第一篇：管仲相齊與梭倫立法----對(duì)法律改革的思索

中國(guó)與西歐在環(huán)境、氣候上有相當(dāng)差異，而在這大的差異下，如果對(duì)某寫較小的區(qū)域來進(jìn)行探索、研

究，也會(huì)找到某些相近似的狀況。然而，在相近的環(huán)境、歷史狀況下，所面臨的問題即使有相似性，但人

們選擇處理問題的方式卻會(huì)有不同的模式，而在尋求有異又有相同的模式來解決具有相似性的問題時(shí)，所

得出的社會(huì)效果及歷史影響也必然會(huì)既有相近又有相異的。

在公元前7世紀(jì)到公元前6世紀(jì)之間，在東方東海之濱的中國(guó)和西方地中海沿岸的雅典相繼出現(xiàn)了倆

個(gè)對(duì)各自國(guó)家的歷史、法律都有深遠(yuǎn)影響的改革家------管仲、梭倫。它們通過改革立法使各自的邦國(guó)日漸

強(qiáng)盛，并為日后在各自地區(qū)成為盟主奠定基礎(chǔ)?，F(xiàn)在與全球化風(fēng)潮之下，即各國(guó)面臨的全球環(huán)境、政治秩

序、法律秩序趨于一致而又存相異的大前提下，對(duì)兩位先賢在他們的時(shí)代所運(yùn)用的模式進(jìn)行一些比較，也

許對(duì)我們當(dāng)今的改革做一番思索是有所裨益的。

個(gè)人經(jīng)歷之異同

管仲（？--BC645（643））又稱夷吾、敬仲，字仲，穎上人。其出身在平民或者貴族之間，資料各說不

一。從史記的記載中可知，管仲年輕時(shí)曾與鮑叔牙一同經(jīng)商。但在經(jīng)商沒多久后，倆人各事其主。在公子

糾和公子小白爭(zhēng)奪齊國(guó)君主之位的斗爭(zhēng)中，小白勝而為君，管仲而受辱乃幽囚。后經(jīng)鮑叔牙引薦而始輔齊，此后主齊輔政四十余年，管仲采用一系列改革，促進(jìn)齊國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)得以長(zhǎng)足發(fā)展，使齊國(guó)日益富強(qiáng)，終

助齊君桓公成就霸業(yè)，并使齊桓公成為春秋諸國(guó)之盟主多年，后于齊國(guó)之相位上辭世。

梭倫（約BC638---BC559）古代雅典著名的改革家、立法家和詩(shī)人。他作為古代希臘謙和美德的集中

體現(xiàn)者，被譽(yù)為古希臘頗有名望的七賢之一。梭倫是雅典薩拉米斯貴族后裔，但由于其父樂善好施，到梭

倫年輕時(shí)，家庭經(jīng)濟(jì)已不寬裕。故他就外出做生意，以養(yǎng)家需。同時(shí)體會(huì)外出經(jīng)營(yíng)商業(yè)的酸甜苦辣，并游

歷地中海沿岸城邦。其足跡遍及希臘許多城邦及小亞細(xì)亞等地，他了解各地風(fēng)土人情，考察各種社會(huì)制度，結(jié)交各地名賢之人。后因薩拉米斯大捷而聲震雅典，并因他的才華和人品使其聲望和威信在雅典人心中逐

漸提高，在雅典各階層都有一定的認(rèn)可度。終于在BC594年成為九執(zhí)政中的第一執(zhí)政（首席執(zhí)政官），此

后他開始立法變革。于執(zhí)政二十二年之后，在雅典人發(fā)誓十年不改其法律的誓言的情況下而離開雅典，遠(yuǎn)

行至埃及等地進(jìn)行游歷，周游各地十年后梭倫返回雅典，又與僭主庇西特拉圖做了抗?fàn)?，最后終老雅典。

從兩者的經(jīng)歷中能看出倆人都曾經(jīng)作為商業(yè)從事者于所在地域游歷，并獲取了詳實(shí)的資料，這為兩人

在后來?yè)?dān)任改革重任時(shí)（盡管一位是輔政者，一位是主政者），都能制定出切合他們所在時(shí)代和所在區(qū)域的實(shí)際狀況的策略打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。用太史公之言“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往?！?來表述兩

位先賢不畏艱難，四處經(jīng)商尋求利益是有一定切合之語。

但是兩位先賢由于諸多情況，各自的經(jīng)歷又是相當(dāng)有差異的。首先，兩者在經(jīng)商的成績(jī)上有所不同。

史記中雖未記載管仲經(jīng)商成功與否，但從管仲言“吾始困時(shí)，嘗于鮑叔賈，分財(cái)利多自與，鮑叔不以我為

貪，知我貧也。” 可知，至少在管仲和鮑叔之間，管仲的經(jīng)營(yíng)資力出于下位?！拔釃L與鮑叔謀事以更窮困，鮑叔不以我為愚，只時(shí)有利不利也?！?可推知其在商業(yè)經(jīng)營(yíng)中沒有獲得較大成功才謀事以更窮困。加之西

周商人的地位并不是較高，能否推算管仲在商業(yè)經(jīng)營(yíng)上雖然獲得一定成績(jī)，但很快就轉(zhuǎn)入予他人謀其事的方向，即成為謀劃策事之人。而梭倫則如亞里士多德所言“梭倫在出身與名望方面均屬上等階層，但在財(cái)

富與現(xiàn)實(shí)地位方面屬于中等階層?！?，可知其在家道漸微之時(shí)，含辛茹苦，勵(lì)精圖治，恢復(fù)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使他處于中上等的地位，但仍然不是大工商主的地位。其較管子的社會(huì)地位已經(jīng)不同，這其中原因與希臘

原本就對(duì)商業(yè)不貶有關(guān)，商業(yè)的成功有益于社會(huì)綜合地位的提升。這些使兩人在后來的策事時(shí)所采取的方

略有所不同。

其次，兩人改革的權(quán)力之獲取方式不同。管子經(jīng)過公子糾與公子小白之爭(zhēng)，已處于幽囚，在鮑叔的舉

薦下方為桓公（小白）所用，后漸握相權(quán)。而梭倫則是在薩拉米斯之戰(zhàn)中獲得威望，又因其原系雅典望族，故在雅典各階層獲得認(rèn)可，經(jīng)公推而成為首席執(zhí)政官。這樣就必然形成兩人在改革中尋求之目的有差異，管子必須協(xié)調(diào)其上位之人的意志與社會(huì)現(xiàn)實(shí)，且以上位之人（君主）的意志為首位；而梭倫則以協(xié)調(diào)各階

層的意志與社會(huì)現(xiàn)實(shí)，往往以社會(huì)現(xiàn)實(shí)為首位，尋求各階層之共益。

再次，兩者改革立法時(shí)所處之位置相異極大。管子是以輔政之位來推行其改革，而梭倫則以主執(zhí)政之

職實(shí)現(xiàn)其立法改革。故而管子所推行之策略必須經(jīng)君主的批準(zhǔn)方可實(shí)行，這里就出現(xiàn)了君權(quán)不能觸及之瑕，而梭倫則以首席執(zhí)政官來立法并通行雅典，限制其立法的因素甚少，主要為全雅典人所共識(shí)的正義與公平。

