從涉企案件來看公安機(jī)關(guān)如何以權(quán)利清單

規(guī)范公權(quán)力助力企業(yè)發(fā)展

摘要：執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是建設(shè)社會主義法治國家的重要組成部分。公安執(zhí)法的進(jìn)一步規(guī)范，對于推進(jìn)依法行政，建立健康、文明、進(jìn)步的社會法法治環(huán)境，起著積極重要的作用。然而，隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，公安執(zhí)法暴露了許多問題，這些問題日益成為依法治國方略向前推進(jìn)的障礙。本文從當(dāng)前公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐出發(fā)，分析公安機(jī)關(guān)在涉企執(zhí)法方面存在的問題和困難，進(jìn)一步思考和完善執(zhí)法規(guī)律，以期能夠更好地履行職責(zé)能力。

關(guān)鍵詞：涉企

執(zhí)法

公權(quán)

規(guī)范

2016年8月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于深化公安執(zhí)法執(zhí)法規(guī)范化的意見》。強(qiáng)調(diào)建立公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任清單，根據(jù)職權(quán)和責(zé)任原則，明確執(zhí)法的權(quán)力和責(zé)任，加強(qiáng)法治教育。公安執(zhí)法權(quán)是一種典型的公共權(quán)力，公共權(quán)力的基本原則是規(guī)范或恢復(fù)社會秩序。當(dāng)公共權(quán)力需要介入私權(quán)或私權(quán)需要救濟(jì)時(shí)，要么是基于當(dāng)事人的申請，要么是基于公共利益。為了維護(hù)社會秩序和公共利益，公共權(quán)力機(jī)關(guān)必須規(guī)范介入私權(quán)的范圍和程度。否則，很容易構(gòu)成侵犯私人權(quán)利的行為。

一、從公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐來看公權(quán)力面臨主要問題

公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)應(yīng)特別注意權(quán)力的邊界，防止以公共利益為借口越界行使執(zhí)法權(quán)而侵害私權(quán)利。當(dāng)我們在公共利益的基礎(chǔ)上限制或剝奪某一個(gè)人的利益時(shí)，這種個(gè)人利益必須是對社會和他人的真實(shí)或潛在的損害，或是對私人權(quán)利的濫用，并應(yīng)依照法律程序和要求加以限制和剝奪。

“廣州醫(yī)生譚秦東與鴻茅藥酒事件”在網(wǎng)上傳播得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。譚醫(yī)生因?yàn)樵诰W(wǎng)上發(fā)表了一篇名為《中國神酒“鴻毛藥酒”，來自天堂的毒藥》的帖子，被內(nèi)蒙古涼城警方以涉嫌損害商品聲譽(yù)罪跨省抓捕，并且因?yàn)檫@一文章，導(dǎo)致2家公司、7名個(gè)人要求退貨，造成損失共計(jì)140余萬元。其本人也先后被采取刑拘、逮捕等刑事強(qiáng)制措施，并被移送檢察院審查起訴，經(jīng)媒體披露后這件事情引發(fā)了軒然大波。根據(jù)最高人民檢察院的指示，涼城縣人民檢察院責(zé)令退回公安機(jī)關(guān)，補(bǔ)充偵查，改變強(qiáng)制措施，辦理取保候?qū)?。同時(shí)，公安部作出回應(yīng)，立即啟動相關(guān)執(zhí)法監(jiān)督程序，已責(zé)成內(nèi)蒙古公安機(jī)關(guān)依法開展核查工作，對整個(gè)案件進(jìn)行調(diào)查。在當(dāng)天下午，變更強(qiáng)制措施為取保候?qū)?。上級檢察機(jī)關(guān)、公安部門積極回應(yīng)、推動問題解決，體現(xiàn)了規(guī)范權(quán)力的鮮明態(tài)度，也為眾多執(zhí)法者撞響了警鐘。

“廣州醫(yī)生譚秦東與鴻茅藥酒事件”中，一篇文章，何以引發(fā)千里奔波的追捕？警方的逮捕通知上顯示，系因涉嫌“損害商品聲譽(yù)罪”?？缡∽凡叮毶髦稚?，謹(jǐn)防權(quán)力“任性”。在全面依法治國與執(zhí)法規(guī)范化的大背景和嚴(yán)格要求下，類似跨省追捕的決策制定與執(zhí)行，必須經(jīng)得起法律的審視，經(jīng)得起事實(shí)與時(shí)間的檢驗(yàn)。在民警執(zhí)法的日常執(zhí)法工作當(dāng)中，尤其是民事、行政、刑事法律關(guān)系等領(lǐng)域，民商經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合同糾紛和犯罪領(lǐng)域的合同詐騙，都出現(xiàn)了許多問題。由于缺乏權(quán)力邊界意識，執(zhí)法者不能準(zhǔn)確地確定其屬于公權(quán)范疇或民商事私權(quán)調(diào)整范疇。因此，侵犯公民的私權(quán)或者權(quán)利保護(hù)的缺失很容易引發(fā)新的糾紛。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行國家賦予的職能，進(jìn)行社會治理的過程中，通常都是處于社會問題的焦點(diǎn)前沿地帶，往往也會處于公權(quán)力和私權(quán)利交叉的核心區(qū)域，為此，要有強(qiáng)烈的執(zhí)法權(quán)力邊界意識。從某種意義上講，警察執(zhí)法權(quán)力的邊界，在于平衡權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系，這也是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的前提、基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。

