第一篇：[鼎元公考]“十二五”我國郵政監(jiān)管體系建設的思路與任務

“十二五”我國郵政監(jiān)管體系建設的思路與任務

《我國郵政市場監(jiān)管研究》課題組

郵政業(yè)是國家重要的社會公用事業(yè)，郵政網(wǎng)絡是國家重要的通信基礎設施。長期以來，我國郵政實行政企合一的管理體制和運行機制。2005年7月，啟動了以政企分開為核心的郵政體制改革，在國家層面重新組建國家郵政局，承擔郵政監(jiān)管責任，郵政監(jiān)管機制發(fā)生重大變化。目前，郵政企業(yè)市場化運作深入發(fā)展，郵政普遍服務提供激勵明顯弱化；快遞企業(yè)發(fā)展迅速，但也存在市場無序競爭和服務質量缺乏保證等問題，健全郵政監(jiān)管體系十分重要和迫切。

一、我國郵政體制改革歷程

改革開放以來，我國郵政體制改革可以大致劃分為三個階段：

第一階段（1978年至1998年）：郵電合一時期

1978年，按照郵政通信生產“全程全網(wǎng)，集中統(tǒng)一”的特點，重新恢復了文革期間被破壞的郵政生產管理秩序，實行郵電部對全國郵電實行統(tǒng)一管理，省、市、區(qū)郵電管理局實行以郵電部為主和省、市、區(qū)雙重領導的體制。這一時期我國實行郵電政企合一的管理體制，郵政業(yè)務虧損由電信業(yè)務盈利彌補。隨著國家經濟體制改革的推進，郵電部門改革也逐漸深入，改革的主要措施包括：實施優(yōu)惠扶持政策，“以郵養(yǎng)郵”；郵政企業(yè)內部經營機制改革，相繼推行了經濟核算制和企業(yè)承包經營責任制；推行作業(yè)體制改革，優(yōu)化生產力布局，推行郵區(qū)中心局體制；探索郵政政企關系改革。

第二階段（1998年至2005年）：郵電分營時期

1997年1月，郵電部做出在全國實施郵電分營的決策，郵電部決定在重慶和海南試點的基礎上，1998年在全國推行郵電分營。1998年3月，在原郵電部和電子工業(yè)部的荃礎上組建信息產業(yè)部，在信息產業(yè)部的管理下，成立國家郵政局。1998年年底，全行業(yè)郵電分營工作基本完成，各省、區(qū)、市均成立了各級郵政局。盡管這一時期實現(xiàn)了郵電分營，但并沒有改變郵政政企合一的經營管理體制。國家郵政局集郵政政府行業(yè)管理機構、郵政服務企業(yè)、郵政監(jiān)管機構和郵政國有資產出資人等多種身份于一身。這一時期的改革措施主要包括：深化郵區(qū)中心局體制改革；改組郵政專業(yè)公司，逐步建立了儲匯、速遞、報刊、廣告、郵購等幾大專業(yè)經營管理體系；推行以收支差額包干為主要內容的經濟責任制。

第三階段（2005年至今）：郵政政企分開改革

郵電分營后，郵政政企合一反而有所強化，普遍服務業(yè)務和競爭性業(yè)務混業(yè)經營導致交叉補貼嚴重且影響郵政市場公平競爭，郵政企業(yè)經營效率較低、缺乏活力與競爭力。在這種背景下，2005年7月20日國務院通過了《郵政體制改革方案》。郵政體制改革的核心內容是：“一分開、兩改革、四項措施”?！耙环珠_”指郵政領域內的政企分開，重新組建國家郵政局和中國郵政集團公司?！皟筛母铩眲t包括改革郵政主業(yè)，改革郵政儲蓄。按照改革思路成立中國郵政儲蓄銀行，實現(xiàn)金融業(yè)務規(guī)范化經營，由中國郵政集團公司控股?！八捻棿胧眲t是指建立普遍服務機制、完善特殊服務機制、強化安全保障機制、改革價格形成機制。2007年1月29日新組建的國家郵政局和中國郵政集團正式成立。目前，中國郵政集團公司由財政部履行國有資產出資人職責。