各自所面臨的社會(huì)實(shí)況

從史籍記載中可知，春秋時(shí)齊國(guó)背河臨海，土地貧瘠又非常少，形成齊國(guó)較其他諸侯國(guó)要重視商業(yè)和

手工業(yè)。根據(jù)有關(guān)資料可看出雅典（阿提卡）的地理狀況與齊國(guó)的狀況有許多相似之處，不同的是，古希

臘有眾多島嶼城邦，而中國(guó)卻是一個(gè)廣域的陸地之邦。雅典有港口且是外向型的，而齊國(guó)有沒有港口無資

料可查，即使有也無貿(mào)易之外在對(duì)象。

管子所處的實(shí)際環(huán)境是齊國(guó)經(jīng)歷了幾代之后，至襄公時(shí)期，襄公弊政而使齊衰，乃至自己遭弒，終形

成諸子爭(zhēng)君。貴族及士各有所投，齊國(guó)呈亂局，及桓公立乃使齊國(guó)復(fù)定，管子經(jīng)舉薦從囚徒變?yōu)橄鄧?guó)。在春秋之時(shí)由于周王室漸衰，而諸侯漸強(qiáng)，形成各

諸侯逐漸作大而有爭(zhēng)勢(shì)之趨。梭倫所處的希臘則是由許多

大大小小的城邦組成，城邦之間相互獨(dú)立，自身謀求發(fā)展，各城邦之間也有爭(zhēng)強(qiáng)之紛糾，乃至戰(zhàn)爭(zhēng)（如薩

拉米斯之戰(zhàn)）。雅典則處于如此狀況：

但公元前7世紀(jì)將要結(jié)束的時(shí)期，無助的貧困人民所遭受的痛苦和富有者在法律的保護(hù)下所積極的財(cái)

富尖銳對(duì)照，已將雅典帶到了革命的邊緣。平等并非自然的，如果能力和詭譎均可自由發(fā)展，不平等自將

成長(zhǎng)，直到在社會(huì)戰(zhàn)爭(zhēng)無分軒輊的貧窮中自行毀滅為止。自由與平等并非伙伴，而系仇敵。財(cái)富的集中是

不可避免的，但同時(shí)它又是命定要失敗的。普盧塔赫說“貧富不均的程度已甚為嚴(yán)重，這個(gè)城市已真正到

了危險(xiǎn)的境地，……似乎除了一個(gè)高壓力量外，并無其他方式可以解除這種困擾……”貧者發(fā)現(xiàn)他們的處

境每況愈下，政府和軍隊(duì)都在他們主人的手里，腐敗的法院所裁決的案件總是與他們的利益相反，于是開

始討論暴力反抗，將財(cái)富做一個(gè)徹底的重新分配。富人既不能合法的收回所貸出去的債務(wù)，同時(shí)忿怒對(duì)于

他們的積蓄和財(cái)產(chǎn)的挑戰(zhàn)，于是即求助于古老的法律，并準(zhǔn)備以武力對(duì)付似乎不僅威脅他們財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也

威脅故有秩序、整個(gè)宗教及文明的暴民。

管仲所相的齊國(guó)與梭倫所執(zhí)之雅典，在地理狀況有一定的相似性，而他們所處的政局也頗有類同之處，但其區(qū)別也是很顯然的。

首先，從外部環(huán)境來看，管子所處的是王室漸衰，諸侯漸大之春秋。各諸侯國(guó)基本上對(duì)王室指令不重

視，而更重視其自身的強(qiáng)弱。而梭倫所處的是希臘諸各城邦國(guó)家各興其政，以圖發(fā)展。但整個(gè)希臘當(dāng)時(shí)以

寡國(guó)小民成實(shí)際狀態(tài)，并不多見相互間的兼并。

其次，從自身來看，齊國(guó)當(dāng)時(shí)為諸侯國(guó)中的大國(guó)，其所尋求的目標(biāo)是維持強(qiáng)盛，并對(duì)其他之諸侯有兼

領(lǐng)之圖。而雅典當(dāng)時(shí)是希臘的二流城邦，并不是很有實(shí)力，其目標(biāo)是不斷發(fā)展自身以圖強(qiáng)。

再次，齊國(guó)雖然有因無君而爭(zhēng)君之亂，但其社會(huì)各階層并沒有出現(xiàn)相互間裂縫難合之態(tài)。而雅典之況，則已是劍拔弩張，處于冰山崩潰的前夕。

因諸多相似及特異也必然使管仲和梭倫面臨的問題有同有異，而他們?cè)趯?duì)問題之解決的策略上就必然

會(huì)各有韜略，而其中有異曲同工之作，也有同曲異效之策。

所采策略的比較

兩位改革者在他們所處的環(huán)境之下，都從經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)諸多方面對(duì)當(dāng)時(shí)各自國(guó)家進(jìn)行繼承、革新，以達(dá)到治國(guó)興邦之效。兩者相同之處就是都不約而同的以經(jīng)濟(jì)為首要方向，而且對(duì)原有法律在繼承的基礎(chǔ)

之上予以修訂，在人們?nèi)绾芜M(jìn)行政治生活也都進(jìn)行了有益的探索。為各自國(guó)家在以后的措施中奠定基石。

但因形勢(shì)及各自傳統(tǒng)等不同，必然是的它們?cè)诰唧w措施方面有相當(dāng)不同。

首先，因管子以輔政來實(shí)現(xiàn)其改革，那么其必須依靠其上的君王（桓公）之令才能使其策略得以貫徹，故他的法治思想必須與君王的意志尋求某種協(xié)調(diào)，因此沒能形成系統(tǒng)的法典。而梭倫作為立法的首席執(zhí)政

官，則可以完成其系統(tǒng)的思想而頒成法典。當(dāng)然梭倫也是在其執(zhí)政期間逐步完善其法律。

第二，從經(jīng)濟(jì)方面來看，管子采取“相地而衰征?！?“陵、阜、陸、墐、井、田、疇均?！?“與民分

貨?！?等策略。并根據(jù)齊國(guó)臨海有漁、鹽之利，而興漁鹽，設(shè)立鹽、漁、鐵官職加以管理，鼓勵(lì)漁鹽交易。

他主張的法令的制定必須適應(yīng)民眾好財(cái)爭(zhēng)利的習(xí)性，將法規(guī)建立在物質(zhì)利益的基礎(chǔ)之上，以適應(yīng)人們對(duì)物

質(zhì)利益的追求。即“下令于流水之原者，令順民心?！?。而且管子還認(rèn)為物質(zhì)利益不僅是人性的追求，還

是人們遵守禮儀法度的前提。即著名的語句：“倉(cāng)廩實(shí)則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱?！薄Ｋ髠悇t基于經(jīng)濟(jì)考

慮，立法的第一步就是頒布“解負(fù)令”。將已淪為債務(wù)奴隸的雅典民眾恢復(fù)自由，使雅典平民收回他們已失的土地，即首先恢復(fù)雅典平民的經(jīng)濟(jì)地位。接著梭倫采取鼓勵(lì)手工業(yè)、商業(yè)發(fā)展的措施，加強(qiáng)對(duì)外貿(mào)易。

禁止農(nóng)產(chǎn)品出口以使雅典糧食供應(yīng)充足。為促進(jìn)雅典農(nóng)業(yè)的發(fā)展，梭輪還就水井的公用、灌溉系統(tǒng)的整頓、植物的栽植設(shè)立條例。盡管兩位改革者所采用的方法各異，但從他們的方略中可探知他們都以極其敏銳的觀察力看到一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的根源首先要解決人們的基本生存，并且必須因勢(shì)就利來發(fā)展各自的經(jīng)濟(jì)以達(dá)到

