第一篇：內(nèi)蒙古牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革 試點(diǎn)調(diào)查研究以鑲黃旗為例

內(nèi)蒙古牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革 試點(diǎn)調(diào)查研究以鑲黃

旗為例

摘 要：本文?δ諉曬拋災(zāi)吻?通過(guò)錫林郭勒盟鑲黃旗草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)工作的實(shí)地調(diào)查，在充分肯定地方實(shí)踐做法和工作成效的同時(shí)，提出具體實(shí)踐中存在的牧民認(rèn)識(shí)不足、草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估體系不健全、經(jīng)營(yíng)權(quán)處置變現(xiàn)方式空白等若干問(wèn)題，并從加快推進(jìn)草牧場(chǎng)確權(quán)工作、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、建立健全體制機(jī)制、完善相關(guān)法律法規(guī)體系和進(jìn)一步規(guī)范草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制等方面提出了進(jìn)一步推進(jìn)牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的若干建議。

關(guān)鍵詞：草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革 經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款 鑲黃旗

牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革是內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。自2014年，我區(qū)在推進(jìn)草牧場(chǎng)確權(quán)登記工作中，通過(guò)開展試點(diǎn)工作，對(duì)落實(shí)草牧場(chǎng)集體所有權(quán)、穩(wěn)定牧戶承包權(quán)、放活草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了積極探索，取得了一些有益經(jīng)驗(yàn)。為了考察牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革工作進(jìn)展，并對(duì)其繼續(xù)推進(jìn)提供智力支持，內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所組織兩個(gè)專題調(diào)研組，先后赴鄂爾多斯市鄂托克前旗、錫林郭勒盟鑲黃旗進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，形成了全面反映兩地試點(diǎn)工作的調(diào)研報(bào)告。

一、鑲黃旗調(diào)研基本信息

鑲黃旗位于錫林郭勒盟西南端，全旗總面積5172平方公里，轄區(qū)轄2個(gè)鎮(zhèn)2個(gè)蘇木，60個(gè)嘎查、6個(gè)社區(qū)居委會(huì)，總?cè)丝?.1萬(wàn)人，為我區(qū)33個(gè)牧業(yè)旗之一。它是自治區(qū)級(jí)草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)、自治區(qū)級(jí)草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)和錫林郭勒盟盟級(jí)草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開管理服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)。2017年7月26日―29日，調(diào)研組就草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”問(wèn)題赴鑲黃旗進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。調(diào)研組主要采取個(gè)別訪談和入戶問(wèn)卷調(diào)查方法，分別對(duì)鑲黃旗文貢烏拉蘇木、寶格達(dá)音高勒蘇木、巴音塔拉鎮(zhèn)三個(gè)蘇木鎮(zhèn)所轄五個(gè)嘎查的10余名基層干部、23名牧民進(jìn)行有關(guān)草牧場(chǎng)確權(quán)、草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革實(shí)施情況進(jìn)行深入的交流與訪談，獲得了大量的第一手資料（走訪牧戶詳情見(jiàn)下表）。

二、鑲黃旗草牧場(chǎng)確權(quán)及“三權(quán)分置”改革情況

內(nèi)蒙古鑲黃旗草原確權(quán)登記試點(diǎn)工作始于2014年5月。據(jù)了解，2015年9月，鑲黃旗草原確權(quán)試點(diǎn)工作順利通過(guò)自治區(qū)驗(yàn)收。截至2017年7月，已完成60個(gè)嘎查、611個(gè)浩特、5674個(gè)牧戶的草牧場(chǎng)確權(quán)工作，完成確權(quán)草原面積755.5萬(wàn)畝；對(duì)18118個(gè)草庫(kù)倫打點(diǎn)取點(diǎn)249235個(gè)。完成確權(quán)范圍覆蓋全旗所有嘎查、99%的浩特、99%的牧戶，以及99%的承包草牧場(chǎng)。

目前，正在進(jìn)行全面換發(fā)新《草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》（簡(jiǎn)稱新證，下同）和建立完善嘎查、蘇木和旗級(jí)各類確權(quán)檔案工作。據(jù)調(diào)查，在本次樣本戶中，56.52%的牧戶已經(jīng)拿到新證，其中近50%的牧戶用新證進(jìn)行抵押貸款。其余牧民因存在草牧場(chǎng)界限不清或草場(chǎng)糾紛而未領(lǐng)到新證。

