第一篇：從集體互助到國家救助：農(nóng)村五保供養(yǎng)制度

從集體互助到國家救助：農(nóng)村五保供養(yǎng)制度1956-2009（安徽財經(jīng)大學 蚌埠 張宗瑞1 陳晨2 233041）

[摘要] 農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是依據(jù)我國國情而獨創(chuàng)的一種保障鰥寡孤獨殘疾人基本生活權益的帶有過渡性色彩的社會救助制度。50多年來，隨著社會的變遷，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度經(jīng)歷了從1956-2002年的“集體互助”模式到2002年后“國家救助”模式的轉變。這種轉變是五保供養(yǎng)制度逐步融入現(xiàn)代社會救助制度的轉變。考慮到五保制度自身所帶有的過渡性色彩和其與農(nóng)村最低生活保障制度存在制度相似性的問題，該制度的最終走向應被設定為：一個相對獨立的綜合性補充保障項目。

[關鍵詞] 五保供養(yǎng)制度 集體互助 國家救助 社會救助制度

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，是符合我國二元社會結構的一種帶有過渡性色彩的社會救助制度。該制度設立伊始，國家宏觀的政治經(jīng)濟環(huán)境是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，政府受國力所限，寄希望于集體經(jīng)濟為農(nóng)村鰥寡孤獨殘疾人提供基本生活權益保障，是現(xiàn)代社會救助制度的一種變異。隨著宏觀政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，供養(yǎng)制度也實現(xiàn)了從“集體互助”模式到“國家救助”模式的轉變。本文在認真回顧五保供養(yǎng)制度的歷史沿革和總結其實施過程中出現(xiàn)的波折后，制度走向應被判定為農(nóng)村最低生活保障制度下的一保障項目。

一、“集體互助”模式向“國家救助”模式轉變過程的歷史回顧五保制度是針對農(nóng)村中缺乏或喪失勞動能力、弱、孤、寡、殘疾人員，由鄉(xiāng)、村兩級組織負責向其提供保吃、保穿、保醫(yī)、保葬和保教等五個方面的援助的一種社會救助制度響的最大的因素是中國農(nóng)村基本的經(jīng)濟制度、政治與社會管理制度以及國家在農(nóng)村社會救助、社會福利上的價值取向[2]。隨著上述因素的變化，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度也先后經(jīng)歷了1956-2002年的“集體互助”和種不同模式的發(fā)展階段。

（一）1956-2002年的“集體互助”模式階段農(nóng)村最低生活保障制度下的 中央農(nóng)村五保認為其最終的-個相對獨立的的綜合性補充

沒有生活來源的老、年以后的“國家救助”兩無依無靠、[1]。對該制度的運作和變遷，影2002 該階段包括農(nóng)業(yè)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌兩個時期，但理論界有的學者認為前述的兩個時期應被判定為不同的模式時期，如“1956—1978年主要依靠集體公益金運行，是由生產(chǎn)隊或生產(chǎn)大隊組織實施的集體供養(yǎng)模式；1979—2001年是以村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌為其經(jīng)費和實物來源的集體供養(yǎng)模式；”[3]。但從供養(yǎng)責任主體來看，集體在兩個時期的供養(yǎng)責任主體地位并未發(fā)生實質(zhì)性改變，據(jù)此認為，“集體互助”模式階段包括農(nóng)業(yè)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌兩個時期。

1、農(nóng)業(yè)合作社時期：1956-1979年

國務院于1956年1月以草案的形式發(fā)表了《一九五六年到一九六七年全國發(fā)展綱要》，同年6月30日，第一屆全國人大第三次會議通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，以此為據(jù)，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度初步形成。該時期生產(chǎn)隊作為供養(yǎng)責任主體，主要運用集體公益金對五保供養(yǎng)人群進行保吃、穿、醫(yī)、教和保葬。由于受到集體經(jīng)濟水平和政治路線的影響，保障效果不容樂觀，甚至在文革時期我國部分地區(qū)出現(xiàn)過五保工作無人問津的情況。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌階段：1979-2002年

十一屆三中全會以后,集體經(jīng)濟對五保制度的保障能力隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的施行而弱化。為了保證五保制度的連續(xù)性，1979年9月,十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干問題的決定》強調(diào):“隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展,要逐步辦好集體福利事業(yè),使老弱、孤寡、殘疾社員、殘廢軍人和烈士軍屬的生活得到更好的保障?！?980年9月,中共中央在《關于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題的通知》中再次強調(diào)“對軍烈屬、五保戶和其他困難戶,要有妥善的照顧辦法”。1994年1月，國務院頒布了我國第一部關于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)所需經(jīng)費和實物，應當從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支，不得重復列支；在有集體經(jīng)營項目的地方，可以從集體經(jīng)營的收入、集體企業(yè)上交的利潤中列支。五保制度從此走上制度化軌道。該時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過收取統(tǒng)籌費的形式向五保供養(yǎng)人群提供能夠不低于當?shù)卮迕褚话闵钏降谋Ｕ?，總體供養(yǎng)情況不斷好轉，農(nóng)村敬老院廣泛建立。