富強(qiáng)，這可謂是異曲同工之妙。

第三，從政治方面來看，他們都對(duì)已有的法規(guī)既有繼承并有革新。春秋時(shí)期，三代以及西周所奉行的人格政治暫失優(yōu)勢(shì)，但禮之遺風(fēng)尤在。故管子提出“修舊法擇其善而業(yè)用之。”，并主張以法理政，以法

統(tǒng)軍，以法治民，并將三者在制度上結(jié)合起來。即“作內(nèi)政而寄軍令焉。” 其“舊法”是指西周的禮制和

刑罰，但范圍較廣。管子把禮、義、廉、恥視為“國(guó)之四維”，強(qiáng)調(diào)“飾四維”、“張四維”，強(qiáng)調(diào)禮義的強(qiáng)

制作用。同時(shí)對(duì)禮的一些方面有所突破，諸如“禮不下庶人，刑不上大夫。”、“尊尊”、“刑不可知”

等，以達(dá)“禮以導(dǎo)民”，任用賢能，及以法令作為人們言行之準(zhǔn)則。官子在齊設(shè)立“三國(guó)五鄙制”，將齊

人分成士、農(nóng)、工、商四民，使四民分居定業(yè)。梭倫則繼承德拉古之法律并有革新。就如亞里士多德所記

載那樣：

在阿里斯泰喀摩斯執(zhí)政期間，德拉科（德拉古---摘注）定立了他的法規(guī)：9位執(zhí)政官?gòu)哪切碛胁簧?/p>

于10米那之自由財(cái)產(chǎn)的人中選出，其他諸種較低官職則選自得以具備武裝的人。將軍與騎兵將官?gòu)哪切╋@

明其擁有不少于100米那自由財(cái)產(chǎn)并且其處于合法妻室的子女也已超過10歲人中選出。（官員必須為其官

職交保，且擔(dān)保人資格嚴(yán)格限制。---摘注）……議事會(huì)由401人組成，從公民中通過抽簽產(chǎn)生，這一官職

以及其他官職由年齡超過30歲的公民抽簽決定；在所有人都輪到過之后，將重新開始抽簽，在此之前同一

人不得任職兩次。（對(duì)未到會(huì)（議事會(huì)、公民大會(huì)）有罰金制。---摘注）……戰(zhàn)神山議事會(huì)（元老院---摘

注）為法律保護(hù)者，并且監(jiān)

國(guó)法治之祖，也是世界法治之祖。梭倫由于他梭奠定的希臘民主憲政，也深受西方學(xué)者的贊譽(yù)：說起來似乎很難使人相信，雅典在這種情況之下（各國(guó)在歷史上也一再出現(xiàn)此一情形），能有一個(gè)

人，既不訴諸暴力，也不做慷慨激昂的演說，而能說服貧富雙方達(dá)成折衷方案，不僅扭轉(zhuǎn)社會(huì)的**，也

為雅典獨(dú)立發(fā)展的其余時(shí)期建立一個(gè)新穎而更寬宏的經(jīng)濟(jì)秩序。梭倫的和平革命實(shí)在是歷史上一個(gè)令人興

奮的奇跡。而梭倫塑像上的銘文更能說明他在人們心里的地位：摧毀過無端驕傲的波斯侵略者的薩拉米斯

島養(yǎng)育了梭倫，這位偉大的立法者。

結(jié)語

管子以“社會(huì)為本位”、“獨(dú)尊君權(quán)”為核心建立起法律思想，在他首創(chuàng)的思想之基礎(chǔ)上后來多位先賢

又作以闡發(fā)，終形成法家思想。這在后世中國(guó)兩千余年的帝制時(shí)代有著深遠(yuǎn)的影響作用。而作為華夏民族

兩千余年帝制時(shí)代法律源頭之一的法家思想的某些內(nèi)容在民族的潛意識(shí)中是根深蒂固的，甚至于順著時(shí)間的橫軸沿入現(xiàn)在。我們沒辦法忽視它的存在，更不可漠視這一思想在人們行為中的潛在規(guī)則作用。梭倫以

希臘人特有的利己主義思想出發(fā)，主張保護(hù)個(gè)人權(quán)利，維護(hù)國(guó)人參政權(quán)，尋求公平與正義。他的法律不僅

在西方具有深刻的影響，而且在今天的社會(huì)中不乏借鑒意義。但當(dāng)我們處于現(xiàn)在這一新世紀(jì)的界點(diǎn)回顧歷

史，思問兩位先賢的改革，做如此的假設(shè)：將管子之政換予當(dāng)時(shí)之雅典，而將梭倫之法頒于春秋之齊國(guó)。

想必答案不問自知。在當(dāng)今之世，各國(guó)面臨難以回避的全球化風(fēng)潮，而各民族的自身傳統(tǒng)不可全然拋棄，更不可不予重視。如何完善各國(guó)的自身之政，有能合于全球化之趨，是各民族各國(guó)家都必須審慎對(duì)待的問

題。

19世紀(jì)中葉，西學(xué)攜著炮艦打開天國(guó)大門，曾經(jīng)藐視西洋的華夏之民，仿佛一下子掉入萬丈泥淵，不

知所措。緊接而來的是西學(xué)東漸，西法漸盛，對(duì)自己原有的一切給予全盤否定。在西法東來近一個(gè)多世紀(jì)

之后，華夏民族在經(jīng)歷了曲折的實(shí)踐之后開始反思。雖然這反思來的較晚，但畢竟是有所深醒。紙上的法

能不能是實(shí)在的法？曾經(jīng)拋棄的是不是一點(diǎn)不足??？吸收進(jìn)來的是不是完全正確？對(duì)傳統(tǒng)思想的評(píng)述已深

如瀚海，對(duì)外來思想的引薦更時(shí)廣如繁星，此處無需再作贅述。對(duì)希臘文明尤其雅典之政的評(píng)述也有許多，文章僅借引湯因比之述已期使讀者深思。

我們已經(jīng)看到，雅典如何因成功戰(zhàn)勝了早期所面對(duì)的自然和人類的挑戰(zhàn)，以及不斷創(chuàng)造出超凡脫俗，光輝燦爛的國(guó)內(nèi)文化，從而贏得了暫時(shí)的榮耀----一個(gè)崇高的稱號(hào)。他對(duì)希臘的貢獻(xiàn)十分巨大，但它賴以

獲得“全希臘的學(xué)?！边@個(gè)頭銜的理由，恐怕只是對(duì)它的子孫后代們是個(gè)提醒：他們的成就離完美還差得

很遠(yuǎn)?！@場(chǎng)致命的戰(zhàn)爭(zhēng)之所以爆發(fā)，是因?yàn)檠诺湟炎C明他對(duì)下一個(gè)挑戰(zhàn)，即來自它已取得的國(guó)內(nèi)成就的挑戰(zhàn)，已沒有戰(zhàn)而勝之的能力。

阿提卡的利己主義給雅典帶來一連串的災(zāi)難，……并引起希臘文明的衰落。……它的根深蒂固的利己

主義，在公元前4世紀(jì)毀掉了希臘世界與威脅性的馬其頓統(tǒng)治相對(duì)抗的機(jī)會(huì)?！丝s到自私孤立的狀態(tài)，從此消極地目睹著羅馬一個(gè)接一個(gè)收拾它的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，壓垮了雅典周圍的鄰國(guó)。而它的鄰國(guó)卻一直在缺乏雅典的援助下力求通過一個(gè)聯(lián)盟來改變這場(chǎng)災(zāi)禍。雅典就是以這種極端不合理之態(tài)度靜觀其變，直到

