第一篇：干部學(xué)習(xí)講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革及試點(diǎn)案例分析(上)

干部學(xué)習(xí)講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革及試點(diǎn)案例分析（上）周立

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授

各位學(xué)員大家好！我是周立。今天很高興和大家交流一個題目“關(guān)于農(nóng)村的土地征收，集體經(jīng)營用地的入市，還是宅基地制度的改革”。我會用一些試點(diǎn)的案例來做一些分析。

我今天主要的內(nèi)容有如下的六個方面。第一是圍繞土地制度改革的一些爭論展開討論；第二是探討當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村土地征收制度；第三部分探討集體的經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的改革；第四是討論農(nóng)村宅基地制度與改革。這三部分主要的改革講完以后，我會提若干試點(diǎn)的案例。第六部分是最后一部分，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系面臨重大的一些變革做一些討論。

一、圍繞農(nóng)村土地制度改革的爭論

（一）對現(xiàn)行土地制度的爭論

第一部分，圍繞著農(nóng)村土地制度改革的爭論。這些爭論應(yīng)該說現(xiàn)在在中國比較激烈。我總結(jié)了一下大概有三個不同派別的觀點(diǎn)。

第一個派別叫市場派。市場派我可以舉一個代表，比如說像周其仁，他是北京大學(xué)國家改革研究院執(zhí)行的院長。他近幾年在土地制度上一直堅(jiān)持要走市場化的道路。他的一個言論是這樣說的，說改革30多年，城鄉(xiāng)土地制度還是一個二元的架構(gòu)，城市的國有土地政府有權(quán)向市場轉(zhuǎn)讓，但農(nóng)村的集體土地卻仍然被限于自己自用，非被征用之后才可以經(jīng)政府之手向市場轉(zhuǎn)讓，他說這是一個“半拉子”工程，這個“半拉子”工程形成了政府一手征地，一手賣地這樣一個制度的“怪胎”。資源配制的效率日趨低下，收益分配不公，日趨嚴(yán)重，引發(fā)社會沖突越來越難以承受。

他講的這些現(xiàn)象在當(dāng)前社會現(xiàn)實(shí)里面也常常出現(xiàn)，因?yàn)檎鞯匾l(fā)的糾紛與矛盾是政府特別棘手的一些問題。所以他提出了政府的建議是收縮征地規(guī)模，擴(kuò)大農(nóng)地入市。這樣的話算不上一個最優(yōu)的制度，但總比喂籠外虎要對頭。

他又評講了其他學(xué)者的一些觀點(diǎn)。比如說改革派的一個代表人物叫華生，華生教授受到周其仁老師這樣的批評，他說，華生把收縮征地、農(nóng)地入市批個半死，他自己的主張又是什么？讀來讀去，無非是主張絕不要觸動現(xiàn)存的“政府征地+賣地的制度”，僅建言政府從近郊和農(nóng)村征得的土地中拿出一塊，為進(jìn)城農(nóng)民工提供帶社會保障含義的住宅，這個是不夠的，因?yàn)檫@樣的話實(shí)現(xiàn)“人的城市化”和“農(nóng)民工市民化”。他認(rèn)為華生的主張是“半拉子”工程的一個典型的代表，所以他批駁這樣的觀點(diǎn)，堅(jiān)持走市場派。所以周其仁代表的我們當(dāng)前在國內(nèi)走市場化，堅(jiān)持土地入市、收縮征地規(guī)模、減少政府的干預(yù)，代表這樣的一種觀點(diǎn)。

第二類觀點(diǎn)我們說是改良派，剛才我們已經(jīng)提到了華生教授，我們可以以華生教授為例，來說明改良派主要的觀點(diǎn)。他說“在現(xiàn)代社會中，由于土地所有人不能自主改變土地用途，也不能隨便搞建筑。

在反映著漲價歸公論，在世界上也有很大的一個市場。

但是在漲價歸私論和歸公論的爭論過程中，人們發(fā)現(xiàn)歸私不完全合理，歸公也不完全合理。又興起了第三類的觀點(diǎn)，叫“私公兼顧”論，或者說“地利私公共享”論，也有一種說法叫“全面開發(fā)權(quán)”論。

