第一篇：張黎黎 治道變革視域下的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化改革

政府治道變革視域下的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化改革 ——山西地稅“兩個(gè)操作示范”制度創(chuàng)新個(gè)案研究

導(dǎo)論

長(zhǎng)期以來(lái)，受到封建專制思想和集中化的行政管理模式的影響，一些行政部門(mén)出現(xiàn)了“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦”的怪狀，“為人民服務(wù)”的理念難以真正落到實(shí)處，政府作為公共權(quán)力的擁有者和行使者，權(quán)力本位、“官本位”的觀念尚未發(fā)生根本性的變革。黨的十七大提出加快行政體制改革，建立服務(wù)型政府戰(zhàn)略目標(biāo)，要加強(qiáng)公共服務(wù)，規(guī)范政府行政行為。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)從“管理導(dǎo)向”向“服務(wù)導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了世界各國(guó)政府行政模式的轉(zhuǎn)變，是向現(xiàn)代治道的根本變革。

稅收是國(guó)家組織財(cái)政收人的主要形式和工具，依法納稅是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)?？梢哉f(shuō)，稅務(wù)部門(mén)是與公民個(gè)體權(quán)利與自由關(guān)系最密切的行政組織，稅收是政府基本職能。然而，當(dāng)今各國(guó)的稅制都是一套極其復(fù)雜的法律法規(guī)體系，涉及到公民社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生活的方方面面，稅收問(wèn)題經(jīng)常是世界各國(guó)行政改革的重要誘發(fā)因素。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，稅收法律法規(guī)經(jīng)常變動(dòng)，納稅人自愿納稅、滿意納稅一直是困擾各級(jí)稅務(wù)部門(mén)的難題。在思考如何為納稅人提供滿意的服務(wù)、構(gòu)建和諧稅企關(guān)系的重大現(xiàn)實(shí)課題的過(guò)程中，山西省地方稅務(wù)局以涉稅事項(xiàng)為突破口，通過(guò)為納稅人服務(wù)的《辦稅操作示范》和服務(wù)于基層地稅部門(mén)的《實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化操作示范》模型（該模型簡(jiǎn)稱“兩個(gè)操作示范”），引入標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，提高了地稅部門(mén)的工作效率和質(zhì)量，為納稅人提高滿意的服務(wù)。

“兩個(gè)操作示范”的創(chuàng)新不僅僅是業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)創(chuàng)新，它更是一種先進(jìn)管理思想的理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。“兩個(gè)操作示范”通過(guò)服務(wù)理念、服務(wù)方式的變革，引發(fā)政府與公民關(guān)系的一系列變革，責(zé)任與權(quán)利、參與與監(jiān)督得到全新的詮釋，并進(jìn)而為政府新的治道奠定了制度基礎(chǔ)。

一、政府治道變革的理論與實(shí)踐

“治道”（Governance）是20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)際政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)研究的一個(gè)熱門(mén)領(lǐng)域，人們對(duì)治道的理解也各有不同。英國(guó)學(xué)者羅茲認(rèn)為行 1 政學(xué)界關(guān)于治道有6種涵義：最小國(guó)家、公司治理、新公共管理、好的治理、社會(huì)控制系統(tǒng)以及自組織網(wǎng)絡(luò)。①。世界銀行認(rèn)為，治道就是指好的治理。也有學(xué)者認(rèn)為治道是指“為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 在管理一國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源過(guò)程中運(yùn)用公共權(quán)力的方式”。②

基于對(duì)中國(guó)行政理論本土化的研究與探索，以中國(guó)行政改革的實(shí)踐為背景，毛壽龍教授提出了對(duì)治道變革的獨(dú)特見(jiàn)解。他以古典自由主義為基本價(jià)值，利用公共選擇與制度分析的研究框架，開(kāi)發(fā)出研究中國(guó)政府治道變革的政策分析工具。在他看來(lái)，“治道”不同于統(tǒng)治、行政與管理，它“是人類社會(huì)治理公共事務(wù)、解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)的基本模式。對(duì)于人類社會(huì)來(lái)說(shuō),無(wú)限政府、人治政府、專制政府、集權(quán)政府和封閉政府,都是傳統(tǒng)治道的構(gòu)件,這些構(gòu)件構(gòu)成了傳統(tǒng)治道的制度平臺(tái)。與此相反,有限政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府和開(kāi)放政府,構(gòu)成了現(xiàn)代化的治道構(gòu)件,這些構(gòu)件構(gòu)成了現(xiàn)代治道的制度平臺(tái)?！雹?/p>

現(xiàn)代治道的五個(gè)方面是各國(guó)政府實(shí)現(xiàn)治理公共事務(wù)、解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)性制度平臺(tái)。這五個(gè)方面互相制約、互相作用，共同影響政府治理的有效性。在人類文明不斷演進(jìn)的過(guò)程中，對(duì)良好的治理孜孜以求，對(duì)制度績(jī)效理解的深入有利于促進(jìn)有效政府的建設(shè)。20世紀(jì)70、80年代以來(lái)，在西方各國(guó)，由于信任危機(jī)、財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致了民眾對(duì)政府普遍的不滿，政府改革呼之欲出。美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等國(guó)開(kāi)展了包括政府職能的市場(chǎng)化、政府行為的法治化、政府決策民主化、政府權(quán)力多中心化的多層面、多維度的治道變革，政府治理有效性得到顯著增強(qiáng)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家治道變革的進(jìn)程對(duì)中國(guó)起到了良好的制度示范效應(yīng)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，我國(guó)政府也正在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)治道走向現(xiàn)代治道的變革。在政府職能方面，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，遵循“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)”的原則，我國(guó)政府逐漸在找尋正確的職能定位，政府職能錯(cuò)位、缺位、越位的狀況有所改觀。在法治建設(shè)方面，我國(guó)已經(jīng)明確把“依法治國(guó)”作為政府治理的核心理念，并對(duì)憲法和法律做了一系列修訂和完善，法制化進(jìn)程速度明顯加快。我國(guó)的民主化程度得到顯著提高，基層民主選舉已經(jīng)鋪開(kāi)，民主責(zé)任制逐漸得到落實(shí)，公民參與政治的方式、途徑和渠道增多。中央和地方的關(guān)系 2 走向合理化。地方獲得了更多的管理公共事務(wù)的權(quán)力，權(quán)力下放、分權(quán)式管理促進(jìn)了地方事務(wù)的治理。政府開(kāi)放性程度也日漸增強(qiáng)，政務(wù)公開(kāi)、信息公開(kāi)、“陽(yáng)光政府”有效改變過(guò)去政府和公民信息不對(duì)稱的狀況，為公民維護(hù)自身基本權(quán)利開(kāi)辟了新的途徑。

二、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化：山西地稅“兩個(gè)操作示范”制度創(chuàng)新

標(biāo)準(zhǔn)化是企業(yè)為了適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性提出的、為了提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益一種綜合性管理工作。1996年，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO/IEC在第2號(hào)指南中提出，標(biāo)準(zhǔn)化是“針對(duì)現(xiàn)實(shí)的或潛在的問(wèn)題，為制定(供有關(guān)各方)共同重復(fù)使用的規(guī)定所進(jìn)行的活動(dòng)，其目的是在給定范圍內(nèi)達(dá)到最佳有序化程度?！雹芤?guī)則的統(tǒng)一性、過(guò)程的可重復(fù)性和結(jié)果的一致性是標(biāo)準(zhǔn)化的核心。在標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)受住市場(chǎng)的檢驗(yàn)獲得成功之后，其使用范圍擴(kuò)展到工業(yè)企業(yè)以外，并逐步在服務(wù)業(yè)等非制造行業(yè)得到推崇。標(biāo)準(zhǔn)化重在以質(zhì)量取勝，將標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)管理方式引入行政管理領(lǐng)域是山西地稅“兩個(gè)操作示范”制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)。

2006年，為“建設(shè)依法規(guī)范、高效優(yōu)質(zhì)、民主公開(kāi)、清正廉潔行政和人民滿意的政府”，山西省人民政府發(fā)出《關(guān)于改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng) 優(yōu)化政務(wù)環(huán)境 全面提高政府公信力和執(zhí)行力的決定》。山西省地稅局為落實(shí)這一決定，率先向社會(huì)公開(kāi)承諾辦理涉稅事項(xiàng)“首辦負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制”（以下簡(jiǎn)稱“兩制”）?！笆邹k負(fù)責(zé)制”指對(duì)納稅人申請(qǐng)辦理的涉稅事項(xiàng)，由稅務(wù)具體承辦部門(mén)或牽頭承辦部門(mén)第一位負(fù)責(zé)辦理的工作人員按照政策規(guī)定和辦理程序及時(shí)給予辦理或辦結(jié)，并承擔(dān)相應(yīng)的辦理責(zé)任；“限時(shí)辦結(jié)制”是要求對(duì)納稅人申請(qǐng)辦理的涉稅事項(xiàng)在設(shè)定的限辦時(shí)間內(nèi)辦結(jié)?！皟芍啤币笞龅健耙淮笆健笔芾矸?wù)和“一站式”服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)納稅人辦理涉稅事項(xiàng)的“統(tǒng)一受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、限時(shí)辦結(jié)和窗口出件”?！皟芍啤睂?shí)施后，提高了稅務(wù)部門(mén)的行政效率，節(jié)約了納稅人辦稅的成本，受到了納稅人的好評(píng)和歡迎。

2007年，為進(jìn)一步落實(shí)山西省政府“轉(zhuǎn)變作風(fēng)、狠抓落實(shí)”的要求，山西地稅局盧曉中局長(zhǎng)提出地稅干部要“基于稅收、高于稅收，跳出稅收看稅收”的工作理念，稅務(wù)部門(mén)工作要以“各級(jí)黨委政府滿意、社會(huì)各界滿意、納稅人滿意和基層稅務(wù)干部滿意”為目標(biāo)。經(jīng)過(guò)走訪基層納稅部門(mén)、對(duì)納稅人進(jìn)行調(diào)查等一 3 系列調(diào)研和對(duì)推行“兩制”經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，地稅工作人員發(fā)現(xiàn)，雖然地稅部門(mén)辦稅效率得到提高，但由于我國(guó)的稅制非常復(fù)雜，從國(guó)家稅務(wù)總局到地方基層地稅部門(mén)出臺(tái)的法律、法規(guī)、條例、細(xì)則數(shù)量巨大，不要說(shuō)納稅人，就連地稅干部都經(jīng)常不能一一了解?；鶎佣悇?wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊導(dǎo)致形式上完整、統(tǒng)一的稅收法律法規(guī)并不能轉(zhuǎn)化為一致的結(jié)果，納稅人在辦理涉稅事項(xiàng)時(shí)對(duì)自己權(quán)益的維護(hù)也是心有余而力不足。面對(duì)這種現(xiàn)狀，山西地稅部門(mén)決定從稅務(wù)部門(mén)核心業(yè)務(wù)——即辦理涉稅事項(xiàng)入手，引入標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)管理模式，以稅務(wù)部門(mén)和納稅人業(yè)務(wù)交匯碰撞點(diǎn)為切口，將征辦稅事項(xiàng)進(jìn)行歸納整理，分門(mén)別類，編撰成冊(cè)，制作了為納稅人服務(wù)的《辦稅操作示范》和服務(wù)于基層地稅部門(mén)的《實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化操作示范》模型（該模型簡(jiǎn)稱“兩個(gè)操作示范”）。

