第一篇：4于切實加強政府投資項目代建制財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見-財建[2004]300號

財政部關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財務(wù)管理

有關(guān)問題的指導(dǎo)意見

財政部

財建［2004］300號

黨中央有關(guān)部委財務(wù)部門，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)財務(wù)部門，全國人大常委會辦公廳、全國政協(xié)辦公廳、高法院、高檢院、有關(guān)人民團體財務(wù)部門，有關(guān)中央管理企業(yè)，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務(wù)局：

為指導(dǎo)各部門、各地區(qū)做好政府投資項目代建制試點工作，規(guī)范財務(wù)管理，提高項目投資效益，結(jié)合落實《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》精神，根據(jù)《預(yù)算法》和基本建設(shè)財務(wù)制度有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)就政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題，提出如下意見：

一、認真做好政府投資項目代建制投資計劃，基建支出預(yù)算申報、編制和下達等銜接工作

1、建設(shè)單位自行確定項目代建單位的，項目投資計劃，基建支出預(yù)算申報、編制和下達仍按現(xiàn)行規(guī)定和渠道辦理。

2、政府設(shè)立(或授權(quán))、政府招標產(chǎn)生項目代建單位的，其使用單位發(fā)生的項目前期費用由計劃、財政部門按原渠道下達給項目使用單位。如前期工作委托代建單位完成，前期費可直接安排給代建單位，并按基建財務(wù)制度規(guī)定計入建設(shè)成本。

3、政府設(shè)立(或授權(quán))、政府招標產(chǎn)生的代建單位，可根據(jù)代建協(xié)議，負責(zé)代為編制年度投資計劃和年度基建支出預(yù)算，并交由項目使用單位按規(guī)定程序上報投資計劃主管部門、財政部門。投資計劃主管部門將年度投資計劃下達給使用單位，并抄送代建單位；財政部門審核后，將項目年度基建支出預(yù)算編入使用單位部門預(yù)算中項目支出預(yù)算，注明項目實行代建制，同時，將項目年度基建支出預(yù)算函告項目代建單位。對年度追加安排的基建支出，由財政部門將基建支出預(yù)算下達給項目使用單位，同時抄送給項目代建單位。

其中政府設(shè)立(或授權(quán))產(chǎn)生的代建單位，可視同政府一個部門，直接編制年度投資計劃和年度基建支出預(yù)算，并上報投資計劃主管部門、財政部門。投資計劃主管部門和財政部門審核后，將項目投資計劃和項目年度基建支出預(yù)算直接下達給該代建單位。

4、實行政府采購的工程，政府采購預(yù)算由項目代建單位代為編制，交由使用單位按規(guī)定程序上報財政部門，財政部門審核后編入項目使用單位部門預(yù)算，同時函告項目代建單位。

二、切實做好建設(shè)資金撥付和監(jiān)督檢查

實行政府采購和財政直接支付試點的，建設(shè)資金按相關(guān)規(guī)定支付。

建設(shè)單位自行確定項目代建單位的，資金由建設(shè)單位負責(zé)向代建單位撥付，并按規(guī)定監(jiān)督使用。

政府設(shè)立(或授權(quán))、政府招標產(chǎn)生的代建單位，代建項目財政資金的撥付、管理與現(xiàn)行辦法有不一致的，可暫按以下規(guī)定處理：

1、財政部門根據(jù)項目代建單位的資金申請，向代建單位撥付資金。

2、代建單位應(yīng)嚴格按國家規(guī)定的基建支出預(yù)算、基建財務(wù)會計制度、建設(shè)

資金賬戶管理制度等進行管理和單獨建賬核算，定期向財政部門報送相關(guān)材料，并按工程進度、年度計劃、年度基建支出預(yù)算、施工合同、代建單位負責(zé)人簽署的撥款申請，請領(lǐng)資金。

3、續(xù)建項目年末資金結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用，竣工項目除預(yù)留工程款外，結(jié)余資金按基建財務(wù)制度規(guī)定處理。

4、財政部門要加強對代建單位資金管理使用的檢查監(jiān)督，通過對資金申請、賬戶管理、資金使用、財務(wù)報表等審查，加強對代建單位資金管理使用的監(jiān)督。

三、加強項目會計核算，做好項目竣工財務(wù)決算和資產(chǎn)交付管理工作

1、項目工程管理實行代建制，項目使用單位發(fā)生的前期費用會計核算賬目，項目使用單位應(yīng)認真整理形成書面報告材料，經(jīng)財政部門審核后，移交項目代建單位統(tǒng)一核算管理。

2、項目竣工財務(wù)決算編報和批復(fù)。項目竣工后，由項目代建單位按基建財務(wù)制度編報項目竣工財務(wù)決算，內(nèi)容包括項目使用單位發(fā)生的項目前期費用。財政部門委托投資評審機構(gòu)對項目竣工財務(wù)決算審核后，向項目代建單位批復(fù)項目竣工財務(wù)決算，同時抄送項目使用單位。

3、資產(chǎn)交付。財政部門批復(fù)項目竣工財務(wù)決算后，項目代建單位將項目所有工程、財務(wù)資料按規(guī)定歸檔并移交項目使用單位，并按財政部門批復(fù)意見，協(xié)助使用單位和產(chǎn)權(quán)管理部門辦理資產(chǎn)交付和產(chǎn)權(quán)登記工作。

