第一篇：供給側(cè)改革時(shí)代的財(cái)政轉(zhuǎn)型(管清友博士在全國(guó)人大專家座談會(huì)的發(fā)言紀(jì)要)

供給側(cè)改革時(shí)代的財(cái)政轉(zhuǎn)型（管清友博士在全國(guó)人大專家座

談會(huì)的發(fā)言紀(jì)要）

本文為民生證券研究院執(zhí)行院長(zhǎng)管清友博士在人大預(yù)算工委專家座談會(huì)觀點(diǎn)紀(jì)要。

這次匯報(bào)的觀點(diǎn)從一個(gè)基本面、兩大矛盾點(diǎn)、五場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)及兩個(gè)政策建議展開。一個(gè)基本面：人口紅利消失、經(jīng)濟(jì)增速下行；兩大矛盾點(diǎn)：無效供給過剩和有效供給不足；供給側(cè)改革的五場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)：去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，其中去產(chǎn)能和國(guó)企改革又是重中之重：產(chǎn)能出清要用狠勁，做好不破不立的準(zhǔn)備，但要以加強(qiáng)失業(yè)保障和妥善安排再就業(yè)為前提；國(guó)企改革要用巧勁，理論框架上要有突破，不能僅停留于技術(shù)層面。在此背景下，財(cái)政政策要做好轉(zhuǎn)型：支出端需要重點(diǎn)由基建轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，打造真正的服務(wù)型政府。收入端需要加碼債務(wù)置換、擴(kuò)大財(cái)政赤字。財(cái)政政策需要在收支兩端與改革形成合力。

1、一個(gè)基本面：人口紅利消失、經(jīng)濟(jì)增速下行是未來幾年不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。長(zhǎng)期來看，人口老齡化剛剛開始，2013年之后，中國(guó)開始出現(xiàn)人口拐點(diǎn)。2014年中國(guó)勞動(dòng)力人口首次凈減少104萬人，15-24歲人口數(shù)近三年幾乎每年減少1000萬。從2017年開始，15-64歲的勞動(dòng)力適齡人口的降幅開始顯著加大，90年代后新生人口下降的效果開始顯現(xiàn)。伴隨著人口紅利消失的是經(jīng)濟(jì)增速的下滑，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，中國(guó)未來的增長(zhǎng)中樞可能會(huì)長(zhǎng)期維持在6%左右。

2、兩大矛盾點(diǎn)：傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有效需求不足，無效供給過剩，而新興產(chǎn)業(yè)有效供給不足，有效需求無法滿足。一方面中國(guó)粗鋼產(chǎn)量超過2-20名國(guó)家粗鋼產(chǎn)量的總和，煤炭?jī)r(jià)格跌破成本價(jià)，另一方面是國(guó)內(nèi)消費(fèi)者海外瘋狂掃貨，日本部分零售行業(yè)企業(yè)利潤(rùn)增速超過50%，中國(guó)面臨的產(chǎn)能過剩是結(jié)構(gòu)性過剩。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2014年中國(guó)人均GDP達(dá)到7600美元，進(jìn)入消費(fèi)轉(zhuǎn)型期，從生產(chǎn)型消費(fèi)向發(fā)展型消費(fèi)轉(zhuǎn)型，相關(guān)產(chǎn)品供給表現(xiàn)出明顯不足。

3、供給側(cè)改革要打好五場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)：去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。去產(chǎn)能是核心，不去產(chǎn)能，庫(kù)存、杠桿、成本都降不下來。

去產(chǎn)能要用“狠勁”，堅(jiān)決消化無效產(chǎn)能。去產(chǎn)能的必要性可以從高庫(kù)存說起，2013年后的人口老齡化導(dǎo)致房地產(chǎn)需求大幅下降，目前房地產(chǎn)待售面積達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的6.6億平米，在建面積超過50億平米，完全消化需要10年時(shí)間。中上游行業(yè)去產(chǎn)能的路更加漫長(zhǎng)，去庫(kù)存還沒有開始。以煤炭為代表的上游行業(yè)去庫(kù)存進(jìn)行非常緩慢，2010-2014年五年間年供需差持續(xù)擴(kuò)大，2014年全年供給凈增加4億噸。中游來看，鋼廠庫(kù)存還在持續(xù)增加，去庫(kù)存還沒有開始。產(chǎn)能不去，盈利不興，風(fēng)險(xiǎn)不降。2015年上半年，企業(yè)營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)幾乎停滯，上市公司累計(jì)同比增長(zhǎng)0.47%，大量傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，鋼鐵、石油石化和煤炭收入下滑速度超過20%，建材、家電收入下滑近10%。2015年上半年上市公司平均投入資本回報(bào)率不及1%，遠(yuǎn)不能覆蓋企業(yè)的債務(wù)成本，體現(xiàn)為企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率的被動(dòng)上升，信用風(fēng)險(xiǎn)加速爆破。