“兩個(gè)操作示范”的核心理念和設(shè)計(jì)原則都體現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)化?！皟蓚€(gè)操作示范”按照涉稅事項(xiàng)辦理過(guò)程的實(shí)際流程，即“辦什么、找誰(shuí)辦、怎么辦、什么時(shí)間辦完、辦完以后還有什么注意事項(xiàng)”，從納稅人和基層地稅部門(mén)雙方各自需要辦理的事務(wù)進(jìn)行梳理，形成了按照事物發(fā)展規(guī)律的標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程?！皟蓚€(gè)操作示范”涉及到20多個(gè)大類、73個(gè)小項(xiàng)涉稅事項(xiàng)，其中有19類66項(xiàng)存在稅企對(duì)接和接口問(wèn)題。這些涉稅事項(xiàng)通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)操作的規(guī)范化、程序化，對(duì)于納稅人，不論懂不懂稅、是否辦過(guò)稅，只要參照《辦稅操作示范》去做，都能明白所需辦理事項(xiàng)所需的資格、材料和程序，可以獨(dú)立辦理涉稅事項(xiàng)；對(duì)于基層稅務(wù)人員，不論崗位如何變動(dòng)，只要對(duì)照《實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化操作示范》，很快就能熟悉從未辦理過(guò)的業(yè)務(wù)，并按照規(guī)范的方式、方法為納稅人提供公平、快捷的服務(wù)。“兩個(gè)操作示范”被納稅人和基層稅務(wù)人員形象地譽(yù)為辦稅的“自助餐”、“活字典”。

“兩個(gè)操作示范”看似簡(jiǎn)單，實(shí)際上富有深刻的政策意蘊(yùn)。它抓住了政策執(zhí)行的關(guān)鍵要素。從橫向上看，各個(gè)地區(qū)稅務(wù)部門(mén)執(zhí)行的都是統(tǒng)一的法律法規(guī)，而統(tǒng)一的法律法規(guī)并不必然得到一致的落實(shí)，而是在各地按照自身獨(dú)特的“潛規(guī)則”運(yùn)行，法律法規(guī)的信度受到質(zhì)疑；從縱向上看，從中央到地方各個(gè)層級(jí)的稅收法律法規(guī)政策，在政策傳遞過(guò)程中容易出現(xiàn)時(shí)間差，基層稅務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差異直接影響到納稅人的辦稅效果。通過(guò)對(duì)最核心的辦稅流程“再造”，復(fù)雜的實(shí)體法律法規(guī)經(jīng)由標(biāo)準(zhǔn)化變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的、具體的、可操作的程序程序規(guī)則。

在實(shí)施“兩個(gè)操作示范”的過(guò)程中，山西地稅充分利用信息化的管理平臺(tái)，4 逐步將操作示范手冊(cè)與電子政務(wù)結(jié)合起來(lái)，陸續(xù)開(kāi)通了網(wǎng)上服務(wù)和電話、短信服務(wù)。他們將“兩個(gè)操作示范”實(shí)務(wù)手冊(cè)內(nèi)容放在地稅部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站上，納稅人足不出戶就可以查到所需辦理事項(xiàng)的程序，并可以將需要填寫(xiě)的資料直接下載，待按照書(shū)寫(xiě)模板填寫(xiě)好后直接到地稅服務(wù)廳辦理，基層地稅干部也可以隨時(shí)學(xué)習(xí)不熟悉的辦稅事項(xiàng)，大大改善了辦稅服務(wù)廳的辦稅效率，節(jié)約了辦稅成本。同時(shí)，納稅人還能通過(guò)網(wǎng)上在線咨詢的方式獲得更詳細(xì)的解答。不便上網(wǎng)的納稅人也可以通過(guò)山西地稅在全省統(tǒng)一開(kāi)通的服務(wù)電話，查詢?nèi)魏我豁?xiàng)涉稅事項(xiàng)的問(wèn)題。在辦稅大廳，還設(shè)有自助觸摸屏和服務(wù)臺(tái)以便納稅人隨時(shí)查詢和咨詢。

“兩個(gè)操作示范”實(shí)施一年來(lái)，初步實(shí)現(xiàn)了山西地稅局提出的“操作簡(jiǎn)單化、具體化、標(biāo)準(zhǔn)下結(jié)果統(tǒng)一、責(zé)任行政、以一帶多、示范性”的六大追求。經(jīng)初步調(diào)查，“兩個(gè)操作示范”推行后地稅部門(mén)工作效率大為提高，服務(wù)質(zhì)量也得到納稅人的肯定。如在壺關(guān)縣，辦理涉稅事項(xiàng)的表格、文書(shū)差錯(cuò)補(bǔ)正、程序步驟不規(guī)范、簽字審批差錯(cuò)的數(shù)量均大幅減少，在一些方面已經(jīng)達(dá)到零差錯(cuò)，同時(shí)，辦稅所需時(shí)間成本也大大降低，辦稅大廳擁擠現(xiàn)象明顯得到環(huán)節(jié)，納稅人和基層稅務(wù)人員均反映良好，投訴率也降低許多。

三、“兩個(gè)操作示范”制度創(chuàng)新的治道變革意義

當(dāng)前，我國(guó)正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)、政治體制也要隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步不斷創(chuàng)新以適應(yīng)時(shí)代要求。在世界各地，政府正成為人們注目的中心。政府及其有效性一再得到各國(guó)的重視。“歷史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必需的。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的?！雹菡绲谝徊糠炙裕己门c有效的政府必須建立在現(xiàn)代治道平臺(tái)的制度基礎(chǔ)上，有限政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府和開(kāi)放政府缺一不可。從政府由傳統(tǒng)治道走向現(xiàn)代治道的進(jìn)程看，“兩個(gè)操作示范”不僅僅是技術(shù)創(chuàng)新，而且是制度創(chuàng)新和理念創(chuàng)新，它是制度創(chuàng)新和理念創(chuàng)新在技術(shù)和操作領(lǐng)域的表現(xiàn)，通過(guò)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化改革為政府走向現(xiàn)代治道提供了新的制度平臺(tái)。

走向法治政府的變革。在世界范圍內(nèi)，法治早已成為現(xiàn)代民主國(guó)家治理的主要方式。法治就是“由法律統(tǒng)治而非由人統(tǒng)治”，以法律的普遍性、一致性和確 5 定性保證良好的社會(huì)秩序，保障公民的基本權(quán)利和自由。1997年，黨的十五大就把“依法治國(guó)”作為我國(guó)治國(guó)的基本方略之一，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”已經(jīng)成為社會(huì)基本共識(shí)。從法律制定的情況看，我國(guó)已經(jīng)建立起較為完備的法律法規(guī)體系，但執(zhí)法和守法一直是薄弱環(huán)節(jié)。一方面，權(quán)大于法、執(zhí)法不作為、亂作為、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公一直是引起某些公共事件的導(dǎo)火線；另一方面，公民法律法規(guī)知識(shí)有限，主動(dòng)守法意識(shí)薄弱?！皟蓚€(gè)操作示范”是在現(xiàn)有條件下改善執(zhí)法與守法、實(shí)現(xiàn)法治的一劑良藥。從基層地稅部門(mén)來(lái)看，“兩個(gè)操作示范”有效地約束了稅務(wù)部門(mén)的執(zhí)法人員的行政裁量權(quán)，從根本上促進(jìn)了稅務(wù)部門(mén)依法辦稅。由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，稅制稅法還不健全，并且經(jīng)常變動(dòng)，基層辦稅人員很難及時(shí)掌握全部的辦稅相關(guān)法律法規(guī)，而且我國(guó)法律重視實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，輕視行政程序，這些客觀因素導(dǎo)致基層稅務(wù)部門(mén)經(jīng)常出現(xiàn)一定程度地“不作為”或“亂作為”，“人浮于事、相互推諉、拖沓辦事、執(zhí)法隨意、程序欠缺、人為設(shè)障、吃拿卡要”等現(xiàn)象屢禁不止。實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化操作示范按照國(guó)家、地方法律法規(guī)原則，將實(shí)體法律法規(guī)條款通過(guò)逐步分解為每一步的辦稅程序，并將辦稅事項(xiàng)內(nèi)容要件、時(shí)限等涵蓋在具體的操作程序中。這樣，同一涉稅事項(xiàng)無(wú)論在全省任何一個(gè)辦稅大廳、經(jīng)由任一稅務(wù)人員辦理都能夠得到一致的結(jié)果，涉稅事項(xiàng)任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都可以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的辦稅流程中發(fā)現(xiàn)。對(duì)納稅人而言，地稅部門(mén)為其提供的辦稅操作示范與辦稅人員的實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化操作示范的程序一一對(duì)應(yīng)，將納稅人在辦稅過(guò)程中所需提供信息一并列出，網(wǎng)上服務(wù)、電話服務(wù)、自助觸摸屏服務(wù)、短信告知等現(xiàn)代化手段和工具方便了不同層次的納稅人通過(guò)各種渠道了解這些信息，納稅人辦稅的時(shí)間、金錢(qián)成本都大大減少，以前“多頭跑、來(lái)回找”耗時(shí)耗力的現(xiàn)象大為改觀，激勵(lì)了納稅人的主動(dòng)守法。規(guī)范執(zhí)法、主動(dòng)守法通過(guò)“兩個(gè)操作示范”將法治觀念落實(shí)到政府和公民的行為中，并有利于促成法治文化的形成和傳播。