二、國外郵政監(jiān)管的實踐及啟示

郵政具有通政、通民和通商的作用，在很長時期內世界各國都采用了政企合一的經營管理體制。自20世紀70年代起，伴隨著國有企業(yè)民營化改革浪潮，英國、德國、法國等國家開始實行以修改郵政法、政企分開、建立監(jiān)管機構、推進市場開放以及實行股份制等為主要內容的郵政改革。特別是，20世紀90年代后，電信和互聯(lián)網(wǎng)技術飛速發(fā)展和普及，給郵政服務需求和業(yè)務結構帶來重大影響，進一步推動了郵政的公司化改革和市場開放。

（一）監(jiān)管機構設置

各國郵政監(jiān)管機構的設置主要有兩種模式：政監(jiān)分離與政監(jiān)合一。英國、美國采用了政監(jiān)分離的模式，德國、日本、俄羅斯等郵政監(jiān)管機構設置則采用政監(jiān)合一的形式。英國郵政服務監(jiān)管委員會是依法成立的獨立的郵政行業(yè)監(jiān)管機構，其首要職責是通過引入有效競爭機制，確保郵政普遍服務的順利實施，促進提升英國郵政用戶的利益。除郵政服務監(jiān)管委員會外，英國還根據(jù)《郵政服務法》的規(guī)定成立了“郵政用戶理事會”，成為獨立的社會監(jiān)督機構。理事會以保護用戶權益為出發(fā)點，負責郵政質量和價格的監(jiān)測和調查，處理關于郵政方面的投訴。郵政服務監(jiān)管委員會對企業(yè)的監(jiān)管主要采取被動監(jiān)管方式。日常的監(jiān)測、調查工作主要由郵政用戶理事會來承擔，郵政服務監(jiān)管委員會根據(jù)用戶或用戶理事會反映的情況進行重點調查并依法實施處罰。郵政服務監(jiān)管委員會和郵政用戶理事會主要領導任命，由貿易與工業(yè)部部長最終確定并任命。

從實踐看，各國郵政監(jiān)管機構的主要職責均包括了維護郵政市場秩序、保障普遍服務、保護通信秘密、保障通信安全、管理郵政資費、監(jiān)督郵政服務質量等內容。但各國監(jiān)管機構的側重點有所差別，如德國和俄羅斯的郵政監(jiān)管強調對郵政專營權的保護，俄羅斯和印度的郵政監(jiān)管機構職能還包括“確保郵政全網(wǎng)業(yè)績”和“促進郵政業(yè)務發(fā)展”，美、英、德等國的郵政監(jiān)管則比較強調促進公平競爭。

（二）郵政專營

世界上除個別國家外，絕大多數(shù)國家都實行郵政專營制度，但專營的范圍不完全相同。從國外的經驗看，對郵政專營權的保護一般分為三種：一是重量限制保護。一些國家政府規(guī)定，非郵政企業(yè)同郵政企業(yè)競爭，只能經營法律、法規(guī)明確規(guī)定放開的那部分業(yè)務，其范圍以郵件重量為標準進行劃分。歐洲國家立法基本上采取這一方式。美國設定的重量界限是200克，歐盟為350克。二是資費限制保護。不少國家的政府以法律形式規(guī)定非郵政企業(yè)進入郵政通信領域，必須以高于郵政企業(yè)經營該項業(yè)務基本資費若干倍的價格從事經營，否則視為違法并進行查處。亞太國家大多采用此法，如澳大利亞政府規(guī)定非郵政企業(yè)收寄信函業(yè)務的最低收費標準為郵政企業(yè)的4倍（同時重量限制標準定為250克）。北美的加拿大也采用此法，非郵政企業(yè)的收費標準為郵政企業(yè)的３倍。三是投遞限制保護。美國政府不但規(guī)定信函由郵政專營，還進一步規(guī)定每家每戶前的信箱為郵局專用，其他非郵政企業(yè)不得將信或其他物品投入信箱，否則視為違法。

（三）郵政普遍服務

郵政普遍服務監(jiān)管是郵政監(jiān)管的重要內容，各國都明確規(guī)定了普遍服務的業(yè)務類型、服務范圍、服務質量標準、資費標準等。普遍服務監(jiān)管的核心問題在于普遍服務保障機制的建立和完善。

