第一篇：論調(diào)解在行政訴訟中的可行性(林輝芳)

論調(diào)解在行政訴訟中的可行性

林輝芳 上傳時間:2005-9-7

在行政審判實踐中，對可能要判決撤銷或變更被訴具體行政行為或者是判決被告履行職責的案件，許多法院都會向被告指出其行為違法之所在，說服其依法自行糾正自己的行為，然后再對原告作解釋、說服的工作，促成以被告撤銷、變更或作出行政行為、原告撤訴而告結(jié)案，這實際上與民事審判的調(diào)解性質(zhì)一致。從而，《行政訴訟法》第五十條規(guī)定的“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”受到了極大的挑戰(zhàn)。實踐也證明了調(diào)解在行政審判中的作用，它能將法律效果與社會效果達到最大的統(tǒng)一，對所有行政案件的審理禁止調(diào)解的規(guī)定過于硬性。因此，筆者主張對可能要被判決撤銷或變更被訴具體行政行為或者是判決被告履行職責的這部份案件，應當允許進行調(diào)解。

一

行政審判的一切工作都應該圍繞行政訴訟的立法目的進行，從解決糾紛的角度出發(fā)，只要不與行政審判的目的相違背，不損害國家和他人利益，任何可行的審判方式方法都應該允許適用。行政訴訟適用調(diào)解的方式與行政訴訟的立法目的是相一致的。我國行政訴訟的立法目的一是為了保護相對人的合法權(quán)益，二是監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，三是保證人民法院正確、及時審理行政案件。而司法對行政的監(jiān)督主要是通過法院對違法的行政行為予以糾正而實現(xiàn)的，換言之，對違法的行政行為予以糾正是司法監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的途徑，這種糾正當然可以由法院實施，但也可以由行政機關(guān)自行行使這種糾正權(quán)，至目前為止，在理論與實踐中，人們一致認同行政機關(guān)撤銷自身作出的行政行為的權(quán)力，這種權(quán)力實質(zhì)是行政機關(guān)職權(quán)和職責的組成部分，并不因訴訟正在進行而被凍結(jié)，對此，《行政訴訟法》第五十一條“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，??”的規(guī)定也作了肯定，所以，在法院審理過程中，行政機關(guān)可以撤銷、變更原來的行政行為和作出新的行政行為，這就為行政訴訟建立調(diào)解成為可能。那么，在法院的調(diào)解下，被告自行履行其職責作出行政行為或撤銷、變更其違法的行政行為，同樣起到違法行為被予以糾正的作用，達到監(jiān)督被告依法行政的目的。而依法行政與原告的利益是互為一體的，正因為違法行為的存在才導致原告的利益被侵害，違法行為被糾正了，侵害也就消除了，從而也就達到了保護原告合法權(quán)益的目的。

把調(diào)解引入行政審判也是審判實踐的需要?！皳?jù)《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計，從1992年至1996年，全國人民法院一審行政案件撤訴結(jié)案率分別為：37.5%、41.7%、44.3%、50.6%和53.9%”·（1），由此可見，撤訴的數(shù)字在逐年增長，撤訴已成為行政審判的主要結(jié)案方式，撤訴的這部份案件中不排除相當多的案件就是因為法院的上述工作方法，使被告作出讓步，原告達到目的所致。當然有人認為這是法院通過教育促使原被告雙方庭外和解而不是調(diào)解，但眾所周知，調(diào)解與和解的區(qū)別在于是否有法院的介入，當事人雙方這種在法院的參與下達成的協(xié)議，其性質(zhì)應歸屬于調(diào)解而不是和解。筆者認為這是因為《行政訴訟法》第五十條的規(guī)定，才使得法官的這種審判方式登不上大雅之堂，還要“猶抱琵琶半遮面”地借庭外和解之名來規(guī)避法律。

明明是規(guī)避法律，眾多法院為何不約而同地長期樂此不疲呢？首先，行政審判的順利進行既需要內(nèi)部機制的建立和完善，也需要外部因素提供一塊營養(yǎng)充足的土壤。在我國，由于行政權(quán)的過分強大和司法權(quán)的相對弱小，以及法院人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受制于行政機關(guān)等一系列的社會現(xiàn)實，使行政審判遇到的阻力與困難還相當大，對于要判行政機關(guān)敗訴的一些案件，法院欲判還休。而且，任何判決都是需要被執(zhí)行的，否則一紙空文的判決沒有任何意義，而目前法院對民商案件判決的執(zhí)行通常已很困難，更不用說對具有廣泛的社會關(guān)系和政治權(quán)力的行政案件的被告—行政機關(guān)了。但如果在行政審判中設置調(diào)解，經(jīng)過了調(diào)解后，一來使被告認識到自己的行為確實違法了，促使其自行糾正，雙方達成協(xié)議的還免去以后的強制執(zhí)行程序；即使最后沒有達到調(diào)解的預期效果，但仍然會使被告從心底里明白自己違法之所在，從心理上更容易接受敗訴的后果，減少其對行政案件的干預；二來如果由被告自行對其行為進行撤銷、變更或作出，原告撤訴而結(jié)案，法院制作的文書只表述準許原告撤訴，不會在文書中認定被告違法、敗訴，被告從面子上更容易接受這種這種名義上原告撤訴、實際上被告敗訴的方式，從而減輕法院的壓力，讓法院能順利地審結(jié)案件，達到行政訴訟的第三個目的，同時客觀上這也能避免原告“嬴一陣子，輸一輩子”的出現(xiàn)，鼓勵更多的相對人通過行政訴訟保護自己的合法權(quán)益，更有利于行政審判的健康發(fā)展。

其次，調(diào)解能更直接地實現(xiàn)原告利益的保護，減少訴累。由于司法權(quán)與行政權(quán)互不能侵犯，現(xiàn)行的《行政訴訟法》也規(guī)定法院只能對顯失公正的行政處罰可以判決變更，故對其他的違法行為，目前法院只能判決撤銷而不能變更。但對大多數(shù)原告來說，其利益真正得到保護是需要改變行政行為才能實現(xiàn)的，撤銷違法行為僅是實現(xiàn)其利益的前半部份，所以當事人真正的目的更多的時候不能通過法院的判決直接實現(xiàn)，而需要行政權(quán)的后續(xù)即要行政機關(guān)重新再作出一個行政行為才能完成。一個行政行為的作出有其法定的程序，需要相當?shù)臅r間，而如果當事人對新的行為不服的話，又要進行新的一輪訴訟，增加了行政糾紛解決的時間，而且，所有以判決形式結(jié)案的案件，都有可能引發(fā)二審程序，原告利益保護的實現(xiàn)就更遙遙無期了，并因此而增加了當事人的訴訟成本與訴累。相反，如果將調(diào)解引入行政訴訟，在法院的主持下由行政機關(guān)將自己的違法行為依法作出改變，可直接達到原告的目的，實現(xiàn)原告利益的保護；即使由于行政機關(guān)職權(quán)法定，這種依法改變不能達到原告的愿望，但由于改變后的行為是一個合法的行為，法院作為調(diào)解的主持者可以依照法律向原告闡明行政行為不能達到其愿望的原因，使原告明白其要求與法律不相符之處，促使雙方達成協(xié)議，使行政糾紛在一次的訴訟中徹底解決，連二審程序都省略掉，大大節(jié)省了訴訟時間與成本，還能減少原被告雙方的對立情緒，達到定紛止爭的目的。因此，實踐中，許多法院在綜合考慮自身面臨的問題與充分保護原告利益的基礎(chǔ)上，更樂于采取既可免遭壓力、又可保護原告利益的調(diào)解方式方法來審結(jié)行政案件。

在行政審判中建立調(diào)解制度也是我國社會現(xiàn)實的需要。雖然“依法治國”已成為我國的治國方略，但由于我國目前正處在市場經(jīng)濟發(fā)育階段，社會轉(zhuǎn)型時期，加上我國缺少法治傳統(tǒng)、法律不健全、執(zhí)法者水平不高、群眾守法意識淡薄等一系列的社會現(xiàn)實，法治的基礎(chǔ)尚不具備，從而，當前有關(guān)部門在管理各項事務時，“還不能事事、處處惟法是行”（2），“不可能完全排斥非法律手段的運用”（3），改變這樣的一種狀況，“至少需要一百年時間?！保?）在這樣的社會現(xiàn)實之下，必然大量出現(xiàn)行政行為的合法性、不損害國家利益、公共利益和保 2 護當事人合法權(quán)益的沖突。行政審判要解決好這種沖突，關(guān)鍵在于平衡好各種利益，而平衡利益的最好辦法就是調(diào)解。例如關(guān)于拆遷許可證的訴訟，拆遷人有拆遷許可證就可以拆遷，但在拆遷過程中，有些具體行政行為違法，這時對該行為是否依法撤銷呢？由于拆遷行為中涉及到大批拆遷戶的根本利益，如果支持原告的訴訟請求撤銷該行政行為，則不僅影響其他眾多拆遷合同的效力，而且會使公共利益受到損害；如果不支持原告的請求，則其合法權(quán)益得不到保護，行政訴訟失去其存在的意義。法院在這種審判中處于兩難境地，但如果適用調(diào)解，則法官可以充分發(fā)揮其主觀能動性，可以從經(jīng)濟補償?shù)慕嵌葘Σ疬w人與被拆遷人進行調(diào)解，對被拆遷人的利益從經(jīng)濟方面進行補救以體現(xiàn)保護，又不阻礙拆遷的正常進行，確保公共利益不受到損害，較為妥善地解決這種沖突。