走向民主政府的變革。民主是當(dāng)代社會(huì)人類的普世價(jià)值，民主已成為各國(guó)政府治理的主要方式。“民主就是人民治理?！雹廾裰髡幕韭氊?zé)就是保護(hù)公民的基本權(quán)利和自由，保護(hù)法律面前人人平等，保護(hù)公民組織和參與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活。黨的十七大報(bào)告提出，“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知 6 情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！雹摺皟蓚€(gè)操作示范”從出臺(tái)到運(yùn)行都凝聚了民主的力量。在醞釀“兩個(gè)操作示范”的過(guò)程，山西地稅工作人員進(jìn)行了廣泛的調(diào)研，他們主動(dòng)向各個(gè)部門(mén)征求意見(jiàn)、走訪納稅企業(yè)、深入基層辦稅服務(wù)大廳聽(tīng)取基層辦稅人員和納稅人要求、對(duì)納稅人進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查、舉行座談會(huì)，在充分論證的基礎(chǔ)上針對(duì)納稅人和基層稅務(wù)人員的需求做出回應(yīng)。在“兩個(gè)操作示范”的實(shí)施與完善中，也離不開(kāi)基層稅務(wù)人員與納稅人的參與和監(jiān)督?；鶎佣悇?wù)人員是實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化操作示范的實(shí)施者，在使用中他們的感受可以通過(guò)匯報(bào)、提意見(jiàn)、申訴等各種方式向上級(jí)部門(mén)反映和表達(dá)。納稅人在辦稅過(guò)程中的意見(jiàn)也可以通過(guò)信訪、網(wǎng)絡(luò)、電話、座談會(huì)得以表達(dá)。更有意義的是，納稅人通過(guò)對(duì)辦稅流程的監(jiān)督直接促使各個(gè)環(huán)節(jié)的辦稅人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。納稅人和基層稅務(wù)人員的參與促成了稅務(wù)部門(mén)責(zé)任的承擔(dān)和決策的可接受性，是現(xiàn)代民主價(jià)值的直接反映?！耙灶櫩蜑閷?dǎo)向”、參與式管理變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

走向分權(quán)政府的變革。自現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，官僚制就一直是各國(guó)政府的主要組織形式。官僚制是一種建立在權(quán)威基礎(chǔ)之上的以效率為主要追求的組織形式。這一制度的一個(gè)重要特征就是至上而下嚴(yán)密的層級(jí)結(jié)構(gòu)，而這種金字塔等級(jí)結(jié)構(gòu)是通過(guò)權(quán)力和權(quán)威發(fā)揮作用的。相應(yīng)的，官僚制組織是一種自上而下的集權(quán)組織。而隨著人類文明走向工業(yè)化、后工業(yè)化時(shí)代，生產(chǎn)、生活方式的變化導(dǎo)致了工作方式、組織結(jié)構(gòu)的變革。組織結(jié)構(gòu)扁平化、分權(quán)的組織模式逐步從企業(yè)擴(kuò)展到政府?！皟蓚€(gè)操作示范”通過(guò)將權(quán)力下放，縮短了法律法規(guī)傳遞到納稅人的層級(jí)，使得權(quán)力運(yùn)作扁平化，可以讓直接面對(duì)“顧客”、了解納稅人需求的基層稅務(wù)部門(mén)獲得更多的自主權(quán)，為納稅人提供更好的服務(wù)。同時(shí)，各個(gè)基層稅務(wù)部門(mén)在獲得自主權(quán)的同時(shí)也要受到統(tǒng)一操作規(guī)程的控制，使得責(zé)任明晰，便于追求，責(zé)任和權(quán)力在辦稅中得到統(tǒng)一。分權(quán)也導(dǎo)致了基層稅務(wù)部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)，各基層稅務(wù)部門(mén)競(jìng)相在如何落實(shí)“兩個(gè)操作示范”展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，如在開(kāi)發(fā)相應(yīng)軟件、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等方面都取得了顯著實(shí)效。

走向開(kāi)放政府的變革。自從人類社會(huì)有組織的生活在一起以來(lái)，政府一直是社會(huì)權(quán)力的中心。尤其是現(xiàn)代社會(huì)，“行政國(guó)家”的出現(xiàn)促使人們從出生到死亡的每一步都與政府密切相關(guān)。在中國(guó)，政府的神秘化、封閉化與“官本位”行政文化直接相關(guān)，而公民對(duì)關(guān)切自身權(quán)利的政府知之甚少。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，7 信息化、電子化、網(wǎng)絡(luò)化等技術(shù)變革不僅成為新的溝通方式，更促成了觀念的更新。政府信息公開(kāi)、保障公民的知情權(quán)已是各國(guó)政府和公民的共識(shí)。2007年4月，我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的頒布更使建設(shè)開(kāi)放的政府有了法律依據(jù)和保障?！皟蓚€(gè)操作示范”的出臺(tái)在政務(wù)信息公開(kāi)方面緊跟時(shí)代步伐。它主動(dòng)將地稅部門(mén)與納稅人最密切的辦稅事項(xiàng)的程序與內(nèi)容一一公布，而且為納稅人提供了網(wǎng)絡(luò)、書(shū)籍、電話等各種信息獲取渠道，不僅貫徹了信息公開(kāi)“公正、公平、便民”的原則，也充分保障了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

連鎖效應(yīng)?！皟蓚€(gè)操作示范”的推行不僅有利于實(shí)現(xiàn)政府現(xiàn)代治道的制度基礎(chǔ)，而且在地稅部門(mén)行政管理中引發(fā)“多米諾骨牌”效應(yīng)，有效推動(dòng)了地稅部門(mén)的內(nèi)部管理。如在績(jī)效考核方面，“兩個(gè)操作示范”的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)直接記錄下辦稅事項(xiàng)涉及的工作人員，辦稅時(shí)間、辦稅效率、辦稅質(zhì)量通過(guò)軟件自動(dòng)統(tǒng)計(jì)，將實(shí)證的、量化的考核記錄在案，豐富了傳統(tǒng)考核中對(duì)“德、勤、能、績(jī)”評(píng)價(jià)的主觀性和模糊性，考核結(jié)果公平性增強(qiáng)。在其他行政工作中，地稅部門(mén)也引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理思想。如在舉辦各種會(huì)議時(shí)，辦公室研究出一套按照參會(huì)人數(shù)將會(huì)議劃分為各個(gè)等級(jí)的方法，不同等級(jí)的會(huì)議對(duì)應(yīng)不同的辦會(huì)方案，并將每一具體事項(xiàng)落實(shí)到人，每一次舉行會(huì)議時(shí)，只需了解參會(huì)人數(shù)、確定會(huì)議等級(jí)，工作人員各司其職，復(fù)雜的辦會(huì)過(guò)程執(zhí)行時(shí)井然有序。在建設(shè)基層稅務(wù)所時(shí)也運(yùn)用了標(biāo)準(zhǔn)化的思想，在山西的一些縣市，標(biāo)準(zhǔn)化的基層稅務(wù)所遍及各村鎮(zhèn)，大量節(jié)約了稅務(wù)所的建設(shè)成本，也美化了辦稅的服務(wù)環(huán)境。“兩個(gè)操作示范”的運(yùn)行也改變了傳統(tǒng)的辦公方式，許多審批事項(xiàng)只需通過(guò)網(wǎng)上傳遞就可辦理，即使相關(guān)人員出差，也不需等到回到單位就能在網(wǎng)上辦理，工作效率得到大幅提高。

四、小結(jié)

世界銀行的報(bào)告所指出的:“即使是小的步驟也能使政府的有效性發(fā)生巨大變化,帶來(lái)更高的生活水平和更多的改革機(jī)會(huì)。問(wèn)題是政府能否采取那些能帶來(lái)良性循環(huán)的微小步驟?！雹嘣谶@個(gè)偉大的變革的時(shí)代，“兩個(gè)操作示范”只是這個(gè)持續(xù)進(jìn)程中的一小步，但這一小步對(duì)于政府治道變革意義不可忽略。

稅收是國(guó)家的血脈，是事關(guān)毀滅性的權(quán)力。作為一種強(qiáng)制性的行政權(quán)力，稅收權(quán)力關(guān)系到每一個(gè)公民的基本權(quán)利和自由。在我們關(guān)注“兩個(gè)操作示范”的制 8 度內(nèi)涵時(shí)，我們還應(yīng)做更深層的思考?！皟蓚€(gè)操作示范”并未觸及政府的職能問(wèn)題，有限政府的實(shí)現(xiàn)尚需對(duì)稅收職能進(jìn)行全新的界定，另外，稅制問(wèn)題也是政府變革的核心議題。

參考文獻(xiàn)：

① Rhodes, The New Governance: Governing without Government [J].Political Science，1996,(154)．

② 智賢.Governance：現(xiàn)代“治道”新概念[A].劉軍寧.市場(chǎng)邏輯與國(guó)家觀念[C].北京:三聯(lián)書(shū)店,1995,第78頁(yè)。

③ 毛壽龍，現(xiàn)代治道與治道變革[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（2），第86頁(yè)。

④ 洪生偉，質(zhì)量管理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1996，第79頁(yè)。⑤ 世界銀行，1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997，前言。

⑥ 約瑟夫·奈，《全球化世界的治理》[M].王勇等譯，北京：世界知識(shí)出版社，2003，第29頁(yè)。

⑦ 《胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，[EB/OL].(2007-10-25)[2008-10-1]http://cpc.people.com.cn/GB/64093/67507/6429848.html。

⑧ 世界銀行，1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997，第166頁(yè)。

第二篇：終身學(xué)習(xí)視域下的五年制高職公共基礎(chǔ)課程改革探討

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終身學(xué)習(xí)視域下的五年制高職公共基礎(chǔ)課程改革探討

梁杰

摘 要 終身學(xué)習(xí)能力的培養(yǎng)是職業(yè)教育的終級(jí)目標(biāo)，而職業(yè)教育中公共基礎(chǔ)課在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)中又擔(dān)負(fù)著主要任務(wù)。一些高職院校盲目刪減、壓縮公共基礎(chǔ)課，嚴(yán)重影響職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量。五年制高職學(xué)生作為職業(yè)院校特殊群體，公共基礎(chǔ)課教學(xué)的缺失對(duì)學(xué)生終身學(xué)習(xí)意識(shí)和學(xué)習(xí)能力的形成更加不利。從終身學(xué)習(xí)的視角提出五年制公共基礎(chǔ)課教學(xué)改革的迫切性。