二、從公安機(jī)關(guān)涉企執(zhí)法來看存在主要問題的分析

為防止公安機(jī)關(guān)介入經(jīng)濟(jì)糾紛，公安部發(fā)布了《關(guān)于禁止越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的三條通知》、《禁止公安機(jī)關(guān)從事經(jīng)濟(jì)糾紛的通知》。公安機(jī)關(guān)處理經(jīng)濟(jì)糾紛的通知。嚴(yán)禁干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛，糾正經(jīng)濟(jì)案件中的各種違法行為和不良行為。有些人知道糾紛的性質(zhì)是一種經(jīng)濟(jì)糾紛，但由于種種原因和濫用職權(quán)。它嚴(yán)重?fù)p害了人民警察和政府的形象和聲譽(yù)，忽視甚至侵犯了公民的合法權(quán)益，給社會帶來了不穩(wěn)定。同時(shí)，在履行國家賦予的職能的過程中，在社會治理的過程中，公安機(jī)關(guān)往往處于社會問題的最前沿，往往處于公共權(quán)力與私權(quán)交叉的核心區(qū)域。因此，執(zhí)法意識應(yīng)有強(qiáng)烈的邊界意識。從某種意義上說，警察執(zhí)法權(quán)的邊界是平衡權(quán)力與權(quán)力的關(guān)系，這是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的前提、基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。

近年來，各級公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持抓黨建帶隊(duì)伍，立足崗位創(chuàng)滿意，以人民期盼為念，積極回應(yīng)人民群眾對高品質(zhì)公安工作的新需求，深入推進(jìn)和打擊各種涉企類的多發(fā)性侵財(cái)犯罪行為，破獲了一大批有影響力的案件，進(jìn)一步增強(qiáng)了人民群眾，尤其是企業(yè)商戶的的安全感，保持了社會治安大局持續(xù)平穩(wěn)，但為什么仍有部分企業(yè)商戶仍對公安工作還存在一些不滿意呢？從種種實(shí)踐中的案件來看，“錢、權(quán)、人”是引發(fā)違紀(jì)違法問題的關(guān)鍵因素，也是在我們公安民警執(zhí)法工作中需要加強(qiáng)監(jiān)督的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

三、如何應(yīng)對和破解涉企執(zhí)法中公安機(jī)關(guān)公權(quán)力存在的問題

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的要求，運(yùn)用法治思維，按照“功能科學(xué)、權(quán)威和責(zé)任、嚴(yán)格”的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法、公開公正、廉潔高效、守法廉潔、依法治國，遵循公安執(zhí)法規(guī)律的特點(diǎn)，實(shí)行權(quán)力清單制度，消除權(quán)力尋租空間，這是規(guī)范公共權(quán)力的重要舉措，也是使公安執(zhí)法真正走向法治公安的道路的重要基石。

一是要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的法定化、明晰化、具體化。

現(xiàn)代法治的核心是規(guī)范公權(quán)力，保護(hù)私人權(quán)利。由于公共權(quán)力本身具有自我擴(kuò)張和擴(kuò)張的傾向，如果不依法加以規(guī)制，可能會導(dǎo)致侵犯私權(quán)。政府是執(zhí)法的主體，我國一些法律法規(guī)雖然也規(guī)定了政府機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力，但這些規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則，這就難以對公權(quán)力的行使形成有效的約束。依法行政需要法律權(quán)力，一切行政行為都必須以法律為基礎(chǔ)，任何政府部門都不應(yīng)被允許建立法律權(quán)利。在實(shí)踐中，一些政府機(jī)關(guān)究竟享有哪些權(quán)力，權(quán)力的邊界如何確定，始終是模糊的。有的政府機(jī)關(guān)甚至不知道自己有多大權(quán)力，認(rèn)為沒有政府機(jī)關(guān)做不了的事情。如果權(quán)力邊界不明確，就不能保證權(quán)力的行使，因此有必要通過執(zhí)行行政許可，理清各級政府及其工作部門的行政審批、管理和行政處罰權(quán)，并向社會公開，從而有效地約束公權(quán)力。要對公權(quán)力的內(nèi)容和范圍進(jìn)行全面的列舉，詳細(xì)列舉公權(quán)力部門及其工作人員的權(quán)力范圍、內(nèi)容、行使等相關(guān)要素。通過權(quán)力清單對公權(quán)力的內(nèi)容和范圍列舉得越詳細(xì)，就越能有效約束公權(quán)力的行使、為公權(quán)力套上“緊箍咒”，切實(shí)做到“法無許可不可為”“法無明文允許即為禁止”“無法律則無行政”。