意大利《郵政法（1999年）》規(guī)定：郵政監(jiān)管機構特別要做到確定普遍服務的義務，建立與普遍服務相關的質量標準和定期檢查的體制，確保普遍服務提供者能遵守規(guī)定的標準、履行共同規(guī)定的義務，確保在普遍服務的管理中向用戶提供普遍服務的相關信息，特別是服務的一般條件、價格和質量標準，參與資費結構的制定，并給出價格調節(jié)方法的定義。歐盟郵政指令（1997年）以及2002年修訂案規(guī)定了普遍服務的最低要求，從普遍服務的范圍、投遞要求、服務網(wǎng)點條件、服務質量以及投訴和賠償程序進行監(jiān)管。俄羅斯聯(lián)邦《郵政通信法（1999年）》規(guī)定：負責監(jiān)督郵政領域工作的聯(lián)邦政權執(zhí)行機構在郵政領域實施統(tǒng)一的國家政策并對郵政經營者行使總體協(xié)調管理權。在俄羅斯聯(lián)邦境內、所有郵政用戶有平等使用郵政所提供服務的權利，郵政經營者要確保提供郵政業(yè)務的應有質量，郵政普遍服務業(yè)務的資費由國家調控。

（四）郵政資費監(jiān)管

各國郵政資費監(jiān)管的重點在于對普遍服務資費的控制和對占主導地位的企業(yè)調整資費行為的控制。在發(fā)達國家，除普遍服務業(yè)務外，對于其他業(yè)務資費基本不做嚴格控制，在定價方面賦予企業(yè)更大的自由度。例如美國允許美國郵政根據(jù)需要隨時改變產品價格，但市場主導產品的資費變更率不能超過通貨膨脹的上限。美國郵政資費監(jiān)管采取價格上限法。

（五）郵政通信安全

美國郵政安全主要由美國郵政局下的美國郵政檢查局負責。美國郵政檢查局的使命是保護美國的郵政服務，確保國家的郵件系統(tǒng)安全，并確保郵件的公共信任。德國和英國沒有設置專門的郵政安全機構，但通過對郵件處理流程的規(guī)定來保障通信安全。例如，德國郵政公司專門設立了出口郵件分揀中心和進口郵件分揀中心，便于進出口郵件的傳遞和監(jiān)管，從而保證國家信息安全。英國對郵政通信與國家信息安全的保障通過許可證制度實施，將郵件安全條款寫入頒發(fā)給運營商的許可證之中，以法律形式強制執(zhí)行，具體內容包括人員雇用和培訓要求、企業(yè)在郵政安全方面的措施要求、信息提供和報告的要求和程序、對代理

商分銷商的要求以及對相關違規(guī)行為的處罰等。

（六）啟示與借鑒

從各國郵政監(jiān)管體系發(fā)展的實踐看，有以下一些規(guī)律性作法：一是完善的郵政法律法規(guī)體系是有效監(jiān)管的前提基礎。大部分國家的郵政體制改革都以修改郵政法為先導，依法對郵政企業(yè)重組和組建郵政監(jiān)管機構，而且結合郵政改革和發(fā)展實際及時調整修訂郵政法。二是保障普遍服務是各國郵政監(jiān)管的重點。從國際經驗看，在加強對郵政企業(yè)普遍服務能力、水平及資費監(jiān)管的同時，必須建立相應的運行虧損補貼、普遍服務基金等保障機制。三是縮小郵政專營是普遍趨勢。英國、德國等很多國家已經完全放開郵政專營。但從國外實踐看，放開專營是一個漸進的過程，需要與該國郵政企業(yè)競爭力水平相適應。四是強化社會監(jiān)管力量。類似英國“郵政用戶理事會”這樣的獨立第三方監(jiān)管機構參與郵政監(jiān)管，有利于協(xié)調監(jiān)管機構、政府、企業(yè)和用戶之間的關系，提高監(jiān)管效力并促進監(jiān)管的公平、公正、公開和透明。