二

現(xiàn)行的《行政訴訟法》不允許審理行政案件引入調(diào)解，是立法者過份考慮了被告權(quán)力法定，不能任意處分。當然，沒人能否認行政機關(guān)的職責權(quán)限由法律、法規(guī)事先作出規(guī)定，也沒人能否認行政機關(guān)不具有任意處分實體的權(quán)利。然而，我們考慮的行政訴訟的調(diào)解是一種有限的調(diào)解，建立在被告行為違法的基礎(chǔ)上。雖然行政權(quán)力法定，任何人不能完全自由處分，但當行政權(quán)力的行使處在違法狀態(tài)時，經(jīng)法院調(diào)解，由行政機關(guān)自行撤銷、變更其行為，無論如何也不能說是行政機關(guān)放棄和自由處分其法定職權(quán)，相反則是對其原來自由處分法定權(quán)力的糾正，由“自由處分”回到“依法行使”的軌道上來。

過分強調(diào)被告權(quán)力法定和不能任意處分而禁止在一切行政審判中適用調(diào)解，這種考慮首先忽視了實踐中行政機關(guān)存在錯誤行使權(quán)力甚至濫用權(quán)力的可能性。據(jù)最高人民法院公布的數(shù)字顯示，全國各級人民法院1989年到1999年間共判決維持的案件為97174件，占全部審結(jié)案件的17.6%，而同期判決撤銷、變更、履行職責的案件為102666件，占全部審結(jié)案件的18.6%（5），這個比例比維持的還要高，這就充分說明我國行政機關(guān)目前在執(zhí)法過程中不正當行使權(quán)力的現(xiàn)象實實在在地存在著，成為在行政審判中建立調(diào)解制度的事實前提。其次，這種考慮還忽視了行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。雖然行政機關(guān)權(quán)力法定，但其還是享有自由裁量權(quán)的。所謂自由裁量權(quán)，是指行政機關(guān)在行政管理活動過程中，對于法律、法規(guī)、規(guī)章沒有明確規(guī)定或雖有明確規(guī)定但具有一定幅度的行政事項，以自己的意志主動作出某種決定。我們隨手拈來一些行政法律或法規(guī)，就可以發(fā)現(xiàn)絕大部份的法律法規(guī)規(guī)定行政機關(guān)作出行政行為有多種方式，可以選擇適用，例如《治安管理處罰條例》第二十條規(guī)定“有下列妨害公共安全行為之一的，處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告：??”，其他條文亦有類似的規(guī)定?！傲⒎ㄕ呒炔豢赡軐ΜF(xiàn)實生活中千差萬別的事物進行完全準確的描述和精當?shù)母爬ǎ膊豢赡軐磉M行精確的預測。鑒于此，立法者為了使成文法不致因生活事實的日新月異而朝令夕改，不得不在法律中留下大量不確定的概念和彈性條款?！保?）同時，由于行政管理所涉及的范圍相當廣泛，面對的情況也相對復雜，法律不可能對每個具體事項和行政事態(tài)都作出明文規(guī)定，而且再完備的法律，也會有其盲點，這是由法律的滯后所決定而任何法律都無法克服的，所以“現(xiàn)實中往往會出現(xiàn)法律沒有涉及到的‘空白地帶’，或涉及到但不甚明確的‘模糊地帶’。”（7）“而在處理有關(guān)空白地帶的行政事務時，可針對具體情形運用自由裁量權(quán)?！保?）正是這種自由裁量權(quán)，使行政機關(guān)在某種情況下，有權(quán)選擇一定的方式、一定的手段和一定的措施來靈活處理行政事務，也就是說，雖然行政機關(guān)不能完全自 3 由地處分其權(quán)力，但其法律賦予其自由裁量的范圍內(nèi)可以依照法律的規(guī)定適當?shù)匦惺固幏謾?quán)。行政機關(guān)的這種自由裁量權(quán)成為建立行政訴訟調(diào)解制度的法理依據(jù)。

行政訴訟中的和解既然是被允許的，即是承認了行政機關(guān)相應的實體處分權(quán)。而這種實體處分權(quán)在和解中因沒有相應的監(jiān)督，可能會存在被濫用的現(xiàn)象，而在調(diào)解制度中，因為法院的加入，法院所作的調(diào)解不能違反法律的規(guī)定，這就制約了行政機關(guān)實體處分權(quán)的行使不能超過法律賦予的幅度，防止行政行為從一種違法走向另一種違法，實際上又起到了司法對行政的監(jiān)督作用，更加符合行政訴訟的目的。

注釋：

（1）應松年：《行政訴訟十年縱橫談》，載《中國行政與刑事法治世紀展望》，昆侖出版社2001年1月第1版，第50頁。

（2）郝鐵川：《從人治、綜治到法治》，載《中國法治網(wǎng)》法網(wǎng)縱橫，郝鐵川專欄。（3）同上。（4）同上。

（5）據(jù)最高人民法院行政審判庭編《行政執(zhí)法與行政審判參考》，法律出版社2000年12月第1版第294頁數(shù)字統(tǒng)計。

（6）羊琴：《行政訴訟舉證責任與司法自由裁量權(quán)》，《廣東法官》總第14期第14頁。（7）關(guān)保英：《行政法的價值定位》，中國政治大學出版社1997年8月第1版，第157頁。

（8）同上。

第二篇：論村民委員會在行政訴訟中的被告地位

內(nèi)容摘要：在司法實踐中村民委員會能否成為行政訴訟的被告爭論較大。在具體案件的審判中，合議庭也往往會存在幾種不同的觀點。筆者認為，從村民委員會能夠作為行政訴訟被告的理論基礎(chǔ)、法律規(guī)定及意義等三個方面來看，村民委員會可以作為行政訴訟被告。

關(guān)鍵字：村民委員會行政訴訟被告

案例：原告郭某訴稱，自己于1992年將戶口遷入某村后，曾多次向該村村民委員會要求分得相應的承包地，都被該村村民委員會以自己是結(jié)婚后將戶口遷入該村的“倒插門”不能享有該村的承包地為由拒絕。為此，郭某以提起行政訴訟的方式訴至法院，要求判令該村村民委員會履行法定職責，為其分得相應的承包地。

被告某村民委員會辯稱，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條，《中華人民土地管理法》第二條、第十條、第十四條的規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織，不是國家的行政機關(guān)，村民委員會對本村土地的管理是基于本村對土地的所有權(quán)，而不是法定的行政職權(quán)，因此，村民委員會不是行政訴訟的適格被告。

法院經(jīng)審理認為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十四條的規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)整民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！贝迕裎瘑T會對本村集體土地的調(diào)整全市法律授權(quán)的，村民委員會對本村集體所有土地的調(diào)整是法律授權(quán)性行政行為，而本案是由于原告認為被告沒有為其分得作為該村村民該有的承包地而訴至法院引起的，因此，該村村民委員會可以成為本案的被告。

根據(jù)《中華人民共和國婚姻法》第九條的規(guī)定：“登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方的家庭成員，男方也可以成為女方的家庭成員?！痹婀撑c該村村民及結(jié)婚后將戶口遷入該村是符合法律規(guī)定有關(guān)規(guī)定的。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第42條第2款：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務。”的規(guī)定，原告郭某結(jié)婚后于1992年將戶口遷入某村，即為該村村民，就應當享有與其他村民相同的權(quán)利。因此原告郭某向被告申請要求分的土地后，被告某村委會應當依照有關(guān)規(guī)定履行其法定職責，為郭某分得承包地，所以原告的請求符合法律的規(guī)定，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第三項的規(guī)定，判決如下：被告某村民委員會應當在判決生效之日后二個月內(nèi)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定履行其法定職責。

在該案處理過程中合議庭另一種觀點認為，村民委員會雖然有權(quán)對村集體所有土地進行管理，但不屬于行政主體。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第一條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院的行政訴訟的受案范圍?！钡窃诒景钢?，第一，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第111條，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條、第四條、第五條的規(guī)定，村民委員會在性質(zhì)上是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，不是國家的行政機關(guān)；第二，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二條、第二十五條第二款、《中華人民共和國土地管理法》第二條、第十條、第十四條的規(guī)定，村民委員會對集體土地的管理是基于村集體土地的所有權(quán)，而非法律、法規(guī)授予的行政職權(quán)，因此，村民委員會也不屬于《解釋》中的“具有國家行政職權(quán)的組織”；第三，村民委員會對集體土地的管理只是一種事務執(zhí)行權(quán)，而非決定權(quán)，這種管理代表的是村民大會的意志，不同于代表國家意志的行政管理。也就是說，法律法規(guī)沒有將土地承包事項的決定權(quán)授予村民委員會，村民委員會也無法對外獨立承擔行政法律責任。

從以上案例我們可以看出本案的爭議關(guān)鍵是：村民委員會能否成為行政訴訟的被告。下面筆者從以下幾個方面進行一下探討，以求教于大家。

一、村民委員會可以成為行政訴訟被告的理論基礎(chǔ)

根據(jù)我國行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，只有行政主體才能成為行政訴訟的被告，因此，我們必須首先從理論上探討一下什么是行政主體？行政主體具有哪些特征？這兩個問題。關(guān)于行政主體的概念，學界有著不同的認識，特別是隨著行政職權(quán)的日益擴大有的學者提出了新的觀點。第一，通常的說法是所謂的行政主體指的是能以自己的名義實施國家行政權(quán)（表現(xiàn)為國家管理活動），并對行政效果承擔責任的組織。行政主體是依法享有獨立的行政職權(quán)，能代表國家以自己的名義行使行政職權(quán)以及有獨立參加行政訴訟，并能獨立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織。第二，有的學者認為現(xiàn)有的行政主體理論村有內(nèi)在的邏輯矛盾，傳統(tǒng)的行政主體理論出現(xiàn)了一些自身無法解決的問題，因此，他們提出了新的行政主體理論，認為行政主體是行政法上行政權(quán)力、義務、責任的歸屬主體，是享有公共行政權(quán)力，通過其所屬機關(guān)行使公共行政，并能獨立承擔因此產(chǎn)生的法律責任的組織。在我國行政主體包括中央政府、地方政府和經(jīng)法律法規(guī)等方式特別授權(quán)的公務組織。雖然各種觀點從不同側(cè)重點界定行政主體，但是不難看出各種觀點都公認作為行政主體應當具有以下幾個特征，首先行政主體是一個組織；第二行政主體擁有獨立的公共職能；第三能以自己的名義行使行政職權(quán)、參加行政訴訟；第四能夠獨立的承受行政行為所引起的法律效果和行政訴訟效果。