我們可以先舉一個美國的例子。美國有不少的洲，在舉行相應(yīng)的一些制度，這些制度比如說像美國的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制和開發(fā)權(quán)購買制。就是你要想開發(fā)這一塊土地，你需要收買發(fā)展權(quán)，收買土地的開發(fā)權(quán)，你要想轉(zhuǎn)移也一樣的，需要付出相應(yīng)的費(fèi)用。這些轉(zhuǎn)移的費(fèi)用和購買的費(fèi)用拿來做什么？來優(yōu)先安置在這塊土地上原來生活的這些農(nóng)民，還有其他權(quán)屬的實(shí)際的所有者或者控制者；剩余歸公，歸于社區(qū)、歸當(dāng)?shù)氐恼?。讓歸公的這一部分去補(bǔ)償另外的利益收存者，比如說仍然在耕作土地的其他的自耕農(nóng)，因?yàn)槠渌鲛r(nóng)業(yè)的農(nóng)民因?yàn)樗麄兊耐恋厥找嫦鄬Ρ容^低，需要政府相應(yīng)的一些補(bǔ)償。那這樣一個是私公兼顧論在中國現(xiàn)在也正在爭論著，到底是多少錢歸國家，歸當(dāng)?shù)氐牡胤秸?，歸當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)，農(nóng)村的社區(qū)，又有多少部分歸農(nóng)民個人所有。那這些爭論的背后我們要去探討一下到底土地的價值是從哪里產(chǎn)生的，他增值來源是哪里的？

那我們可以引入美國有一個艾瑞克教授，他是伊利諾伊大學(xué)的一個教授。他提到了說土地增值取決于三個要素，一個要素是土地的自然屬性所帶來的增值。比如說因?yàn)闅夂蜃兓@里風(fēng)調(diào)雨順，由于土壤的構(gòu)成發(fā)生了變化，土壤變得更適于耕作了，由于區(qū)位的變化，原來可能沒有發(fā)現(xiàn)這塊土地可以用于一個新產(chǎn)品的耕作，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)價值可能更高。這是土地增值的自然因素，這一塊因素應(yīng)該說在每一塊土地上都有，因?yàn)橥恋夭皇侨魏稳说膭?chuàng)造物，也沒有誰說我把一個土地制造出來了，土地是一個自然稟賦，每一個人都是從上天那里得到這一塊土地的。所以自然價值是土地理所當(dāng)然的第一部分，而且無法更改。自然價值就在實(shí)際的運(yùn)作過程中常常沒有得到重視，甚至沒有人考慮要為自然價值做出補(bǔ)償。這也帶來生態(tài)環(huán)境惡化、水土流失，以劣地更換良地這樣的一些弊端，這是第一塊價值。

第二塊價值叫開發(fā)價值，也就說土地的權(quán)力、人他在土地上做出了改良的一些努力，因?yàn)楦牧夹缘呐τ谵r(nóng)地來講，比如說對它施肥、對它進(jìn)行平整，對它進(jìn)行灌溉條件的改善。那對于宅基地來講，可能修繕宅基地建造房屋，提供一些便利的設(shè)施都叫做開發(fā)價值，也就說是土地的實(shí)際權(quán)力人所做的一些改良性努力，這一塊應(yīng)該補(bǔ)償?，F(xiàn)在在宅基地征收過程中就涉及到關(guān)于土地權(quán)力人實(shí)際開發(fā)的一種補(bǔ)償。

第三叫社會價值。因?yàn)閯偛盼覀兲岬剑f土地很多的增值不是由個人的努力，也不是由于自然變化所帶來的，比如說由于城市化帶來的人口集聚、由于國家發(fā)展戰(zhàn)略，使得這一塊地方就近工業(yè)區(qū)、就近鐵路、就近商業(yè)設(shè)施，比如說城市化的過程中帶來了一個就業(yè)的需求的增加，租住房屋的需求也在增加。比如說城市規(guī)劃的變遷也帶來了一些土地價值的變化。那這些土地的增值收益來自于社會因素，自然而然會產(chǎn)生新的社會價值。