（二）自2002年以來的“國家救助”模式階段

“國家救助”模式是以國家財政供養(yǎng)為主，集體保障，土地保障和社會幫扶為輔的現(xiàn)代社會保障模式。理論界有的學者認為農(nóng)業(yè)稅時期的五保制度模式不是完全意義上的“國家救助”模式，如“農(nóng)業(yè)稅費改革時期：國家救助作為社區(qū)救助的補救（2000年-2006年）”[4]。本文在考慮過農(nóng)業(yè)稅及其附加的性質(zhì)后，認為“國家救助”模式階段包括2002-2004年農(nóng)業(yè)稅時期和2004年以來的后農(nóng)業(yè)稅時期。

1、農(nóng)業(yè)稅時期：2002-2004年

2000年農(nóng)村稅費改革，安徽試點，2001年擴面，2002年正式實施。稅費改革取消了“村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌”農(nóng)民按一定比例繳納農(nóng)業(yè)正稅和農(nóng)業(yè)稅附加。農(nóng)業(yè)附加稅用于村干部工資、村辦公經(jīng)費和農(nóng)村五保供養(yǎng)等支出。從實踐來看，此時的農(nóng)村五保供養(yǎng)面臨資金短缺，導致應保未保、敬老院建設滯后和集中供養(yǎng)率低等問題[5]。2005年12月，中共中央、國務院公布了《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》強調(diào)要“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求,逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設的投入。進一步完善農(nóng)村‘五保戶’供養(yǎng)、特困戶的生活救助、災民補助等社會救助體系?！?/p>

2、后農(nóng)業(yè)稅時期：2004以來

2004年農(nóng)業(yè)稅及其附加取消，2006年1月,國務院發(fā)布了新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，明確規(guī)定,今后五保供養(yǎng)資金在地方人民政府預算中安排。從而在完全意義上把五保供養(yǎng)制度融入了現(xiàn)代社會救助制度。

二、“集體互助”模式向“國家救助”模式轉變過程中

出現(xiàn)的波折及其原因分析

“集體互助”模式向“國家救助”模式的轉變過程是一個曲折前行的過程。期間出現(xiàn)過多次波折，其中比較具有代表性的波折是70年代末農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后和2002年農(nóng)村稅費改革全面推開后出現(xiàn)的波折。

（一）模式轉變過程中出現(xiàn)的兩次較具代表性的波折 1、70年代末農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后出現(xiàn)的波折

十一屆三中全會以后，隨著農(nóng)村承包責任制的推行，農(nóng)村經(jīng)濟體制發(fā)生變化，集體公益金的保障能力弱化。我國部分地區(qū)沒有及時調(diào)整五保政策，五保戶權益受到傷害，生活水平下降。面對這種情況，中共中央先后印發(fā)了《關于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題的通知》、《全國農(nóng)村工作會議紀要》、《關于制止向農(nóng)民亂攤派、亂收費的通知》，明確規(guī)定各地必須切實保障農(nóng)村五保對象的生活。但這些文件的印發(fā)對實際問題的解決作用不大。直到1994年國務院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)公正條例》，才以法規(guī)的形式明確五保戶所需的實物和經(jīng)費從村莊提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌中列支。2、2002年農(nóng)村稅費改革全面推開后出現(xiàn)的波折

2000年初，中央政府在安徽省進行農(nóng)村稅費改革的全面試點，2002年，農(nóng)村稅費改革試點工作已經(jīng)在全國20個省份全面展開。五保供養(yǎng)經(jīng)費和村干部工資、村辦公經(jīng)費等支出由農(nóng)業(yè)稅附加負擔，解決。表面上看來，供養(yǎng)資金得到了保障，確的界定，財政轉移支付制度缺乏規(guī)范性，種狀況直到2006年，隨著新《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》的正式施行，才得以改變。

（二）兩次波折的原因分析

1、國家財力的局限

建國初期，國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家財政對農(nóng)村社會保障經(jīng)費投入不足，但農(nóng)村集體經(jīng)濟卻隨著人民公社的建立而有所加強，體意外的1成為五保供養(yǎng)制度的供養(yǎng)責任主體。產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)村經(jīng)濟體制發(fā)生變化，保供養(yǎng)經(jīng)費投入不足，這種狀態(tài)一直持續(xù)到第一部關于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》所需經(jīng)費和實物，應當從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》頒布，國家財政成為五保供養(yǎng)制度的資金來源。