建設(shè)單位自行確定項目代建單位的，項目竣工財務(wù)決算由建設(shè)單位按現(xiàn)行規(guī)定編報。

四、項目代建單位的代建管理費開支標準和核算辦法

項目代建單位的代建管理費用由項目主管部門報同級財政部門審核，財政部門根據(jù)代建項目實際情況商有關(guān)部門核定。

1、建設(shè)單位自行確定項目代建單位和政府設(shè)立(或授權(quán))產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費由同級財政部門根據(jù)代建內(nèi)容和要求，按不高于基建財務(wù)制度規(guī)定的項目建設(shè)單位管理費標準嚴格核定，并計入項目建設(shè)成本。

2、政府招標產(chǎn)生的項目代建單位，其代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費標準編制，實際發(fā)生的代建管理費計入項目建設(shè)成本。

3、代建管理費要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤。財政部門要制定專門的辦法加強對項目代建單位建設(shè)管理工作的考核，實行獎優(yōu)罰劣，獎勵資金可從項目結(jié)余資金中開支。代建管理費的撥付要與工程進度、建設(shè)質(zhì)量等結(jié)合起來，原則上可預(yù)留20%的代建管理費，待項目竣工一年后再支付。

4、建設(shè)項目實行代建制，除使用單位前期工作發(fā)生必要的費用經(jīng)批準可列支外，任何單位不得再列支建設(shè)單位管理費。

本意見未盡事項，仍按現(xiàn)行基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定執(zhí)行。

中央各部門(單位)財務(wù)主管部門、地方各級財政部門要會同有關(guān)部門，積極推進政府工程管理模式改革，積極參與政府投資項目代建制的各項工作，結(jié)合預(yù)算管理制度改革，推行財政直接支付、政府采購等工作。對試點中出現(xiàn)的新情況、新問題及時進行研究，切實做好財政財務(wù)有關(guān)問題的銜接和對代建項目財政財務(wù)管理全過程監(jiān)督檢查工作，同時，將有關(guān)情況及時反饋我部。

第二篇：財政部關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見

財政部關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見

發(fā)文單位： 財政部

發(fā)文文號： 財建【2004】300號

法規(guī)類別： 相關(guān)法律法規(guī)與部門規(guī)章-->> 稅收優(yōu)惠

地區(qū)： 全國

頒布日期： 2004-09-16

生效日期： 2004-09-16

失效日期：

財政部關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見

財政部關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見

財建〔２００４〕３００號

黨中央有關(guān)部委財務(wù)部門，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)財務(wù)部門，全國人大常委會辦公廳、全國政協(xié)辦公廳、高法院、高檢院、有關(guān)人民團體財務(wù)部門，有關(guān)中央管理企業(yè)，各省、自

治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務(wù)局：

為指導(dǎo)各部門、各地區(qū)做好政府投資項目代建制試點工作，規(guī)范財務(wù)管理，提高項目投

資效益，結(jié)合落實《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》精神，根據(jù)《預(yù)算法》和基本建設(shè)財

務(wù)制度有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)就政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題，提出如下意見：

一、認真做好政府投資項目代建制投資計劃，基建支出預(yù)算申報、編制和下達等銜接工作

１建設(shè)單位自行確定項目代建單位的，項目投資計劃，基建支出預(yù)算申報、編制和下

達仍按現(xiàn)行規(guī)定和渠道辦理。

２政府設(shè)立（或授權(quán)）、政府招標產(chǎn)生項目代建單位的，其使用單位發(fā)生的項目前期

費用由計劃、財政部門按原渠道下達給項目使用單位。如前期工作委托代建單位完成，前期

費可直接安排給代建單位，并按基建財務(wù)制度規(guī)定計入建設(shè)成本。

３政府設(shè)立（或授權(quán)）、政府招標產(chǎn)生的代建單位，可根據(jù)代建協(xié)議，負責(zé)代為編制

投資計劃和基建支出預(yù)算，并交由項目使用單位按規(guī)定程序上報投資計劃主管部

門、財政部門。投資計劃主管部門將投資計劃下達給使用單位，并抄送代建單位；財政

部門審核后，將項目基建支出預(yù)算編入使用單位部門預(yù)算中項目支出預(yù)算，注明項目實

行代建制，同時，將項目基建支出預(yù)算函告項目代建單位。對追加安排的基建支出，由財政部門將基建支出預(yù)算下達給項目使用單位，同時抄送給項目代建單位。

其中政府設(shè)立（或授權(quán)）產(chǎn)生的代建單位，可視同政府一個部門，直接編制投資計

劃和基建支出預(yù)算，并上報投資計劃主管部門、財政部門。投資計劃主管部門和財政部

門審核后，將項目投資計劃和項目基建支出預(yù)算直接下達給該代建單位。

４實行政府采購的工程，政府采購預(yù)算由項目代建單位代為編制，交由使用單位按規(guī)

定程序上報財政部門，財政部門審核后編入項目使用單位部門預(yù)算，同時函告項目代建單位。

二、切實做好建設(shè)資金撥付和監(jiān)督檢查

實行政府采購和財政直接支付試點的，建設(shè)資金按相關(guān)規(guī)定支付。

建設(shè)單位自行確定項目代建單位的，資金由建設(shè)單位負責(zé)向代建單位撥付，并按規(guī)定監(jiān)督使用。

政府設(shè)立（或授權(quán)）、政府招標產(chǎn)生的代建單位，代建項目財政資金的撥付、管理與現(xiàn)行辦法有不一致的，可暫按以下規(guī)定處理：