“硬著陸”是中性詞，著陸是為下一次騰飛做準(zhǔn)備。在去產(chǎn)能的方式上，既要有兼并重組的行動(dòng)，也要有砸鍋賣鐵的決心。以韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，政府信用但保下以來財(cái)閥加杠桿穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)形成的路徑依賴，是導(dǎo)致1997年韓國(guó)金融危機(jī)的主要原因，只有破除政府信用擔(dān)保，短期容忍經(jīng)濟(jì)失速和失業(yè)率上升，并且加快企業(yè)并購(gòu)重組、及時(shí)處理銀行不良和結(jié)構(gòu)化改革，助力新經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)，才稱得上是真正的改革。

4、作為產(chǎn)能過剩的重災(zāi)區(qū)，國(guó)企改革是去產(chǎn)能繞不過去的一個(gè)坎。過去的十年是國(guó)有企業(yè)帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的十年，但是高速增長(zhǎng)的副產(chǎn)物是產(chǎn)能過剩。為什么國(guó)有企業(yè)居多的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能退出困難？首先是就業(yè)，其次是效率。以國(guó)有企業(yè)占比最高的煤炭行業(yè)為例，當(dāng)前煤炭行業(yè)幾乎全面虧損，大多數(shù)地區(qū)出現(xiàn)成本和價(jià)格倒掛的現(xiàn)象，一些煤炭企業(yè)甚至出現(xiàn)現(xiàn)金流虧損，但是去產(chǎn)能的效率依然不樂觀，一方面，煤炭企業(yè)承載了大量的就業(yè)，1000萬噸產(chǎn)能的礦區(qū)動(dòng)輒承載2-3萬員工，伴隨著去產(chǎn)能的可能是大量的失業(yè)，進(jìn)而帶來社會(huì)不穩(wěn)定因素；另一方面，國(guó)有企業(yè)背后的政府信用導(dǎo)致了低效，政府信用為國(guó)有企業(yè)融資提供了保證，強(qiáng)大的再融資能力助力國(guó)有企業(yè)盲目的擴(kuò)大產(chǎn)能，以維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位，企業(yè)陷入“融資順暢-擴(kuò)大產(chǎn)能-利潤(rùn)虧損-資產(chǎn)負(fù)債率被動(dòng)提升-再融資依然通暢-擴(kuò)大產(chǎn)能……”的循環(huán)中。

國(guó)企改革要用“巧勁”，理論框架上要有突破，不能僅停留在技術(shù)層面。三中全會(huì)提出國(guó)有資本應(yīng)該服務(wù)于國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，支持前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，支持科技進(jìn)步、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保證國(guó)家安全，在產(chǎn)能過剩行業(yè)，國(guó)有資本應(yīng)該適當(dāng)退出，兼并重組可能會(huì)伴隨破產(chǎn)清算，硬著陸將成為中性詞。在國(guó)有企業(yè)為主的行業(yè)中引入民營(yíng)企業(yè)，提高企業(yè)運(yùn)行效率。失業(yè)問題如何解決？國(guó)有企業(yè)的人員朝著兩方面疏導(dǎo)，第一，再就業(yè)，轉(zhuǎn)向發(fā)展型消費(fèi)領(lǐng)域，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育板塊供給質(zhì)量提升空間巨大，對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行教育和培訓(xùn)，疏導(dǎo)至相關(guān)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；第二，充實(shí)社保資金，將節(jié)省的人力成本充實(shí)社保資金，以解決無法實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的部分人群的問題。

5、在這樣的背景下，財(cái)政政策需要雙管齊下：在財(cái)政支出端，重點(diǎn)由基建轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。在財(cái)政收入端，需要加碼債務(wù)置換、擴(kuò)大財(cái)政赤字。

（1）在財(cái)政支出端，重點(diǎn)由基建轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。

過去，地方政府資本性支出集中于交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施和市政項(xiàng)目建設(shè)，是典型的建設(shè)型政府，這與我國(guó)城鎮(zhèn)化水平快速提高的基本國(guó)情也是一致的，2014年底地方政府15.4萬億存量債務(wù)中，43%的債務(wù)資金用于上述項(xiàng)目的投資建設(shè)，而用于醫(yī)療、教育、保障性住房等公共服務(wù)領(lǐng)域的僅占20%左右。

重新審視政府部門的供給結(jié)構(gòu)，需要注意到兩個(gè)問題：一個(gè)是城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)在放緩，2012-2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化率分別提高1.3%、1.2%、1.1%，如果還是參照歷史數(shù)據(jù)計(jì)劃增加基建投資，顯然是不合時(shí)宜的；另一個(gè)是我國(guó)城鎮(zhèn)居民超過7.5萬億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.7%，存量的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)供給已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有居民的需求。

