第一篇：協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變用途,應(yīng)當(dāng)經(jīng)審批和評(píng)估后補(bǔ)繳差價(jià)

協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變用途，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審批和評(píng)估后補(bǔ)繳差

價(jià)

協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變用途，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審批和評(píng)估后補(bǔ)繳差價(jià)

——與嚴(yán)政的《土地改為經(jīng)營(yíng)性，還是得招拍掛》商榷 陳清波【學(xué)科分類(lèi)】土地法 【出處】本網(wǎng)首發(fā)

【寫(xiě)作年份】2006年【正文】

讀了4月20日《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》“行政與法”版刊登的《土地改為經(jīng)營(yíng)性，還是得招拍掛》一文后，我有不同的意見(jiàn)，特與該文作者嚴(yán)政商榷，并希望關(guān)心土地改變用途處置的同志能思考和研究這一涉及面較廣、關(guān)涉法律尊嚴(yán)和縣（市）級(jí)政府決策正誤的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、“招拍掛”論適用法律錯(cuò)誤

嚴(yán)文認(rèn)為，協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)用地必須以招拍掛方式處置。其主要依據(jù)是：行政法規(guī)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十八條、規(guī)范性文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國(guó)辦發(fā) [2003]70號(hào)文件）第四點(diǎn)、部門(mén)規(guī)章《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第11號(hào)）第四條等。但我經(jīng)研究后發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)文存在著適用法律錯(cuò)誤的問(wèn)題。

“招拍掛”論立論的基石是：《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十八條，即“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。”此所謂“重新簽訂”若按嚴(yán)文所說(shuō)的終止原出讓合同理解（可能?chē)?yán)文已作曲解），那么，這一行政法規(guī)中作出的這一規(guī)定，竟與《土地管理法》第十二條、《土地管理法實(shí)施條例》第六條第二款相抵觸。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返谑l明確規(guī)定：“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第六條第二款規(guī)定：“依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行變更登記?！北娝苤?，在我國(guó)現(xiàn)行的《合同法》、《民法通則》等多部法律的諸多法條中，“變更”是與“終止、解除、撤銷(xiāo)、廢止”等并列且含義迥異的法律術(shù)語(yǔ)。實(shí)施“招拍掛”和“重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同”的前提是必須“終止”原出讓合同，“解除”土地使用權(quán)的出讓與被出讓關(guān)系；但《土地管理法》第十二條所規(guī)定的“變更登記”卻不是“終止”原已確定的土地使用權(quán)出讓與被出讓關(guān)系，其含義應(yīng)理解為有條件地改變?cè)鲎尯贤牟糠謨?nèi)涵，簽訂出讓合同的變更協(xié)議，其土地使用權(quán)的出讓與被出讓關(guān)系依然保持。所以，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十八條，按嚴(yán)文的理解，可謂與《土地管理法》第十二條存在沖突。

（至于如何依法改變土地用途，現(xiàn)行《土地管理法》除第十二條外只第五十六條中又規(guī)定：“確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意?！倍遥呀?jīng)協(xié)議出讓的工業(yè)用地改經(jīng)營(yíng)性用地，不屬于《土地管理法》第五十八條規(guī)定的收回土地使用權(quán)的五種對(duì)象范圍。所以，已經(jīng)協(xié)議出讓的土地改變用途，要收回其土地使用權(quán)后再招拍掛，從《土地管理法》中找不出依據(jù)。）

那么，在處置土地用途改變中究竟該依據(jù)哪一條規(guī)定？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，按照依法行政原則，該適用《土地管理法》第十二條的“變更登記”說(shuō)和《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條的“簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議”說(shuō)。理由是：《立法法》第七十九條規(guī)定——“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章?！币罁?jù)這一處理“法律與法規(guī)打架”的裁決規(guī)定，顯然，處置土地用途改變，應(yīng)當(dāng)適用《土地管理法》第十二條和《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條。