從這樣一個討論過程中，我們可以看到土地不是一個簡單的增值歸私還是歸公的問題，至少有三塊價值要統(tǒng)統(tǒng)考慮，首先應(yīng)該考慮的是自然價值，相應(yīng)的作出制度安排和補(bǔ)償，其次是開發(fā)的價值，對權(quán)力的所有人、實(shí)際的控制者，要進(jìn)行他開發(fā)價值的相應(yīng)補(bǔ)償。其次是社會增值這一部分，對社會價值要做出合理的制度安排，使得利益受損者或者利益的補(bǔ)償不足者能夠從土地的價值、增值過程中能夠得到相應(yīng)得補(bǔ)償。這樣我們說清楚了這些問題，我們就看中國的農(nóng)地，中國的農(nóng)民、中國的農(nóng)村應(yīng)該說對于中國的發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。

（三）關(guān)于要素貢獻(xiàn)的爭論

所以我就講第三點(diǎn)關(guān)于要素的貢獻(xiàn)，也存在相應(yīng)的一些爭論。比如說有些人認(rèn)為對農(nóng)村已經(jīng)補(bǔ)償?shù)帽容^夠了，現(xiàn)在農(nóng)村的戶口已經(jīng)變得比城市人還值錢了，很多人都不愿意變遷了，所以我們不應(yīng)該對農(nóng)村再加大相應(yīng)的投入。實(shí)際上就建國以來，我們對要素貢獻(xiàn)的爭論，我們也知道，農(nóng)業(yè)部門對工業(yè)部門，農(nóng)村部門對城市部門作出了巨大貢獻(xiàn)，這些貢獻(xiàn)我可以把他說成三種主要的貢獻(xiàn)，主要是三種要素，一個是資本要素貢獻(xiàn)，一個是勞動要素貢獻(xiàn)，一個是土地要素貢獻(xiàn)。

資本要素的貢獻(xiàn)我簡單提一下，有明貢獻(xiàn)和暗貢獻(xiàn)。明貢獻(xiàn)最主要是我們的農(nóng)業(yè)部門提供了儲蓄、提供了稅收，提供的這些投資等等；那暗的貢獻(xiàn)主要是工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差。有人計(jì)算過，說工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差在1978年的時候相當(dāng)于全部國有資產(chǎn)的總和。我們知道提取的、積累的數(shù)量非常大。

也有勞動要素的貢獻(xiàn)，我們知道長期以來，農(nóng)業(yè)部門的勞動力是被無償或者說很低的價格由工業(yè)部門、城市部門來去使用。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部門向工業(yè)部門的勞動力轉(zhuǎn)移，也帶來了效率的提高，對勞動要素的貢獻(xiàn)也非常明顯。

第三個最主要的貢獻(xiàn)就是土地要素的貢獻(xiàn)，主要是為城市化和工業(yè)化提供低價格的土地。這三種貢獻(xiàn)我可以引用一下我們?nèi)嗣翊髮W(xué)孔祥智教授做的一篇文章這樣的一個結(jié)論，這篇文章是2009年發(fā)表的，題目叫做《新中國成立60年來，農(nóng)民對國家建設(shè)的貢獻(xiàn)分析》。在這份研究中，衡量了1952年到1997年工農(nóng)產(chǎn)品的價格剪刀差的變化。最終得出結(jié)論，說農(nóng)民通過工農(nóng)產(chǎn)品的價格剪刀差為城市部門、為工業(yè)部門提供的資本積累達(dá)到1.26萬億元，這是一個非常龐大的數(shù)字，同時為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供充裕而廉價的勞動力，這是11.6萬億元，就是說勞動力的貢獻(xiàn)那么大，同時他也衡量的土地資源的貢獻(xiàn)是4.4萬億元。4.4萬億元我認(rèn)為是低估了土地要素的貢獻(xiàn)，當(dāng)然也與研究的周期有關(guān)，因?yàn)楫?dāng)時的研究周期只是到了1997年。現(xiàn)在我們知道，土地對于城市部門、工業(yè)部門非常重要，也是農(nóng)村向城市提供的要素的最主要的一個要素，長期的低價格的被使用、被征收，使得農(nóng)地不能夠農(nóng)用，所帶來的增值收益常常不能為農(nóng)民所享用。所以補(bǔ)償?shù)倪€是嚴(yán)重不足的。這樣的一個爭論背后我們又看到，我們政府在做出各種各樣的努力。