關(guān)鍵詞 終身學(xué)習(xí)；五年制高職；公共基礎(chǔ)課問(wèn)題提出

2013年10月，以“全民終身學(xué)習(xí)——城市的包容、繁榮和可持續(xù)發(fā)展”為主題的首屆國(guó)際學(xué)習(xí)型城市大會(huì)在北京召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)在提倡終身學(xué)習(xí)理念，構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)方面的發(fā)展更進(jìn)一步。會(huì)上聯(lián)合國(guó)教科文組織干事伊琳娜·博科娃指出：學(xué)習(xí)知識(shí)是養(yǎng)育下一代以及創(chuàng)造更好生活的根本方式，終身學(xué)習(xí)要成為我們建設(shè)包容性的知識(shí)社會(huì)的核心，也要成為2015年后全球發(fā)展的核心。

終身學(xué)習(xí)被稱作21世紀(jì)的生存概念。作為個(gè)體要完成終身學(xué)習(xí)，必須具備終身學(xué)習(xí)的意識(shí)和能力。而學(xué)校教育是終身學(xué)習(xí)能力與理念形成的重要階段，只有從學(xué)校教育開(kāi)始實(shí)施對(duì)終身學(xué)習(xí)能力與理念的培養(yǎng)，才能真正有利于公民終身學(xué)習(xí)能力與意識(shí)的形成。

職業(yè)教育是學(xué)校教育體系的重要組成部分，職業(yè)教育中公共基礎(chǔ)課對(duì)培養(yǎng)學(xué)生終身學(xué)習(xí)的意識(shí)和能力發(fā)揮著巨大作用。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育被過(guò)度看成是培養(yǎng)受教育者的職業(yè)技能，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供技能型人才，只注重對(duì)學(xué)生的技能訓(xùn)練，而忽視了為學(xué)生成長(zhǎng)服務(wù)，忽視了學(xué)生終身學(xué)習(xí)意識(shí)和學(xué)習(xí)能力的培養(yǎng)。職業(yè)學(xué)校重視對(duì)學(xué)生技能的培養(yǎng)本無(wú)可厚非，但在“重技能，輕文化”的大背景下，很多職業(yè)學(xué)校對(duì)公共基礎(chǔ)課的定位產(chǎn)生偏差，基礎(chǔ)課或者變成可有可無(wú)的“雞肋”，或者一味強(qiáng)調(diào)要服務(wù)于專業(yè)課，對(duì)公共基礎(chǔ)課內(nèi)容進(jìn)行盲目刪減、壓縮，由此導(dǎo)致教育目標(biāo)不明確，學(xué)生學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)缺失，教師職業(yè)倦怠，自我效能感降低。

以上諸多因素疊加，嚴(yán)重影響了職業(yè)學(xué)校公共基礎(chǔ)課的教學(xué)質(zhì)量，給職業(yè)人才的培養(yǎng)帶來(lái)深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)的負(fù)面影響。五年制高職學(xué)生作為職業(yè)教育中的特殊群體，他們?nèi)雽W(xué)年齡小，在校周期長(zhǎng)，文化基礎(chǔ)薄弱，家庭教育滯后，公共基礎(chǔ)課教學(xué)的缺失對(duì)學(xué)生的終身學(xué)習(xí)意識(shí)和學(xué)習(xí)能力的形成更加不利，尤其需要引起教育主管部門(mén)和五年制高職院校的重視和關(guān)注。研究的意義

公共基礎(chǔ)課有效教學(xué)是實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)學(xué)生終身學(xué)習(xí)能力的良好途徑。職業(yè)教育中公共基礎(chǔ)課的理論研究一直是一個(gè)瓶頸，也是一個(gè)非常有待于研究的領(lǐng)域。本課題把終身學(xué)習(xí)觀和五年一貫制高職公共基礎(chǔ)課聯(lián)系起來(lái)，構(gòu)成以終身學(xué)習(xí)意識(shí)為導(dǎo)向的公共基礎(chǔ)課教學(xué)實(shí)踐范式和理論體系，從理論上講，能對(duì)職業(yè)教育課程理論做進(jìn)一步的印證、豐富和補(bǔ)充。

目前五年制高職公共基礎(chǔ)課教學(xué)陷入一種十分尷尬的境地：一方面，教師認(rèn)為公共基礎(chǔ)課對(duì)于學(xué)生的發(fā)展很重要，但學(xué)生基礎(chǔ)差，缺乏學(xué)習(xí)公共基礎(chǔ)課的興趣，課堂秩序混亂，導(dǎo)致教師難教，教學(xué)質(zhì)量低效；另一方面，用人單位認(rèn)為五年制人才的培養(yǎng)質(zhì)量和規(guī)格都不能滿足企業(yè)發(fā)展的需要，學(xué)校并沒(méi)有教給學(xué)生工作中所需要的知識(shí)。事實(shí)上，造成目前這一狀況的根源就是教育管理者和教師沒(méi)有把促進(jìn)學(xué)生終身學(xué)習(xí)和可持續(xù)發(fā)展作為教育終極目標(biāo)，傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)課教學(xué)也沒(méi)有起到相應(yīng)的作用。因此，希望通過(guò)本項(xiàng)目的研究，在實(shí)踐上能引起各方面對(duì)職業(yè)教育中公共基礎(chǔ)課的關(guān)注和思考，能給從事五年制高職教育的教師以及學(xué)校管理人員提供一些必要的參考和借鑒，同時(shí)使職業(yè)學(xué)校學(xué)生正確對(duì)待公共基礎(chǔ)課的學(xué)習(xí)，核心期刊網(wǎng)-----------論文發(fā)表,核心期刊網(wǎng)權(quán)威中文核心期刊目錄檢索網(wǎng) 核心期刊網(wǎng)-----------論文發(fā)表,核心期刊網(wǎng)權(quán)威中文核心期刊目錄檢索網(wǎng)

有效提高五年制高職生的質(zhì)量。

國(guó)外對(duì)于職業(yè)教育公共基礎(chǔ)課的研究資料一直很少，只能在一些比較教育研究中找到些零星的論述。近年來(lái)，隨著職業(yè)改革力度的加大和對(duì)學(xué)生人文素養(yǎng)培養(yǎng)的重視，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于高職公共基礎(chǔ)課的探討呈逐漸增多的態(tài)勢(shì)。對(duì)于高職公共基礎(chǔ)課的研究主要集中在高職公共基礎(chǔ)課在職業(yè)教育中的地位和作用的論述，或者在工學(xué)結(jié)合模式、項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)教學(xué)下公共基礎(chǔ)課中某一門(mén)課程教學(xué)模式改革方面。這些方面問(wèn)題的研究凸顯了高職公共基礎(chǔ)課在職業(yè)體系中的重要地位。但五年制高職生作為職業(yè)教育中的特殊群體，他們的年齡特征、教育背景以及特殊的身份認(rèn)同都與三年制高職有所不同，而實(shí)際施教過(guò)程如何實(shí)現(xiàn)在五年制公共基礎(chǔ)課教學(xué)中培養(yǎng)學(xué)生終身學(xué)習(xí)的意識(shí)和能力的研究尚且不足，通過(guò)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)檢索，所能檢索的相關(guān)文章僅10余篇。

終身學(xué)習(xí)視域下的職業(yè)教育、教學(xué)研究取得一定的成果，但也有很多不足：有一些研究?jī)H僅是理論提出的假設(shè)，缺乏實(shí)踐驗(yàn)證；有一些僅是教師從大量教育經(jīng)驗(yàn)中提煉和篩選的操作樣式，往往只關(guān)心操作技巧而缺乏價(jià)值層面的引領(lǐng)；對(duì)三年制高職研究居多，忽視了五年制這一特殊群

體；對(duì)某一門(mén)課程微觀研究居多，忽視了公共基礎(chǔ)課的整體性。五年制高職公共基礎(chǔ)課在完成知識(shí)傳授的同時(shí)，還應(yīng)突出育人的整體性、終身教育的完整性。如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，正是本項(xiàng)目研究的重點(diǎn)。本研究從中觀的層面以終身學(xué)習(xí)為研究視角，探討公共基礎(chǔ)課整體的教學(xué)改革，遵循從實(shí)然到應(yīng)然的思路，試圖建立以問(wèn)題、原因、意義、內(nèi)涵、內(nèi)容、方法、評(píng)價(jià)機(jī)制等內(nèi)容為主體的完整體系，對(duì)相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)系統(tǒng)的、生成式的研究，有利于從整體上、實(shí)質(zhì)上解決五年制高職公共基礎(chǔ)課建設(shè)面臨的一些問(wèn)題。主要觀點(diǎn)

本課題研究的關(guān)鍵點(diǎn)有兩個(gè)：

一是解決向內(nèi)著力點(diǎn)的問(wèn)題，即教育管理者、教師和學(xué)生的觀念問(wèn)題，讓終身學(xué)習(xí)觀入腦入心，讓在終身學(xué)習(xí)觀引領(lǐng)下的五年制高職公共基礎(chǔ)課的改革形成價(jià)值共識(shí)，教師和學(xué)生都獲得較高的文化認(rèn)同感和歸屬感；

二是解決向外著力點(diǎn)的問(wèn)題，公共基礎(chǔ)課的改革必須打破學(xué)科知識(shí)體系，構(gòu)建以文化為軸心的教學(xué)模塊，要資源共享、力量整合，以形成合力，提高學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量。

從職業(yè)院校公共基礎(chǔ)課的理論視界、目標(biāo)取向、內(nèi)容特征等方面看，“終身學(xué)習(xí)，促進(jìn)學(xué)生可持續(xù)發(fā)展”是高職公共基礎(chǔ)課的一種內(nèi)在規(guī)定性。這一規(guī)定性主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面上：一是目標(biāo)層面的“入腦入心”問(wèn)題、“信不信”問(wèn)題所折射出來(lái)的教育理念的意識(shí)性、態(tài)度性，學(xué)生“終身學(xué)習(xí)”意識(shí)和理念形成的思想性；二是載體層面的基礎(chǔ)課課堂教學(xué)的實(shí)效性，提高教學(xué)質(zhì)量滿足社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。

五年制高職公共基礎(chǔ)課教學(xué)實(shí)踐只有堅(jiān)持切合學(xué)生終身學(xué)習(xí)，促進(jìn)學(xué)生可持續(xù)發(fā)展的教育理念，才能更好地體現(xiàn)職業(yè)教育的本質(zhì)。但目前職業(yè)院校公共基礎(chǔ)課教學(xué)實(shí)踐很大程度上陷入尷尬局面：