現(xiàn)在我們分析一下村民委員會的性質(zhì)。我國村民委員會組織法第二條規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，鄉(xiāng)人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。對于村民委員會的性質(zhì)何海波博士認為，村民委員會與其說是村民民主、自治理念的體現(xiàn)，不如說是在當前情境下國家治理體系的延伸。從這個意義上來說某些方面村民委員會與村民之間是一種管理和被管理的關(guān)系，這種關(guān)系在一定意義上說并不是一種平等的關(guān)系。村民委員會的這種管理是給予一定層次的公共利益進行的，這與行政法的基礎(chǔ)“一定層次的公共利益與個人利益的關(guān)系。”是相統(tǒng)一的。這種管理關(guān)系體現(xiàn)在全體村民的利益與個體村民之間的一種利益的調(diào)整或者說是再分配，是一種公共職能。它在進行經(jīng)濟管理和社會關(guān)時以實現(xiàn)其“公共職能”為直接目的的行為是一種行政行為，所以村民委員會進行這些管理行為，特別是經(jīng)過法律法規(guī)等授權(quán)的行為時是適格的。而上述檢察院的一件只是對行政訴訟的被告作了比較片面的認識，而沒有從行為本質(zhì)上去看這個問題，導致了認識的錯誤。

二、村民委員會可以作為行政訴訟主體的法律依據(jù)

根據(jù)行政訴訟法第二十五條第四款的規(guī)定“有法律法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告?！币虼?，從法律規(guī)定上確定了授權(quán)組織的被告地位。眾所周知，行政職權(quán)的取得根據(jù)其來源分兩種，即固有職權(quán)和授予職權(quán)，故有職權(quán)是指已經(jīng)成立根據(jù)組織法的規(guī)定就擁有相應的行政職權(quán)，很顯然村民委員會不屬于這種情況，它只能是法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體。所謂法律、法規(guī)授權(quán)組織制的是依據(jù)具體的法律、法規(guī)的授權(quán)而行使特定職能的非國家機關(guān)組織，即授權(quán)行政主體。根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，授權(quán)情況大致可以分為：社會團體、事業(yè)及企業(yè)組織、基層群眾性自治組織和有關(guān)的技術(shù)檢驗、鑒定機構(gòu)。這里所說的基層群眾性自治組織就是指居民委員會和村民委員會。如《村民委員會組織法》授權(quán)村民委員會辦理本村的公共事務和公共事業(yè)等，《中華人民共和國獻血法》第6條規(guī)定“動員和組織本居住區(qū)的適齡公民參加獻血?！逼渌脑诖司筒灰灰涣信e了。

被授權(quán)組織的法律地位主要體現(xiàn)在：第一、被授權(quán)的組織在行使法律法規(guī)所授職能時，是行政主體，距體育行政機關(guān)相同的法律地位。第二被授權(quán)組織以自己的名義行使法律、法規(guī)所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任。第三被授權(quán)組織在非行使行政職能的場合，不享有行政權(quán)，不具有行政主體地位。就本案來說村民委員會對集體土地的管理權(quán)、調(diào)整權(quán)是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十條的規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，《村民委員會組織法》第五條第三款也規(guī)定了村民委員會對集體土地和其他財產(chǎn)的管理權(quán)，本案中村民委員會與村民之間并不是一種平等的主體關(guān)系，而是一種管理和被管理的關(guān)系，是一種公法上的關(guān)系。村民委員會對集體土地的管理權(quán)是依據(jù)法律授權(quán)進行的，實質(zhì)上是一種公共職能，屬于法律授權(quán)的行為，因此，村民委員會作為本案的被告無論從理論還是法律法規(guī)的規(guī)定上并無不當。

三、將村民委員會的某些管理行為納入行政訴訟的意義

將村民委員會進行經(jīng)濟管理和社會管理時以實現(xiàn)其“公共職能”為直接目的的行為納入司法審查的范圍，無論從保護村民的合法權(quán)益還是從行政訴訟的發(fā)展來說都是一種不壞的選擇。筆者認為這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）有利于保護村民個體的合法權(quán)益。

相對于民事訴訟來說，被告負舉證責任、訴訟費用的收取等行政訴訟的特點更有利于保護當事人的合法權(quán)益。

（二）有利于行政審判的發(fā)展

現(xiàn)在我國行政審判雖然得到了長足的發(fā)展，也有很多不盡如人意的地方，主要表現(xiàn)在行政審判建立20多年來，行政訴訟案件的增長速度依然緩慢，相對于民事案件來說行政訴訟案件少得可憐，這嚴重阻礙了行政審判的進一步發(fā)展。把村民委員會的管理行為納入行政訴訟的范圍必將擴大行政訴訟的審查范圍，使行政訴訟案件得到增加，有利于行政審判的進一步發(fā)展。

（三）有利于依法治國方略的實施

我國的人口大部分來自農(nóng)村，現(xiàn)階段法制宣傳的重點也應當在農(nóng)村，而把農(nóng)村村民委員會的管理行為納入行政訴訟的范圍必將起到十分顯著的宣傳效果，對于廣大農(nóng)民的法律意識的提高起到了重要的積極推動作用，從而促進了依法治國方略得到更好更快的發(fā)展。

總之，將村民委員會的某些行為納入行政訴訟的審查范圍是一種不壞的選擇。

參考文獻：

—————————

①應松年主編《行政法學新論》，中國方正出版社，1998年第一版，第84頁。

②胡建淼著，《行政法學》，法律出版社，1998年出版，第143頁。

③羅豪才主編，《行政法學論叢》，法律出版社，2002年6月出版。

第三篇：行政機關(guān)在行政訴訟中應注意的問題

在工作中我們發(fā)現(xiàn)，由于一些行政機關(guān)對參加行政訴訟由于沒有給予應有的重視，導致敗訴的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。原因有多方面，其中之一是由于沒及時提供證據(jù)或者提供證據(jù)不充分導致敗訴。我們知道，打官司其實就是打證據(jù)。證據(jù)在訴訟中的重要性不言而喻。就行政機關(guān)在應訴中應當如何提供證據(jù)，筆者試做一梳理，希望引起行政機關(guān)注意。

審查具體行政行為的合法性是行政訴訟的中心任務，因此，對被訴具體行政行為合法性的證明是行政訴訟活動的基礎(chǔ)和主要內(nèi)容。具體行政行為的合法性是行政訴訟全部證明活動的中心，行政機關(guān)參加行政訴訟的全過程都要緊緊圍繞具體行政行為的合法性來進行。

按照行政訴訟法的規(guī)定，審查具體行政行為的合法性，既要審查行政省悟在實體上合法，也要求其在程序上必須合法。根據(jù)這個精神，行政機關(guān)在舉證中應當注意以下幾個問題：

一、明確行政訴訟舉證范圍

根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定：“被告（行政機關(guān)）對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。” 根據(jù)這一條款的規(guī)定，被告在承擔舉證責任提供證據(jù)時，既要提供作出特定具體行政行為的事實根據(jù)，也要提供作出該具體行政行為的法律根據(jù)，即所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。行政機關(guān)在行政程序中必須嚴格遵循依法行政的原則，在作出具體行政行為時，不僅要有充分的事實根據(jù)，還要有明確的法律根據(jù)。進入行政訴訟程序以后，行政機關(guān)作出具體行政行為時所依據(jù)的法律根據(jù)（規(guī)范性文件）就成為證明具體行政行為合法性的證據(jù)之一。所以，被告承擔舉證責任的范圍不僅包括事實方面的證據(jù)，還包括法律方面的證據(jù)。行政訴訟證據(jù)范圍的廣泛性，是它區(qū)別于其他訴訟證據(jù)的一個重要特征。

二、注意行政訴訟舉證時限

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀。行政訴訟法規(guī)定被告應當在提出答辯狀時一并提交作出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)。在行政訴訟中，如果被告只提交答辯狀而不提供證據(jù)，或者故意拖延提供證據(jù)的時間，直至庭審的最后階段才出示證據(jù)，就會使原告沒有充分的時間準備相應的反證，或者根本沒有機會進行辯駁，這對原告來說是不公正的。另外，如果被告在庭審過程中不斷地提供證據(jù)，人民法院會因核實證據(jù)而拖延時間，這樣就會造成訴訟拖延，使案件長時間不能審結(jié)，既影響行政審判的效率，又影響庭審的質(zhì)量。此外，拖延舉證時間，也會給被告事后補充收集證據(jù)提供很多機會，不利于監(jiān)督行政機關(guān)遵循“先取證，后裁決”的程序規(guī)則。因此，被告在提交答辯狀時，應當一并提供作出具體行政行為的證據(jù)，否則人民法院不應當予以采納。最高人民法院《若干解釋》明確規(guī)定：被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。

三、舉證時限屆滿后被告是否能補充證據(jù)