１財政部門根據(jù)項目代建單位的資金申請，向代建單位撥付資金。

２代建單位應(yīng)嚴格按國家規(guī)定的基建支出預(yù)算、基建財務(wù)會計制度、建設(shè)資金賬戶管理制度等進行管理和單獨建賬核算，定期向財政部門報送相關(guān)材料，并按工程進度、計劃、基建支出預(yù)算、施工合同、代建單位負責(zé)人簽署的撥款申請，請領(lǐng)資金。

３續(xù)建項目年末資金結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下使用，竣工項目除預(yù)留工程款外，結(jié)余資金按基建財務(wù)制度規(guī)定處理。

４財政部門要加強對代建單位資金管理使用的檢查監(jiān)督，通過對資金申請、賬戶管理、資金使用、財務(wù)報表等審查，加強對代建單位資金管理使用的監(jiān)督。

三、加強項目會計核算，做好項目竣工財務(wù) 決算和資產(chǎn)交付管理工作

１項目工程管理實行代建制，項目使用單位發(fā)生的前期費用會計核算帳目，項目使用單位應(yīng)認真整理形成書面報告材料，經(jīng)財政部門審核后，移交項目代建單位統(tǒng)一核算管理。

２項目竣工財務(wù)決算編報和批復(fù)。項目竣工后，由項目代建單位按基建財務(wù)制度編報項目竣工財務(wù)決算，內(nèi)容包括項目使用單位發(fā)生的項目前期費用。財政部門委托投資評審機構(gòu)對項目竣工財務(wù)決算審核后，向項目代建單位批復(fù)項目竣工財務(wù)決算，同時抄送項目使用單位。

３資產(chǎn)交付。財政部門批復(fù)項目竣工財務(wù)決算后，項目代建單位將項目所有工程、財務(wù)資料按規(guī)定歸檔并移交項目使用單位，并按財政部門批復(fù)意見，協(xié)助使用單位和產(chǎn)權(quán)管理部門辦理資產(chǎn)交付和產(chǎn)權(quán)登記工作。

建設(shè)單位自行確定項目代建單位的，項目竣工財務(wù)決算由建設(shè)單位按現(xiàn)行規(guī)定編報。

四、項目代建單位的代建管理費開支標準和核算辦法

項目代建單位的代建管理費用由項目主管部門報同級財政部門審批，財政部門根據(jù)代建項目實際情況商有關(guān)部門核定。

１建設(shè)單位自行確定項目代建單位和政府設(shè)立（或授權(quán)）產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費由同級財政部門根據(jù)代建內(nèi)容和要求，按不高于基建財務(wù)制度規(guī)定的項目建設(shè)單位管理費標準嚴格核定，并計入項目建設(shè)成本。

２政府招標產(chǎn)生的項目代建單位，其代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費標準編制，實際發(fā)生的代建管理費計入項目建設(shè)成本。

３代建管理費要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤。財政部門要制定專門的辦法加強對項目代建單位建設(shè)管理工作的考核，實行獎優(yōu)罰劣，獎勵資金可從項目結(jié)余資金中開支。代建管理費的撥付要與工程進度、建設(shè)質(zhì)量等結(jié)合起來，原則上可預(yù)留２０％的代建管理費，待項目竣工一年后再支付。

４建設(shè)項目實行代建制，除使用單位前期工作發(fā)生必要的費用經(jīng)批準可列支付，任何單位不得再列支建設(shè)單位管理費。

本意見未盡事項，仍按現(xiàn)行基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定執(zhí)行。

中央各部門（單位）財務(wù)主管部門、地方各級財政部門要會同有關(guān)部門，積極推進政府工程管理模式改革，積極參與政府投資項目代建制的各項工作，結(jié)合預(yù)算管理制度改革，推行財政直接支付、政府采購等工作。對試點中出現(xiàn)的新情況、新問題及時進行研究，切實做好財政財務(wù)有關(guān)問題的銜接和對代建項目財政財務(wù)管理全過程監(jiān)督檢查工作。同時，將有關(guān)情況及時反饋我部。

二ＯＯ四年九月十六日

第三篇：政府投資項目代建制問題探索與思考

政府投資項目代建制問題探索與思考

廣東省發(fā)改委 陳奕

《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位；增強投資風(fēng)險意識，建立和完善政府投資項目的風(fēng)險管理機制。項目代建制已在全國各地試行并逐步全面鋪開。但是項目代建制作為政府投資項目建設(shè)的一種新管理模式，國家和地方政府仍需要加快這方面的法律、政策和措施配套，建立和完善項目代建制的有效管理機制，為全面推行代建制度實施創(chuàng)造條件。筆者針對全國推行代建制和廣東近年試行代建制的實踐，就這方面問題進行了積極探索思考。