第一，職業(yè)院校就是培養(yǎng)學(xué)生一技之長(zhǎng)，“重技能，輕文化”的思想，導(dǎo)致公共基礎(chǔ)課地位下降；

第二，課堂上，教師獨(dú)斷式的教學(xué)方法堵塞了學(xué)生學(xué)習(xí)公共基礎(chǔ)課的興趣和熱情，學(xué)生學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)缺失和教師職業(yè)效能感降低，導(dǎo)致教學(xué)陷入無(wú)效教學(xué)的尷尬境地；

第三，由于公共基礎(chǔ)課課堂教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)的脫節(jié)，以及沒(méi)能很好地解決教材內(nèi)容向教學(xué)內(nèi)容的轉(zhuǎn)化，致使學(xué)生遠(yuǎn)離合理化的公共生活世界，學(xué)生覺(jué)得基礎(chǔ)課學(xué)無(wú)所用；

第四，作為載體的知識(shí)反客為主，導(dǎo)致培育具有終身學(xué)習(xí)意識(shí)和能力的學(xué)生理想精神的缺失等。

以上這些，不僅不能滿足終身學(xué)習(xí)觀下的公共基礎(chǔ)課建設(shè)需要，而且造成公共基礎(chǔ)課在核心期刊網(wǎng)-----------論文發(fā)表,核心期刊網(wǎng)權(quán)威中文核心期刊目錄檢索網(wǎng) 核心期刊網(wǎng)-----------論文發(fā)表,核心期刊網(wǎng)權(quán)威中文核心期刊目錄檢索網(wǎng)

當(dāng)代職業(yè)教育體系中實(shí)際地位的下降，以致有人開(kāi)始懷疑其學(xué)科價(jià)值和所起的作用?；诖?，筆者認(rèn)為職業(yè)院校公共基礎(chǔ)課教學(xué)必須進(jìn)行改革，必須經(jīng)過(guò)一個(gè)創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)換，通過(guò)在教學(xué)理念、教學(xué)方法、教學(xué)過(guò)程、教學(xué)內(nèi)容等方面改革，回歸公共基礎(chǔ)課滿足人終身學(xué)習(xí)和可持續(xù)發(fā)展的本性。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：“分散化公共治理”下的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

摘 要： 以英國(guó)為發(fā)端，20世紀(jì)80年代末興起了“分散化公共治理”的世界性浪潮，通過(guò)廣泛設(shè)立代理機(jī)構(gòu)，將服務(wù)提供職能從部委中分離了出來(lái)。代理機(jī)構(gòu)具備更大的管理自主性、更明確的服務(wù)職能、結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算、構(gòu)建伙伴關(guān)系的靈活性、更強(qiáng)的公開(kāi)性與問(wèn)責(zé)性等，成為有效實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。我國(guó)的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也應(yīng)實(shí)現(xiàn)政策決策和服務(wù)提供的有效分離，通過(guò)構(gòu)建良好的公共治理模式，提升政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的質(zhì)量。

關(guān)鍵詞： 標(biāo)準(zhǔn)化； 代理機(jī)構(gòu)； 分散化公共治理； 政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類號(hào)： d631.43 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： a doi：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.008

在我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)當(dāng)建構(gòu)于何種良好的公共治理模式之上以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的最終目標(biāo)，成為一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。目前，我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展還存在結(jié)構(gòu)性治理問(wèn)題，最突出是缺乏公共政策制定與服務(wù)提供有效分離、相互制約的治理框架，導(dǎo)致實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的自主性、專業(yè)性、責(zé)任性、公開(kāi)性、回應(yīng)性不足，構(gòu)建外部合作伙伴關(guān)系的靈活性欠缺，績(jī)效與預(yù)算脫鉤，職能寬泛模糊，缺乏創(chuàng)新能力等諸多問(wèn)題。為了探求解決這些問(wèn)題的思路，筆者對(duì)20世紀(jì)80年末以來(lái)興起的、以新公共管理理念為指導(dǎo)的“分散化公共治理”（distributed public governance）改革進(jìn)行了回顧性考察，分析了英國(guó)在“分散化公共治理”中最重要的兩種代理機(jī)構(gòu)形式――執(zhí)行機(jī)構(gòu)（executive agencies，ea）和非部委公共機(jī)構(gòu)（non-departmental public bodies，ndpbs）對(duì)英國(guó)“公民憲章運(yùn)動(dòng)” ① 的積極影響，總結(jié)了英國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)構(gòu)建我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化良好公共治理模式的啟示。

一、“分散化公共治理”：實(shí)現(xiàn)管理自主權(quán)與績(jī)效控制的平衡

（一）“分散化公共治理”的內(nèi)涵

“分散化公共治理”浪潮的核心內(nèi)容是在政府部門(mén)之外設(shè)立大量的具有一定獨(dú)立性的代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體等，以達(dá)到政府“良治”（good governance）的目的。它的研究主題是如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益。這些代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體在規(guī)模、功能、資金來(lái)源、法律和組織形式、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、責(zé)任機(jī)制以及與上級(jí)主管部門(mén)之間的關(guān)系等方面不盡相同。但它們也具有一些共同特點(diǎn)，即在政府部門(mén)內(nèi)分拆機(jī)構(gòu)，分拆后的機(jī)構(gòu)與主管部門(mén)建立準(zhǔn)合同性質(zhì)的關(guān)系；在制度上將這些實(shí)體從傳統(tǒng)的組織部門(mén)內(nèi)剝離出來(lái)；賦予他們?nèi)炕虿糠址傻匚?。[1]3-5

1988年英國(guó)《改善政府管理：下幾步行動(dòng)計(jì)劃》（improving government management ：the next steps，又稱ibbs report）標(biāo)志著代理機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)的開(kāi)始。隨后擴(kuò)散到亞歐非等地區(qū)的眾多國(guó)家，形成了一種明顯的“全球性轉(zhuǎn)向”。[2] 如加拿大的服務(wù)署、特別事務(wù)署，法國(guó)的公共管理組織，德國(guó)的公法實(shí)體，荷蘭的獨(dú)立行政實(shí)體，新西蘭的皇家實(shí)體和半自治實(shí)體，西班牙具備行政職能的自治實(shí)體，瑞典的委員會(huì)和機(jī)構(gòu)，英國(guó)的代理機(jī)構(gòu)和非政府部門(mén)公共實(shí)體，美國(guó)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的監(jiān)管委員會(huì)、政府公共事業(yè)公司等。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的統(tǒng)計(jì)，這些代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體所占用的公共開(kāi)支和人員在中央政府內(nèi)的重要性往往超過(guò)50%，有時(shí)甚至達(dá)到75%。比如，英國(guó)131家代理機(jī)構(gòu)的雇用工作人員總數(shù)超過(guò)整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的3/4。加拿大僅3家代理機(jī)構(gòu)的員工人數(shù)就占到整個(gè)聯(lián)邦政府人員的35%以上。[1]6-13今天，在“整體性治理（holistic governance）”等改革潮流興起后，對(duì)“分散化公共治理”的研究仍然是一個(gè)熱點(diǎn)。

“分散化公共治理”的本質(zhì)是追求代理機(jī)構(gòu)首席執(zhí)行官的管理自主權(quán)與中央政府對(duì)其績(jī)效目標(biāo)控制之間的有效平衡。所謂“分散”就是在政府管理中實(shí)現(xiàn)決策與服務(wù)提供的相對(duì)分離，決策者和服務(wù)提供者由原來(lái)的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系，中央部門(mén)負(fù)責(zé)掌舵、評(píng)估與控制，代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施政策和提供服務(wù)。在“分散”的架構(gòu)下，將結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、績(jī)效管理等現(xiàn)代商業(yè)管理中的成功原則、理念、機(jī)制、方式引入到政府內(nèi)部管理之中，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部管理的理性化和現(xiàn)代化?！胺稚⒒仓卫怼睆?qiáng)調(diào)決策與執(zhí)行、政策制定與服務(wù)提供的相對(duì)分離，又保持中央部門(mén)對(duì)于代理機(jī)構(gòu)的適度控制，為實(shí)現(xiàn)政府管理現(xiàn)代化提供了一種普遍的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

（二）英國(guó)“分散化公共治理”的實(shí)踐

“分散化公共治理”率先在英國(guó)出現(xiàn)有其必然性。20世紀(jì)70年代末以后，受到新公共管理、公共選擇理論和委托代理理論等理論的影響，同時(shí)，政府管理面臨著管理危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，英國(guó)傳統(tǒng)行政模式受到了廣泛的批評(píng)。有學(xué)者將傳統(tǒng)行政模式的問(wèn)題概括為結(jié)構(gòu)單一性和管理非現(xiàn)代性的困境。結(jié)構(gòu)單一性是指用同質(zhì)化的政府機(jī)構(gòu)和組織方式履行政策制定、服務(wù)提供和管制職能等不同性質(zhì)的職能。與此對(duì)應(yīng)，不同工作性質(zhì)的公務(wù)員，都用同一個(gè)錄用體制、統(tǒng)一的工資級(jí)別、考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施無(wú)差別管理；管理的非現(xiàn)代性，主要表現(xiàn)為對(duì)管理不重視，管理人才地位低下，缺乏結(jié)果導(dǎo)向，績(jī)效測(cè)定和責(zé)任機(jī)制不完善等。[3] 導(dǎo)致結(jié)構(gòu)單一性和管理非現(xiàn)代性困境的根本原因是中央部門(mén)沒(méi)有把劃槳與掌舵分開(kāi)，即把決策與執(zhí)行、政策制定與提供服務(wù)分開(kāi)，中央部門(mén)和部長(zhǎng)既劃槳又掌舵，“過(guò)載”的政府必然效率低下、僵化臃腫、對(duì)社會(huì)需求反應(yīng)遲鈍。

針對(duì)這些問(wèn)題，1968年的富爾頓報(bào)告（fulton report）專門(mén)論述了傳統(tǒng)文官體制的弊端，強(qiáng)調(diào)將各部的職能剝離給執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但未獲實(shí)施。1988年“下幾步行動(dòng)方案”發(fā)布后，英國(guó)開(kāi)始大量設(shè)置代理機(jī)構(gòu)。在所設(shè)立的代理機(jī)構(gòu)中，最重要的是執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共機(jī)構(gòu)，它們是英國(guó)中央政府服務(wù)的主要提供者，這里重點(diǎn)進(jìn)行分析。