《行政訴訟法》第33條規(guī)定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。”據(jù)此，被告未經(jīng)人民法院許可，擅自向原告和證人調(diào)查收集的證據(jù)，人民法院不予采納。按照“先取證，后裁決”規(guī)則，被訴具體行政行為的合法性只能由作出該具體行政行為時的證據(jù)證明。如果被告在具體行政行為作出以后還需要補充調(diào)查收集證據(jù)，恰恰說明其在行政程序中沒有遵循“先取證，后裁決”的規(guī)則。被告舉證應當在法定的舉證時限屆滿以前完成，而不能在舉證時限屆滿以后再補充證據(jù)。被告可以補充證據(jù)的情形主要是最高人民法院《若干解釋》中第28條的規(guī)定：有下列情形之一的，被告經(jīng)人民法院準許可以補充相關(guān)的證據(jù)：

（一）被告在作出具體行政行為時已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當事由不能提供的；

（二）原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的。

四、行政訴訟證據(jù)的審查與判斷

在訴訟中，有的行政機關(guān)為了追求勝訴的結(jié)果，往往會向法院提供大量的證據(jù)。這些證據(jù)難免魚龍混雜。法院必須對當事人提供的證據(jù)進行審查，才能決定是否予以采納。行政機關(guān)應當根據(jù)法院對證據(jù)審查的原則有針對性的提供證據(jù)。法院對行政訴訟證據(jù)進行審查的規(guī)則主要有：

1、依答辯審查。從《行政訴訟法》第43條及《若干解釋》第26條的規(guī)定來看，人民法院對被告提供的證據(jù)的審查，主要限于對被告在提交答辯狀時一并提出的事實材料的審查，即對被告在行政程序中已經(jīng)收集到的證據(jù)進行審查。但已有學者指出，為了促進行政機關(guān)嚴格依法行政，我國行政訴訟證據(jù)制度應當朝向“案卷主義”方向發(fā)展。

2、在庭審過程中審查?！缎姓V訟法》的有關(guān)規(guī)定表明人民法院對證據(jù)的審查應當在庭審過程中進行?！度舾山忉尅返?1條第1款規(guī)定“未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不

能作為人民法院裁判的根據(jù)”，進一步說明人民法院對證據(jù)的審查應建立在質(zhì)證的基礎(chǔ)之上。質(zhì)證是指在庭審過程中，當事人對法庭上所出示的證據(jù)進行對質(zhì)、核實的活動。質(zhì)證不僅是有關(guān)訴訟主體受法律保護的訴訟權(quán)利，更是訴訟正當程序的重要標志之一。因此，當事人雙方的質(zhì)證是法院進行證據(jù)審查的基礎(chǔ)，也是進一步認定證據(jù)效力的必要前提。

3、全面、客觀地審查。我國《民事訴訟法》第64條規(guī)定：“人民法院應當按照法定程序全面地、客觀地審查核實證據(jù)。”這一規(guī)定完全適用于行政訴訟。首先，人民法院應當將當事人雙方提供的所有證據(jù)全部納入審查范圍，不因其種類和來源而厚此薄彼。其次，人民法院應當站在完全客觀的立場上對證據(jù)進行審查，避免先入為主或主觀臆斷。

行政機關(guān)在提交答辯時，不要眉毛胡子一把抓，提供的行政訴訟證據(jù)要注重符合證據(jù)關(guān)聯(lián)性、合法性和真實性三個特征，只要提供的證據(jù)充分、真實、有效，被法院采納的幾率就會加大，才能保證行政機關(guān)的行政行為得到法院支持。

第四篇：論行政訴訟中調(diào)解的有限使用

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論行政訴訟中調(diào)解的有限使用

摘要：任何一種糾紛解決方式的產(chǎn)生和發(fā)展都不可能擺脫時代的需要、流行的道德與政治理論等因素的影響。在構(gòu)建社會主義和諧社會的法治環(huán)境下，建立完備的多元化糾紛解決機制是當前司法面臨的必然選擇。在社會利益和價值觀多元化的今天，伴隨行政法理論的發(fā)展變遷和對行政訴訟實踐的深刻反思，在司法解決行政糾紛的途徑上，單一訴訟審判模式已顯單調(diào)，而以訴訟審判為主、以雙方當事人合意協(xié)商為輔的糾紛解決方式更符合社會的實際和實踐理性。在構(gòu)建社會主義和諧社會的法治環(huán)境下，建立完備的多元化糾紛解決機制是當前司法面臨的必然選擇。順應時代潮流，作為我國行政訴訟制度改革和行政法治創(chuàng)新的重要方面，作為合意式解決行政爭議、化解官民矛盾的新機制，我國行政訴訟中應當建立有限調(diào)解制度。文章首先深入發(fā)掘了行政訴訟適用調(diào)解的理論基礎(chǔ)，指出現(xiàn)代行政的法定性與裁量性、參與性與合作性奠定了建立行政訴訟調(diào)解制度的正當性依據(jù)。接著，從調(diào)解的積極作用、行政訴訟有限調(diào)解的必要性與可行性，理論剖析了行政訴訟調(diào)解模式應當是有限使用。最后，文章對行政訴訟調(diào)解有限適用的制度構(gòu)建提出了具體的方案設計。

一、行政訴訟調(diào)解適用的理論基礎(chǔ)

眾所周知，行政訴訟中是否適用調(diào)解，不僅限于訴訟程序上的技術(shù)問題，不僅限于調(diào)解的工具價值問題，而是一個觸及行政實體法基礎(chǔ)的重大論題。隨著現(xiàn)代法治從形式主義法治走向?qū)嵸|(zhì)主義法治，現(xiàn)代行政從機械行政走向能動行政，從消極行政走向積極行政，行政觀念的變遷為行政訴訟調(diào)解的適用提供了正當性依據(jù)。

1、行政行為的法定性與裁量性

行政是國家通過一定的組織為實現(xiàn)國家職能而進行的公共管理活動及其過程。行政隨著國家的出現(xiàn)而出現(xiàn)，其本身并不包括法的要素而是有著較大的隨意性，“國家的純行政活動并不適合歸入 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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法律范疇之中”。但到了近代，為了保障人權(quán)和防止行政的獨斷專橫，要求行政必須受到法律的控制，法定性由此成為行政的特征之一。隨著社會的發(fā)展，行政的基礎(chǔ)經(jīng)歷著由傳統(tǒng)“控權(quán)論”到現(xiàn)代“平衡論”的深刻轉(zhuǎn)變過程，行政法定性的含義也在發(fā)展變化?！翱貦?quán)論”下行政的法定性基于權(quán)力與權(quán)利的對立要求行政主體的一切行政行為必須有法律上的依據(jù)，只有具有法律依據(jù)的行為才被認為是合法有效的，否則就是無效，不允許行政主體有自由裁量權(quán)?！捌胶庹摗眲t認為權(quán)力與權(quán)利是對立統(tǒng)一的，無論是行政主體還是相對方，都應在法治原則的統(tǒng)制下加以制約和激勵，以實現(xiàn)兩者在利益關(guān)系，法律地位，以及制度、機制的構(gòu)建和運作等方面的平衡。行政的法定性含義應該是兩個層面上的：第一，行政行為必須有嚴格的法律依據(jù)；第二，在職權(quán)范圍內(nèi)，在與法律及法律精神沒有抵觸的前提下，行政主體也可以實施行政行為，比如，增進公共利益，保護公民、法人的合法權(quán)益，為公眾提供各種服務的行政措施等。因此，現(xiàn)代行政法延伸了行政法定性的含義，即行政的法定性不僅限于實體法的規(guī)定，還包括法律所包括的公平、正義等法律理論，在法律沒有明文規(guī)定的情況下，允許行政主體運用法律的基本原則和精神進行自由裁量，采取靈活多樣的行政手段。

裁量性，也是行政的特征之一。日本著名行政法學學者田中二郎說過：“行政法的精髓在于裁量”?，F(xiàn)代行政法下，行政主體的自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在三個方面：第一，行政方式的靈活選擇。行政職責是法定的，但履行職責的方式卻是多樣化的，基于服務的需要和行政目的的實現(xiàn)，行政主體可以采取各種不同的行政方式履行行政職責。第二，補缺法律。相對于現(xiàn)實生活，法律總有一定的滯后性，在某些行政領(lǐng)域，當出現(xiàn)“法律真空”時，行政主體可以根據(jù)法律精神和價值來作出行政行為。第三，法定幅度范圍內(nèi)的裁量。行政違法形形色色，同一違法行為情節(jié)各異，程度有別，當事人認錯態(tài)度也各有不同，因此法律設定幅度范圍，由行政機關(guān)具體問題具體對待。裁量性行政行為在現(xiàn)實生活中是廣泛存在的，且隨著福利國家的興起和服務行政觀念的深入人心，裁量性行政行為已逐步發(fā)展成為行政行為的主要表現(xiàn)形態(tài)。[4]自由裁量權(quán)的存在，使行政權(quán)力出現(xiàn)了一個可 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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以由行政主體自主控制的彈性空間，當與相對人發(fā)生沖突時就存在調(diào)和的余地。行政訴訟中，法院也就可以在一定的法律空間內(nèi)對訴訟雙方的行政爭議進行調(diào)解。