（一）主要做法及成效

1.推進(jìn)草牧場(chǎng)確權(quán)登記頒證工作，夯實(shí)“三權(quán)分置”改革基礎(chǔ)。鑲黃旗制定出臺(tái)《鑲黃旗完善草原確權(quán)登記工作實(shí)施方案》等政策措施，成立外業(yè)組、內(nèi)業(yè)組、技術(shù)組、矛盾調(diào)處組等6個(gè)專項(xiàng)工作組。建立嘎查、蘇木鎮(zhèn)、仲裁辦、法院等矛盾糾紛排查化解四級(jí)調(diào)處機(jī)制，開展草牧場(chǎng)矛盾糾紛排查化解專項(xiàng)行動(dòng)，共化解草牧場(chǎng)矛盾糾紛349起，涉及牧戶1396戶，解決24起多年遺留的草原糾紛問(wèn)題，在全區(qū)率先完成了草牧場(chǎng)確權(quán)登記工作，并通過(guò)自治區(qū)驗(yàn)收，為推進(jìn)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.引導(dǎo)和規(guī)范草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，激發(fā)牧區(qū)改革發(fā)展活力。鑲黃旗在旗、蘇木鎮(zhèn)、嘎查三級(jí)分別建立了草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、服務(wù)室和服務(wù)點(diǎn)，健全三級(jí)聯(lián)通的草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)。并依托自治區(qū)草原承包管理系統(tǒng)，建立草原確權(quán)承包電子信息平臺(tái)，開展辦理草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)、征占用等信息發(fā)布、核準(zhǔn)審批等手續(xù)。繼續(xù)完善草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)各項(xiàng)規(guī)范性文件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)牧戶多形式流轉(zhuǎn)草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是向?qū)I(yè)合作社、家庭牧場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，有效解決了草牧場(chǎng)細(xì)碎化問(wèn)題，推動(dòng)畜牧業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和牧民轉(zhuǎn)移進(jìn)城就業(yè)。據(jù)了解，截至2017年7月，全旗已有712戶牧民規(guī)范流轉(zhuǎn)草場(chǎng)121.9萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)費(fèi)達(dá)866.6萬(wàn)元，有330余家新型經(jīng)營(yíng)主體參與草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)，1800余名牧民通過(guò)草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)進(jìn)城務(wù)工。

3.探索經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度建設(shè)，確保改革工作有章可循。鑲黃旗先行先試探索出臺(tái)《鑲黃旗牧區(qū)草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《鑲黃旗牧區(qū)草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則（試行）》等一系列政策措施。中國(guó)人民銀行鑲黃旗支行協(xié)調(diào)督促各金融機(jī)構(gòu)修訂了貸款管理辦法和實(shí)施細(xì)則，旗政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)實(shí)施細(xì)則、他項(xiàng)權(quán)證等內(nèi)容進(jìn)行法律審查，確保各個(gè)工作環(huán)節(jié)有法可依。自治區(qū)和旗本級(jí)財(cái)政分別安排預(yù)算資金200萬(wàn)元和400萬(wàn)元，作為“兩權(quán)”抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。

4.積極創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，緩解牧戶貸款難的問(wèn)題。由鑲黃旗生態(tài)環(huán)保部門牽頭設(shè)立草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，依據(jù)草場(chǎng)類型、登記、利用現(xiàn)狀、面積、產(chǎn)草量、飼養(yǎng)牲畜價(jià)值、流轉(zhuǎn)價(jià)格、承包經(jīng)營(yíng)期限等綜合因素，向牧戶提供免費(fèi)評(píng)估服務(wù)。同時(shí)，自主設(shè)計(jì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款他項(xiàng)權(quán)證，為抵押貸款提供依據(jù)。牧民可以在評(píng)估機(jī)構(gòu)提供的評(píng)估值基礎(chǔ)上，自主報(bào)價(jià)，銀行按牧戶信用等級(jí)等因素計(jì)算抵押率，確定牧戶抵押貸款額度。目前，評(píng)估機(jī)構(gòu)已為64戶牧戶、82.2萬(wàn)畝草場(chǎng)提供評(píng)估服務(wù)，發(fā)放草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)他項(xiàng)權(quán)證34本；已發(fā)放草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款28筆，共155.1萬(wàn)元，一定程度上緩解了牧民貸款難的問(wèn)題。