一、推行項目代建制意義

長期以來，在非經(jīng)營項目投資領(lǐng)域，政府基本是投資主體，有關(guān)單位和部門代行政府職能實施建設(shè)管理。由于這些建設(shè)單位缺乏專業(yè)力量和管理能力，又要從事與自己能力不相適應(yīng)的專業(yè)管理工作，往往造成不能有效控制工期、質(zhì)量和投資，造成不必要損失。轉(zhuǎn)變政府投資項目建設(shè)管理模式，推行項目代建制，改變以往使用單位自建自管素質(zhì)低、投資失控、工期拖延、出現(xiàn)質(zhì)量事故的低效率建管模式，逐步向建設(shè)管理專業(yè)化過渡，是保證工程質(zhì)量、加快建設(shè)周期、提高投資效益的有效措施。其意義在于：一是有利于政府職能轉(zhuǎn)變，使得職能部門可以集中精力做好政府應(yīng)該做的事情；二是由具有專業(yè)知識和管理能力的代建單位來建設(shè)實施，按照項目工期和設(shè)計要求完成建設(shè)任務(wù)，較大程度降低工程風(fēng)險概率，保證工程質(zhì)量和有效控制工程投資；三是通過推行項目代建制度，可以整合社會建設(shè)資源和提高代建單位的綜合素質(zhì)，有利于逐步形成市場經(jīng)濟條件下的有效建設(shè)競爭機制和建設(shè)市場秩序。

二、推行項目代建制的影響因素

項目代建制是我國建設(shè)工程管理體制改革的新生事物，正處于不斷完善的初期階段，尚存在很多制約因素，對代建制推行實施產(chǎn)生較大影響。

1、基建管理程序不協(xié)調(diào)

按照現(xiàn)行基建管理程序，項目經(jīng)審批立項和審核初設(shè)投資概算后，就下達投資計劃安排建設(shè)。從投資控制角度講，代建制要求項目土建和二次裝修一次設(shè)計完成，使用單位必須具體地列出項目使用功能要求清單，盡量減少和避免建設(shè)過程中發(fā)生設(shè)計變更，項目設(shè)計要求達到一定深度和精度，才能有效地控制工程投資。因此，按照現(xiàn)行基建程序?qū)徟墓こ谈潘阕鳛榭刂仆顿Y，就顯得深度和精度不相適應(yīng)。所以，實行代建制的項目基建管理程序要作必要調(diào)整，以適應(yīng)代建制要求。

2、報建管理機制不適應(yīng)

雖然粵府〔2006〕12號文出臺省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法，而且省級項目代建也剛起步，與其相應(yīng)的政策措施尚未配套到位，代建項目報建仍然執(zhí)行項目所在地城規(guī)部門規(guī)定的原有報建管理辦法，仍要求使用單位出面報建，代建報建工作效率相當(dāng)?shù)?，又使得代建合同時間無法控制，項目報建管理機制極其不適應(yīng)。

3、代建風(fēng)險轉(zhuǎn)移未解決

按照傳統(tǒng)建設(shè)管理模式，國家法律賦予建設(shè)單位具有建設(shè)責(zé)任和義務(wù)，發(fā)生突破工程概算，往往由政府承擔(dān)工程風(fēng)險并追加投資，項目建設(shè)過程出現(xiàn)問題，要追究單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。項目實行代建制后，可能發(fā)生的各種風(fēng)險都要由代建單位來承擔(dān)。從法律角度講，代建制是民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系，目前法律尚沒有明確規(guī)定。實行代建制的本來目的是希望建設(shè)單位從非專業(yè)領(lǐng)域工作中擺脫出來，不必承擔(dān)其無力承擔(dān)的專業(yè)責(zé)任和義務(wù)，而實際上，代建制并沒有因為進行了民事委托而將所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給代建單位。目前我國試行代建制項目，代建服務(wù)收費標準一般為總概算的1.5～3%，相當(dāng)于建設(shè)單位管理費水平，代建費實際相當(dāng)于代建代管服務(wù)費，有限的代建服務(wù)收費決定了代建單位不愿意也不可能承擔(dān)更多責(zé)任風(fēng)險，當(dāng)代建行為法律關(guān)系不清時，經(jīng)常會發(fā)生雙方扯皮糾紛和責(zé)任推卸。在推行代建制初期階段，政府主管部門、使用單位和代建單位三方合作期望，可能存在著不同程度矛盾、甚至意向相違背。

4、行業(yè)管理體制不適應(yīng)

長期以來我國工程建設(shè)管理實行條塊分割管理體制，勘察、規(guī)劃、設(shè)計、監(jiān)理、咨詢、施工、質(zhì)監(jiān)等相對獨立的行業(yè)管理體制，而代建制要求代建承包單位應(yīng)具備綜合建管資質(zhì)。目前國內(nèi)建管企業(yè)很難獨立承擔(dān)項目建設(shè)全過程代建代管任務(wù)，只好走施工階段總承包代建或臨時聯(lián)合承擔(dān)代建的路子。由于行業(yè)單位職能和管理體制不適應(yīng)，要全面推行建設(shè)全過程代建制尚需要較長適應(yīng)過程，甚至短時間內(nèi)難以形有效代建市場競爭格局。

5、征地拆遷難度將更大

按現(xiàn)行建設(shè)管理體制，政府投資領(lǐng)域項目管理中，土地征用和房屋拆遷工作往往要靠政府強有力行政推動，采取必要行政措施給予配合來完成，在某些意義上講，體現(xiàn)的是政府行為。而實行代建制后，征地拆遷工作必然是由代建單位去完成，由于缺少了必要行政手段支持，征地拆遷工作難度將加大，征地概算投資將更加難以得到有效控制。