嚴(yán)文所持“招拍掛”論，還依據(jù)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國(guó)辦發(fā) [2003]70號(hào)文件）第四點(diǎn)，即“協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，必須先經(jīng)城市規(guī)劃部門(mén)同意，由國(guó)土資源行政主管部門(mén)統(tǒng)一招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓?！睂?duì)此，若與上位法對(duì)照起來(lái)看，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)：這一“招拍掛”規(guī)定，也與《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條、《土地管理法》第十二條相抵觸！所以，按依法行政原則來(lái)裁斷，處置協(xié)議出讓的國(guó)有土地改為經(jīng)營(yíng)性用地，必須遵循《土地管理法》等上位法的規(guī)定，卻不能適用國(guó)辦發(fā) [2003]]70號(hào)文件等規(guī)范性文件中的“招拍掛”規(guī)定，因?yàn)椤稇椃ā返谖鍡l第四、五款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！贝思捶▽W(xué)常理行政權(quán)不得侵越立法權(quán)，低層級(jí)立法不得抵觸高層級(jí)立法。

二、處置土地用途改變，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審批和評(píng)估補(bǔ)繳差價(jià)

我認(rèn)為，已經(jīng)依法取得國(guó)有土地使用權(quán)的工業(yè)用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地，或者行政劃撥用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地，適用的法律應(yīng)當(dāng)是：《城市規(guī)劃法》第三十一條、三十二條，《土地管理法》第五十六條、十二條、八十二條，《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條，國(guó)土資源部21號(hào)令第十六條；如果改變土地用途者拒絕國(guó)土部門(mén)的依法處置，那么該用《土地管理法》第八十條。而不能適用《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十八條、國(guó)土部11號(hào)令第四條，也不能適用國(guó)辦發(fā)70號(hào)文件中的“招拍掛規(guī)定”。

《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！?/p>

《土地管理法》第十二條規(guī)定：“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)?！?/p>

國(guó)土資源部21號(hào)令第十六條規(guī)定：“以協(xié)議出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門(mén)的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)?！?/p>

從這一些所引述的法條和規(guī)章看，處置土地用途改變，應(yīng)該說(shuō)已是“有法可依”，既有上位法的原則規(guī)定，也有下位法對(duì)具體操作辦法的規(guī)定。所以，按照依法治國(guó)方略，應(yīng)該是“有法必依”，即經(jīng)過(guò)國(guó)土部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)的審批、評(píng)估市場(chǎng)價(jià)，然后按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳差價(jià)。

嚴(yán)政的文章中之所以持“招拍掛”論，其偏差還在于適用規(guī)章錯(cuò)誤，混淆土地使用權(quán)的初始出讓與改變用途的法定差別。國(guó)土部第21號(hào)令第十六條與第11號(hào)令第四條，為何說(shuō)法不

一、但至今并存并用？我的理解是：兩者的適用條件不一樣，11號(hào)令第四條適用于國(guó)有土地的初始出讓?zhuān)?1號(hào)令第十六條適用于協(xié)議出讓的土地改變用途。而且按照依法行政原則，在改變土地用途的處置中必須適用21號(hào)令第十六條，因?yàn)椤读⒎ǚā返诎耸龡l規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！?1號(hào)令始行時(shí)間是2003年8月，相對(duì)于11號(hào)令而言是“新的規(guī)定”。

嚴(yán)政的文章在末尾部分還就未經(jīng)審批而擅自改變土地用途的處置提出了建議，認(rèn)為“均須由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)依法予以處罰”，對(duì)此，我認(rèn)為其觀點(diǎn)偏頗，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返诎耸l規(guī)定：“不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令其限期辦理?！睋?jù)此法條看，我認(rèn)為對(duì)以往因種種原因未經(jīng)審批而擅自將協(xié)議出讓的國(guó)有工業(yè)用地、行政劃撥用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，應(yīng)當(dāng)先“責(zé)令其限期辦理”，而不能未責(zé)令就嚴(yán)厲處罰。

（作者單位：浙江省 余姚市委政策研究室）