（二）存在問(wèn)題及關(guān)注點(diǎn)

1.牧民對(duì)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的認(rèn)識(shí)不深入、不全面。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，樣本戶中多數(shù)牧民對(duì)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的理解僅僅停留在以舊證換新證、用新證進(jìn)行抵押貸款等層面上，對(duì)新證的其他權(quán)能認(rèn)識(shí)和理解不深、不全，從而影響著“三權(quán)分置”改革的實(shí)施效果。其實(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押只是草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革內(nèi)容之一，而不是其全部。

2.草牧場(chǎng)確權(quán)頒證工作仍有遺留問(wèn)題。通過(guò)開展草牧場(chǎng)確權(quán)登記工作，雖然解決了大部分牧民的草牧場(chǎng)糾紛等歷史遺留問(wèn)題，頒發(fā)了新證，但調(diào)查樣本戶中，仍有43.48%的牧戶未領(lǐng)到新證。這雖然與樣本量多少有關(guān)，但從另一個(gè)側(cè)面反映確權(quán)登記工作仍有待進(jìn)一步完善。

3.缺少草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的支撐體系。牧區(qū)信貸擔(dān)保形式相對(duì)單一，擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺失，多為小額信用貸款與聯(lián)保貸款，使用抵押貸款擔(dān)保方式的頻度較低。同時(shí)，牧民又普遍缺乏信貸擔(dān)保物，草牧場(chǎng)承包權(quán)、牲畜、生產(chǎn)性固定資產(chǎn)等在構(gòu)成擔(dān)保物的要素上均存在一定缺陷，導(dǎo)致牧民難以獲得金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。另外，有牧民反映在辦理貸款的手續(xù)上新證與舊證沒(méi)有區(qū)別，有時(shí)新證不是貸款的抵押物，而只是作為一種授信參考條件，甚至只是把抵押在銀行的舊證換成新證而已。

4.相關(guān)法律法規(guī)供給不足?，F(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏對(duì)草牧場(chǎng)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)做出充分界定，也沒(méi)有對(duì)其權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行詳細(xì)劃分，只停留在地方性法規(guī)、政策文件或?qū)＜医庾x層面，客觀上制約著草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的進(jìn)度與成效，甚至?xí)霈F(xiàn)因權(quán)責(zé)模糊而導(dǎo)致草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用、收益等權(quán)利處于一種政策鼓勵(lì)但法律有障礙的兩難境地。

5.草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系不健全。由于草牧場(chǎng)權(quán)屬關(guān)系不同于一般物，草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估與其他如房產(chǎn)等評(píng)估物不同，建立一套科學(xué)的價(jià)值評(píng)估體系及操作系統(tǒng)在理論構(gòu)成和實(shí)踐積累上均存在障礙。非專業(yè)部門兼職完成該項(xiàng)工作，既因缺乏專業(yè)評(píng)估知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)而產(chǎn)生誤差，同時(shí)也增加了其工作強(qiáng)度與壓力。至于現(xiàn)行評(píng)估體系是否科學(xué)合理，還有待于考證。

6.草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置變現(xiàn)方式仍處于空白。當(dāng)牧民不能按期還款而發(fā)生違約時(shí)，如何處置或變現(xiàn)抵押物――草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一直困擾著雙方。一方面，金融機(jī)構(gòu)不具備草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理能力，當(dāng)發(fā)生抵押違約情況時(shí)，只能通過(guò)抵押物再流轉(zhuǎn)進(jìn)行變現(xiàn)清償貸款，但現(xiàn)有條件下其處置變現(xiàn)成本顯然較高。另一方面，抵押物再流轉(zhuǎn)又與承包戶相關(guān)，必須征得其同意，如果承包權(quán)人不同意其流轉(zhuǎn)，情況則更加復(fù)雜。因此金融機(jī)構(gòu)參與草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性并不高。

7.牧民家庭負(fù)債率較高，草牧場(chǎng)抵押風(fēng)險(xiǎn)令人堪憂。據(jù)前期抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，樣本戶中有70%以上的牧戶（包括貧困戶）有各類金融貸款或民間融資（文明等，2016）。然而，近年來(lái)畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)受到自然災(zāi)害和市場(chǎng)波動(dòng)雙重影響，牧民前期貸款壓力沒(méi)有被釋放。如果牧民再以草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，其負(fù)債率會(huì)持續(xù)拉高。因?yàn)?，在相關(guān)法律法規(guī)缺失的情況下，現(xiàn)有承包期內(nèi)無(wú)法償還抵押貸款的牧戶，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)何去何從值得關(guān)注。