執(zhí)行機(jī)構(gòu)是一個(gè)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，它或者扮演監(jiān)管者的角色，或者在經(jīng)營(yíng)性功能之外扮演專門(mén)性的政策角色。法律上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是英國(guó)政府的合法組成部分，在主管部委的授權(quán)下運(yùn)行，沒(méi)有自己的法律身份。治理結(jié)構(gòu)上，呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，多數(shù)設(shè)立了管理委員會(huì)，少數(shù)設(shè)立管理咨詢委員會(huì)，有的設(shè)置了高層次的“聯(lián)絡(luò)員”。執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行經(jīng)理（首席執(zhí)行官）負(fù)責(zé)制，經(jīng)理職位向全社會(huì)開(kāi)放，競(jìng)爭(zhēng)錄用。職員大多為公務(wù)員。資源和預(yù)算程序上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)通常由上級(jí)部門(mén)提供資金，但要接受相應(yīng)的支出審核。自治權(quán)、責(zé)任和控制上，宏觀政策框架與資源配置由各部部長(zhǎng)與財(cái)政部、公務(wù)員管理部長(zhǎng)協(xié)商制定，日常政策操作與執(zhí)行完全由執(zhí)行機(jī)構(gòu)首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)。用《政策框架協(xié)定》文件明確規(guī)定部長(zhǎng)、首席執(zhí)行官的權(quán)利和責(zé)任?！墩呖蚣軈f(xié)定》每5年由各部委審查一次，評(píng)估執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否完成了政府績(jī)效目標(biāo)，機(jī)構(gòu)是否有繼續(xù)存在的價(jià)值，或者在組織形式和結(jié)構(gòu)上如何進(jìn)行調(diào)整以有利于更好地完成政府政策目標(biāo)。范圍上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)非常廣泛，如社會(huì)福利管理、獄政管理、證照核發(fā)、救濟(jì)金辦理、就業(yè)管理、會(huì)議服務(wù)、軍需供應(yīng)、工商注冊(cè)等。[1] 245-263

非部委公共機(jī)構(gòu)是指不屬于政府部門(mén)，但在一定程度上受到政府管理，并承擔(dān)一定職能的機(jī)構(gòu)。法律上，大多數(shù)非部委公共機(jī)構(gòu)是依法建立的實(shí)體法人（bodies corporate），獨(dú)立于英國(guó)政府，有自己的法律地位；治理結(jié)構(gòu)上，所有非部委公共機(jī)構(gòu)都接受管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，委員會(huì)成員通常由部長(zhǎng)任命，職員一般為雇用，受聘者不屬于公務(wù)員；資源和預(yù)算程序上，多數(shù)非部委公共機(jī)構(gòu)的資金來(lái)自于支持調(diào)撥款（grant-in-aid），也有的來(lái)源于收費(fèi)或者稅收，資金使用要通過(guò)報(bào)告和賬目報(bào)表提交議會(huì)并接受?chē)?guó)家審計(jì)局的審查；自治權(quán)、責(zé)任和控制上，執(zhí)行性非部委公共機(jī)構(gòu)要在出資部門(mén)的框架文件要求下運(yùn)作，框架文件規(guī)定了非部委公共機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)；在公共活動(dòng)范圍上，非部委公共機(jī)構(gòu)的職能包括行政、管理、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管、咨詢等許多方面。[1] 264-280

通過(guò)具有一定自主性的代理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，使英國(guó)公共服務(wù)的提供免受政治干預(yù)，同時(shí)在專業(yè)化水準(zhǔn)、績(jī)效改善以及快速回應(yīng)社會(huì)需求等方面也取得了顯著進(jìn)步。正因如此，“下幾步行動(dòng)方案”被認(rèn)為是英國(guó)“最重要的行政改革舉措之一”，標(biāo)志著英國(guó)“公共服務(wù)改革的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。[4]69英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)被美國(guó)、加拿大、新西蘭、荷蘭、西班牙等多個(gè)國(guó)家學(xué)習(xí)效仿。國(guó)際公共管理實(shí)踐證明，這也是一種值得我國(guó)政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革借鑒的治理模式。

二、“分散化公共治理”：政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

“分散化公共治理”通過(guò)廣泛設(shè)立多樣化的代理機(jī)構(gòu)，為實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供了新的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。在新的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的諸多“前提”――標(biāo)準(zhǔn)的制定者、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者、價(jià)值理念、人事安排、績(jī)效測(cè)定、預(yù)算管理、責(zé)任與控制、公開(kāi)性與審查等都發(fā)生了變化。以1988年英國(guó)設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)為分水嶺，將政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化分成兩個(gè)階段：一是傳統(tǒng)階段（20世紀(jì)60年代初至80年代末），在傳統(tǒng)科層制管理模式下，小規(guī)模、非系統(tǒng)地將企業(yè)管理中的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)應(yīng)用于政府管理；二是現(xiàn)代階段（20世紀(jì)90年代初至今），建立在“分散化公共治理”基礎(chǔ)上，以1991年梅杰政府的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”為開(kāi)端，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)入了現(xiàn)代階段。這兩個(gè)階段在所依賴的治理模式、服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的自主性、服務(wù)職能與角色、預(yù)算制度、伙伴關(guān)系構(gòu)建、公開(kāi)性與問(wèn)責(zé)性以及持續(xù)改進(jìn)機(jī)制6個(gè)方面均不相同（見(jiàn)表1）。

（一）將政策和服務(wù)提供職能分開(kāi)，提升代理機(jī)構(gòu)的管理自主性，為改善政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施質(zhì)量奠定了組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定是掌舵，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施是劃槳。前者具有一定的政治性，后者更加側(cè)重專業(yè)性和技術(shù)性。在“分散化公共治理”下，核心部門(mén)（如主管部門(mén)、財(cái)政部）的人員很少，主要承擔(dān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定職能，執(zhí)行機(jī)構(gòu)、非部委公共機(jī)構(gòu)等代理機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。將政策制定和服務(wù)提供職能分開(kāi)，賦予了代理機(jī)構(gòu)管理上的自主性，這種自主性涵蓋機(jī)構(gòu)編制、人員錄用、工資報(bào)酬、內(nèi)部組織、財(cái)務(wù)管理等多方面。負(fù)責(zé)實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的代理機(jī)構(gòu)成為自主性實(shí)體，為提升政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量和效率提供了良好的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。具體來(lái)講：

1.代理機(jī)構(gòu)將服務(wù)提供職能從中央部門(mén)分離出來(lái)，有利于緩解“政府超載”，使部長(zhǎng)和核心部門(mén)專注于政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)的宏觀政策的制定。政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定是帶有政治性的政策問(wèn)題，需要根據(jù)社會(huì)需求、財(cái)政基礎(chǔ)、發(fā)展階段統(tǒng)籌考慮。只有將服務(wù)職能從中央部門(mén)中分離出來(lái)，部長(zhǎng)及核心部門(mén)才能更好地“掌舵”，對(duì)備受關(guān)注的問(wèn)題作出快速反應(yīng)，保證政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)政策制定的高品質(zhì)。2.代理機(jī)構(gòu)的自主性有利于在實(shí)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)排除政治干擾，保證專業(yè)性。由代理機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，就從政府過(guò)程層面，確保了服務(wù)的提供與部長(zhǎng)保持一定的距離，保障實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)差別、無(wú)歧視、專業(yè)性和獨(dú)立性。

3.代理機(jī)構(gòu)擁有人事和財(cái)政管理的自主權(quán)，可以提高實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的效率、降低成本。較大的人事自主權(quán)，可以根據(jù)不同性質(zhì)的服務(wù)，采用不同的公務(wù)員管理和招錄制度。這樣既可以提升代理機(jī)構(gòu)管理者的地位，也方便通過(guò)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的方式，聘用私人部門(mén)富有經(jīng)驗(yàn)的管理人員，利用私人部門(mén)成熟的管理技術(shù)提升政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效率。在財(cái)政資金的使用上，代理機(jī)構(gòu)實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度，他們更關(guān)注績(jī)效，注重簡(jiǎn)化程序，可以根據(jù)實(shí)際情況合理配置財(cái)政資金的使用，降低成本。

4.代理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)一致有利于確保政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)果導(dǎo)向和公民導(dǎo)向。執(zhí)行機(jī)構(gòu)、非部委公共組織等代理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，在獲得充分管理授權(quán)的同時(shí)也要對(duì)服務(wù)提供的績(jī)效承擔(dān)責(zé)任，權(quán)責(zé)一體的代理機(jī)構(gòu)動(dòng)搖了傳統(tǒng)文官制度的經(jīng)典原則，改變了官僚制的行政文化，有助于代理機(jī)構(gòu)從規(guī)則為本轉(zhuǎn)變到公民導(dǎo)向，從過(guò)程控制轉(zhuǎn)變到結(jié)果導(dǎo)向。在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)更加關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，而不是投入；更加關(guān)注回應(yīng)社會(huì)和公民的需求，而不單單是提升政府管理效率；對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)的公共服務(wù)更加懷有使命感，而不強(qiáng)調(diào)規(guī)章和程序壓倒一切。

（二）代理機(jī)構(gòu)具有單一明確的服務(wù)職能，有利于政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定、績(jī)效評(píng)估和責(zé)任控制

傳統(tǒng)上中央政府部門(mén)履行的職責(zé)和從事的活動(dòng)十分龐雜，所追求的目標(biāo)具有多樣化及彈性（非量化）特征，使得部門(mén)目標(biāo)設(shè)定和管理績(jī)效的評(píng)價(jià)十分困難，由此導(dǎo)致責(zé)任機(jī)制的不完善。這被認(rèn)為是政府失靈的主要原因之一。[5]132

與傳統(tǒng)中央政府部門(mén)不同，代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)是更加明確和單一化的?！安块T(mén)承擔(dān)著一整套責(zé)任，而代理機(jī)構(gòu)則只有一項(xiàng)特定職責(zé)??人們可以把代理機(jī)構(gòu)想像成政府的小時(shí)裝店，現(xiàn)代的大商場(chǎng)常常有許多小時(shí)裝店組成，每一家時(shí)裝店都有自己的固定消費(fèi)群。同樣，現(xiàn)在政府部門(mén)也被分成許多類似于小時(shí)裝店的代理機(jī)構(gòu)，每個(gè)代理機(jī)構(gòu)都有自己特定的工作范圍??代理機(jī)構(gòu)的邏輯是，每項(xiàng)服務(wù)都應(yīng)該設(shè)立單獨(dú)的實(shí)體，這樣就不會(huì)忽略任何一項(xiàng)服務(wù)。如果一個(gè)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有多重責(zé)任，它可能無(wú)法較好地完成一項(xiàng)或多項(xiàng)任務(wù)。而只有一項(xiàng)任務(wù)的代理機(jī)構(gòu)會(huì)努力把這項(xiàng)任務(wù)完成得盡善盡美?！?[1] 46