2、行政行為的參與性與合作性

在傳統(tǒng)的行政范式中，強制性是行政行為的基本特征，行政行為主要體現(xiàn)的是行政主體的單方意志，采取的是“命令—服從”的模式，強制和服從被認為是傳統(tǒng)行政關(guān)系的基本特征。但是，行政并非只有強制這一條途徑。事實上，強制性行政很可能因相對方有形或無形的抵制而損害行政功效，導致行政的高成本、低效率，而非強制性行政則有助于改善行政機關(guān)與相對方之間的關(guān)系，通過公民參與行政過程，調(diào)動其遵守法律的積極性與主動性，從而使行政主體與相對人之間形成良性互動關(guān)系。因此，盡管現(xiàn)代行政關(guān)系中，單方強制性仍占據(jù)基本和主導的地位，但其強制性在很多領(lǐng)域得到了弱化，非強制性行政扮演著越來越重要的角色，行政相對人有了更多的參與權(quán)。在一些領(lǐng)域，行政主體與相對人之間更多的體現(xiàn)為一種合作關(guān)系，行政行為體現(xiàn)的不再僅僅是行政主體的單方意志，而是行政主體與相對人雙方平等交涉的過程。

行政行為從單方強制性到參與合作性的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代行政權(quán)力運作方式的重要變化。這種參與合作體現(xiàn)行政主體行使行政權(quán)力時與相對人的溝通與交流，包括意見交換和信息溝通、告之與反饋、陳述與聽取等，從而意味著行政主體與相對人之間不是對抗的，而是一種對話過程，它強調(diào)對相對人的尊重和對相對人意見的傾聽。行政權(quán)力運作方式的這種變化集中體現(xiàn)在行政程序和行政方式的變化上：現(xiàn)代行政程序中出現(xiàn)了聽證、公示等一系列更為透明的程序；行政方式上，則出現(xiàn)了行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調(diào)解、行政救助、行政信息服務等新型行政方式。

“增加行政機關(guān)與相對人的合作可以減少因法律規(guī)范之不確定而帶來的法的不確定性，同時亦能避免潛在之沖突，降低事后法律爭執(zhí)之可能性”。[5]不僅如此，行政的參與合作性還蘊涵著訴訟調(diào)解適用的深刻基礎(chǔ)：既然能夠協(xié)商形成行政法律關(guān)系，也就可以協(xié)商變更既成的行政法律關(guān)系。文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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并且，參與合作文化代表的自由、平等、互利等觀念也將為行政訴訟調(diào)解制度的運行提供外在的觀念環(huán)境。

二、行政訴訟建立調(diào)解制度理論分析

人民法院作為維護社會正義的最后一道防線，是各種矛盾和糾紛的終局解決者，訴訟調(diào)解成為人民法院審判活動的重要內(nèi)容，堅持自愿、合法原則，作出的調(diào)解結(jié)果，既體現(xiàn)了法律的規(guī)則之治，又尊重了當事人的意志。

1、調(diào)解的積極作用

在此，筆者先通過對我院行政庭運用調(diào)解結(jié)案的一真實案例的分析，來闡述一下筆者個人對行政訴訟中關(guān)于調(diào)解問題的拙見，懇望讀者看后能給予批評和指正。

2006年9月10日，某鄉(xiāng)人民政府（以下簡稱鄉(xiāng)政府）因某村民不繳納有關(guān)稅金，扣押其農(nóng)用運輸輪車一輛。2008年12月28日，該村民因?qū)︵l(xiāng)政府的上述強制扣押行為不服，向法院提起行政訴訟，請求法院依法確認被告鄉(xiāng)政府的強制扣押行為違法，判令被告返還其所屬的農(nóng)用運輸輪車、恢復原狀并賠償損失。

合議庭經(jīng)庭前審閱卷宗及多方面調(diào)查了解，基本確定如下事實：原告在被告采取強制措施前，未依法履行法律規(guī)定的納稅義務；被告鄉(xiāng)政府對原告財產(chǎn)采取強制扣押的行為不具有合法性。

針對此種原、被告均存在行為錯誤的情況，合議庭從考慮解決糾紛的效率、徹底性、解決糾紛的社會效果出發(fā)，運用了調(diào)解的結(jié)案方式。合議庭對原、被告進行了一系列的說法、講理的調(diào)解協(xié)調(diào)工作。首先，使被告充分深刻認識到其強制扣押行為在適用法律及行為程序上的違法性，使其認識到其行為給行政相對人合法權(quán)益帶來的侵害，并說服被告返還原告其扣押的財產(chǎn)并賠償原告的有關(guān)損失；其次，在確認被告行為違法的情況下，對原告進行一定的說理，使其認識到其拒不履行納 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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稅義務的違法性，使其能從大局出發(fā)，從維護行政機關(guān)公眾服務形象出發(fā)，對被告的行政行為予以諒解。最后，經(jīng)過合議庭的調(diào)解、協(xié)調(diào)，原、被告達成和解協(xié)議。被告將扣押的農(nóng)用運輸輪車返還原告，并賠償了相關(guān)損失。原告向法院申請撤回起訴，法院裁定予以準許。至此，該案中的矛盾糾紛完全解決。從本案，筆者總結(jié)出調(diào)解結(jié)案的益處如下：

（1）調(diào)解有利于當事人息訴，能夠?qū)崿F(xiàn)糾紛和矛盾的徹底解決，減少上訴、再審、申訴、纏訴等現(xiàn)象。

（2）調(diào)解有利于解決執(zhí)行難問題。執(zhí)行難已經(jīng)成為司法難以克服的痼疾之一，因調(diào)解有便于履行的好處，調(diào)解的促成便于當事人履行義務，減少了上訴環(huán)節(jié)，避免了執(zhí)行難的現(xiàn)象，雖然調(diào)解協(xié)議的達成，并不能保證債務人即時履行或者自覺履行，但調(diào)解的優(yōu)勢是顯而易見的。

（3）調(diào)解有利于提高法院工作效率。調(diào)解與效率的關(guān)系與法官和當事人情況直接相關(guān)，特別是審前調(diào)解和簡易程序中的調(diào)判結(jié)合，可以較大地提高法院的審判工作效率，實行案件的繁簡分流，有利于法院資源的合理分配；調(diào)解可以在原告的訴訟請求之外一并解決更多的爭議，而不必另案處理，符合法院所追求的公平與效率主題。

（4）調(diào)解有利于達到良好的社會效果，保證社會穩(wěn)定。保證審判的效果，維護社會穩(wěn)定，既是社會各界對法院的要求，也是法院保護自身的需要，調(diào)解能夠達到當事人無反悔、無申訴、無上訪的結(jié)果，是法院的理想境界，也是社會穩(wěn)定的需要。

既然調(diào)解有上述之優(yōu)點，我們認為在行政訴訟中建立調(diào)解制度也在法理與情理之中，理論固然來源于實踐，但其一旦形成，則可對實踐發(fā)揮能動的指導作用。建立行政調(diào)解制度，發(fā)揮上述調(diào)解的積極作用和行政訴訟的特殊作用，是解決行政爭議實現(xiàn)公平正義的應有之義。

2、建立行政訴訟有限調(diào)解制度的必要性

（1）構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。

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人民法院是構(gòu)建社會主義和諧社會的一分子，有不可推卸的責任，作為社會救濟的最后一道屏障，在化解社會矛盾特別是官民糾紛中，具有不可替代的重要作用。手段就是通過權(quán)威的司法合理地配置權(quán)利和義務，化解紛爭，實現(xiàn)社會正義。和諧社會應能有效解決其內(nèi)部發(fā)生的糾紛、矛盾和沖突，為此必須通過合理的多元化糾紛解決機制使糾紛與沖突能夠通過協(xié)商、對話和有效地溝通交流及時化解。這種和諧應該是充滿活力、充滿差異和多樣性的存在，不斷探索解決新問題的新辦法、處理新矛盾的新舉措，為適應新形勢的發(fā)展,在行政訴訟中有必要引入調(diào)解制度,為社會主義和諧社會的構(gòu)建增加助力。

（2）平衡公共利益和個人利益的需要。

在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和完善過程中，我國出現(xiàn)了利益主體多元化的明顯趨勢，出現(xiàn)了諸多具有不同利益訴求的社會階層和利益群體。行政主體代表的公共利益與行政相對人代表的個人利益就是其中十分重要的利益，就二者的相互關(guān)系而言，它們是對立統(tǒng)一的。一方面，行政權(quán)力側(cè)重維護整個社會的公共利益，而行政相對人側(cè)重于維護個人利益，這就可能發(fā)生矛盾與沖突。另一方面，公共利益以個人利益為基礎(chǔ)，行政主體必須運用行政權(quán)維護和保障相對人的個人利益，行政相對人應該服從行政主體維護的合法公共利益，這是公共利益與個人利益一致的地方。鑒于此，可以認為，公共利益和個人利益的關(guān)鍵是平衡，行政法的平衡則是在實現(xiàn)其監(jiān)控政府權(quán)力，使維護行政相對人權(quán)利與利益，提高行政效率，促進社會公正公平等多重價值目標的過程中，能夠達到一種統(tǒng)籌兼顧、平衡協(xié)調(diào)的和諧狀態(tài)。但是，在我國的行政法中主要有兩種結(jié)案方式：判決和裁定，都是一種非此即彼的結(jié)案方式，這樣訴訟雖然已經(jīng)結(jié)束，但是在許多情況下當事人雙方的矛盾沒有獲得解決，公共利益與個人利益仍然處于失衡狀態(tài)。

（3）促進行政訴訟協(xié)調(diào)法制化的需要。

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我國自《行政訴訟法》實施以來，行政訴訟中的撤訴率一直高居不下。據(jù)統(tǒng)計，2005年至2009年，全國行政訴訟中的撤訴率均高于30%。此狀引起了學者們的關(guān)注，學者通常把原告撤訴的情形區(qū)分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。所謂“非正常撤訴”，其共同特點是原告對被訴具體行政行為并非沒有異議，原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時原告權(quán)益未得到保護；法院對原告的撤訴申請“綠燈放行”。大多數(shù)文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請，往往自己還動員原告撤訴；這實際上就是一種“變相撤訴”。在實踐中還存在著，為換取原告的撤訴，而行政主體與原告進行庭外交易的“和解”情況，即被告改變具體行政行為，原告申請撤訴。這種變相的調(diào)解與和解，顯然有悖于“行政訴訟不適用調(diào)解”的原則，其實質(zhì)就是規(guī)避法律，但是“幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準撤訴的裁定。” 這種狀況，既損害了法律的權(quán)威，破壞了法治的統(tǒng)一，又侵害了公共利益或個人利益。如果行政訴訟協(xié)調(diào)法制化，就可以減少這種狀況的發(fā)生。