三、推進(jìn)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的幾點(diǎn)建議

（一）加快推進(jìn)草牧場(chǎng)確權(quán)登記頒證工作

牧區(qū)草牧場(chǎng)確權(quán)登記頒證涉及廣大牧民的切身利益，是完善牧區(qū)基本經(jīng)營(yíng)制度，推進(jìn)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)，必須準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)中央及自治區(qū)有關(guān)全面深化農(nóng)村牧區(qū)改革精神，按照權(quán)屬合法、確權(quán)精準(zhǔn)、權(quán)證適用、等級(jí)完善等要求，切實(shí)解決草牧場(chǎng)承包面積余缺、空間位置不明、承包界限不清、登記薄不健全等問(wèn)題，依照法律法規(guī)賦予牧民更有保障的牧區(qū)草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）加強(qiáng)對(duì)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的宣傳引導(dǎo)工作

草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的實(shí)施賦予牧民對(duì)承包草牧場(chǎng)占有、使用和收益權(quán)利，并享有使用、流轉(zhuǎn)、抵押和退出的權(quán)能。它使承包草牧場(chǎng)不僅有生產(chǎn)資料性質(zhì)，更具有了資產(chǎn)性質(zhì)，成為牧民獲得非經(jīng)營(yíng)性收益的財(cái)產(chǎn)以及防范未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的手段。因此，各級(jí)政府及職能部門必須加強(qiáng)相關(guān)制度、政策的宣傳工作，全面提高牧民及干部群眾對(duì)相關(guān)法律政策的全面、正確認(rèn)識(shí)和理解，增強(qiáng)牧民保護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)和能力，增強(qiáng)干部維護(hù)牧民合法權(quán)益的服務(wù)意識(shí)。

（三）建立健全草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)制

盡快組織建立草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，改變目前缺乏專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的尷尬局面，使得抵押物價(jià)值準(zhǔn)確計(jì)量化。同時(shí)，各級(jí)行政管理部門做好草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款配套服務(wù)工作，配合金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬確認(rèn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估核定等工作。

完善草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金制度，并探索建立抵押物處置變現(xiàn)機(jī)制，降低金融機(jī)構(gòu)開展抵押貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)放貸積極性，并合理保護(hù)牧民草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)益。

（四）盡快啟動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的完善工作

盡快啟動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的完善工作，從法律層面對(duì)草牧場(chǎng)三權(quán)的權(quán)屬問(wèn)題及權(quán)能結(jié)構(gòu)進(jìn)行表述和解釋。其中，應(yīng)始終堅(jiān)持用途管制機(jī)制，以“不得改變流轉(zhuǎn)或抵押草牧場(chǎng)的集體所有性質(zhì)，不得損害原承包戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能改變草牧場(chǎng)使用用途”為底線，全面保障牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)”權(quán)利。

（五）進(jìn)一步規(guī)范牧區(qū)草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制

發(fā)揮鼓勵(lì)嘎查村基層組織主動(dòng)為牧戶間的草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)牽線搭橋，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并提供合同留存服?鍘９娣鍛戀亓髯?程序，及時(shí)查處、糾正違規(guī)流轉(zhuǎn)行為，妥善解決好流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各類糾紛，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。同時(shí)，積極培育專業(yè)型中介服務(wù)組織和流轉(zhuǎn)委托代理機(jī)構(gòu)，為區(qū)域內(nèi)有流轉(zhuǎn)意愿的牧戶間提供更為專業(yè)化的流轉(zhuǎn)服務(wù)，以期降低流轉(zhuǎn)雙方的交易成本，并保證草牧場(chǎng)向真正具有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力的經(jīng)營(yíng)主體集中。

參考文獻(xiàn)：

[1]王巧麗.“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)下內(nèi)蒙古草牧場(chǎng)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)的難點(diǎn)和問(wèn)題[J].華北金融，2016，（10）.[2]李增明.呼倫貝爾市所轄牧業(yè)四旗開展草牧場(chǎng)質(zhì)押貸款的情況調(diào)查[J].內(nèi)蒙古金融研究，2014，（8）.[3]史惠文，金艷東等.完善錫盟草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中存在的問(wèn)題及建議[J].內(nèi)蒙古金融研究，2014，（9）.責(zé)任編輯：康偉