6、代建單位素質(zhì)待提高

就項目建設(shè)全過程承包代建來講，要求代建單位本身必須同時具備勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、咨詢、質(zhì)監(jiān)、管理等資質(zhì)、人才和組織管理能力。雖然近年來，我國的設(shè)計、科研、施工和咨詢等單位都不同程度地拓展業(yè)務(wù)，開展專業(yè)橫向合作和橫向發(fā)展，有的單位也同時具備二三個資質(zhì)資格，但是由于長期體制分割和專業(yè)分工等原因，代建單位難以做到同時具備建設(shè)全過程代建管理能力，要真正實行代建市場競爭，還需代建單位進行資源整合，提高綜合代建代管能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)，特別是一專多能的復(fù)合型人才培養(yǎng)是當(dāng)務(wù)之急和必然要求。

7、抵御風(fēng)險能力待提高

目前，國內(nèi)建管單位除國有大型企業(yè)外，中小型民營建設(shè)企業(yè)（如：咨詢公司）經(jīng)濟實力并不雄厚，其抵御工程風(fēng)險能力都非常有限，當(dāng)工程建設(shè)風(fēng)險變成現(xiàn)實時，可能風(fēng)險最終還是由政府來承擔(dān)，從而也就失去了代建制的本來意義。因此，如何增強代建單位抗風(fēng)險能力，建立和完善政府投資項目風(fēng)險管理機制，是代建制推行實施的又一急需解決問題。

8、部分行業(yè)推行有阻力

對于交通、能源、水利等專業(yè)性較強的行業(yè)，由于長期項目建設(shè)管理過程中，充分發(fā)揮本行業(yè)技術(shù)專長，已形成一整套比較成熟和行之有效的管理模式和管理辦法，而且項目實施過程中能較準確地把握行業(yè)技術(shù)規(guī)程規(guī)范，確保項目技術(shù)安全。但是，推行項目代建制后，行業(yè)主管部門就很難直接參與項目實施中的技術(shù)決策和指導(dǎo)；特別是當(dāng)工程地質(zhì)、水文情況出現(xiàn)重大變化時，重大技術(shù)方案變更在所難免，作為行業(yè)主管部門如何介入其中，存在著種種思想顧慮，普遍強調(diào)行業(yè)特殊性，對推行代建制存在不同程度抵觸情緒。在專業(yè)技術(shù)性較強的行業(yè)如何推行項目代建制，是一個值得探索研究的重要課題。

9、有待調(diào)動代建機構(gòu)積極性

從全國項目代建制推行實踐情況看，影響代建機構(gòu)積極性有兩個方面：一是代建服務(wù)收費比國家新出臺的監(jiān)理收費標準還要低，而代建服務(wù)付出的人力、物力、財力、協(xié)調(diào)難度和管理成本都會比監(jiān)理工作還要多，從成本和收益方面講，項目代建對比工程監(jiān)理有點劃不來；二是現(xiàn)有代建單位規(guī)模都不大，每個代建項目都要繳交代建項目造價10%以上的資金保函，代建機構(gòu)資金壓力相當(dāng)大，一般代建機構(gòu)能同時承擔(dān)不了幾個項目。由于代建收益不高，承擔(dān)的經(jīng)濟風(fēng)險又大，再加上代建資金保函壓力大，是造成現(xiàn)行代建市場中代建企業(yè)積極性不高的主要原因。

三、項目代建管理模式探討

國際上發(fā)達國家在建設(shè)項目管理方面，其先進和成熟做法通常采取“從項目規(guī)劃、勘探設(shè)計、施工建設(shè)、竣工試運行到項目使用移交”全過程代建代管的合同總承包模式，充分體現(xiàn)項目建設(shè)管理的社會化和專業(yè)化水平。我國推行項目代建制度，學(xué)習(xí)世界先進管理方法，對建設(shè)項目管理體制和管理辦法進行重大改革，是政府投資項目優(yōu)化管理、逐步與世界接軌的重要舉措和新的嘗試。

從我國各地代建制試點情況看，由于長期形成的管理體制，代建單位基本都不具備實施建設(shè)全過程合同總承包的代建代管條件，僅僅是采取“施工階段合同總承包代建”模式（如象廣東推行項目代建總承包模式），再進行設(shè)計、施工、設(shè)備采購等專業(yè)分包的代建管理模式，這是我國國情所決定的。我國現(xiàn)階段實行施工階段總承包代建制，比較符合國情，廣東省級項目代建推行的模式，是我國推行代建制模式中一種相對較好的代建管理模式。但是推行建設(shè)全過程總承包代建制仍是將來努力的方向。

就我國目前推行項目代建制模式來講，總體上有三種：一是“建設(shè)全過程總承包代建”的廣義代建制；二是“施工階段總承包代建”的狹義代建制；三是“代替基建辦代建管理”的代管代建制。其中：第一種模式是真正意義上的代建制；而第二、第三種其實是半代建制模式，因為項目規(guī)劃設(shè)計和項目報批等前期工作還要項目業(yè)主單位承擔(dān)完成，建管過程還要使用單位不同程度地參與。國家要求推行真正意義的廣義代建制，而目前只能暫時執(zhí)行狹義的半代建制。所以說，我國推行項目代建制還需要一個漫長的漸進過程。對于建設(shè)項目代建制行政管理，全國各地做法不盡相同。政府投資項目代建管理體現(xiàn)政府行為，要設(shè)立政府專門代建行政管理部門實行統(tǒng)一管理，這個代建制行政管理部門或機構(gòu)最好是行政部門或賦予行政職能的事業(yè)單位。建議從目前我國國情出發(fā)，宜把黨政機關(guān)辦公用房、住宅和市政建設(shè)項目作為代建制先行試點，待條件成熟后，再將所有政府投資項目有序地全面推行代建制。