我們可以看一下我們舉一個例子，1982年到2015年，我們推出了若干個中央一號文件，來去反哺農(nóng)業(yè)，比如說八十年代的有五個中央一號文件，分別是1982年以雙包制，就是包產(chǎn)到戶，包干到戶再大包干為代表的這樣一個農(nóng)村制度變遷。1983年以農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的制度變遷；1984年以土地承包期延長15年以上作為代表的一個新的農(nóng)地制度安排；1985年取消農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購和派購；1986年土地是擺正農(nóng)業(yè)地位。這80年代的連續(xù)五個中央一號文件對改善農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的面貌，尤其是在土地的使用上作出了一個重大的變革，釋放了土地的生產(chǎn)能力，也使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活力得以釋放，為城市的改革提供了很大的空間。我們又知道2004年以來，一直到2015年有連續(xù)12個中央一號文件，又是鎖定三農(nóng)，分別對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的各個領(lǐng)域在做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。尤其是近兩年的改革，比如說2014年是全面深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，和2015年加大改革創(chuàng)新力度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在這些方面在不斷地做出新的制度創(chuàng)新。在土地的制度變革上也作出了相應(yīng)的努力，比如說補(bǔ)償制度，比如說土地的征收制度，比如說宅基地的入市，農(nóng)村的經(jīng)營性的建設(shè)用地的入市等等制度開始做出相應(yīng)的安排。

對于這第一部分的內(nèi)容我可以做一個簡單的小結(jié)。我們第一部分主要探討土地制度改革的爭論，爭論我提到有三大爭論，第一個爭論是關(guān)于土地制度依據(jù)的三股力量，到底是依據(jù)市場這只看不見的手，還是依據(jù)政府這只看得見的手？還是再依靠社會第三只手，認(rèn)識是很不一樣的。只持有一種觀點(diǎn)，只依據(jù)市場，或者只依據(jù)政府，或者是依靠社會，可能是不足的，一定程度上我們需要思考，這三只手如何一同揮舞合理的配置。

小結(jié)之二是關(guān)于漲價歸公，還是漲價歸私這樣的一個討論。這涉及到土地的價值何在，或者是增值收益的來源何在？由于對于土地價值的認(rèn)識不同，增值收益的來源的認(rèn)識不同，立場就不一樣，那我們又知道了土地至少有自然價值，也有土地實(shí)際的權(quán)屬人的開發(fā)價值，同時還有社會價值。所以漲價歸公、漲價歸私，還是公私兼顧，在這場爭論過程中我們要有自己的立場，也要相應(yīng)的依據(jù)。公私兼顧，像社會分紅，可能是我們應(yīng)該持有的一種態(tài)度。第三，關(guān)于土地及其其他農(nóng)業(yè)要素的貢獻(xiàn)，我們也需要有清楚的認(rèn)識，我們建國以來在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民上欠帳太多，在土地要素的貢獻(xiàn)的認(rèn)知上我們要有清醒的認(rèn)識，因?yàn)楝F(xiàn)在改革發(fā)展很主要的一個貢獻(xiàn)來自于土地的低價格使用。這樣的一個土地的低價格應(yīng)該說是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民作出的貢獻(xiàn)，應(yīng)該有相應(yīng)的反補(bǔ)，對這樣的一個認(rèn)識越清楚，那反補(bǔ)就越有依據(jù)。

二、農(nóng)村土地征收制度

（一）農(nóng)村土地征收問題日益突出

我們進(jìn)入第二部分的內(nèi)容，關(guān)于農(nóng)村土地征收的制度。農(nóng)村土地的征收問題應(yīng)該說目前日益突出，因?yàn)檫M(jìn)入新世紀(jì)以來，征地領(lǐng)域出現(xiàn)了兩個明顯的特點(diǎn)。第一個特點(diǎn)是征地規(guī)?？涨?，我們的征地規(guī)模在不斷地加大，到20世紀(jì)的80到90年代，全國的年均的征地的面積分別是112萬畝和125萬畝，但是2003年到2011年全國的年均征地達(dá)到了530萬畝；2011年達(dá)到了853萬畝；2012年縮小征地的范圍以后，但是規(guī)模實(shí)際上還在擴(kuò)大。所以土地的征收規(guī)模應(yīng)該說大幅度超過了上個世紀(jì)的八、九十年代。這也是中國歷史上空前，甚至有可能絕后的。