供給側(cè)改革不僅僅是市場(chǎng)部門的改革，政府部門作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方，同樣需要找出供給短板，那么，我國(guó)的短板就在公共服務(wù)領(lǐng)域。如何改革，我們認(rèn)為需要從供給結(jié)構(gòu)、供給模式、供給主體幾個(gè)方面做出努力： 供給結(jié)構(gòu)：改變過去地方政府以投資做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的慣有思維，將改善民生放在更重要的位置，提高醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)的支出力度和服務(wù)質(zhì)量；

供給模式：大力發(fā)展PPP在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用范圍。與過去的“鐵公雞”等公益項(xiàng)目不同的是，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)業(yè)務(wù)具有收入來源，更加適合PPP的投資模式，通過引入具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)化主體，結(jié)合財(cái)政支持，有效發(fā)揮地方政府全局統(tǒng)籌和社會(huì)資本專業(yè)服務(wù)的合力，提高服務(wù)供給效率。

供給主體：發(fā)揮城投公司和市場(chǎng)化主體的合力，平穩(wěn)度過經(jīng)濟(jì)下行壓力最大時(shí)段。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、私人資本信用資質(zhì)整體下沉的階段，實(shí)體類城投公司以社會(huì)資本身份率先進(jìn)入PPP領(lǐng)域更具備可操作性。一方面城投公司作為地方國(guó)企，在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)偏好降低的情況下，相比于私人資本更具備融資優(yōu)勢(shì)；另一方面，長(zhǎng)期作為政府項(xiàng)目投資主體的城投公司，其收益預(yù)期要低于一般市場(chǎng)化主體，有助于降低政府的預(yù)算支出。

（2）在財(cái)政收入端，需要加碼債務(wù)置換、擴(kuò)大財(cái)政赤字。交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施屬于典型的大規(guī)模、長(zhǎng)周期投資項(xiàng)目，分稅制體制下，地方政府財(cái)權(quán)上移，又缺乏舉債融資功能，政府的資本性支出資金相當(dāng)有限。由此推動(dòng)各個(gè)地方政府通過地方政府投融資平臺(tái)為當(dāng)?shù)毓嫘曰驕?zhǔn)公益性項(xiàng)目和業(yè)務(wù)籌集資金，雖然保障了基建項(xiàng)目的有效供給，但也造成地方政府債務(wù)缺乏規(guī)模控制、融資成本高企等問題。截至2014年底，以非政府債券形式存在的地方政府存量債務(wù)達(dá)到14萬億，平均負(fù)債成本10%，在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力增加、地方財(cái)政收入增速放緩甚至是負(fù)增長(zhǎng)的背景下，政府資金支出壓力可見一斑。

為緩解地方政府償債壓力、保障穩(wěn)增長(zhǎng)政策的有效實(shí)施，2015年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)3.2萬億地方政府到期債務(wù)置換，通過發(fā)行置換債券，將地方政府債務(wù)成本降至3.5%的水平，節(jié)約利息成本約2000億，同時(shí)延長(zhǎng)債務(wù)本金償還期限，實(shí)質(zhì)上為地方政府騰挪出更多可用資金投入到重大建設(shè)項(xiàng)目。未來剩余的11萬億非政府債券形式的債務(wù)繼續(xù)通過發(fā)行置換債券以低息換高息、以長(zhǎng)久期代替短久期。但需要考慮的是大規(guī)模的地方債券發(fā)行主要由銀行承接，利率市場(chǎng)化背景下銀行將面臨更加嚴(yán)峻的負(fù)債、資產(chǎn)端期限錯(cuò)配、收益錯(cuò)配壓力，形成利率下行阻力，因此，地方政府債務(wù)問題的化解需要多個(gè)部門加強(qiáng)協(xié)作，通過引入多元投資主體、適當(dāng)提供流動(dòng)性支持、增加地方政府債券流動(dòng)性為債務(wù)置換工作保駕護(hù)航。

但債務(wù)置換并不能解決地方政府財(cái)力不足的根本問題，在穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力之上，實(shí)體經(jīng)濟(jì)“去產(chǎn)能”過程加快可能造成的企業(yè)關(guān)閉、失業(yè)問題會(huì)繼續(xù)增加政府的支出壓力，對(duì)財(cái)力要求也更高，如何彌補(bǔ)收支缺口？一個(gè)是擴(kuò)大財(cái)政赤字，給予地方政府更多舉債空間；另一方面通過轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整實(shí)現(xiàn)收入再分配，對(duì)于產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、潛在失業(yè)壓力大的省份加大轉(zhuǎn)移支付力度，避免改革進(jìn)程中社會(huì)問題的增加。