在職能明確、單一的情況下，英國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或非部委公共機(jī)構(gòu)就可以設(shè)定其公共服務(wù)可衡量的標(biāo)準(zhǔn)。這些績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在主管部制定的“政策和資源框架文件”和業(yè)務(wù)計(jì)劃中。以倫敦地鐵有限公司為例，該公司屬于非部委公共機(jī)構(gòu)，它將1994/1995的主要公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定如下：可靠、快捷方面，上一實(shí)際為水平為95.5%，1994/1995計(jì)劃目標(biāo)為95.5%；明凈、整潔、高效方面，列車(chē)清潔程度顧客滿意率上一實(shí)際為水平為64%，1994/1995計(jì)劃目標(biāo)為65%；安全的環(huán)境方面，乘客安全感上一實(shí)際水平為83%，1994/1995計(jì)劃目標(biāo)為90%；熱情服務(wù)方面，服務(wù)態(tài)度乘客滿意率上一實(shí)際為水平為63%，1994/1995計(jì)劃目標(biāo)為64%。[6] 可以看出，該機(jī)構(gòu)設(shè)置的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容上單一明確，測(cè)度上具體、可量化。2000年后，工黨政府開(kāi)始頒布“公共服務(wù)協(xié)議”（public service agreements――psas，實(shí)際上是首相和大臣之間簽定的目標(biāo)責(zé)任書(shū)），執(zhí)行機(jī)構(gòu)相應(yīng)與主管部長(zhǎng)簽定“服務(wù)供給協(xié)議”（service delivery agreements――sdas），對(duì)管理目標(biāo)和工作結(jié)果的要求進(jìn)一步規(guī)范化?？傊?，不論是依據(jù)“政策和資源框架文件”還是“公共服務(wù)協(xié)議”，代理機(jī)構(gòu)因其職能單一明確，更容易圍繞單一職能確定量化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這就有效降低了績(jī)效評(píng)估與管理的難度。

單一明確的服務(wù)職能也有助于責(zé)任控制。如前所述，“分散化公共治理”追求的是管理自主權(quán)與績(jī)效控制的有效平衡。在中央政府缺乏有效手段控制代理機(jī)構(gòu)績(jī)效時(shí)，后者憑借充足的授權(quán)和較大自由度，有追求自身利益的可能性。因此“分散化公共治理”下，代理機(jī)構(gòu)要接受主管部門(mén)的“適距控制”，即保持適當(dāng)?shù)木嚯x實(shí)施間接的控制，實(shí)施“適距控制”的主要障礙就是信息不對(duì)稱。而代理機(jī)構(gòu)具有職能單一明確的特點(diǎn)，容易據(jù)此設(shè)定量化的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估有助于消除信息不對(duì)稱，為中央部門(mén)更好地控制代理機(jī)構(gòu)的履責(zé)情況提供有效依據(jù)。

（三）代理機(jī)構(gòu)實(shí)行績(jī)效預(yù)算，為政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中確立結(jié)果導(dǎo)向和公民導(dǎo)向提供了激勵(lì)機(jī)制

任何政府機(jī)構(gòu)都有爭(zhēng)取預(yù)算最大化的傾向，問(wèn)題的關(guān)鍵是按照什么標(biāo)準(zhǔn)撥款才能收到最佳的激勵(lì)效果，保證資金的最大價(jià)值。在傳統(tǒng)的官僚制度下，“各級(jí)政府??注重的是投入，而不是結(jié)果。它們的撥款給學(xué)校是根據(jù)各校注冊(cè)入學(xué)的學(xué)童人數(shù)；給福利機(jī)構(gòu)是根據(jù)有資格享受福利的窮人人數(shù)；給治安部門(mén)是根據(jù)對(duì)付犯罪所需要警察的估計(jì)人數(shù)”。[7]97這種基數(shù)預(yù)算，導(dǎo)致傳統(tǒng)官僚制不注重測(cè)量績(jī)效。

“分散化公共治理”下，績(jī)效預(yù)算的實(shí)施使得代理機(jī)構(gòu)比科層制部委集權(quán)模式更加注重顧客需求和服務(wù)結(jié)果。在“分散化公共治理”下，代理機(jī)構(gòu)的績(jī)效預(yù)算是一種契約式管理，出資部門(mén)確定政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專注于這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，資金的使用要按照協(xié)議接受績(jī)效審核，這實(shí)際上是一個(gè)中央政府部門(mén)基于《公共服務(wù)協(xié)議》向代理機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)和產(chǎn)品的過(guò)程。代理機(jī)構(gòu)為了爭(zhēng)取資金，有更強(qiáng)的激勵(lì)關(guān)注實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)果，有更強(qiáng)的激勵(lì)關(guān)注公民的需求，有更強(qiáng)的激勵(lì)與先進(jìn)典型做“基準(zhǔn)比較”，追求業(yè)務(wù)卓越。這相比于之前照章辦事、程序至上、得過(guò)且過(guò)的行政文化，無(wú)疑更加富有生機(jī)和使命感。以“北愛(ài)爾蘭駕駛員考核與車(chē)輛檢測(cè)局”為例，該局在設(shè)定1993/1994 的主要公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，規(guī)定如下：車(chē)輛檢測(cè)中80 %申請(qǐng)者等待檢測(cè)的時(shí)間低于4周，其余最長(zhǎng)不超過(guò)5周；駕駛員考核――80 %的申請(qǐng)者等待時(shí)間不超過(guò)8周，其余最長(zhǎng)不超過(guò)10周；出現(xiàn)失誤的比率不超過(guò)全年考核、檢測(cè)總數(shù)的0.5 %；檢測(cè)和考核程序上的顧客滿意率高于96%等。[8]46 可以看出，績(jī)效預(yù)算下代理機(jī)構(gòu)更有激勵(lì)關(guān)注公共服務(wù)在效率、質(zhì)量、顧客滿意等方面的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了結(jié)果導(dǎo)向和以公民為中心的理念。

（四）更具靈活性的代理機(jī)構(gòu)有助于在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中構(gòu)建多元伙伴關(guān)系

政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)需要多元參與的治理過(guò)程，志愿組織、社區(qū)組織和公民的多元參與具有重要意義：可以為政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定輸入有效的社會(huì)需求，為服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施提供外部的技術(shù)和資源，通過(guò)社會(huì)問(wèn)責(zé)保持外部壓力，促進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)改進(jìn)。

“分散化公共治理”開(kāi)創(chuàng)了一種靈活執(zhí)行職能的模式。更具靈活性的代理機(jī)構(gòu)在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)更容易與志愿組織、社區(qū)組織、市場(chǎng)組織構(gòu)建合作伙伴關(guān)系。主要體現(xiàn)在：

1.快速、敏捷的反應(yīng)。以非部委公共機(jī)構(gòu)為例，其日常事務(wù)管理與政府部委的部長(zhǎng)保持較遠(yuǎn)的距離，具有較高的獨(dú)立性，作為獨(dú)立的法律實(shí)體，它們?cè)跇?gòu)建公私合作伙伴關(guān)系時(shí)，不必經(jīng)過(guò)縱向申請(qǐng)批準(zhǔn)的繁瑣程序，可以獨(dú)立、快速做出反應(yīng)，把握合作的對(duì)象與時(shí)機(jī)。

2.職能專門(mén)化降低了伙伴關(guān)系構(gòu)建的交易成本。當(dāng)今的組織社會(huì)，各類組織發(fā)展有不斷分化的趨勢(shì)，志愿部門(mén)、社區(qū)組織、市場(chǎng)組織也是多樣化、細(xì)分化的，相應(yīng)地具有多樣化的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。以印第安納波利斯市為例，它在20世紀(jì)90年代將其信息技術(shù)運(yùn)行、城市機(jī)場(chǎng)管理和污水處理系統(tǒng)外包給承包商時(shí)，市政府在每件案例中要保障的最重要的資源是高度專業(yè)化的技術(shù)知識(shí)和世界一流的管理人才。[9]30-44 在尋求高度專業(yè)化的技術(shù)知識(shí)和人才的過(guò)程中，職能專門(mén)化的代理機(jī)構(gòu)具有明確的目標(biāo)和專業(yè)化管理人才，比職能寬泛的中央部門(mén)在搜集信息和篩選合作對(duì)象時(shí)更有針對(duì)性和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，這將有效降低構(gòu)建合作伙伴關(guān)系的交易成本。

3.創(chuàng)新需求催生構(gòu)建伙伴關(guān)系的動(dòng)力。執(zhí)行機(jī)構(gòu)與非部委公共機(jī)構(gòu)等代理機(jī)構(gòu)在框架協(xié)議范圍內(nèi)享有較高的自主權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)著按公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)的責(zé)任與壓力，相比于傳統(tǒng)部委，它們更有動(dòng)力通過(guò)創(chuàng)新管理方式和技術(shù)實(shí)現(xiàn)績(jī)效提升。但是創(chuàng)新在政府官僚制中所遇到的阻力往往比在網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部所遇到的阻力更大，因?yàn)榇罅績(jī)?nèi)部的平行約束機(jī)制會(huì)限制產(chǎn)生好想法所必備的互動(dòng)環(huán)境，而縱向的障礙又會(huì)阻止產(chǎn)生出的想法從“冒泡”到?jīng)Q策的整個(gè)過(guò)程。[10]27因此，如果在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中需要突破技術(shù)、人才、信息方面的限制而產(chǎn)生創(chuàng)新需求時(shí)，代理機(jī)構(gòu)更有動(dòng)力積極尋求與志愿組織和社區(qū)組織構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的合作伙伴關(guān)系。

4.開(kāi)放的治理結(jié)構(gòu)。許多代理機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)中央部門(mén)相比，在治理結(jié)構(gòu)上更具有開(kāi)放性。一些非部委公共機(jī)構(gòu)，如代表消費(fèi)者意見(jiàn)和利益的團(tuán)體中的許多委員都是普通人，這為公眾提供了參加公共生活的機(jī)會(huì)。

（五）代理機(jī)構(gòu)更加具有公開(kāi)性與問(wèn)責(zé)性，這是促進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的外部壓力機(jī)制

作為向公眾提供標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，代理機(jī)構(gòu)的事務(wù)公開(kāi)和問(wèn)責(zé)是非常重要的。一般執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織會(huì)通過(guò)如下措施變得更為公開(kāi)和透明，并接受問(wèn)責(zé)：

1.信息方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織要按照2000年《信息自由法案》的相關(guān)規(guī)定保障公眾能夠獲取公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)信息。