四、代建行政管理模式探討

從全國各地政府采取得代建行政管理模式看，新成立的代建局或代建辦作為政府出資代理人，對政府投資項目進行代建管理。目前，全國有兩種管理模式：一種是代建管理部門規(guī)模相當(dāng)龐大，統(tǒng)一代行使用單位的建設(shè)管理職責(zé)，對政府投資非經(jīng)營性項目進行統(tǒng)一代建，另一種時代建管理部門規(guī)模比較簡約，如廣東省成立行政職能相對獨立的代建局，代建管理機構(gòu)僅作為政府出資代理人，通過招標選擇代建機構(gòu)代行原使用單位的建管職責(zé)，代建行政職能部門僅負責(zé)項目代建的代建招標和建設(shè)協(xié)調(diào)工作。從兩種代建行政管理模式實踐效果看，后一種模式比較先進，它具有較小行政代建管理團隊、代建風(fēng)險分散的諸多優(yōu)點，是目前我國比較先進的一種代建行政管理模式之一。

五、建議措施與對策

政府投資項目實行代建制，是我國市場經(jīng)濟條件下改革開放的發(fā)展趨勢和必然結(jié)果。但是由于我國現(xiàn)行建設(shè)管理體制原因，要想全面推行項目建設(shè)代建制度，筆者認為我們還要進行艱苦的探索實踐和總結(jié)摸索，還要做大量工作，采取必要法律、政策和措施，不斷加以完善。

1、確立代建制法律地位。目前，國家已明確推行政府投資項目代建制度，全國各地都在進行試點實踐。因此，國家有必要盡快制定相關(guān)法律，確立代建制的法律地位，明確項目建設(shè)各方法律責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。

2、完善代建管理法規(guī)。中央和地方要在出臺《政府投資項目代建制管理辦法》基礎(chǔ)上，加快配套完善相應(yīng)法律和行政管理政策規(guī)定，明確政府代建行政主管部門職責(zé)和代建制管理方式，引導(dǎo)代建單位資源重組整合，完善代建市場機制和風(fēng)險管理機制，為逐步形成代建市場良性競爭創(chuàng)造條件。

3、代建項目行政管理。按照現(xiàn)行基本建設(shè)管理程序和部門職能分工，政府要進一步明確政府投資項目代建行政主管部門的職能和權(quán)限，代表政府作為出資人依法履行代建管理職責(zé)，進一步規(guī)范政府投資項目代建管理行為。

4、規(guī)范項目報建行為。政府有必要加快出臺代建項目報建的相關(guān)政策措施，消除代建項目報建各種管理障礙，進一步規(guī)范代建項目報建和審批行為，確保代建制健康推行。

5、合理確定工程投資。投資控制是代建制核心問題，合理確定代建項目工程投資是項目代建成敗的關(guān)鍵。如何才能做到科學(xué)合理確定代建項目工程投資？依筆者之見，一是要打破常規(guī)，更新觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，改變傳統(tǒng)基本建設(shè)程序管理方式，要求所有實行代建制項目報批的設(shè)計深度和精度必須達到施工詳圖階段的規(guī)范要求；二是項目代建總投資宜按施工圖預(yù)算控制；三是充分考慮物價波動對投資的時間因素影響，預(yù)留一定物價波動影響預(yù)備費；四是項目設(shè)計方案必須做到充分優(yōu)化比選，使用單位盡可能提供明確詳細的使用功能項目清單，盡量避免設(shè)計漏項造成較大設(shè)計變更；五是合理確定工程基本預(yù)備費；六是基本預(yù)備費和物價影響預(yù)備費不宜進入代建承包總價，只能留作代建行政主管和財政主管部門部門調(diào)控掌握。

6、項目代建投資控制。投資控制是項目推行代建制的首要任務(wù)。對于建設(shè)全過程總承包代建項目來講，投資控制貫穿于項目決策、勘察設(shè)計和建設(shè)施工的建設(shè)全過程。施工階段總承包代建項目，投資控制則主要體現(xiàn)在施工圖設(shè)計和施工過程中。如果項目投資是以批準概算為總控制，那么施工圖必須嚴格按照“限額設(shè)計”，施工圖預(yù)算絕對不能突破批準概算。限額設(shè)計是將批準初設(shè)方案和概算進行單項工程量控制和投資層層分解，不允許再增加建設(shè)項目和較大設(shè)計方案變更。施工階段投資控制主要是代建單位在施工管理過程中的規(guī)范管理問題，是代建單位專業(yè)化管理水平的集中體現(xiàn)。此外，項目使用單位在施工階段合理和不合理的各種要求，也是代建投資控制的難點問題，必須在代建承包合同中加以明確，避免造成代建行政主管部門、代建管理單位和使用單位之間的不必要扯皮現(xiàn)象發(fā)生。