羅馬的世界霸權(quán)在粉粹了一切主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手后變得堅(jiān)不可摧為止。

概而言之，文章的目的在于使讀者理解到正如歷史法學(xué)派所言：法律是民族精神的體現(xiàn)。在當(dāng)今面臨

法律得多層次改革之時(shí)，是否應(yīng)深思曾經(jīng)所作的許多法律革新；是否應(yīng)該對(duì)民族精神的內(nèi)涵予以發(fā)掘，并

培養(yǎng)新的民族精神。而不是僅僅制定紙上的法，全然不顧現(xiàn)實(shí)之情況---十三億人民中，各類人口所占比率

如何？各生活在什么樣的區(qū)域？等等。

*胡曉東 男，法學(xué)研究生E-mail:huge70@netsoffice.com

管仲夷吾者，穎上人也。少時(shí)常與鮑叔牙游，鮑叔知其賢，管仲貧困，常欺鮑叔，鮑叔終善遇之，不以

為言。已而鮑叔事齊公子小白，管子事公子糾。---《史記.管晏列傳》

《史記》

《史記.管晏列傳》

《史記.管晏列傳》

《亞里士多德選集·政治學(xué)卷》pa298

Attica之土壤甚為貧瘠，幾乎所有地區(qū)的地下石均接近地表面，使生活所需的極簡(jiǎn)單之農(nóng)作物亦甚困難，令人極為沮喪。僅有冒險(xiǎn)性之行業(yè)及需要耐心培植之橄欖與葡萄，始促成Attica之文明。……因?yàn)橥恋刎?/p>

瘠，接近海岸以及港口眾多，遂誘使Attica人民從事貿(mào)易；因?yàn)槿嗣駡?jiān)定勇敢，富于發(fā)明創(chuàng)造遂使其贏得

愛琴海的市場(chǎng)。通過這個(gè)商業(yè)商國(guó)，雅典在伯利克利時(shí)期獲的財(cái)富、權(quán)力并達(dá)到文化之巔峰。---《世界文

明史.希臘的生活》pa141--143

《世界文明史.希臘的生活》pa146

《國(guó)語.戰(zhàn)國(guó)策》卷六 齊語 pa60

《管子.乘馬》轉(zhuǎn)載于《中國(guó)法律思想史》pa29

《管子.牧民》轉(zhuǎn)載于《中國(guó)法律思想史》pa26

《管子.牧民》轉(zhuǎn)載于《中國(guó)法律思想史》pa29

《國(guó)語.戰(zhàn)國(guó)策》卷六 齊語 pa58

《國(guó)語.戰(zhàn)國(guó)策》卷六 齊語 pa59

《管子.牧民》轉(zhuǎn)載于《中國(guó)法律思想史》pa28

《禮記.曲禮上》轉(zhuǎn)載于《中國(guó)法制史》pa28

《禮記.大傳》轉(zhuǎn)載于《中國(guó)法律思想史》pa13

《管子.樞言》轉(zhuǎn)載于《中國(guó)法律思想史》pa28

《國(guó)語.戰(zhàn)國(guó)策》卷六 齊語 pa57-58

《亞里士多德選集·政治學(xué)卷》pa296--298

《亞里士多德選集·政治學(xué)卷》pa298--302

《史記.管晏列傳》

《先秦諸子法律思想》梅仲協(xié) 著 轉(zhuǎn)載于《管子的法律思想》pa一四六

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管仲相齊與梭倫立法----對(duì)法律改革的思索(第5頁(yè))一文由004km.cn搜集整理，版權(quán)歸作者所有,轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處!

第二篇：論我國(guó)城市規(guī)劃管理的權(quán)限轉(zhuǎn)變—對(duì)城市規(guī)劃管理體制現(xiàn)狀與改革的思索

城市規(guī)劃管理的權(quán)限劃分是市規(guī)劃管理體制的重要組成部。在中國(guó)，城市規(guī)劃管理的權(quán)轉(zhuǎn)變是隨著政治經(jīng)濟(jì)體制的改革而進(jìn)行的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，中央政府向地方政府下放財(cái)政權(quán)和政管理權(quán)，使地方政府獲得了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動(dòng)力，因此也推動(dòng)了城市規(guī)劃管理體制的轉(zhuǎn)變。如上海在率先建立起“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的規(guī)劃管理模式后，一度成為其它大城市學(xué)習(xí)的榜樣，然而實(shí)踐的結(jié)果表明上海模式在配套改革措施不完善的前提下，有許多值得反省的地方。至此，規(guī)劃界對(duì)規(guī)劃管理權(quán)限的下放眾說紛紜，莫衷一是。

目前，規(guī)劃界對(duì)城市規(guī)劃管理權(quán)限的劃分有兩種傾向：一種認(rèn)為城市規(guī)劃管理權(quán)應(yīng)集中在市級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門，因?yàn)?“一放就亂”；而另一種則認(rèn)為為了鼓勵(lì)區(qū)縣的積極性，應(yīng)將城市規(guī)劃管理權(quán)分散到區(qū)縣級(jí)規(guī)劃分局，因?yàn)椤耙皇站退馈?。孰是孰非，很難簡(jiǎn)單界定。近年來一些城市在城市規(guī)劃管理集權(quán)與分權(quán)模式上的實(shí)踐也表明了集權(quán)和分權(quán)各有其優(yōu)缺點(diǎn)。集權(quán)有利于城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理，但難以調(diào)動(dòng)各區(qū)積極性；反之，分權(quán)雖有利于各方工作熱情的提高，卻不利于城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理，造成各區(qū)為追求自身利益進(jìn)行不必要的重復(fù)建設(shè)，市政府宏觀調(diào)控能力的減弱等一系列新的問題。此外，由于缺乏在較為宏觀的區(qū)域?qū)哟紊系某鞘幸?guī)劃管理權(quán)限，使 城市規(guī)劃對(duì)城市與城市之間的協(xié) 調(diào)顯得軟弱無力。在這種情況 下，如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，構(gòu)建科學(xué)、合理的城市規(guī)劃管理體制就成為一個(gè)具有重大理論和實(shí)踐意義的課題。筆者認(rèn)為，對(duì)于城市規(guī)劃管理的權(quán)限劃分，我們需研究的并不是簡(jiǎn)單的集權(quán)或者分權(quán)，而是哪些權(quán)力宜于集中，哪些權(quán)力宜于分散，在什么樣的情況下集權(quán)的成分應(yīng)多一點(diǎn)，何時(shí)又需要較多的分權(quán)。

一、對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃管理權(quán)限轉(zhuǎn)變的回顧

1、解放以后至1980年代中期(集中統(tǒng)一階段)

新中國(guó)成立之初，百業(yè)待興，為了適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，逐步建立了城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一管理城市建設(shè)工作。此后，中國(guó)的城市建設(shè)工作進(jìn)入了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的新階段。文革時(shí)期，城市規(guī)劃、建設(shè) 和管理受到嚴(yán)重干擾，規(guī)劃管理工作一度處于停滯狀態(tài)。文革結(jié)束后，城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)恢復(fù)建立，規(guī)劃管理工作得到了加強(qiáng)。規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，基本上沿用了集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理模式。