3、行政訴訟引入有限調(diào)解制度的可行性

（1）從調(diào)解制度的目的和性質(zhì)看，在行政訴訟中適用調(diào)解具有可行性。

調(diào)解是我國解決訴訟糾紛的一項重要法律制度，在訴訟中發(fā)揮著重要作用。行政訴訟作為解決行政爭議的一種訴訟活動，與刑事訴訟（自訴案件）、民事訴訟一樣，當然可以適用解決糾紛的普遍形式——調(diào)解。訴訟是處理特定社會糾紛的一種機制，其目的是將爭議進行平息，由法院作為中立的裁判者進行裁判，去化解爭議，平息矛盾。行政訴訟作為三大訴訟之一的訴訟制度，與民事訴訟有著眾多的相同之處，曾一度依賴于民事訴訟制度。行政訴訟法實施前，審理行政案件適用的都是民事訴訟法，這種做法在大多數(shù)情況下對雙方都是有利的，所以調(diào)解制度在各類訴訟當中都應該可以適用，當然在行政訴訟中也不例外。行政機關(guān)在進行行政執(zhí)法活動中，許多情況下行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系交織在一起，行政訴訟中，出現(xiàn)附屬的民事問題也是屢見不鮮。因此，行政訴訟 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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設立調(diào)解制度自然可以借鑒民事訴訟調(diào)解制度的理論。在人民法院審理行政案件過程中，通過雙方當事人的舉證、質(zhì)證和人民法院的認證以及雙方當事人就事實認定與法律適用進行的辯論，如果行政主體意識到自己所作出的具體行政行為是違法的，因而在審判人員主持庭審的情況下，向原告賠禮道歉，并主動提出撤銷其所作出的具體行政行為，同時要求原告撤訴，這種做法合情合理，也不違反法律規(guī)定，應當予以提倡并得到法院的支持。法院的這種支持，本質(zhì)上就是調(diào)解，實際上由審判員征求雙方的意見并促使雙方實施上述行為也是不應該禁止的。

行政訴訟是解決行政糾紛的一種訴訟活動，而調(diào)解制度的設立目的也是為了解決爭議，化解糾紛，所以二者不應是相互排斥的，而可以是同時存在的。同時，民事訴訟調(diào)解制度的日趨完善和在審判中卓有成效地運用，為行政訴訟設立調(diào)解制度提供了充分的理論依據(jù)和豐富的實踐經(jīng)驗。

（2）行政機關(guān)在法定條件下享有自由裁量權(quán)，是行政訴訟調(diào)解制度具有可行性的理論基礎(chǔ)。

否定行政訴訟調(diào)解制度的理由主要是認為，公法被認為是強制法，行政機關(guān)應該執(zhí)行由立法者制定的規(guī)范而不得自由處分。行政主體對行政職權(quán)沒有自由處分權(quán)，因而不具備訴訟調(diào)解所必備的“自愿”與“合法”的基礎(chǔ)。行政機關(guān)必須依法行政，既不得濫用行政職權(quán)，也不得消極履行職權(quán)。法律規(guī)范著行政機關(guān)的行為，一般不存在當事人相互交涉而采取行動的余地，實際上把行政機關(guān)與行政管理相對人視為不可調(diào)和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。缺乏權(quán)利處分也就失去了和解的前提和基礎(chǔ)，因此行政公權(quán)的不可和解性被認為是行政法的典型特征。但是，行政職權(quán)在行使過程中表現(xiàn)為兩種，即羈束行為和自由裁量行為，行政自由裁量權(quán)，是指行政機關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。隨著現(xiàn)代法治從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治，現(xiàn)代行政從機械行政走向能動行政，從消極行政走向積極行政，為了充分發(fā)揮行政權(quán)的能動性和創(chuàng)造性，行政機關(guān)被賦予了越來越多的行政裁量權(quán)。這說明，在某些情況下，行政機關(guān)在法定權(quán)力范圍內(nèi)可以理性地處置、變更行政職權(quán)，具有一定的處分權(quán)，可以根據(jù) 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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時勢需要以及考量行政目的作出機動的判斷選擇，這就為行政案件的調(diào)解創(chuàng)造了可適用的空間，從而為行政權(quán)采取和解的行使方式提供了權(quán)力基礎(chǔ)。在行政機關(guān)依法享有自由裁量權(quán)的條件下，調(diào)解權(quán)應當歸屬于當事人，法律就應當設立調(diào)解程序，實現(xiàn)行政機關(guān)的法定權(quán)力。

（3）行政訴訟引入調(diào)解制度不僅是順應行政訴訟體制，與時俱進的必然選擇，也是與國際接軌的大勢所趨。

環(huán)顧當代世界各國，訴訟程序的多元化是共同的特征，絕大多數(shù)國家的非訴訟方式處理的案件數(shù)量和比例大大高過判決結(jié)案。無論是英美法系還是大陸法系國家，都有大量的立法司法范例可供借鑒。英美法系國家的行政訴訟案件適用于民事訴訟的程序規(guī)則，沒有專門的行政法規(guī)，也沒有單獨的行政訴訟程序設計。美國的司法審查一直是按照民事訴訟的程序來進行，并且，在其公法領(lǐng)域大量存在著“訴辯交易”的傳統(tǒng)習慣，對于行政機關(guān)在訴訟中與相對人和解，已經(jīng)不存在觀念上的障礙。大陸法系的德國1997年《行政法院法》第106條規(guī)定：為完全或部分了結(jié)爭議，訴訟參與人能就和解對象進行處分的，可達成和解并請法院、委托法官或某一被請求的法官予以筆錄。法院、庭長或主審法官以裁定方式作出的建議由訴訟參與人書面接受時，亦可達成法院主持的調(diào)解。盡管行政訴訟制度構(gòu)建具有國別特點，但訴訟本身的共性決定了制度借鑒的必要性與可行性。在采取行政訴訟調(diào)解的國家，雖然存在著行政處分權(quán)有限，調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調(diào)解的正面效應決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立，域外審判實踐為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例。

三、行政訴訟調(diào)解的建構(gòu)

建立多種糾紛解決方式，賦予當事人程序選擇權(quán)，從法律上保護當事人對程序或?qū)嶓w上權(quán)益的處分，不僅是妥善解決糾紛、節(jié)約司法資源的需要，同時也意味著國家對公民基本自由的尊重以及相關(guān)制度保障機制的完善。在行政訴訟中引入調(diào)解，必須構(gòu)建一套完備可行的體系對之加以保障。

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1、行政訴訟調(diào)解案件適用原則

（1）自愿原則

自愿原則，是指行政訴訟調(diào)解必須基于當事人雙方的自愿，而不受外在不正當因素的影響。在法院調(diào)解的過程中，自愿原則居于核心位置，具有特殊的重要性。調(diào)解的本質(zhì)特征決定了人民法院應充分尊重當事人的意見，因此人民法院啟動、運行與終結(jié)調(diào)解活動必須以各方當事人的自愿為基礎(chǔ)，切實杜絕強制當事人接受調(diào)解，以“和稀泥”的方式，動員原告撤訴，損害當事人的合法權(quán)益。

（2）合法原則

合法原則，是指人民法院和雙方當事人的調(diào)解活動及其協(xié)議的內(nèi)容，必須符合法律的規(guī)定。合法原則重點強調(diào)法院對當事人雙方的調(diào)解活動及其方案的合法性進行監(jiān)督。在調(diào)解中允許當事人對自己的權(quán)利做出處分，但當事人的處分不得違背政策、法律的規(guī)定，或損害國家、集體和其他公民的權(quán)益，這是合法原則的基本要求。雙方達成的協(xié)議內(nèi)容，要符合有關(guān)政策、法律的規(guī)定。

（3）平等原則

是指在行政訴訟調(diào)解過程中，當事人雙方訴訟地位平等，適用法律平等和利益保護平等。由于行政主體擁有強大的行政權(quán)力而對行政相對人處于優(yōu)勢地位，而在行政訴訟調(diào)解過程中，這一優(yōu)勢應該得到矯正，保證原告相對人與被告行政主體在法庭上的平等對峙，通過被告特定義務的履行和原告相應權(quán)利的行使，以及法庭對固有優(yōu)勢的抵抗來調(diào)節(jié)原被告雙方權(quán)利義務的平衡。訴訟調(diào)解必須以當事人的地位平等性為基礎(chǔ)，只有當事人地位平等，才不會存在一方壓制強迫另一方接受非真實意思表示的機會，才存在協(xié)商的基礎(chǔ)。

（4）有限原則

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行政訴訟中并非任何行政案件都可以適用調(diào)解，依法行政的法治原則要求行政機關(guān)不得任意處分行政權(quán)，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調(diào)解受到限制。根據(jù)行政機關(guān)在行為時受法律、法規(guī)約束的程度為標準，具體行政行為分為羈束行為和自由裁量行為。由于羈束行為的內(nèi)容、方式、程度等已由法律、法規(guī)做出了非常明確、具體的規(guī)定，行政機關(guān)只能嚴格按照執(zhí)行，不得有任何改變，不存在自由選擇的可能，所以，對這種具體行政行為不能適用調(diào)解。因此，筆者建議行政訴訟應建立有限的調(diào)解機制，法律中有明確限制性規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行調(diào)解，法律沒有限制性規(guī)定的，調(diào)解不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。