7、項目代建單位選擇。根據(jù)國家規(guī)定，政府投資項目代建單位必須實行公開招標擇優(yōu)確定。從目前國情出發(fā)，項目代建單位選擇宜分步推行。首先，在代建試點初期階段，可以選擇若干個基本具備代建資質(zhì)條件的單位進行考察，經(jīng)綜合評價后確定代理單位；其次，經(jīng)試點取得管理經(jīng)驗后，采取邀請招標方式，經(jīng)議標或評標確定代建單位；在代建市場競爭機制基本完善具備市場競爭條件后，再全面推行公開招標，通過評標確定代建單位。

8、代建工程合同管理。國家和地方政府有關(guān)主管部門必須盡快出臺代建制合同范本，以規(guī)范政府投資代建制項目的合同管理。在國家未統(tǒng)一頒布代建制工程合同范本之前，代建制項目合同管理要注意周全考慮合同約束條款，特別是要明確各方工程風(fēng)險責(zé)任，以免出現(xiàn)風(fēng)險現(xiàn)實時造成不必要扯皮、推委或推卸責(zé)任現(xiàn)象發(fā)生。

9、建立代建評價體系。建立科學(xué)合理的代建評價體系，是政府投資項目代建制基礎(chǔ)工作。代建評價體系應(yīng)包括代建單位能力評價和項目代建效果評價兩部分，前者作為代建單位選擇標準或者市場準入標準，后者作為項目代建效果評估和政策制定依據(jù)。

代建單位能力評價主要包括技術(shù)能力、管理能力和抵御風(fēng)險能力等方面。技術(shù)能力是基礎(chǔ)，管理能力是關(guān)鍵，抵御風(fēng)險能力是保證，三者相互依存、同等重要，其中一方面能力薄弱都可能難以確保項目代建成功。

10、代建單位資料庫建設(shè)。政府投資項目推行代建制，對潛在代建單位建立規(guī)范的資料庫，對其技術(shù)能力、管理能力和抵御風(fēng)險能力進行動態(tài)管理。同時建立代建單位目錄庫，通過嚴格資質(zhì)年審確保代建單位資格質(zhì)量，為直接在代建單位目錄中搖珠確定代建單位名單、簡化工作程序、節(jié)省項目代建行政管理成本創(chuàng)造條件。

11、建立工程保險機制。從我國國情出發(fā)，政府投資項目所有代建風(fēng)險全部由代建單位來獨立承擔(dān)，顯然不合理也不切合實際。理由是：

一、現(xiàn)階段國內(nèi)代建單位抵御風(fēng)險能力低，二、代建服務(wù)收費和風(fēng)險賠償?shù)臋?quán)益和責(zé)任不對等，三、影響工程風(fēng)險外部干擾因素多，風(fēng)險難以預(yù)測。因此，建議相關(guān)部門在項目代建制度推行的同時，進一步研究項目代建工程保險的可能性和可行性，逐步建立和完善代建項目工程保險機制，科學(xué)推進代建制度健康發(fā)展。

12、項目代建激勵機制。目前國內(nèi)項目代建收費為批準概算的1.5～3%，相當(dāng)于工程建設(shè)管理費水平，對于代建單位承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任來講，顯得不夠合理，“責(zé)、權(quán)、利”三者不統(tǒng)一，而且代建服務(wù)費取費還比工程監(jiān)理收費標準低。因此，建議有關(guān)部門盡快研究合理確定項目代建服務(wù)取費標準，在保證工程質(zhì)量、工期，有效控制工程造價的前提下，建立和完善各種代建激勵機制，明確投資控制的獎罰標準，給予代建單位適度合理利潤空間，充分發(fā)揮和保護代建單位積極性。

13、對于項目代建行政管理，各地可以根據(jù)實際情況，靈活采取不同管理模式，暫時實行“統(tǒng)一管理、按行業(yè)實施”的原則，采取漸進式有計劃地分步推進，省、市、縣政府直屬單位建設(shè)項目先統(tǒng)一實施，專業(yè)技術(shù)性強行業(yè)暫按分行業(yè)實施，進一步研究省代建行政管理部門以委托方式，委托代建的可行性，或留待通過試行取得經(jīng)驗條件成熟后，再實行集中統(tǒng)一管理，全面推行代建制。

14、鑒于目前代建機構(gòu)普遍認為一次保函占代建投資10%，一個代建機構(gòu)不能同時承擔(dān)多個代建項目的實際，有關(guān)部門應(yīng)加快研究以“勘測、設(shè)計、施工”聯(lián)合體的方式進行招標代建的可能性和合理性，或者允許專業(yè)分包再收取保函的做法，將代建管理資金保函壓力分散承擔(dān)，以利于代建企業(yè)同時多承擔(dān)項目代建任務(wù)創(chuàng)造條件。

由于筆者水平有限，綜上見解謬誤在所難免，敬請有識之士給予批評指正。

第四篇：寧夏回族自治區(qū)代建辦召開全區(qū)政府投資項目代建制工作座談會

總結(jié)經(jīng)驗 完善制度 全力推進政府投資項目代建制工作

——寧夏回族自治區(qū)代建辦召開全區(qū)政府投資項目代建制工作座談會

為進一步推進我區(qū)政府投資項目代建制工作，自治區(qū)政府投資項目代建制管理辦公室邀請政府法制辦、文化廳、區(qū)檔案局、區(qū)黨校，銀川市、固原市、青銅峽市、西吉縣發(fā)展改革委（局）和有關(guān)代建機構(gòu)，于2010年1月29日召開了代建制工作座談會，總結(jié)交流我區(qū)實施代建制改革的情況和經(jīng)驗。座談會上大家暢所欲言，對如何進一步推進代建制工作提出了許多很好的意見和建議。

