基于改革開放四十年的財政政策歷史回顧

翻開1949至2017年近七十年的**財政年鑒，看著一頁頁泛黃的老照片，一張張稚嫩的臉蛋漸漸演變成布滿皺紋的臉龐，仿佛在述說一個既滄桑又輝煌的故事，千萬個財政人無怨無悔地奮斗，為財政事業(yè)抒寫了嶄新的華麗篇章，為社會經(jīng)濟高速發(fā)展做出了巨大的貢獻。近日，一篇央行研究局局長**撰寫的《當前形勢下財政政策大有可為》文章被各大媒體轉(zhuǎn)載報道，吃瓜群眾大呼“央媽”叫板“財政爸”了，但作為一名財政人，我們應該看到此次爭論的本質(zhì)：即引發(fā)這一爭論的根源在于如何有效的利用財政政策去杠桿！以此為契機我想談談從改革開放初期到目前，歷經(jīng)40

年，我國的財政政策是如何隨著不同時期政治和經(jīng)濟發(fā)展的需要而不斷調(diào)整的。

一、1978-1992

年行政色彩濃厚的財政政策

從1978

年到20

世紀90

年代初期，我國在正式文件中沒有明確提出財政政策的概念，實踐中運用了一些財政政策工具、對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控。這一階段的財政政策調(diào)整都帶有鮮明的計劃色彩，在各類措施中行政手段和財政直接支付占多數(shù)。十一屆三中全會以后，國家的工作重心開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來。為了使國民經(jīng)濟盡快擺脫因文革所形成的長期停滯的不利局面，我國在改革開放之初實施了積極的財政政策，但是，由于經(jīng)驗匱乏，導致財政赤字嚴重、社會總需求與總消費的結(jié)構(gòu)不合理、物價快速上漲，出現(xiàn)了改革開放后的首次經(jīng)濟過熱現(xiàn)象。針對經(jīng)濟過熱的現(xiàn)象，1979-1982

年實行了緊縮性的財政政策，主要運用的是行政直接控制的手段進行調(diào)控，包括減少固定資產(chǎn)投資規(guī)模、減少基建的規(guī)模。引導國家預算外資金合理運用等。但由于調(diào)整的力度過大，國民經(jīng)濟出現(xiàn)下滑，1982-1987年再次實行積極財政政策，增加有效供給，一方面是擴大財政支出，另一方面是發(fā)行國債籌集收入以滿足支出需要。然而，1984年以后，我國國民

經(jīng)濟又出現(xiàn)過熱的勢頭，社會總需求與社會總供給的矛盾不斷顯現(xiàn)，差額不斷擴大，于是1988

年，黨中央提出了緊縮性經(jīng)濟政策。財政政策方面，采取了大規(guī)模壓縮固定資產(chǎn)投資、緊縮中央財政支出等措施。這一系列的緊縮性政策帶來了整個社會資金短缺，經(jīng)濟效益下降，市場開始出現(xiàn)疲軟。直至1991-1992

年增加投資、擴大支出、發(fā)行國債的積極財政政策得以實施。在積極財政政策刺激下，我國經(jīng)濟短期內(nèi)迅速復蘇。

二、1993-1997

年適度從緊的財政政策

世紀90

年代初期的積極財政政策雖然刺激了我國經(jīng)濟復蘇，但是，在經(jīng)濟高速發(fā)展的背后是又一次的經(jīng)濟過熱，集中表現(xiàn)為：高投資，1992

年全社會固定資產(chǎn)投資增加44.4%，1993

年甚至高達61.8%；高財政支出，1993-1994

年的財政支出指數(shù)分別高達124.1%、124.8%；1994-1995

年的居民消費價格指數(shù)分別高達124.1%、117.1%。面對高投資、高財政支出的“多重高熱”的經(jīng)濟現(xiàn)象，國家采取了適度從緊的財政政策。主要的財政政策措施有：實行分稅制改革，提高中央財政收入在全國財政收入中的比重，調(diào)整稅種結(jié)構(gòu)和稅率，嚴格控制稅收減免，適度壓縮財政開支等。連續(xù)幾年的適度從緊的財政政策取得了較為良好的宏觀調(diào)控結(jié)果。全社會固定資產(chǎn)投資增速由1994