2、行政訴訟調(diào)解適用的范圍

由于沒有法律上的依據(jù)，在實踐中出現(xiàn)了某些法官“以壓促調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以拖壓調(diào)”等現(xiàn)象，這種調(diào)解不但違背了自愿調(diào)解的原則，也導致了多年來撤訴率、特別是非正常撤訴率的居高不下。因此，明確哪些案件可以適用調(diào)解，哪些案件不能適用調(diào)解，有利于司法統(tǒng)一，防止調(diào)解制度適用的隨意性，限制法官調(diào)解自由裁量權(quán)。筆者認為，行政審判中適用調(diào)解的主要有以下幾類案件：

（1）行政處罰案件。根據(jù)有關(guān)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機關(guān)進行行政處罰一般都擁有自由裁量權(quán)，由此便可能產(chǎn)生處罰輕重失度的情況。由于自由裁量權(quán)的存在，行政機關(guān)在法定的權(quán)限內(nèi)做出的任一選擇都是合法的。實踐中，若原告以被告的行政處罰“顯失公正”為由提起訴訟，法院對這種合法但不合理的行政行為只能判決維持，這樣的判決就使得行政相對人的合法權(quán)益得不到保護。在審理過程中，如果行政機關(guān)認識到行政處罰明顯過重，提出將處罰減輕，在審判人員主持庭審的情況下，如果原告同意，則這一糾紛即可獲得解決。這樣，通過調(diào)解，既能保護行政相對人的合法權(quán)益，及時了結(jié)爭議，又達到監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的目的，實現(xiàn)了法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

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（2）行政裁決案件。所謂行政裁決，是指依法由行政機關(guān)依照法律授權(quán)，對當事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進行審查，并做出裁決的行政行為。該類案件，原告起訴的目的實質(zhì)在于滿足其民事主張，該類案件的調(diào)解，其實就是民事糾紛當事人之間的調(diào)解。

（3）行政許可案件?！缎姓S可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為?！彪m然《行政許可法》第四條規(guī)定：“設定和實施行政許可，應當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”但許多法律、行政法規(guī)在規(guī)定行政許可的具體標準和條件時，給行政機關(guān)以合理裁量權(quán)。這就為此類行政訴訟中適用調(diào)解制度提供了依據(jù)。當然，在調(diào)解中，人民法院必須堅持公平、公正的基本原則。

（4）行政征收案件。所謂行政征收，是指行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男姓袨?。目前，我國的行政征收體制由稅和費組成。雖然法律、法規(guī)對于行政征收的范圍、標準等都有規(guī)定，但在具體操作中，行政機關(guān)在征收時存在自由裁量的空間。如稅法中關(guān)于稅收的減、緩、免等方面只有原則性規(guī)定，如何掌握好尺度，就是稅收征管部門的自由裁量權(quán)。還有一些費的征收，針對不同情況、不同范圍，行政機關(guān)可以自由決定收費數(shù)額。因此，在行政訴訟中，法院可以在此幅度內(nèi)進行調(diào)解。

（5）行政補償案件。所謂行政補償是行政主體基于公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中，合法行使公權(quán)力的行為而致使公民、法人或者其他組織的合法財產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害，以公平原則并通過正當程序?qū)λ馐艿膿p害給予補償?shù)姆芍贫?。對于合法財產(chǎn)及合法權(quán)益的損害程度及補償?shù)臉藴?、方式等，都存在合理及可裁量的問題。因此，此類案件可以適用調(diào)解。當然，人民法院在調(diào)解時，必須以保護“公共利益”不受侵害為原則。

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（6）行政合同案件。行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關(guān)事項經(jīng)協(xié)商一致而達成的協(xié)議。行政合同是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)。正因為行政合同有合同的特性，決定了人民法院在審理此類行政案件中可以適用調(diào)解。當然調(diào)解時，必須遵守公益優(yōu)先原則，即當私人利益與公共利益發(fā)生明顯沖突時，不得以犧牲公共利益為代價進行違法調(diào)解。

3、行政訴訟調(diào)解的條件

（1）調(diào)解的主體為本案的當事人。行政訴訟是行政相對人一方作為原告，行政主體為被告提起的訴訟，因而訴訟調(diào)解的主體必須包含原告方的行政相對人與被告方的行政主體。

（2）當事人對訴訟標的有處分權(quán)。“所謂當事人對訴訟標的有處分權(quán)，是指當事人就訴訟標的，事實上有處分的可能，法律上有處分之權(quán)限，對于調(diào)解標的，有權(quán)做成有拘束力之聲明?！币磺姓{(diào)解的基礎(chǔ)以相關(guān)當事人擁有實體處分權(quán)為前提，不存在實體處分權(quán)就不存在調(diào)解。

（3）以當事人各方意思表示相一致的自愿性為前提。行政訴訟調(diào)解必須基于各方當事人自愿，尤其是行政相對人的自愿，否則，就不是其真實的意思表現(xiàn)，而只是處于強權(quán)地位或主導地位的當事人一方的單方意思體現(xiàn)。

（4）不違反法律和不損害公共利益、他人利益。在行政訴訟中適用調(diào)解，必須堅持一個前提，即不違反法律和公共利益、他人利益。眾所周知，調(diào)解是最直接、最有效解決矛盾糾紛的手段，行政訴訟調(diào)解也是如此，其能保障原告與被告在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上做出讓步，因此適用調(diào)解是首選，但是并非一遇到行政訴訟就套用調(diào)解，因為調(diào)解的本質(zhì)特征是始終尊重當事人意見，行政機關(guān)不能為了圖方便，超越或放棄法定職權(quán)而與原告進行調(diào)解，這樣會損害國家權(quán)威，其應該在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國家、集體和他人利益的前提下，通過調(diào)解達到化解矛盾糾紛，維護當事人合法權(quán)益的目的。

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4、法院在調(diào)解中的職權(quán)

（1）調(diào)控行政訴訟調(diào)解的過程。

行政訴訟調(diào)解是在法官的主持下，通過其直接、深入、細致的教育、疏導工作，促使當事人各方在自愿的基礎(chǔ)上達成調(diào)解協(xié)議的糾紛解決過程。調(diào)解過程由法官和當事人共同參與，由當事人分別提出調(diào)解方案進行協(xié)商，或者由法官基于職權(quán)提出調(diào)解方案以供參考，法官從事實和法律方面為當事人擺明利害關(guān)系，當事人則從實現(xiàn)自己利益的角度綜合考慮是否接受調(diào)解，這個過程是法官與當事人以及當事人之間意思交換的過程。在調(diào)解過程中，法官在調(diào)解程序中具有主導作用，積極主動地介入并引導和促進協(xié)議的達成，實質(zhì)上是法院代表國家對案件依法行使審判權(quán)的一種職能活動。

（2）監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容。

合法性審查是行政訴訟的核心，同時也是行政訴訟存在的靈魂。雙方達成調(diào)解協(xié)議后，需要雙方當事人對法院進行相一致的陳述，由法院對調(diào)解協(xié)議的合法性進行審查。這里的合法性審查是指在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國家、集體和他人利益的前提下，通過調(diào)解的低成本、高效率，達到糾正違法或不合理行政行為，監(jiān)督和促進行政機關(guān)的依法行政，實現(xiàn)對當事人合法權(quán)益的保護的目的。

四、結(jié)語

要實現(xiàn)行政訴訟的制度創(chuàng)新，必須把調(diào)解置于現(xiàn)代行政法最新發(fā)展的背景下作理解，即隨著公法行為的契約化趨勢不可避免，行政權(quán)力和公民權(quán)利相互依賴、相互制約正日益深刻地改變現(xiàn)代行政管理的面貌，從而為行政權(quán)力的行使賦予了不同于以往的形式和內(nèi)容，也給以解決行政爭議為已任的行政訴訟提出一個新課題。在實務中，隨著行政行為的多樣化、行政案件的復雜化加劇，如何 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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認識羈束裁量行為在行政管理中的表現(xiàn)形式，明確法官司法自由裁量權(quán)的邊界，正確把握調(diào)解的度，使之不侵越行政權(quán)，成為擺在我們面前的一道嚴峻課題，亟待研究解決。

第五篇：論現(xiàn)代政府理念在行政許可法中的體現(xiàn)

[關(guān)鍵詞]：行政許可法法治依法行政理念《行政許可法》是繼《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復議法》之后又一部規(guī)范我國行政機關(guān)行政行為的重要法律。應當承認，行政許可法適應了社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，集中體現(xiàn)了行政機關(guān)執(zhí)政為民的宗旨；適應了行政機關(guān)轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的要求；符合了從源頭上預防和治理腐敗的治本之

需；充分昭示了現(xiàn)代行政行為的新理念，必將對我國各級行政機關(guān)的行政理念和權(quán)力行使規(guī)則產(chǎn)生深遠的影響。現(xiàn)代政府的理念在行政許可法中得到了充分的體現(xiàn)。