2、1980年代中期至1990年代初期(局部下放階段)1980年代中至1993年，很多城市采取了由局部試點(diǎn)到逐步放權(quán)的措施，主動(dòng)賦予了區(qū)一級(jí)比較大的規(guī)劃管理權(quán)力，調(diào)動(dòng)了地區(qū)的積極性，推動(dòng)了城市建設(shè)的發(fā)展。如在“開放浦東”的戰(zhàn)略實(shí)施后，為了加快上海市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上海市政府率先賦予 區(qū)、縣政府部分計(jì)劃、財(cái)政自主 權(quán)，以調(diào)動(dòng)基層政府的積極性，包括規(guī)劃管理權(quán)限在內(nèi)的建設(shè)管理權(quán)限也逐步下放。

3、1990年代初期以后(普遍 分散階段)1993年至今，圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而展開的機(jī)構(gòu)改革，特別是隨著財(cái)稅體制改革的鋪開，市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃管理的行政權(quán)也隨之分開．區(qū)級(jí)享受了空前的規(guī)劃管理權(quán)。以上海為代表的一批大城市已先后建立起“兩級(jí)政府，兩(三)級(jí)管理”的規(guī)劃管理體系，并以法規(guī)文件的形式規(guī)定下來。

二、我國(guó)大城市現(xiàn)行規(guī)劃管理體制的幾種模式

從規(guī)劃管理權(quán)限的角度來劃分，我國(guó)大城市的規(guī)劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

1、北京模式

北京采用高度集中的城市規(guī)劃管理體制。北京市城市規(guī)劃委員會(huì)是北京市的城市規(guī)劃行政主管部門，由原首都城市規(guī)劃委員會(huì)、北京市城市規(guī)劃管理局合并而成。主要職能是規(guī)劃研究、規(guī)劃審批和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理。城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的控制性規(guī)劃，由市規(guī)委負(fù)責(zé)編制；道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批集中在市規(guī)委管理；規(guī)劃區(qū)內(nèi)的較小面積的詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)組織編制，但區(qū)規(guī)劃局無規(guī)劃審批權(quán)，需報(bào)市規(guī)委審批；區(qū)規(guī)劃局負(fù)責(zé)檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設(shè)項(xiàng)目的批后管理是市規(guī)委在審批建設(shè)工程后，將《建設(shè)工程規(guī)劃許可證附件》及建設(shè)工程總平面圖轉(zhuǎn)至區(qū)規(guī)劃局，由區(qū)規(guī)劃局進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查工作。區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局 雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。

2、上海模式

上海模式的特點(diǎn)為規(guī)劃管理權(quán)高度分散。1980年代末期，配合中央向地方“放權(quán)讓利”式的改革，上海市政府向區(qū)、縣政府下放計(jì)劃、財(cái)政自主權(quán)，包括城市規(guī)劃管理權(quán)也隨之下放。權(quán)限下放后，除少數(shù)重要地段的建設(shè)項(xiàng)目許可申請(qǐng)須由市規(guī)劃局批準(zhǔn)外，大多數(shù)土地開發(fā)、房屋建設(shè)項(xiàng)目的許可申請(qǐng)(即“一書二 證”)由區(qū)、縣部門批準(zhǔn)。同時(shí)，一般地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃也由區(qū)、縣政府組織編制，報(bào)市規(guī)劃局批準(zhǔn)。但總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的詳細(xì)規(guī)劃、全市性的道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批仍集中在市規(guī)劃局管理。區(qū)縣規(guī)劃分局人事任免由區(qū)縣政府決定，市規(guī)劃局對(duì)其無人事干預(yù)權(quán)；對(duì)區(qū)縣政府批準(zhǔn)的“一書 二證”也不具體干預(yù)，只在特殊情況下經(jīng)行政復(fù)議程序行使否決。

3、深圳模式

深圳市的城市規(guī)劃管理體制采用分級(jí)垂直管理模式。深圳市城市規(guī)劃管理局分為市局(規(guī)劃處、城市設(shè)計(jì)處)——分局(規(guī) 劃科)——國(guó)土所(規(guī)劃建管室)，共有5個(gè)規(guī)劃國(guó)土分局和 38個(gè)國(guó)土所。市局的派出機(jī)構(gòu)受市規(guī)劃局和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。業(yè)務(wù)上受市局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府予以配合。干部實(shí)行垂直管理，即分局的主要領(lǐng)導(dǎo)由市局提名，征求區(qū)里意見后，由市任命。三級(jí)垂直管理體系的設(shè)立對(duì)深圳市城市規(guī)劃管理起到了很大推動(dòng)作用。下一級(jí)是上一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，這樣既保證了規(guī)劃管理落實(shí)的快捷和規(guī)劃成果層層落實(shí)不走樣，又利于規(guī)劃管理與城市具體各地段的實(shí)際情況相協(xié)調(diào)，不發(fā)生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)，還有利于將規(guī)劃思想、內(nèi)容等迅速宣傳到城市各個(gè)角落。

4、廣州模式

廣州市采用“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的模式，雖類似于上海模式，但規(guī)劃管理權(quán)的分散程度卻遠(yuǎn)不及上海。1998年，廣州市委、市政府提出了深化城市規(guī)劃管理體制改革的方案。深化管理體制改革的目標(biāo)是：完善區(qū)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。在統(tǒng)一規(guī)劃審批、統(tǒng)一管理法規(guī)、統(tǒng)一業(yè)務(wù) 領(lǐng)導(dǎo)的原則下，明確市、區(qū)兩級(jí) 城市規(guī)劃的管理權(quán)限和責(zé)任。市城市總體規(guī)劃、中心發(fā)展區(qū)分區(qū)規(guī)劃、市發(fā)展地區(qū)控制性規(guī)劃，由市規(guī)劃局負(fù)責(zé)編制；轄區(qū)內(nèi)的 區(qū)屬單位小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃、建制鎮(zhèn)(村)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃，由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)編制，報(bào)市規(guī)劃局審批；根據(jù)市、區(qū)總體規(guī)劃要求編制的區(qū)屬小區(qū)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的修建性詳 細(xì)規(guī)劃，由區(qū)規(guī)劃分局審批；此外，區(qū)分局可審批轄區(qū)內(nèi)除國(guó)道、省道、鐵路和規(guī)劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點(diǎn)地段外的各類建設(shè)工程。區(qū)分局審批的規(guī)劃、用地、報(bào)建和查處違 法建設(shè)案必須在7天內(nèi)報(bào)市規(guī)劃局備案。如有違反規(guī)劃法規(guī)和要求，市規(guī)劃局有權(quán)隨時(shí)否決，區(qū)規(guī)劃分局必須重新審定。

上述四種具有典型意義的規(guī)劃管理模式實(shí)踐的結(jié)果，北京由于絕大多數(shù)的管理業(yè)務(wù)集中在市規(guī)委，而管理人員嚴(yán)重不足，使規(guī)劃管理已滯后于城市建設(shè)的發(fā)展；上海各區(qū)的城市建設(shè)在得到空前發(fā)展的同時(shí)，因規(guī)劃管理權(quán)力過度分散所帶來的種種弊病也日益顯露出來；深圳的規(guī)劃管理模式是迄今為止較為成功的模 式；廣州的規(guī)劃管理權(quán)雖較多地 集中在市級(jí)管理機(jī)構(gòu)，但由于區(qū)規(guī)劃局主要是對(duì)區(qū)政府而非市歸劃局負(fù)責(zé)，因此在城市規(guī)劃執(zhí)行和實(shí)施的推進(jìn)上也存在一系列矛盾。當(dāng)然，規(guī)劃管理體制的不完善，并不僅僅由于規(guī)劃管理系統(tǒng)內(nèi)部的缺陷，而更多地受到來自于系統(tǒng)以外的壓力，這非本文研究的范圍，故不展開討論。