會議首先回顧總結(jié)了代建制工作開展情況。我區(qū)代建制工作始于2005年，選擇自治區(qū)五十周年大慶項目寧夏博物館、寧夏圖書館、寧夏科技館開始試點，2008年8月，三個項目如期建成，并成為展現(xiàn)我區(qū)社會文化發(fā)展成就的重要場所。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2009年2月，自治區(qū)政府以13號政府令頒布了《寧夏回族自治區(qū)非經(jīng)營性政府投資項目代建制管理辦法》，并逐步擴大了代建制實施范圍。我區(qū)也由此成為全國第一個以地方政府規(guī)章形式出臺代建制辦法的省份。2009年5月，自治區(qū)政府以寧政辦發(fā)[2009]149號文明確了以發(fā)改委為主的代建管理機構(gòu)，9月份，自治區(qū)召開全區(qū)政府投資項目代建制工作會議，安排部署有關(guān)工作。為培育代建市場，規(guī)范代建各方行為，自治區(qū)代建辦面向全區(qū)公開征集、評定了一批具備代建資格的企業(yè)，下發(fā)《寧夏回族自治區(qū)政府投資項目代建制管理實施細則》。2009年以

來，自治區(qū)代建辦先后對寧夏大劇院、寧夏老年福利中心、自治區(qū)和銀川市檔案館合建項目、區(qū)黨校學(xué)員培訓(xùn)樓、區(qū)民主黨派辦公樓、區(qū)工人文化宮綜合樓、地質(zhì)博物館等7個項目實行了代建制管理，建筑面積達到30.8萬平方米，總投資16.7億元。我區(qū)代建制工作體現(xiàn)了“小省區(qū)也能辦大事”的要求，走在了全國前列。從自治區(qū)和各地改革實踐看，代建制的推行，對于加強和規(guī)范政府投資項目的管理發(fā)揮了積極作用，特別是在強化前期工作、引入市場運作機制、提高建設(shè)管理的專業(yè)化水平、抑制長期存在的“三超”問題等方面，都取得了較為明顯的成效。代建制符合政府投資體制改革的需要，具有較強的現(xiàn)實意義，應(yīng)進一步加快推進。

對下一步如何推進代建制工作，與會人員紛紛獻計獻策。綜合起來，主要有如下意見和建議：

一、健全政策法規(guī)體系，規(guī)范和引導(dǎo)代建制工作健康發(fā)展。座談中，大家普遍認為，在代建制推進過程中，各地和代建單位遇到的許多問題都帶有非常明顯的共性特征，也超越了地方力所能及的范圍。自治區(qū)代建辦在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強對代建制的研究，出臺推進和規(guī)范代建制工作配套制度，解決各地遇到的共性問題，為代建制的順利推進創(chuàng)造一個良好的政策環(huán)境。

二、加大輿論宣傳和培訓(xùn)力度，引導(dǎo)大家全面認識代建制改革的意義和作用。目前對于代建制的認識并不一致，懷疑和批評之聲依然存在，代建制本身也需要不斷改進和完善，建議通過媒體宣傳或培訓(xùn)等形式，大力宣傳代建制的成效和作用，同時客觀反映代建制遇到的問題和困難，以凝聚共識，努力營造推行代建制的良好氛圍。

三、加強對代建制工作的組織與指導(dǎo)。代建制的推行，涉及到發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)、土地、審計以及項目上級單位等許多部門，由于當(dāng)前代建單位還不具備傳統(tǒng)意義上建設(shè)單位的法律地位，在辦理財政撥款、工程建設(shè)等各項手續(xù)時得不到有關(guān)部門的認可，遇到了很多困難和阻力，影響到代建制工作的開展。與會人員建議自治區(qū)代建辦加強對代建制工作的組織與指導(dǎo)，多參與代建項目具體工作，取得第一手經(jīng)驗。好的經(jīng)驗加以推廣，發(fā)現(xiàn)問題，及時調(diào)整工作辦法。

四、關(guān)于代建服務(wù)費的支付標準。座談中，大家普遍認為代建服務(wù)費不同于建設(shè)單位管理費，代建單位是專業(yè)化的項目法人，而建設(shè)單位屬于非盈利性機構(gòu)，代建管理費若比照建設(shè)單位管理費標準記取，收費標準太低，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建，直接影響了代建工作質(zhì)量和推行力度。應(yīng)當(dāng)堅持執(zhí)行自治區(qū)財政廳、物價局現(xiàn)有規(guī)定，且代建服務(wù)費因為政府定價，不參與市場競爭。

通過本次座談會，大家進一步統(tǒng)一了思想，提高了對代建制的認識，一致認為，推行政府投資項目代建制是投資體制改革的重要內(nèi)容之一，作為一項新生事物，困難和問題是難免的，只要我們不斷總結(jié)經(jīng)驗，不斷化解矛盾解決問題，就一定能把代建制工作推向一個新的階段。