2.事務(wù)公開(kāi)方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織要通過(guò)報(bào)告、管理報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告、公開(kāi)會(huì)議等多種形式公開(kāi)本機(jī)構(gòu)的各種活動(dòng)和財(cái)政開(kāi)支。其中，報(bào)告是主要的公開(kāi)途徑，需要提供本機(jī)構(gòu)的職能與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的信息。

3.用戶/公民導(dǎo)向方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、公開(kāi)會(huì)議或其他咨詢形式，就本機(jī)構(gòu)的服務(wù)事項(xiàng)向公眾用戶與利益相關(guān)者廣泛征詢意見(jiàn)，以確保服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)能充分回應(yīng)并滿足公眾用戶和利益相關(guān)者的需求。此外，還要運(yùn)用簡(jiǎn)化的程序、個(gè)性和具體性的回復(fù)處理投訴。

4.議會(huì)質(zhì)詢方面，議員經(jīng)常會(huì)要求內(nèi)閣部長(zhǎng)提供有關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共機(jī)構(gòu)的政策、決策和行動(dòng)方面的信息，并就機(jī)構(gòu)的政策及運(yùn)作框架問(wèn)題接受議會(huì)質(zhì)詢。

此外，還有出版物信息公開(kāi)等制度化、規(guī)范化的渠道。與半封閉的傳統(tǒng)中央部委相比，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織實(shí)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程處于高度透明的環(huán)境中，保證了較高的公開(kāi)性與問(wèn)責(zé)性，為政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展提供了重要的外部壓力機(jī)制。

（六）定期回顧審查是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化持續(xù)改進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制

在“分散化公共治理”下，負(fù)責(zé)實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共機(jī)構(gòu)要接受制度化的回顧審查。全面回顧審查原為五年一次，1998年后根據(jù)《公共服務(wù)協(xié)議》約定指標(biāo)的完成情況進(jìn)行持續(xù)性業(yè)務(wù)回顧審查。2002年7月，內(nèi)閣辦公廳發(fā)布了《更佳的政府服務(wù)：21世紀(jì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)》報(bào)告，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行回顧審查，小型非政府部委公共機(jī)構(gòu)也需要進(jìn)行“簡(jiǎn)式回顧審查”?；仡檶彶榈年P(guān)鍵事項(xiàng)包括組織方式的選擇和改進(jìn)績(jī)效。回顧審查的目的，在于考察執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)其服務(wù)宗旨、服務(wù)內(nèi)容、關(guān)鍵服務(wù)指標(biāo)等方面所發(fā)揮的作用，通過(guò)對(duì)績(jī)效的回顧審查，幫助公共機(jī)構(gòu)改進(jìn)公共服務(wù)的績(jī)效并決定公共機(jī)構(gòu)今后存續(xù)的必要性。如果執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織不能在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中達(dá)到應(yīng)有的績(jī)效水準(zhǔn)并不斷改進(jìn)，那么機(jī)構(gòu)本身存在的必要性就會(huì)受到質(zhì)疑。因此，定期的審查機(jī)制，提供了一種常態(tài)化的外部壓力，構(gòu)成了執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共機(jī)構(gòu)持續(xù)改進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的外部動(dòng)力機(jī)制。

三、“分散化公共治理”對(duì)我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的啟示

英國(guó)是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的先驅(qū)與典范，與之相比，我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)尚缺乏一個(gè)良好的公共治理模式。中央部門(mén)缺乏對(duì)行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效分離與相互制約，造成公共政策制定與服務(wù)提供職能不分，這是導(dǎo)致我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)化程度低，社會(huì)需求回應(yīng)性差，公民滿意度不高的重要原因。換言之，英國(guó)“分散化公共治理”前存在的組織結(jié)構(gòu)單

一、管理非現(xiàn)代化的問(wèn)題，在我國(guó)同樣存在。因此，有必要借鑒英國(guó)在“分散化公共治理”中廣泛設(shè)立代理機(jī)構(gòu)（執(zhí)行機(jī)構(gòu)、非部委公共機(jī)構(gòu)等）的成功經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建良好的公共治理模式。

（一）用治理的思維推進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建良好的公共治理模式

“分散化公共治理”下的代理機(jī)構(gòu)熱潮，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家服務(wù)功能與角色在當(dāng)代崛起的一種顯著標(biāo)志，代理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生是與服務(wù)提供相適應(yīng)的。與其將代理機(jī)構(gòu)作為新公共管理的一種工具，不如地說(shuō)它本質(zhì)上是一種治理的工具。代理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)體現(xiàn)了服務(wù)對(duì)治理結(jié)構(gòu)的時(shí)代要求。在統(tǒng)治中，國(guó)家是唯一的；在服務(wù)中，國(guó)家只是備選項(xiàng)之一。官僚制下遠(yuǎn)離用戶的、一刀切的、不測(cè)量績(jī)效的服務(wù)是不會(huì)被公眾接受的。服務(wù)意味著按照明確承諾的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到用戶滿意，代理機(jī)構(gòu)是被選中的最合適的提供模式，它的出現(xiàn)帶來(lái)了一場(chǎng)公共治理結(jié)構(gòu)的變革。

在我國(guó)，以2012年《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃綱要》的出臺(tái)為標(biāo)志，政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化已進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)的新階段。在2013年我國(guó)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的背景下，政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不能忽視治理和治理模式變革的問(wèn)題。以英國(guó)為代表的西方經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)公共服務(wù)及其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)必須有與之相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，必須進(jìn)行公共治理模式的相應(yīng)調(diào)整。因此，我們也需要以治理的思維去思考和構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的公共治理模式。

（二）中央政府部門(mén)應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)政策制定與服務(wù)提供的有效分離與相互制約

西方國(guó)家“分散化公共治理”浪潮的精髓在于掌舵與劃槳分開(kāi)，這是當(dāng)代行政改革的普遍趨勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)管理現(xiàn)代化的重要前提。在我國(guó)，除深圳“行政三分制”改革以及地方政府行政服務(wù)中心的嘗試外，鮮有推進(jìn)政策制定與服務(wù)提供有效分離與相互制約的行政改革實(shí)踐。借鑒“分散化公共治理”的模式，要對(duì)中央部門(mén)進(jìn)行機(jī)構(gòu)分拆，設(shè)立相應(yīng)的服務(wù)代理機(jī)構(gòu)，將政策執(zhí)行和服務(wù)提供職能從部門(mén)中剝離出來(lái)，賦予服務(wù)代理機(jī)構(gòu)，并授予其在人事、財(cái)務(wù)、編制等方面充分的管理自主權(quán)。在組織關(guān)系上，將主管部門(mén)與服務(wù)代理機(jī)構(gòu)由隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s管理關(guān)系，并引入現(xiàn)代管理的理念與方式，譬如，在服務(wù)代理機(jī)構(gòu)中實(shí)行績(jī)效預(yù)算、加強(qiáng)服務(wù)信息公開(kāi)、完善責(zé)任機(jī)制、實(shí)行職員聘任制，提高我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的專業(yè)性、透明性和對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性。

（三）依據(jù)多樣化的公共服務(wù)職能，靈活設(shè)置多樣化的機(jī)構(gòu)

根據(jù)多樣化的服務(wù)職能，設(shè)置多樣化的機(jī)構(gòu)是英國(guó)政府及公共部門(mén)基本架構(gòu)的鮮明特點(diǎn)。在英國(guó)，除了內(nèi)閣部門(mén)，還有執(zhí)行機(jī)構(gòu)、非內(nèi)閣部委、非部委公共機(jī)構(gòu)以及其他類型的公共機(jī)構(gòu)（如公營(yíng)公司）等多樣化的組織負(fù)責(zé)公共服務(wù)提供。

在我國(guó)，除了要對(duì)中央政府部門(mén)進(jìn)行機(jī)構(gòu)分拆，設(shè)立相應(yīng)的服務(wù)代理機(jī)構(gòu)外，還要從“政事分開(kāi)”的原則出發(fā)，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。行政管理類事業(yè)單位回歸行政系統(tǒng)內(nèi)部，承擔(dān)行政服務(wù)提供職能。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改制為企業(yè)。公共服務(wù)類事業(yè)單位可以參考英國(guó)非部委公共機(jī)構(gòu)（non-departmental public bodies，npbs）的概念，賦予其獨(dú)立公共法人地位，由政事一體化的隸屬關(guān)系改為契約管理關(guān)系。這類事業(yè)單位可與中央部門(mén)依據(jù)公共服務(wù)框架協(xié)議，按照協(xié)議的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供政府標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)?？傊?，只有根據(jù)多樣化的公共服務(wù)職能，靈活設(shè)置多樣化的機(jī)構(gòu)，才能構(gòu)建完整的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的治理結(jié)構(gòu)。

（四）前瞻性地統(tǒng)籌“分散化公共治理”與“整體性公共治理”的關(guān)系

在英國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)過(guò)程中，保守黨是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的支持者，后來(lái)的工黨則轉(zhuǎn)向了“協(xié)同政府”。理論界關(guān)于“分散化公共治理”與“整體性公共治理”孰優(yōu)孰劣也頗多爭(zhēng)論。應(yīng)當(dāng)說(shuō)沒(méi)有任何一種治理模式是完美的?！胺稚⒒仓卫怼钡暮诵氖且苑止ず头謾?quán)，實(shí)現(xiàn)靈活性運(yùn)作，但容易產(chǎn)生協(xié)調(diào)難的問(wèn)題；整體性治理的核心是以合作和并權(quán)，實(shí)現(xiàn)整體性運(yùn)作，但容易產(chǎn)生僵化低效問(wèn)題。兩者不是簡(jiǎn)單的非此即彼的關(guān)系，而是需要合理互補(bǔ)，相互取鑒。[11] 從現(xiàn)實(shí)視角審視，“分散化公共治理”對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段而言是難以越過(guò)的，但開(kāi)始這種公共治理模式變革之前，需要前瞻性地統(tǒng)籌思考“分散化公共治理”與“整體性公共治理”的關(guān)系。在設(shè)立具有自主性的服務(wù)代理機(jī)構(gòu)時(shí)，要堅(jiān)持慎重設(shè)立的原則，機(jī)構(gòu)設(shè)立需經(jīng)由嚴(yán)格規(guī)范的程序進(jìn)行必要性、合理性審查。同時(shí)做好頂層設(shè)計(jì)，防止服務(wù)代理機(jī)構(gòu)之間職能交叉或者過(guò)度“碎片化”，保持相互之間最大的協(xié)調(diào)度。唯有如此，才能使我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公共治理模式的構(gòu)建少走彎路。