三、規(guī)劃管理權(quán)限劃分不當(dāng)而產(chǎn)生的問題

1、規(guī)劃管理權(quán)過度集中帶來的問題

(1)降低城市規(guī)劃決策質(zhì)量和城市管理效率

如城市規(guī)劃管理權(quán)過分集中于市級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門，那么各區(qū)、街道發(fā)生的問題需經(jīng)過層層請(qǐng)求匯報(bào)后再作決策，則不僅影響決策的正確性，而且影響決策的及時(shí)性。往往由于多環(huán)節(jié)的傳遞需要延誤一定的時(shí)間，從而可能導(dǎo)致決策遲緩，無法適 應(yīng)形勢(shì)變化的要求。如大量的違章建設(shè)屢禁不止就是典型的說明。市局因管理人員有限而管不過來，區(qū)局和街道又因缺乏管理權(quán)限和責(zé)任而難以管理。此外，城市規(guī)劃管理的對(duì)象極為復(fù)雜，很難想象，管理這樣一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，權(quán)限過度集中的結(jié)果，無疑會(huì)使市級(jí)規(guī)劃管理部門限于日常事務(wù)而失去宏觀管理的能力，又因疲于應(yīng)付，顧此失彼，而難逃官僚主義之虞。

(2)降低區(qū)級(jí)、街道規(guī)劃管理部門的工作熱情 城市規(guī)劃管理權(quán)的過度集中，將降低區(qū)級(jí)、街道規(guī)劃管理部門的工作熱情，使他們只是被動(dòng)地、機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)部門的命令，長(zhǎng)此以往，他們的積極性、主動(dòng)性將會(huì)逐漸磨滅，造成城市管理效率下降，這對(duì)城市建設(shè)的推進(jìn)極為不利。

(3)不利于推進(jìn)城市規(guī)劃管理民主化

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的原則是公平、公開和公正。它要求管理公開化、民主化，而過度集權(quán)必然導(dǎo)致封閉型的城市規(guī)劃管理體制，由于透明度低，極易受到行政干預(yù)“長(zhǎng)官意志”的影響并滋生腐敗等現(xiàn)象，不符合我國(guó)政治體制改革的大方向。

2、規(guī)劃管理權(quán)過度分散帶來的問題

(1)重局部，輕整體，城市整體調(diào)控能力下降。

受局部利益的驅(qū)動(dòng)，一些區(qū)不能有效地樹立全市規(guī)劃“一張圖”的全局觀念，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)與近期相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展思想，往往不能妥善處理局部與整體的關(guān)系，使總體規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)，難以落實(shí)到地區(qū)規(guī)劃的控制要素上，地區(qū)規(guī)劃的控制要素，在具體操作中，又屢有突破。這種情況下如果市級(jí)規(guī)劃管理部門不能對(duì)其建設(shè)采取有效的控制，將會(huì)導(dǎo)致城市建設(shè)的政策不能很好地貫徹，使城市建設(shè)出現(xiàn)混亂無序的局面。如土地批租，如果各區(qū)規(guī)劃局都有權(quán)力頒發(fā)“兩證一書”，將使市政府難以控制土地批租總量。

(2)低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。

一些城市的區(qū)、縣政府擁有財(cái)政自主權(quán)，同時(shí)也具有了投資的主動(dòng)權(quán)。從自身的利益出發(fā)，為繁榮本區(qū)(縣)的經(jīng)濟(jì)，往往不顧自身在城市中的定位，爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)中心，引起建設(shè)規(guī)模的不合理攀比，造成攤子過大、布局過散、項(xiàng)目趨同，浪費(fèi)土地資源，難以發(fā)揮集約效應(yīng)。如廣州市某區(qū)在城市中的定位為具有舊城風(fēng)貌的風(fēng)景旅游區(qū)，但為了促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻盲目模仿其它新區(qū)，建設(shè)科技工業(yè)園，由于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，不但難以形成規(guī)模，而且污染了環(huán)境，削弱了自身的吸引力。再如根據(jù)上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略要求，上海全市工業(yè)用地應(yīng)保持在300—500km2的水平，但區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)工業(yè)用地規(guī)劃總量已達(dá)700多km2，這樣勢(shì)必會(huì)造成低水平重復(fù)建設(shè)、無序競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境污染等問題。

(3)重經(jīng)濟(jì)效益，輕社會(huì)效益、環(huán)境效益，造成城市環(huán)境質(zhì)量的下降。

由于土地開發(fā)是各區(qū)集聚財(cái)力的主要手段之一，在地區(qū)開發(fā)中，往往容易出現(xiàn)追求高容量開發(fā)的傾向。不僅使總體發(fā)展戰(zhàn)略中降低中心容量及人口密度、疏解市中心功能的目標(biāo)難以落實(shí)，還造成部分地區(qū)城市綜合環(huán)境質(zhì)量下降，制約了城市的發(fā)展。

(4)區(qū)與區(qū)之間缺乏相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。

由于目前缺乏區(qū)與區(qū)之間相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，使各區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和城市建設(shè)難以發(fā)揮合力，產(chǎn)生最大效益。在區(qū)與區(qū)分界線之間的矛盾尤其突出，在邊界部分的項(xiàng)目安排、土地開發(fā)強(qiáng)度、交通組織、市政基礎(chǔ)設(shè)施安排等都發(fā)生一定程度的不協(xié)調(diào)。

四、新時(shí)代對(duì)城市規(guī)劃管理權(quán)限轉(zhuǎn)變的要求

我們所處的時(shí)代，是一個(gè)充滿變革的時(shí)代。改革開放近20年來，隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城市的數(shù)量和規(guī)模均有較大的增長(zhǎng)。根據(jù)世界入居中心的預(yù)言，21世紀(jì)初世界將有50％的人口居住在城市。而我國(guó)的城市化水平預(yù)測(cè)也表明，2020年我國(guó)的城市化水平將達(dá)到50％，我國(guó)將基本完成向現(xiàn)代化的、開放的工業(yè)和城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型。

在城市時(shí)代即將來臨之際，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制改革將進(jìn)一步深化，相應(yīng)地，城市規(guī)劃管理的權(quán)限也面臨著新的變化：

1、城市之間的合作增強(qiáng)20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)濟(jì) 全球化和城市國(guó)際化的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，國(guó)家與國(guó)家之間、城市與城市之間的聯(lián)系日益密切。而國(guó)家與國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)越來越多地體現(xiàn)為城市與城市之間的交流與競(jìng)爭(zhēng)。面臨經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊，處于世界城市體系中較低等級(jí)的我國(guó)必須加強(qiáng)城市與城市之間、城市與區(qū)域之間的協(xié)同合作，只有這樣，才能在未來的世界經(jīng)濟(jì)格局中占有一席之地。但不容樂觀的是，目前在我國(guó)，各個(gè)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)立代替了合作。行政壁壘林立，條 塊分割與地方保護(hù)主義嚴(yán)重等造成城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同、低水平重復(fù)建設(shè)、資源的大量浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的明顯惡化，然而我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃使得各行政區(qū)域的城市規(guī)劃管理部門絕少來往并缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)。有些城市在地域上已基本連成一片(如珠江三角洲的廣州、南海、佛山)，而規(guī)劃管理由于行政區(qū)劃的限制仍是各自為政，對(duì)城市之間的協(xié)作無能為力。