三、我國郵政監(jiān)管體系建設現(xiàn)狀及問題

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

2009年10月1日，修訂后的《郵政法》頒布實施，明確賦予了郵政管理部門郵政監(jiān)管的法定職責。在此基礎上，郵政管理部門相繼出臺了《郵政普遍服務監(jiān)督管理辦法》、《郵政普遍服務標準》、《快遞業(yè)務經營許可管理辦法》、《快遞市場管理辦法》、《住宅信報箱》國家標準、《郵政企業(yè)設置和撤銷郵政營業(yè)場所管理規(guī)定》、《郵政企業(yè)停止辦理或者限制辦理郵政普遍服務和特殊服務業(yè)務管理規(guī)定》等規(guī)章制度，郵政監(jiān)管的法律法規(guī)體系框架基本建立。

我國郵政監(jiān)管內容主要包括：普遍服務、郵政專營、快遞市場、郵政資費、郵政服務質量、通信安全監(jiān)管和特殊服務監(jiān)管等，郵政監(jiān)管的重點是普遍服務、專營服務和快遞市場。國家郵政局成立以來，始終堅持將郵政監(jiān)管作為工作重點，切實履行監(jiān)管職責，綜合運用法律、經濟和必要的行政手段，積極推進“政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、企業(yè)自律”的監(jiān)管體系建設。

近年來，國家郵政局和各?。▍^(qū)、市）局按照《郵政法》和新“三定”規(guī)定職責，采取多種形式，不斷強化郵政服務設施、郵政營業(yè)服務、郵政投遞服務、郵件安全與查詢賠償、郵政資費等方面的監(jiān)督檢查，開展信函全程時限監(jiān)測以及郵政窗口服務和用戶滿意度專項調查。研究編制《郵政普遍服務年度監(jiān)管報告》。2009年，全國郵政普遍服務監(jiān)督人員共開展郵政普遍服務監(jiān)督檢查3843人次，涉及市縣總數(shù)1226個；檢查郵政服務網(wǎng)點3348處，與郵政企業(yè)交換意見1559次，向郵政企業(yè)填發(fā)《郵政普遍服務意見書》160份。2009年，全國郵政普遍服務滿意度為78.05分，其中：個人用戶滿意度78.31分，城市單位用戶滿意度77.46分。在個人用戶滿意度中，城市個人用戶滿意度76.79分，農村個人用戶滿意度79.55分。消費者郵政營業(yè)窗口服務總體評價良好率達到78.7%。[1]我國對快遞業(yè)務市場實行市場準入制度，初步建立了快遞市場準入標準、服務監(jiān)督機制和市場退出機制。目前，取得快遞業(yè)務經營許可的法人企業(yè)超過5000家。

社會監(jiān)督體系不斷完善。截至2009年底，國家郵政局共聘請郵政特邀監(jiān)督員2386人，覆蓋全國342個地市、1332個縣，地市覆蓋率達到100%，縣市覆蓋率達64.7％。[2]建立健全社會監(jiān)督管理制度，加強特邀監(jiān)督員定期培訓，完善管理和考核辦法。制定實施了《社會監(jiān)督郵政業(yè)務服務質量評價指標體系》，推進郵政普遍服務社會監(jiān)督的規(guī)范化、制度化。2009年，全國特邀監(jiān)督員共進行社會監(jiān)督38285人次，監(jiān)督郵政服務網(wǎng)點總數(shù)38349處，反饋監(jiān)督檢查報告書40020份，反映問題13026條，提出建議2896條。[3]設立了國家郵政局“12305”申訴處理中心和各省（自治區(qū)、直轄市）郵政管理局申訴中心，開通消費者申訴專用網(wǎng)站，完善社會監(jiān)督渠道。

（二）主要問題

郵政體制改革還未到位，郵政監(jiān)管體系建設剛剛啟動，監(jiān)管能力與手段還不能完全適應改革后強化郵政監(jiān)管的需要。主要體現(xiàn)在：