第二篇：淺談房產(chǎn)稅改革——以上海、重慶房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)為例

2010年5月31日公布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委員會(huì)的通知》首次具體提出“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”。2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì)關(guān)于“十二五”規(guī)劃建議又進(jìn)一步提出要“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。2011年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議同意，上海、重慶作為房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)城市，開始對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅改革從提出到至今已兩年有余，其實(shí)行成效是否達(dá)到預(yù)期目的是國(guó)人所關(guān)注的。本文試圖從房產(chǎn)稅實(shí)施目的出發(fā)，結(jié)合目前房產(chǎn)稅改革所采取的措施，分析房產(chǎn)稅改革所取得的成效及存在的弊端，并提出相關(guān)的意見(jiàn)及建議。

房產(chǎn)稅，又稱房屋稅，是國(guó)家以房產(chǎn)作為課稅對(duì)象向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。對(duì)房產(chǎn)征稅的目的是運(yùn)用稅收杠桿，加強(qiáng)對(duì)房產(chǎn)的管理，提高房產(chǎn)的使用效率，控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模和配合國(guó)家房產(chǎn)政策的調(diào)整，合理調(diào)節(jié)房產(chǎn)所有人和經(jīng)營(yíng)人的收入。2010 年國(guó)務(wù)院同意發(fā)改委《關(guān)于2010 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，出臺(tái)資源稅改革方案，逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。重慶市、上海市為開征房產(chǎn)稅試點(diǎn)，于2011 年1 月28 日起正式開征房產(chǎn)稅。

一、房產(chǎn)稅改革的原因

國(guó)家實(shí)施房產(chǎn)稅改革的主要原因在于目前我國(guó)的房產(chǎn)稅并不能體現(xiàn)房產(chǎn)稅本身所具有的調(diào)控職能。具體為以下三點(diǎn)：

（一）征稅范圍過(guò)窄

現(xiàn)行房產(chǎn)稅征稅范圍限定在“經(jīng)營(yíng)性用房”，而居民個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)并未納入房產(chǎn)稅的征稅范圍，這不利于對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控。

（二）計(jì)稅依據(jù)不能反映房地產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值

目前我國(guó)房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)有兩種，分別為從價(jià)計(jì)征和從租計(jì)征。這種計(jì)稅依據(jù)存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：即以房產(chǎn)原值作為計(jì)稅依據(jù)無(wú)法反映房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，也無(wú)法抑制房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)的膨脹發(fā)展。

（三）稅率設(shè)計(jì)缺乏靈活性

我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅的稅率采取“一刀切”的方法，并沒(méi)有根據(jù)不同收入的人群設(shè)置不同的稅率，沒(méi)有體現(xiàn)出“差別化”的稅率。這意味著無(wú)論房地產(chǎn)的持有者持有多少價(jià)值的房產(chǎn)，其在納稅數(shù)額的比例上是完全相等的。這也成為房地產(chǎn)投機(jī)者對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行大量投資，以致大量房產(chǎn)空置積壓的原因之一。

二、實(shí)施房產(chǎn)稅改革的目的

針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)的房產(chǎn)稅不能體現(xiàn)房產(chǎn)稅本身所具有的調(diào)控職能的現(xiàn)狀，國(guó)家實(shí)施房產(chǎn)稅改革的主要目的為以下幾點(diǎn)：

（一）完善房產(chǎn)在保有階段的稅收制度缺失

土地資源的稀缺性和地理位置的唯一性決定了土地價(jià)值的巨大差異性，更造就了特殊城市和某些城市特殊地段房產(chǎn)價(jià)格的高企性。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)的稅費(fèi)主要集中在投資和開發(fā)環(huán)節(jié)，而在個(gè)人房地產(chǎn)的保有階段并沒(méi)有相配套的稅收制度。個(gè)人持有多套房產(chǎn)幾乎沒(méi)有成本，因此，投機(jī)性炒房的收益隨著房?jī)r(jià)的上升越來(lái)越高，這樣的高收益又進(jìn)一步吸引了更多的資金進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，進(jìn)而又推高了房?jī)r(jià)。目前土地資源相對(duì)有限，特別是大中城市土地資源日益枯竭，進(jìn)一步加劇了人們對(duì)城市房?jī)r(jià)上漲的恐慌。由于我國(guó)現(xiàn)階段房產(chǎn)在保有階段的稅收制度不健全，全國(guó)各地大量出現(xiàn)“空置房”現(xiàn)象，如鄂爾多斯空置新城，海南的空置小區(qū)等。