2、制度設計的先天缺陷

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度存在相應法規(guī)的缺失和滯后的問題，供養(yǎng)制度實施的依據(jù)主要是各省、層次較低，這一局面直到1994后性主要表現(xiàn)在五保制度出現(xiàn)問題后，現(xiàn)，如19世紀70年代，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革直接導致集體公益金的保障能力弱化，1 農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的供養(yǎng)責任主體應為國家。2 村提留。是承包經(jīng)營集體土地和其他生產(chǎn)項目的社員和企業(yè)向村集體經(jīng)濟組織繳納的管理費和集體積累。鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作經(jīng)濟組織依法向所屬單位（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)、聯(lián)戶企業(yè)）和農(nóng)戶收取的，用于本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的村兩級辦學（即農(nóng)村教育事業(yè)費附加）路等民辦公助事業(yè)的款項。通常講的“五統(tǒng)籌村道路。

不足時，上級政府通過財政轉移的方式來但實際情況卻是各級政府責任缺乏明各級政府間出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。這 在這種大的時代背景下，集19世紀70年代，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)集體公益金的保障能力弱化，五1994年。1994年國務院頒布了我國，規(guī)定五保供養(yǎng)2。2006年2月1日，新的

1956-1994年，五保自治區(qū)制定的一些工作試行辦法，制度的法律較長時間內(nèi)都沒有切實可行的政策法規(guī)出、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道”，是指鄉(xiāng)村兩級辦學、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)年《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度》的施行才得到改變。滯出現(xiàn)資金缺口，但該問題直到1994年才得到法規(guī)層面的解決，該年國務院頒布我國第一部關于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，明確規(guī)定五保供養(yǎng)所需經(jīng)費和實物，應當從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支。制度屬性的判定不明確也是農(nóng)村五保制度存在的問題，在制度設立初期其屬性被判定為集體福利事業(yè)，但在具體施行過程中其社會救助屬性逐步突顯。除此之外，五保供養(yǎng)資金來源幾經(jīng)變化，穩(wěn)定性差，制度初期保障主體過小也是出現(xiàn)波折的一個重要原因。

三、對農(nóng)村五保供養(yǎng)制度最終制度走向的思考與討論

（一）對農(nóng)村五保供養(yǎng)制度屬性的判定分析

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是帶有過渡性色彩的農(nóng)村社會救助制度。理論界關于五保供養(yǎng)制度屬性的爭論主要集中在該制度是社會救助還是社會福利，有的學者認為五保供養(yǎng)制度的屬性是社會福利，如“即稅費改革后，‘村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌’被取消，社會公益事業(yè)的資金依賴于上級政府的轉移支付。由此，五保供養(yǎng)從集體福利向國家福利轉型?！盵6]。也有的學者認為其屬性為社會救助，如“農(nóng)村五保制度，是有中國特色的一項社會救助制度”[7]。從五保供養(yǎng)制度的保障水平和層次來看，本文認為該制度應屬于社會救助制度。至于其是否帶有過渡性色彩，理論界并未出現(xiàn)較深入的研究。但考慮到五保供養(yǎng)制度設立伊始，國家財政缺位、專門法規(guī)的滯后3以及供養(yǎng)資金來源多次變化。本文認為農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是帶有過渡性色彩的，是在國力有限情況下的對社會救助制度的有益變異。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的未來制度發(fā)展方向

五保供養(yǎng)制度是我國第一個走上法制化軌道的社會救助項目（1994年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》施行），并于2006年，隨著新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的施行，轉變?yōu)橥耆饬x上的現(xiàn)代社會救助制度。關于農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的未來走向，理論界主要集中于供養(yǎng)方式的討論，本文跳出這一討論范疇，認為由于五保供養(yǎng)制度帶有的過渡性色彩，以及其與農(nóng)村最低生活救助制度具有高度的制度相似性，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的未來走向應該是逐步融入到農(nóng)村最低生活保障制度，成為其制度下的一個相對獨立的綜合性補充保障項目，以農(nóng)村最低生活保障制度為核心，五保供養(yǎng)項目輔以養(yǎng)老、醫(yī)保、保教、保吃、保住等救助。

1994年1月，國務院才頒布了我國第一部關于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》

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Mutual aid from the collective to the state: rural five-guarantee system in 1956-2009(Bengbu, Anhui University of Finance and economics zhang zongrui 233041)Abstract: Five-guarantee system in rural areas is based on China's national conditions, and the original one protecting the basic living rights of widows and the needy people with disabilities is a transitional system of social assistance colors.More than 50 years, as China's macro-political and economic environment changes, the rural five-guarantee system has experienced the “collective mutual assistance” model which starts from 1956 to 2002 and the “state aid” model beginning from 2002 until now.This change is a change that the five-guarantee system gradually integrate into the modern social relief systems.Taking the five-guarantee system into account, with its own color and its similarity with the transitional rural minimum living security system,the five-guarantee system should be set into one part of the rural minimum living security system while a relatively independent and comprehensive Supplemental Security part。

Key words: five-guarantee system ； collective mutual； national relief ；Social relief system