一、行政許可法明確了服務型政府的理念傳統(tǒng)的行政理念是“政府中心主義”，它簡單地將管理方與被管理方對立起來，以為雙方只是管制與服從的關(guān)系，習慣于“管”字當頭，“罰”字殿后。而現(xiàn)代行政法則是以“社會本位”作為自己的基礎(chǔ)，在公共利益與個人利益的價值比較上，它視兩者是互相一致的；在道德觀念上，它認為公共利益與個人利益是可以互相信任的。因而，政府行政行為的理念就是服務，以實現(xiàn)個人的合作。也就是說，政府與公民之間的行為關(guān)系是一種服務與合作的關(guān)系，即行政行為是行政機關(guān)在公民的參與下所作的一種服務行為。所以，現(xiàn)代政府最大的特點就在于其職能主要是給付職能或者稱之為服務職能。行政許可法把便民、高效作為立法的重要原則之一，體現(xiàn)出濃重的親民、便民的服務色彩。它要求政府不僅是管理的政府，更應該是服務的政府、便民的政府。它規(guī)定行政許可既可以由行政相對人自己提出，也可以由其委托代理人提出；規(guī)定可以用現(xiàn)代化手段提出許可申請；規(guī)定行政許可申請書文本應由行政機關(guān)免費提供，行政機關(guān)應將行政許可的辦事程序公開公示等，充分體現(xiàn)出了“服務是政府天職”的現(xiàn)代政府理念。這就要求政府機關(guān)及其工作人員應當按照立黨為公、執(zhí)政為民的要求，牢固樹立“服務就是政府的天職”、“管理就是服務”的理念。

二、行政許可法確立了有限政府的觀念在計劃經(jīng)濟體制下，政府的作用是全方位的，其不僅要發(fā)揮維護公共秩序和社會公共利益的作用，而且要發(fā)揮分配資源等作用，其結(jié)果就是政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事情。長期以來，政府的權(quán)力隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷擴張，管理觸角延伸到了政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各個領(lǐng)域。而行政許可法則是嚴格限制了設定行政許可的事項范圍，規(guī)定了什么事項可以設定行政許可，什么事項不可以設定行政許可。例如，《行政許可法》第十三條就規(guī)定了四項不必設定行政許可的事項：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項；市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項；行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項；行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項。只要以上述四種方式可以規(guī)范的社會關(guān)系，都可以不設定行政許可。這充分表明了：在社會主義市場經(jīng)濟的條件下，政府的作用和權(quán)力的行使應當是有限的，應有所為，有所不為。政府的作用應當是為市場競爭創(chuàng)造公平寬松的制度環(huán)境，為市場主體提供良好的服務，解決市場機制解決不了也解決不好的問題?，F(xiàn)代政府應當是一個有限的政府而不應是一個“保姆式”的政府。

三、行政許可法樹立了法治政府的思想長期以來，一些政府機關(guān)及其工作人員片面地認為政府就是行使權(quán)力、約束行政相對人行為的，把行使權(quán)力當作政府唯一的存在方式，忘記了政府應當承擔的責任。于是，在實踐中不斷出現(xiàn)了爭奪審批權(quán)、漠視行政相對人權(quán)利的官僚主義等現(xiàn)象。而事實上，承擔責任是政府的第一要義。行政機關(guān)行使權(quán)力的過程，也就是其履行職責的過程。有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究和侵權(quán)須賠償是依法行政的基本要求。行證許可法的重要貢獻，就是用法律的形式將行政許可的責任屬性固定下來，規(guī)定了行政機關(guān)在行政許可的設定和實施過程中應當承擔的法律責任，倡導了責任政府的理念。同時，為了防止行政機關(guān)借行政許可爭權(quán)奪利，在行政許可權(quán)的設定上，行政許可法的規(guī)定比行政處罰法更加嚴格。它排除了國務院部委規(guī)章設定行政許可的可能性，規(guī)定只有省一級人民政府的規(guī)章才能設定行政許可，剝奪了較大市的政府設定行政許可的權(quán)力，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代政府應當依法行政的思想。

四、行政許可法強化了透明政府的準則信息公開、透明現(xiàn)今已經(jīng)逐漸成為了現(xiàn)代政府的行為準則和目標。信息公開、透明的基本要求是：行政權(quán)力運作的主體、依據(jù)、程序應當是公開的；行政權(quán)力運作的過程應當是開放的，公眾可以依法參與。行政許可法通過規(guī)定行政許可的申請、受理程序，審查、決定程序，聽證程序等，將信息公開、透明的問題由道德自律轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓮娭?；并?guī)定了起草設定行政許可的機關(guān)應當采取聽證會、論證會的形式征求社會各界的意見，保證了行政許可的設定公開透明。對已經(jīng)設定的行政許可，行政許可法同樣規(guī)定有定期評價制度。通過規(guī)定這些措施，行政許可法不僅保障了公民對行政管理事務的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而且促進了政府行政措施的公開透明。

五、行政許可法強調(diào)了誠信政府的概念誠信是建立現(xiàn)代市場體系的必要條

件，也是規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的治本之策。建設社會信用，首先政府要講信用。如果政府在決策上隨意性大，甚至出爾反爾，其結(jié)果不僅是降低了政府的公信力，而且會損害行政效率，影響政府的權(quán)威和形象。而行政許可法首次以法律的形式確立了行政領(lǐng)域的誠實信用、信賴保護的原則。按照這一原則，行政機關(guān)必須要做到：一是所發(fā)布的信息必須真實可靠，政策要相對保持穩(wěn)

定，確需變更的要盡可能事先規(guī)定過渡期，給百姓明確的預期；二是所作的決定、政策不能朝令夕改、出爾反爾；三是因客觀原因，為了維護公共利益，政策、決定確需改變的，由此給百姓造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)要依法予以補償。

六、行政許可法實現(xiàn)了人本主義精神人本主義精神是現(xiàn)代行政管理理念的出發(fā)點和歸宿。黨的十六屆三中全會明確提出了：堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。而行政許可法正好順應了這一趨勢。其立法宗旨之一就是方便群眾，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，要求設定行政許可必須要遵循促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，體現(xiàn)了法以民為本的鮮明特色。這就要求行政機關(guān)及其工作人員必須要認識到，經(jīng)濟發(fā)展并不是社會的終極目的，社會進步和人的全面發(fā)展才是我們追求的目標。因此，行政機關(guān)應當堅持以人為本，以實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益作為各項工作的出發(fā)點和落腳點；以培養(yǎng)人、塑造人、發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造力、促進人的全面發(fā)展作為目標，從理解人、尊重人、關(guān)心人和幫助人的層面入手，發(fā)揮政府的職能作用。因此，從公民的角度來看，行政許可法實現(xiàn)了公民從身份社會到契約社會的轉(zhuǎn)變，是對公民個人權(quán)利的一次真正的回歸。綜觀我國20多年的經(jīng)濟體制改革，最成功之處就在于通過市場經(jīng)濟的運行機制，確立了公民個人的市場主體身份。目前，我國法律體系中有200多部法律從不同的角度賦予了公民個人市場主體的資格。但是在經(jīng)濟生活中，公民個人的抱怨卻并沒有減少，因為他們在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中的權(quán)利并沒有得到真正的實現(xiàn)。究其根源，就在于這些法律規(guī)范雖然承認了公民具備了市場主體能力，卻并沒有從根本上交還公民作為市場主體所應當享有的權(quán)利。而《行政許可法》的出臺，則標志著公民個人權(quán)利的真正回歸。因為，在行政許可法實施之后，公民個人能夠真正成為權(quán)利的主人，以前束縛公民的的眾多行政審批事項交由他們自己自主決定。行政許可法為公民更加積極主動地投身到市場經(jīng)濟運行機制中提供了充分的法律保障。同時，由于行政許可制度可以通過保障追求適度的個體利益來增進公共利益，實現(xiàn)公共利益與個體利益的同時兼顧，促進社會整體利益得到有序增長。所以，政府運用行政許可調(diào)控經(jīng)濟運行、規(guī)制社會秩序時，也可以維護和促進社會整體利益(包括公共利益與個體利益兩方面)的增長，實現(xiàn)公民個人利益和社會整體利益的雙贏局面。綜上所述，行政許可法充分體現(xiàn)了現(xiàn)代行政行為的新理念。其實施，必將會為我國建設一個現(xiàn)代公共服務型的法治政府，實現(xiàn)了公民權(quán)利的回歸，深入完善市場經(jīng)濟運行機制，提供了強有力的法律支持，真正實現(xiàn)公民、政府和整個社會“三贏”的局面。從公民的角度來看，行政許可法保障公民實現(xiàn)了從身份社會向契約社會的轉(zhuǎn)變，是一次權(quán)利的回歸。行政許可法實施之后，公民將真正成為權(quán)利的主人，他們可以自主決定任何事項，更加積極主動地投身到市場經(jīng)濟運行機制中。從政府的角度來看，行政許可法促使政府實現(xiàn)了從放權(quán)到控權(quán)的過渡。我國憲法規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民，但是，在現(xiàn)實生活中，公民的權(quán)利受到了廣泛限制，而政府的權(quán)力卻不受約束。而行政許可法第一次改變了立法觀念，從技術(shù)上限制了行政機關(guān)權(quán)力擴張的欲望，防止了行政機關(guān)損害公民基本權(quán)利現(xiàn)象的出現(xiàn)。從整個社會的角度來看，行政許可法實現(xiàn)了公民權(quán)利和政府權(quán)力的動態(tài)平衡?，F(xiàn)代政府是公民基于共同契約而組建的，政府的存在是為了更好地為公民提供公共產(chǎn)品。但是，由于政府本身耗費了大量資源，并且時時刻刻存在著權(quán)力擴張的沖動，因此，必須通過一系列的法律規(guī)則，在公民權(quán)利和政府權(quán)力之間實現(xiàn)動態(tài)的平衡?！缎姓S可法》的實施，第一次在這種立法的自覺和技術(shù)的可操作性上，實現(xiàn)了這一平衡，標志著中國的行政立法進入了一個新的階段。因此，為了深入貫徹實施好行政許可法，各級政府及其工作人員應當在認真學習、深刻理解這部法律的基礎(chǔ)上，盡快轉(zhuǎn)變不適應行政許可法要求的思想觀念，樹立起正確的行政理念。