（二）擴(kuò)大政府財(cái)政收入，調(diào)整地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

我國(guó)1994 年實(shí)行分稅制改革以后，中央政府拿走了全國(guó)稅收的大部分，中央政府與地方政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象。地方政府為增加財(cái)政收入，將眼光投向了土地開發(fā)，這直接造成了今天的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。全國(guó)土地出讓金從2006 年的7000 億元增加到2010 年的2．7萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)率高達(dá)40.1%?！巴恋刎?cái)政”不僅助推了房?jī)r(jià)，而且不具有可持續(xù)性，不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。所以，目前急需調(diào)整現(xiàn)階段地方政府財(cái)政收入的來(lái)源。

縱觀當(dāng)今世界上其他國(guó)家，物業(yè)稅或房產(chǎn)稅都是其地方財(cái)政的重要收入來(lái)源。英國(guó)地方政府財(cái)政收入全部來(lái)自房產(chǎn)稅，法國(guó)為69%，加拿大為85%，美國(guó)為50%-80%。但在我國(guó)，近幾年房產(chǎn)稅的收入僅占地方稅收收入的6%左右。從長(zhǎng)期角度來(lái)看，房產(chǎn)稅將會(huì)成為地方政府的主要稅收收入，因?yàn)榉慨a(chǎn)稅的征收不僅能解決地方政府財(cái)政收入不足的問(wèn)題，也能在很大程度上解決“土地財(cái)政”問(wèn)題，調(diào)整地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。

（三）調(diào)整我國(guó)目前畸形的投資方向，遏制投機(jī)性購(gòu)房

目前我國(guó)商品房?jī)r(jià)格居高不下，其中一個(gè)重要原因是投機(jī)性炒房現(xiàn)象的存在。買房子，等升值，再賣房子。這個(gè)循環(huán)將大量的資本吸引進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，一路推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)向畸形的方向發(fā)展，使得我國(guó)樓市超過(guò)股市成為第一大資金的蓄水池。開征房產(chǎn)稅的目的之一就是逐漸降低房產(chǎn)作為投機(jī)品的價(jià)值。因?yàn)樵谖磥?lái)市場(chǎng)面臨不確定的條件下，征收房產(chǎn)稅使投機(jī)者要直接面對(duì)確定的稅負(fù)，從而使房屋投機(jī)屬性大大降低，進(jìn)而引導(dǎo)民間資本重新關(guān)注商業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展，引導(dǎo)資金進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域和高科技制造領(lǐng)域，從而逐漸調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)走上可持續(xù)發(fā)展道路。

（四）通過(guò)稅收手段調(diào)控我國(guó)未來(lái)城市的發(fā)展方向

隨著城市化進(jìn)程的加快，加之中國(guó)作為世界第一人口大國(guó)的特殊背景，中國(guó)將迅速產(chǎn)生一批超大型城市，如北京、上海等。隨著大城市群發(fā)展的提速，世界性大城市所面臨的難題必然會(huì)出現(xiàn)：城市資源的有限性與城市人口增長(zhǎng)的爆發(fā)性的矛盾。城市越發(fā)展，人口越增加，越會(huì)推高土地價(jià)格和房屋價(jià)格；并且城市交通、公共衛(wèi)生、新增人口就業(yè)、社會(huì)治安和社會(huì)保障等一系列關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的問(wèn)題也更為凸顯。北京、上海、廣州等地居高的房?jī)r(jià)和滯堵的交通充分證明了這一點(diǎn)。面對(duì)這樣的情況，北京采取的“限購(gòu)令”手段不僅效果十分有限，而且產(chǎn)生了大量的副作用，如人才流失，資本流失等。國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)可以為我們提供解決問(wèn)題的一些思路：美國(guó)的紐約、法國(guó)的巴黎、日本的東京、英國(guó)的倫敦等都采取了城市化向城郊化的發(fā)展。即在城市周圍建立多個(gè)衛(wèi)星城，每個(gè)衛(wèi)星城都有自己的配套設(shè)置，同時(shí)也和主城保持著緊密的聯(lián)系。但是衛(wèi)星城市的規(guī)劃建設(shè)是一個(gè)高投入低產(chǎn)出的項(xiàng)目，需要大量的配套設(shè)施來(lái)有效地吸引居民。政府的資金投入、政策導(dǎo)向、規(guī)劃水平是影響衛(wèi)星城成敗的重要因素，其中很重要的一種政策調(diào)控手段就是房產(chǎn)稅。