年的30.4%降至1997年的8.8%，平穩(wěn)回落；財政支出指數(shù)從1994

年的124.8%，以年均約3

個百分點的速率平穩(wěn)降至1997

年的116.3%；可以說，從緊力度較為適當?shù)呢斦呤沟?993-1997年經(jīng)濟波動幅度明顯減小，經(jīng)濟增長率由1993

年的14.0%平穩(wěn)降至1997年的9.3%，避免了1979-1992

年經(jīng)濟增長大起大落的狀況，同時，物價回落明顯，居民消費價格指數(shù)已從124.1%降至102.8%，通貨膨脹得到有效控制。我國經(jīng)濟在這一時期呈現(xiàn)出了高增長、低通脹的良好局面。

三、1998-2003年積極的財政政策

1997-1999

年我國經(jīng)濟增速持續(xù)下降，既與適度從緊的財政政策有關(guān)，更與當時國內(nèi)外的經(jīng)濟形勢有關(guān)。國內(nèi)方面，經(jīng)過改革開放

近二十年的發(fā)展，我國已基本實現(xiàn)供需平衡，到90

年代中后期，某些行業(yè)甚至出現(xiàn)供給過剩的現(xiàn)象。尤其是生產(chǎn)過剩問題的出現(xiàn)，使得包括企業(yè)、銀行在內(nèi)的微觀經(jīng)濟主體對于擴大生產(chǎn)持謹慎態(tài)度。國外方面，1997年，亞洲金融風暴爆發(fā)，迅速席卷東南亞諸國，我國對外貿(mào)易受到了嚴重的沖擊。同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)品技術(shù)比較落后、附加值不高、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)等經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題對亞洲金融危機的沖擊產(chǎn)生了放大效應，通貨緊縮的經(jīng)濟低迷局面出現(xiàn)了。針對改革開放以來的首次通縮狀況，1998

-2003

年采取了積極的財政政策對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控。主要包括發(fā)行大規(guī)模的國債籌集資金用于基礎設施建設、固定資產(chǎn)投資、西部重大工程項目建設、外貿(mào)出口、技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域，建成了一批關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展全局的重大項目；實行了免征關(guān)稅、抵免企業(yè)所得稅等稅收政策，以刺激消費需求，使得宏觀經(jīng)濟運行得到了根本性的改善。

四、2004-2007年穩(wěn)健的財政政策

經(jīng)過六年積極財政政策的調(diào)控，中央財政債務余額快速增加，同時，財政赤字飛速增長。這些政策措施雖然使得我國經(jīng)濟從需求不足轉(zhuǎn)向供需大體平衡，繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢，但是也導致部分行業(yè)出現(xiàn)了投資增長過快的局部性過熱現(xiàn)象。國家適時調(diào)整了政策，于2004年將積極財政政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健財政政策，大幅度削減財政赤字；調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，減少對競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的直接投資，增加對公共產(chǎn)品和服務的投資；深化稅制改革，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，注重解決民生問題全面取消農(nóng)業(yè)稅，加大對農(nóng)村基礎設施、義務教育、醫(yī)療保障的財政支出，等等。