為更好地迎接經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的來臨，現(xiàn)階段必須加強(qiáng)城市與城市、城市與區(qū)域之間的分工 和協(xié)作，打破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)資源、資金、技術(shù)等在區(qū)域范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。相應(yīng)地，有必要建立跨城市、跨區(qū)域的城市規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的布局、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2、社區(qū)、公眾參與城市規(guī)劃的興起在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“大政府、小社會(huì)”的管理模式使得公眾根本不可能參與城市規(guī)劃。自1984年開始的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，使政府將生產(chǎn)管理權(quán)下放給了企業(yè)。而迄今為止所說的權(quán)力下放，也僅在政府內(nèi)部的上下級(jí)之間進(jìn)行，社區(qū)、公眾還遠(yuǎn)沒有享受到城市規(guī)劃的管理權(quán)力。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，人民的物質(zhì)文化生活水平迅速提高，而政府在住宅建設(shè)、公用設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施上的投資卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人們對(duì)城市社會(huì)生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量的要求。將部分城市建設(shè)權(quán)和規(guī)劃管理權(quán)下放給社區(qū)和公眾，建立他們參與城市規(guī)劃管理的體制和途徑，對(duì)促進(jìn)城市社會(huì)、環(huán)境等問題的解決具有重要的意義，也是城市時(shí)代對(duì)城市規(guī)劃管理的權(quán)限轉(zhuǎn)變提出的新的要求。

五、深化城市規(guī)劃管理權(quán)限改革，建構(gòu)科學(xué)的規(guī)劃管理體制

1、確定規(guī)劃管理權(quán)限劃分的依據(jù)。

(1)城市規(guī)模大小

城市規(guī)模大小是決定是否下放城市規(guī)劃管理權(quán)的重要依據(jù)之一。由于城市規(guī)劃管理所特有的統(tǒng)一性，在城市規(guī)模不大、市規(guī)劃局有足夠的人力進(jìn)行規(guī)劃管理時(shí)，將規(guī)劃管理權(quán)集中在市級(jí)規(guī)劃管理部門是適宜的；但對(duì)于人口、用地規(guī)模較大的城市，如北京、上海、廣州等，部分區(qū)的人口用地規(guī)模已達(dá)到大城市的標(biāo)準(zhǔn)，在此情況下，應(yīng)將部分規(guī)劃管理權(quán)下放給區(qū)(街道)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。

(2)規(guī)劃管理對(duì)象的屬性 城市規(guī)劃管理的對(duì)象具有宏觀和微觀雙重屬性，它面向的既有宏觀層面的城市整體，也有微觀層面的具體規(guī)劃項(xiàng)目或某一項(xiàng)建設(shè)工程。宏觀層面的規(guī)劃管理無疑應(yīng)由市級(jí)規(guī)劃管理部門乃至城市政府來執(zhí)行，但這并不等于微觀層面的規(guī)劃管理就要由區(qū)規(guī)劃分局或區(qū)政府來進(jìn)行，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃所審核的每一項(xiàng)規(guī)劃或者每一個(gè)建設(shè)都會(huì)或多或少地對(duì)城市的布局、結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生影響。因此，根據(jù)這種影響程度來劃分市、區(qū)的規(guī)劃管理權(quán)限，應(yīng)屬較科學(xué)的作法，但由于單項(xiàng)規(guī)劃或建設(shè)工程對(duì)城市造成的影響較難界定，目前一些城市根據(jù)地段的重要程度來劃分規(guī)劃管理權(quán)限。市規(guī)劃局管理重點(diǎn)地段，非重點(diǎn)地段則由區(qū)規(guī)劃局管理，但這種劃分方法目前存在不少問題。如對(duì)土地供應(yīng)的管理，就決不能將非重點(diǎn)地段的土地供應(yīng)權(quán)下放給區(qū)規(guī)劃局，否則將會(huì)造成全市土地供應(yīng)的失控、無序局面。因此，筆者建議，根據(jù)不同種類規(guī)劃管理權(quán)限的特點(diǎn)，可采取不同措施，如土地供應(yīng)管理權(quán)、規(guī)劃編制的審批權(quán)等在我國(guó)城市規(guī)劃法制建設(shè)尚不完善的今天絕對(duì)不能下放，而建設(shè)用地和建設(shè)工程的監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)、限額面積之內(nèi)的建設(shè)工程的規(guī)劃管理權(quán)可適當(dāng)下放等。(3)規(guī)劃管理的依據(jù)

由規(guī)劃管理部門組織編制的各層次城市規(guī)劃是規(guī)劃管理的重要依據(jù)目前，我國(guó)雖已建立起較完善的城市總體規(guī)劃→詳細(xì)規(guī)劃的編制體系，但規(guī)劃編制的內(nèi)容和方法仍存在一系列問題，如規(guī)劃編制落后于城市建設(shè)，與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合不緊密；操作性差，不能適應(yīng)規(guī)劃管理的要求；規(guī)劃成果法律地位不高，在實(shí)施中經(jīng)常被隨意改動(dòng)等。因此，現(xiàn)階段亟需對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃編制的體系進(jìn)行改革：一是對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃編制內(nèi)容的改革。總體規(guī)劃階段要加強(qiáng)對(duì)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況及發(fā)展戰(zhàn)略的研究，詳細(xì)規(guī)劃特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制應(yīng)在全面、綜合地分析地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的量化指標(biāo)。二是要建立具有彈性和靈活性的規(guī)劃控制體系。對(duì)市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綠化用地等進(jìn)行剛性的嚴(yán)格控制，而對(duì)商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等具有明顯市場(chǎng)特征的行為進(jìn)行彈性的引導(dǎo)與控制。三是要加強(qiáng)規(guī)劃成果的法制化。城市規(guī)劃管理是從城市的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，因此會(huì)常常同區(qū)縣的地方利益發(fā)生沖突，因此，它不但要承受來自于規(guī)劃管理對(duì)象的壓力，會(huì)受到區(qū)縣政府的影響。要保證規(guī)劃在實(shí)施過程中不變形，抵制住各方面因素的沖擊，就必須通過制定相應(yīng)的法規(guī)文件，保證規(guī)劃成果的法律地位。目前應(yīng)盡快建立分級(jí)準(zhǔn)確、嚴(yán)密的法規(guī)性的城市規(guī)劃文本體系。深圳法定圖則的實(shí)踐是對(duì)規(guī)劃成果法制化的有益探索。(4)規(guī)劃管理權(quán)限下放的時(shí)機(jī) 城市的發(fā)展有其自身的規(guī)律，在不同的發(fā)展階段，采取的規(guī)劃管理形式也是不相同的。在規(guī)劃管理起步時(shí)期，宜采取規(guī)劃管理權(quán)高度集中的模式；在已具備了一定的規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，但規(guī)劃法制建設(shè)尚不完善，區(qū)規(guī)劃局的人才儲(chǔ)備相對(duì)不足的階段，可將部分管理權(quán)下放，但不宜采用高度分散的模式。到城市規(guī)劃的法制建設(shè)相當(dāng)完善且公眾的規(guī)劃法制意識(shí)普遍加強(qiáng)的階段，則不僅僅涉及到規(guī)劃管理權(quán)下放給區(qū)規(guī)劃分局的問題，社區(qū)、公眾將更多地參與到規(guī)劃管理中來，如許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市已建立起相當(dāng)完善的社區(qū)、公眾參與城市規(guī)劃的制度。