綜上所述，房產(chǎn)稅改革的目的不是打壓房地產(chǎn)市場(chǎng)，而是引導(dǎo)包括房地產(chǎn)行業(yè)在內(nèi)的多行業(yè)健康發(fā)展，保障人民基本權(quán)利的正常享受，維護(hù)廣大人民的合法利益。

三、實(shí)施房產(chǎn)稅改革的措施自房產(chǎn)稅改革通知公布以后，上海和重慶作為全國(guó)的試地區(qū)，率先在全國(guó)實(shí)行了房產(chǎn)稅改革。雖然同為國(guó)家首批房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市，但是滬渝兩市的方案和側(cè)重點(diǎn)也有所不同。上海房產(chǎn)稅征收范圍主要是全部新購(gòu)住房，且涉及全部行政區(qū)域，影響的范圍是新購(gòu)房群體。然而，其稅率為0.4%-0.6%，為固定的稅率且稅率較低，存量房沒(méi)有納入到征稅對(duì)象之中。

重慶主要是打擊高端住宅和投機(jī)性購(gòu)房，其采取了分檔征收的方案，操作起來(lái)難度較大。不會(huì)影響大多數(shù)老百姓的正常購(gòu)房需求，但其征收對(duì)象的范圍較窄，影響范圍不如上海。重慶開征房產(chǎn)稅主要是在心理層面上對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成沖擊。

四、房產(chǎn)稅改革實(shí)行措施的成效及弊端

至今，上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅試行雖沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的顯著效果，其征收收入所占的比例不是很高，但實(shí)行至今在各方面都取得一定的成效。房產(chǎn)稅試行至今，重慶、上海兩市的高端房產(chǎn)成交量明顯下降，而高端房產(chǎn)成交量的下降也使得整體房?jī)r(jià)成交水平趨于平穩(wěn)，房?jī)r(jià)至今未出現(xiàn)大幅上漲的情況。中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)顯示，重慶在70 個(gè)大中城市住宅銷售價(jià)格指數(shù)中排名比較靠后，這說(shuō)明房產(chǎn)稅改革具有一定的成效。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2012 年1-6 月份，上海商品房銷售面積和去年同期相比下降13.8%；重慶多數(shù)高檔住宅商品住宅樓盤訪客量下降30%-50%，且主城區(qū)應(yīng)稅住房交易價(jià)格也都有所下降，較房產(chǎn)稅實(shí)施前同類房屋成交價(jià)下降10.48%。另外，上海通過(guò)此次稅制的具體設(shè)計(jì)，取得了很好的實(shí)際調(diào)節(jié)效果。由于公眾都傾向在中心區(qū)購(gòu)置不動(dòng)產(chǎn)，上海的房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案里設(shè)計(jì)的一個(gè)很小的杠桿，即中心區(qū)域的稅率是0.6%，周邊區(qū)域的稅率是0.4%，這個(gè)細(xì)微的差距就使成交量被引流到周邊區(qū)域。另外，有“人均60平方米”和“均價(jià)兩倍”這樣的數(shù)量界限來(lái)區(qū)分不同的稅負(fù)，明顯促進(jìn)了小戶型的銷售占比上升和均價(jià)的穩(wěn)定。并且，2011 年重慶房產(chǎn)稅稅收收入為1 億元人民幣，上海房產(chǎn)稅收入為22.1 億元。雖然收入額相對(duì)較小，但其收入全用于保障性住房建設(shè)，這對(duì)房地產(chǎn)有一定的調(diào)節(jié)作用。