五、2008至今積極的財政政策

穩(wěn)健的財政政策延續(xù)了新世紀以來的我國經(jīng)濟的高速增長態(tài)勢。但是，2007

年下半年宏觀經(jīng)濟已出現(xiàn)了過熱的苗頭，居民消費價格指數(shù)達到104.8%。為了預防經(jīng)濟過熱，2008

年年初的兩會定調(diào)該年度的財政政策為穩(wěn)健型。然而，2008

年上半年全球金融海嘯爆發(fā)后，加之國內(nèi)發(fā)生了南方地區(qū)雨雪冰凍災害和汶川大地震兩起重大自

然災害事件國內(nèi)外環(huán)境的巨大變化。2008年下半年國家及時調(diào)整了經(jīng)濟政策的取向，制定了一攬子振興經(jīng)濟計劃，財政政策由穩(wěn)健轉(zhuǎn)向積極，首次提出擴大內(nèi)需作為保增長的根本途徑。主要的措施有優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對民生領(lǐng)域和社會事業(yè)支持保障力度；提高居民收入水平，刺激消費需求。隨后兩年，保持連續(xù)性和穩(wěn)定性的經(jīng)濟政策，突出財政政策實施重點，增加對“三農(nóng)”、科技、教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、保障性住房、節(jié)能環(huán)保等方面和中小企業(yè)、居民消費、欠發(fā)達地區(qū)支持力度，支持重點領(lǐng)域改革。在國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境極為不利的情況下實行的積極財政政策，有力地抵抗了次貸危機和汶川大地震等自然災害對我國經(jīng)濟的沖擊。在世界經(jīng)濟普遍低迷的情況下，我國經(jīng)濟仍保持高速增長態(tài)勢。然而，避免經(jīng)濟下滑的系列政策措施卻影響了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程，使得我國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性問題更加突出，具體表現(xiàn)為：老齡化問題日益嚴重，自主創(chuàng)新能力不足、投資需求疲軟、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡、資源環(huán)境約束壓力大等等。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題的日益突出，2011-2018

年，我國又連續(xù)八年實行積極的財政政策，主要反映在實行營改增，通過結(jié)構(gòu)性減稅降低企業(yè)負擔；取消違規(guī)違法設立的政府性基金；允許地方政府限額發(fā)行債券，推進債務置換，積極化解地方政府性債務風險；加大中央財政對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，加大財政支出向民生領(lǐng)域傾斜等方面，在保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長的同時，重點調(diào)結(jié)構(gòu)以解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題。十九大以后，我國還不斷創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，實行區(qū)間調(diào)控、定向調(diào)控來強化財政政策的效應。在2017年《政府工作報告》中更是提出積極有效的財政政策概念。

實踐操作中，改革開放以來我國采取過從緊財政政策、適度從緊財政政策、穩(wěn)健財政政策、積極財政政策等四種類型的財政政策。《當前形勢下財政政策大有可為》一文中則指出目前的財政政策僅僅算是穩(wěn)健型的政策，并未達到積極的標準，認為財政財政仍可進一步加大支出力度，提高財政赤字率！在我看來單純的利用赤字率為2.6%這一指標來評判財政政策積極與否也是片面的，但客觀來說，當前的財

政政策并未發(fā)揮有效的作用。過去幾十年積極的財政政策較為單一，無非是加大財政支出力度，一小部分作用于民生，大部分則作用于基建。近年來，我國的積極的財政政策主要是圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去一降一補”五大任務展開，其重心在于減稅降費和以PPP的方式推動基礎投資。但這一系列的措施并未有效的去杠桿！當務之急應是通過轉(zhuǎn)化股權(quán)、資產(chǎn)證券化、信托等方式消化存量債務，壓縮地方政府及其融資平臺的債務規(guī)模，加大財政支出或減稅的手段將杠桿率逐步降下來，大力清除僵尸企業(yè)，減少無效資金的占用，增加有效需求供給，激活社會資本，使資源在社會整體層面得到優(yōu)化配置！

四年本科、三年碩士、五年工作經(jīng)歷讓我對財政有了難以割舍的情愫。改革開放四十年，財政英雄幾十載！薪火相承！我將堅定不移的“思”財政為民理財之策，“行”財政治國輔政之實，發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，服務人民。忠誠于黨和人民的事業(yè)，捍衛(wèi)祖國的圣潔和美麗，建設富強繁榮的祖國。