二是要實(shí)現(xiàn)對權(quán)力行使的監(jiān)督。

不言而喻，權(quán)力不應(yīng)該沒有正當(dāng)理由而被打折，制定清單的目的并不只是為了劃定公權(quán)力的范圍，而且需要將清單向社會公開，這就可以對公權(quán)力的行使形成外在的監(jiān)督。長期以來，由于法律法規(guī)所規(guī)定的一些公權(quán)力機(jī)構(gòu)享有的權(quán)力范圍比較模糊、籠統(tǒng)，不僅老百姓不清楚這些權(quán)力范圍有多大，這些部門自己也說不清楚，從而導(dǎo)致在實(shí)踐中，不能有效地把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里也導(dǎo)致權(quán)力行使的行為是否正當(dāng)、是否越位、應(yīng)否追究其責(zé)任等的認(rèn)定都成為難題。實(shí)踐中出現(xiàn)的以權(quán)尋租、野蠻執(zhí)法、侵害公民權(quán)利等現(xiàn)象，都與此有關(guān)。權(quán)力清單是有效約束權(quán)力的一種方法，為了加強(qiáng)對公權(quán)力行使的監(jiān)督，除了依靠私權(quán)對公權(quán)力的行使進(jìn)行限制以外，還應(yīng)當(dāng)積極借助公權(quán)力之間的相互制約，實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約。

在權(quán)力清單公開之后，公權(quán)力機(jī)關(guān)必須按照清單所列舉的權(quán)力依法行使，不能不作為，也不能亂作為。法定職責(zé)必須為，法無規(guī)定不可為。公權(quán)力與私權(quán)利不同，后者是否行使，個(gè)人有權(quán)自由決定，但公權(quán)力一旦列舉，政府部門即應(yīng)當(dāng)積極履行其職責(zé)，公權(quán)力的行使通常關(guān)系到特定公共目的或者公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，公權(quán)力部門不僅有權(quán)行使公權(quán)力，它還必須行使公共權(quán)力和履行其職責(zé)。然而，需要指出的是，雖然權(quán)力清單可以清楚地列舉出公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍，但這并不意味著公權(quán)力的行使事無巨細(xì)都由清單作出規(guī)定。社會生活紛繁復(fù)雜，具體事件又千差萬別，給公權(quán)力機(jī)關(guān)一定程度的自由裁量權(quán)也是必要的，但這種自由裁量權(quán)必須是合理的，必須在必要的范圍內(nèi)，其行使也要受到必要的監(jiān)督。

三是實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力的“瘦身”。

權(quán)力清單的制定也應(yīng)與當(dāng)前權(quán)力的釋放和政府職能的轉(zhuǎn)變相結(jié)合，為政府權(quán)威的“體重”和“健康”提供制度保障。用政府權(quán)力的“減法”來換取市場活力的“倍增”。防止明放暗不放、中間截流和中間梗阻現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)減少和規(guī)范行政許可，以批準(zhǔn)、備案、達(dá)標(biāo)、驗(yàn)收的形式消除變相許可。根據(jù)負(fù)面清單管理模式，市場主體具有行為自由和運(yùn)行自由，沒有政府機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)和干預(yù)。權(quán)力清單應(yīng)該與負(fù)面清單相結(jié)合。在制定權(quán)力清單的過程中，既要明確權(quán)力運(yùn)行的邊界，又要根據(jù)簡單和分權(quán)的精神來限制行政權(quán)力的范圍。用政府權(quán)力的“減法”來換取市場活力的“倍增”。

四是深化司法改革，全面落實(shí)公正司法要求。

要不斷完善司法服務(wù)體系建設(shè)。建立健全公共法律服務(wù)組織，提供綜合性、窗口化、一站式服務(wù)。依法保障各類投資主體平等使用生產(chǎn)要素，公平、公開、公正參與投資市場競爭，同等受到法律保護(hù)。繼續(xù)深化司法改革，全面落實(shí)立案登記制，提高立案效率。進(jìn)一步規(guī)范商事合同糾紛案件審理程序和實(shí)體處理環(huán)節(jié)，顯著提高司法審判和執(zhí)行效率，為維護(hù)公平競爭的市場秩序提供有力的司法保障。

五是建立問責(zé)機(jī)制，加大對違法失職的處罰力度。

權(quán)力清單一旦制定，為判斷行政機(jī)關(guān)是否依法行政提供了明確的依據(jù)，這也有利于行政機(jī)關(guān)對違法或玩忽職守的責(zé)任追究。我們認(rèn)為私權(quán)的權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，無義務(wù)的權(quán)利是特權(quán)，而與公共權(quán)力相對應(yīng)的是責(zé)任，沒有責(zé)任的權(quán)力也是特權(quán)，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。為了避免公共權(quán)力被濫用的權(quán)利，必須遵守法律規(guī)定的權(quán)利和程序，否則，應(yīng)通過相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制對公共權(quán)力和相關(guān)人員的法律責(zé)任進(jìn)行調(diào)查。法治的關(guān)鍵是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子，這正是法治的核心要義和精髓。建立權(quán)力清單制度有助于建立科學(xué)的決策體系，建立強(qiáng)有力、有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。這也是規(guī)范公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的有效措施。

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