但是，在上海、重慶的試點(diǎn)試行中也發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅改革目前存在的一些弊端，主要為：目前信息登記、聯(lián)網(wǎng)等配套制度不完善，使房產(chǎn)稅的征收有一定的困難，效果堪憂。并且房產(chǎn)稅的設(shè)計(jì)并不能從根本上改變高房?jī)r(jià)的現(xiàn)狀，稅收改革的征稅對(duì)象最終會(huì)以房租或者房?jī)r(jià)的形式轉(zhuǎn)嫁給普通購(gòu)房者，從而使房產(chǎn)稅不能更好地行駛其調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)的功能。而且，從此次試點(diǎn)方案的各項(xiàng)課稅要素來(lái)看，目前房產(chǎn)稅實(shí)施仍存在與稅法公平原則相悖之處，而這些相悖之處將影響調(diào)節(jié)收入差距、完善房地產(chǎn)稅制等長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、個(gè)人對(duì)房產(chǎn)稅改革的意見(jiàn)及建議

從房產(chǎn)稅改革的目的出發(fā)，結(jié)合目前上海、重慶的試點(diǎn)試行情況，現(xiàn)提出個(gè)人對(duì)房產(chǎn)稅改革的意見(jiàn)和建議。

（一）完善房產(chǎn)稅的配套制度。

房產(chǎn)稅改革必須要建立和完善房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。只有產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，才能合理界定納稅人并準(zhǔn)確界定納稅人財(cái)產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值。其次，為保證稅負(fù)公平、杜絕偷漏稅，國(guó)家也可以參考公司年檢制度，實(shí)行房產(chǎn)年檢制度。即房產(chǎn)無(wú)論何種性質(zhì)，持有人須每年到房產(chǎn)管理局辦理年檢手續(xù)，未通過(guò)上年年檢的房產(chǎn)，不得進(jìn)行出租、出售、抵押等任何交易，從而保證稅收的征稅對(duì)象不轉(zhuǎn)嫁給普通購(gòu)房者。

（二）統(tǒng)一納稅人標(biāo)準(zhǔn)

就納稅人而言，目前試點(diǎn)方案中對(duì)其區(qū)分主要是基于經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的目的，即調(diào)控高居不下的房?jī)r(jià)，故其主要目的在于限制非本市人口的購(gòu)房行為，遏制房地產(chǎn)投資。以經(jīng)濟(jì)調(diào)控為目的的立法具有暫時(shí)性，而作為需長(zhǎng)期存在的稅收制度，則需要以公平原則作為立法指導(dǎo)。因此，在今后的立法中，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行的區(qū)分納稅人的做法進(jìn)行統(tǒng)一，以擁有房產(chǎn)的數(shù)量作為統(tǒng)一納稅人標(biāo)準(zhǔn)的方向，從而保證稅法的公平原則。

（三）降低房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)并進(jìn)行“清費(fèi)立稅”

我國(guó)的房地產(chǎn)行業(yè)存在名目繁多的稅費(fèi)，這些稅費(fèi)不僅增加了房地產(chǎn)開發(fā)成本．而且與房產(chǎn)稅有很多重合。因此，在推行房產(chǎn)稅的過(guò)程中，必須減少或者合并這些稅費(fèi)。這樣能使房產(chǎn)稅在打擊房地產(chǎn)投機(jī)的同時(shí)降低房?jī)r(jià)的成本。從而使得房產(chǎn)稅更好地履行其調(diào)控房?jī)r(jià)的功能。

（四）對(duì)于房產(chǎn)稅的支出，要實(shí)行“?？顚Ｓ谩?/p>

要保障房產(chǎn)稅的“?？顚Ｓ谩保鑼⒄魇盏姆慨a(chǎn)稅用于地方公共事業(yè)的建設(shè)和住房保障體系的建立，并在實(shí)行過(guò)程中引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)落實(shí)好社會(huì)輿論監(jiān)督。只有這樣，才能保障房產(chǎn)稅改革的順利執(zhí)行，才能真正把房產(chǎn)稅改革的目的落到實(shí)處。與此同時(shí)，征收房產(chǎn)稅還將給地方政府帶來(lái)一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源，緩解地方政府過(guò)分依賴“土地財(cái)政”的問(wèn)題。

（五）應(yīng)以不增加普通老百姓的負(fù)擔(dān)為原則

目前，房地產(chǎn)改革的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在遏制投機(jī)炒房囤地、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展方面；放在調(diào)節(jié)收入分配和縮小貧富差距，而不是著眼于增加財(cái)政收入方面。因此，在房產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該特別注重保護(hù)中低收入家庭。如實(shí)行起點(diǎn)稅率較低的累進(jìn)稅率，住房面積越大、套數(shù)越多，稅率就越高；對(duì)首套房免征房產(chǎn)稅，對(duì)中低收入家庭實(shí)行低稅率等。

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