2、強(qiáng)化跨城市、跨區(qū)域的規(guī)劃管理權(quán)限。

為加強(qiáng)城市與城市之間在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等問題上的合作，有必要進(jìn)一步擴(kuò)展現(xiàn)有城市規(guī)劃管理宏觀調(diào)控的職能。借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，可從以下幾種管理方式中進(jìn)行選擇：一是在各行政區(qū)劃政府的上一級(jí)建立更大的規(guī)劃委員會(huì)或政府機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理城市和區(qū)域內(nèi)的各種規(guī)劃與開發(fā)事宜；二是區(qū)域內(nèi)的各個(gè)地方政府進(jìn)行橫向合作，建立跨地區(qū)的專門委員會(huì)以協(xié)調(diào)和處理區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境控制等規(guī)劃和建設(shè)問題；三是建立跨行業(yè)或跨系統(tǒng)的規(guī)劃委員會(huì)來綜合處理區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等諸多的復(fù)雜問題；四是在規(guī)劃立法中，應(yīng)有相應(yīng)的條款規(guī)定國(guó)土與區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃在哪些層次、方面必須發(fā)生交叉、銜接與協(xié)調(diào)，以保證它們之間的有機(jī)聯(lián)系能在規(guī)劃編制與管理中得到有效的體現(xiàn)。

3、建立完善的法規(guī)政策，規(guī)范規(guī)劃管理權(quán)。

這里所指的法規(guī)應(yīng)包括各級(jí)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)規(guī)劃管理權(quán)限的劃分，相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利及監(jiān)督體制的建立等。其次要補(bǔ)充涉及全局利益的有關(guān)規(guī)定，減弱各區(qū)重近期利益和局部利益的效應(yīng)，加強(qiáng)市級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)與區(qū)交界處項(xiàng)目的審批，規(guī)劃協(xié)調(diào)的規(guī)定等。最后，必須嚴(yán)格按照已批準(zhǔn)的規(guī)劃進(jìn)行管理，以此來限定各級(jí)部門、官員的自由裁量權(quán)限，既使是由上級(jí)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，也應(yīng)保持高度透明，以便于公眾監(jiān)督。

4、進(jìn)一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門之間的關(guān)系，完善社區(qū)管理體制。

應(yīng)按照“職權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，責(zé)任和權(quán)力相統(tǒng)一”的原則，進(jìn)一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門之間的關(guān)系，明確市級(jí)規(guī)劃管理部門宏觀管理的主要職責(zé)，在明確職能定位的前提下，市級(jí)規(guī)劃管理部門應(yīng)進(jìn)一步下放涉及具體行政行為的管理事項(xiàng)，并將相關(guān)的人、財(cái)、物一并給區(qū)。此外，要堅(jiān)持街道辦事處和居委會(huì)作為城市管理的基礎(chǔ)，以社區(qū)為支撐點(diǎn)來組織城市管理運(yùn)作。街道作為一級(jí)準(zhǔn)政府，必須賦予一定的監(jiān)督管理權(quán)，使之可以行使屬地管理的權(quán)力。同時(shí)，區(qū)級(jí)規(guī)劃管理部門要下放管理人員、管理經(jīng)費(fèi)和管理設(shè)備。

5、加強(qiáng)區(qū)(街道)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的人才配備。

規(guī)劃管理權(quán)力的下放給區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)規(guī)劃管理人才的素質(zhì)提出了很高的要求，而現(xiàn)階段由于種種原因，各區(qū)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)很難在短時(shí)期內(nèi)依靠自己建立起一支掌握專業(yè)技術(shù)知識(shí)、積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、具有良好職業(yè)道德的管理隊(duì)伍，難以適應(yīng)量大面廣的城市建設(shè)管理的需要。因此，目前必須盡快充實(shí)區(qū)(包括街道)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量并加強(qiáng)培訓(xùn)，使之盡快熟悉規(guī)劃管理業(yè)務(wù)。此外，改變目前我國(guó)多數(shù)大城市中存在的區(qū)級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人僅由區(qū)政府任命的作法，而應(yīng)借鑒深圳經(jīng)驗(yàn)，由市規(guī)劃局與區(qū)政府雙重任命。

6、建立社區(qū)、公眾及其它政府部門參與規(guī)劃管理的監(jiān)督機(jī)制。

隨著我國(guó)城市規(guī)劃法制建設(shè)的演進(jìn)，大城市規(guī)劃管理權(quán)力的下放將不可避免。為了使規(guī)劃管理權(quán)限下放帶來的負(fù)面效應(yīng)降至最低，就必須建立社會(huì)各界對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)階段較為有效的作法是建健全人大、政府、建設(shè)主管部門等對(duì)城市規(guī)劃管理的監(jiān)督制度。他們可定期聽取城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施情況的匯報(bào)，及時(shí)督促規(guī)劃管理部門查處和整改存在問題，保證規(guī)劃部門依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。

另外應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)逐步建立起公眾參與規(guī)劃管理的機(jī)制。通過公眾輿論來監(jiān)督各級(jí)規(guī)劃行政部門的行政行為。管理權(quán)限的下放為公眾參與提供了可能性，行政主管部門與公眾的接觸面增大，能廣泛吸取盡量多調(diào)動(dòng)公眾信息，同時(shí)也可更快捷地對(duì)公眾信息作出反應(yīng)，這在一定程度上也有助于防止腐敗的滋生。總之，權(quán)力下放必須有相應(yīng)的社會(huì)制約機(jī)制。

結(jié)語

從國(guó)際大趨勢(shì)來看，分權(quán)和精簡(jiǎn)(decentralization and down—sizing)已逐漸成為一股潮流。在中國(guó)，對(duì)管理權(quán)力下放日益增長(zhǎng)的要求，也是政治、經(jīng)濟(jì)體制改革更為廣泛的進(jìn)程的一部分，按照施蒂格勒和奧茨的分權(quán)定理，使服務(wù)適合于地方的愿望能降低交易成本(特別是信息成 本)、提高效率和激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但權(quán)力下放的成本和收益 因不同環(huán)境而異。就現(xiàn)階段而言，由于規(guī)劃管理權(quán)力下放的配套法規(guī)政策和監(jiān)督機(jī)制尚不完善，區(qū)(街道)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)也缺乏足夠的人才儲(chǔ)備，其結(jié)果不僅不能保證政府管理效率的提高，反而可能導(dǎo)致政府宏觀調(diào)控能力的下降。比較我國(guó)大城市現(xiàn)行規(guī)劃管理模式的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，深圳分級(jí)垂直管理體制的實(shí)踐為我們樹立了較好的榜樣，值得我們深思和學(xué)習(xí)。但我們對(duì)規(guī)劃管理體制改革的探索決不能僅僅停留于此，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中城市之間合作的加強(qiáng)及社區(qū)、公眾參與規(guī)劃管理的呼聲日益高漲，如何協(xié)調(diào)城市與城市、城市與區(qū)域之間的規(guī)劃管理并理順各 級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)、公眾的關(guān)系，建立適合城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的規(guī)劃管理體制，是每位規(guī)劃師尤其是規(guī)劃管理工作者孜孜以求的目標(biāo)。