一是監(jiān)管法規(guī)體系有待健全。盡管新頒布了《郵政法》，也出臺了針對郵政普遍服務和快遞市場監(jiān)管的規(guī)章和標準，但新的《郵政法實施細則》尚未頒布，新舊法規(guī)之間的銜接存在缺陷，影響了有關規(guī)定的落實，尤其在郵政專營業(yè)務范圍、郵政普遍服務業(yè)務與競爭性業(yè)務應當分業(yè)經營、郵政普遍服務基金等方

面缺乏可操作性的監(jiān)管規(guī)定。

二是監(jiān)管能力有待加強。郵政監(jiān)管組織體系還有待健全，尤其是，省以下監(jiān)管力量較為薄弱，個別市、縣由郵政企業(yè)代行郵政管理職責，造成部分地區(qū)存在監(jiān)管盲點。郵政管理部門還缺乏有效開展監(jiān)管的基礎條件與手段，相關統(tǒng)計信息報送體系和監(jiān)管信息平臺還有待加強，監(jiān)管方法還有待創(chuàng)新。尤其是，在現(xiàn)有體制下，對承擔普遍服務壟斷企業(yè)的監(jiān)管方式和手段還在探索實踐和缺乏經驗。由于缺乏有效的“人、財、物”支撐，“一對一”的郵政普遍服務監(jiān)管難度較大，影響了監(jiān)管效果。

三是快遞市場監(jiān)管有待規(guī)范。首先，郵政專營范圍未明確。盡管《郵政法》規(guī)定了：國務院規(guī)定范圍內的信件寄遞業(yè)務，由郵政企業(yè)專營。但至今未出臺郵政專營范圍。一方面，郵政企業(yè)有可能通過不適當?shù)財U大專營業(yè)務范圍，妨礙競爭性業(yè)務市場的競爭秩序。另一方面造成對非郵政企業(yè)從事信件快遞業(yè)務監(jiān)管的困難。其次，快遞準入監(jiān)管范圍需要進一步明晰?！多]政法》和《快遞市場管理辦法》對“快遞”服務的定義都較為寬泛，容易擴大至部分不從事通信業(yè)務的物流企業(yè)。在實際中，非郵政寄遞企業(yè)的業(yè)務范圍也往往非常寬泛，可能涉及物品快遞、文件資料快遞、國內快遞、國際快遞等內容，對快遞企業(yè)的識別和監(jiān)管難度較大。

四是普遍服務保障機制不到位。目前，普遍服務政策性虧損補貼還未建立規(guī)范的補償機制，郵政普遍服務基金尚未建立。郵政普遍服務補償不到位，將進一步削弱郵政企業(yè)不斷改善普遍服務能力和持續(xù)提高服務水平的積極性，加大郵政普遍服務監(jiān)管的難度。

四、健全郵政監(jiān)管體系的對策措施

（一）完善郵政監(jiān)管法規(guī)體系

研究制定《郵政法實施細則》、《郵政企業(yè)專營業(yè)務范圍的規(guī)定》、《郵政普遍服務規(guī)范》、《邊遠地區(qū)郵政普遍服務標準》、《信報箱管理辦法》、《無著郵件管理辦法》，適時修訂《郵政普遍服務標準》、《郵政普遍服務監(jiān)督管理辦法》、《快遞市場管理辦法》等規(guī)章。

（二）強化郵政監(jiān)管能力建設

完善郵政普遍服務監(jiān)管組織體系，重點加強省以下郵政監(jiān)管機構力量，適時擴大地市級郵政監(jiān)管派出機構設立范圍，積極爭取增加擴大地方監(jiān)管機構人員編制。強化郵政普遍服務監(jiān)督管理，加強和規(guī)范郵政普遍服務監(jiān)督檢查。建立健全郵政企業(yè)普遍服務提供情況定期信息報送和重大事項報告制度，加大普遍服務監(jiān)管社會公示公告與信息披露的廣度和深度，完善郵政普遍服務年度監(jiān)管報告制度。研究建立郵政普遍服務綜合評估制度。對郵政普遍服務質量和服務水平、基礎設施建設資金使用效果、財政補貼資金使用情況等進行量化綜合考核評估。完善快遞經營許可制度，嚴格規(guī)范快遞業(yè)務員資格認證，規(guī)范市場主體行為。開展快遞服務質量評價，構建分級分類的快遞市場管理體系。監(jiān)督快遞企業(yè)落實寄遞物品安全責任制，保障寄遞渠道安全。構建郵政行業(yè)綜合運行監(jiān)督管理信息平臺，提高監(jiān)管效率。

（三）健全社會監(jiān)督體系

加強郵政特邀監(jiān)督員力量建設，進一步優(yōu)化和調整郵政社會監(jiān)督員隊伍，完善監(jiān)督員管理及考核辦法。完善郵政普遍服務滿意度與需求調查制度，擴大社會公眾對郵政普遍服務的關注度與參與度。

（四）完善郵政專營制度

結合我國經濟社會發(fā)展階段、郵政行業(yè)發(fā)展水平以及普遍服務補償機制到位情況，適時制定和調整郵政專營范圍。加強郵政專營監(jiān)管，維護郵政專營制度的權威性和嚴肅性。

課題組成員：史立新、黃云鵬、于娟、李鴻博

第二篇：我國綜合運輸體系發(fā)展與展望之二“十二五”時期我國交通運輸?shù)陌l(fā)展思路及未來綜合運輸體系建設展望課程考試

我國綜合運輸體系發(fā)展與展望之二“十二五”時期我國交通運輸?shù)陌l(fā)展思路及未來綜合運輸體系建設展望 課程的考試

各題型提交答案說明：

1.單選題及判斷題點擊圓形按鈕進行單項選擇，多選題點擊勾選框進行多項選擇。

2.選擇題和判斷題:直接點擊選項，系統(tǒng)將自動提交答案。3.未完成考試誤操作推出系統(tǒng)后，在考試時間段內可重新進入系統(tǒng)考試。

4.完成考試后點擊提交答案按鈕，考試結束，不可再次進入系統(tǒng)考試。5.答題完成后，點擊考試頁面左側“未答題”按鈕，確認無未答題后再提交答案。

6.未提交答案的試卷在考試時間結束后將強制提交答案。

一、單選(共 4 小題，總分: 40 分)

1.根據(jù)郭小碚所長提供的數(shù)據(jù)，我國全國公路里程中鋪裝路面（瀝青或水泥路面）從2006年的28.8%提高到2009年的多少？

A.44.6% B.54.6% C.64.6% D.74.6%

2.根據(jù)郭小碚所長提供的數(shù)據(jù)，目前我國經國家批準和正在建設軌道交通的城市有多少個（含已有軌道運營的10個城市）？

A.25個 B.35個 C.45個 D.55個

3.2009年，我國粗鋼產量5.68億噸，比上年增長了多少？

A.9.9%

B.10.9% C.11.9% D.12.9%

4.根據(jù)郭小碚所長提供的數(shù)據(jù)，2000-2009年，我國粗鋼產量年均增長了多少？

A.15% B.16% C.17% D.18%

二、多選(共 2 小題，總分: 20 分)1.下列各項描述中正確的有哪些？

A.城市規(guī)模擴大，更多人口向城市集聚，城市交通問題將越來越成為交通運輸?shù)碾y題。

B.我國城市群建設將產生新的運輸需求和運輸系統(tǒng)。

C.城鎮(zhèn)化發(fā)展對我國的交通運輸增長方式發(fā)展不會產生影響。

D.我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展正處于減速發(fā)展時期。2.在我國鐵路規(guī)劃的“四縱四橫”客運專線中，“四縱（南北向）”線包括下列哪些？

A.北京-上海

B.北京-廣州-深圳-香港 C.北京-哈爾濱 D.杭州-福州-深圳

三、判斷(共 4 小題，總分: 40 分)

1.郭小碚所長認為，深化運輸市場化改革，要在加強

行為規(guī)范的同時，進一步放松對運輸市場的管制。

正確 錯誤

2.城市群內需要大容量的高速交通條件，高速公路是城市群交通的重要保障。

正確 錯誤

3.郭小碚所長認為，我國經濟社會的發(fā)展對高速公路產生了巨大需求，快速、方便已經成為了交通出行的重要選擇。

正確 錯誤

4.郭小碚所長指出，在過去的25年，我國城市人口增加了3.7億，其中轉移農村人口約1.5～2億。

正確 錯誤