第二個土地征收的問題是征地的沖突大面積的爆發(fā)，有很多的矛盾。

第二篇：干部學(xué)習(xí)講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革及試點(diǎn)案例分析(下)

干部學(xué)習(xí)講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革及試點(diǎn)案例分析（下）周立

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授

二、農(nóng)村土地征收制度

（五）土地制度微調(diào)和發(fā)展趨勢

近些年對于土地制度一些不合理性也做出了一些微調(diào)。我們看一下2003年，中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定里面就提到要保障農(nóng)民權(quán)益，控制征地規(guī)模的原則，要改革征地制度，完善征地程序，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)濟(jì)性建設(shè)用地，征地時必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。開始做出一些調(diào)整。17屆三中全會的決議也做出了相應(yīng)的一些部署，說要改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。而且有些制度說明說要做到“先保后征”，使得被征地農(nóng)民的基本生活長期有保障。這些原則性的安排之外，國務(wù)院還出臺了一些征地制度的具體的安排，2004年10月份，2006年的8月份，國務(wù)院先后出臺了有兩個決定，一個是關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的一個決定，還有關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知。確定了被征地的農(nóng)民生活水平不因征地而降低的一個補(bǔ)償安置的一個基本的原則，確定了土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則。還有在安置途徑告知被征地農(nóng)民上面，也做出了相應(yīng)的說明。

2010年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作，切實(shí)保障群眾合法利益的緊急通知里面，要求要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村征地程序，做好征地補(bǔ)償工作。征地前要及時進(jìn)行公告，征求群眾意見，對于群眾提出的合理的要求要必須妥善的予以解決，不得強(qiáng)行實(shí)施征地。國土資源部也有相應(yīng)的一些規(guī)定在落實(shí)。這樣的一些征地的調(diào)整對于征地制度起了一種完善的作用，但是征地制度還是延續(xù)著1998年的主要的《土地管理法》，這樣一個制度并沒有一個很大的改變。其中2012年十一屆全國人大五次會議上，政府報告里面提出要制定出臺農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)臈l例，有專門的條例，但是到現(xiàn)在仍然沒有完成。所以這樣的一個土地管理的這種法律法規(guī)的修改，要想完善它是比較困難的。

十八大報告里面提到要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

十八屆三中全會的決議部署了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，要允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地，出讓租賃入股，實(shí)行與國有土地同等入市，同權(quán)同價，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障的機(jī)制，建立兼顧國家集體個人的土地，增值收益分配機(jī)制，合理提高個人的收益，保障農(nóng)民公平的分享土地政策收益。這些很具體的規(guī)定，旨在調(diào)整農(nóng)地征收的這樣一個不合理的制度安排。在2014年的中央一號文件第21號里面也提到了要加快推進(jìn)征地制度。

占集體建設(shè)用地的13.5%，所以還是比較大的一塊。如何進(jìn)行重構(gòu)？各方利益都在博弈。應(yīng)該說在改革開放以來，這三十多年來，有兩次用地制度的重大的調(diào)整。第一次是1998年修訂的《土地管理法》，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的范圍大大的縮窄。第二次是2004年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的計(jì)劃實(shí)行指令性管理制度之后，農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的可能性，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體用地的可能性是大大降低，所以兩次都在收縮集體建設(shè)用地的。第一次的是1998年修改的《土地管理法》，建設(shè)用地的范圍是大大縮窄，縮窄體現(xiàn)為1986年通過的一個《土地管理法》第36條規(guī)定，全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)，同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦的聯(lián)營企業(yè)，需要使用集體所有土地的，可以按照國家建設(shè)征用土地的規(guī)定實(shí)行征用。也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議，將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營條件，也就是說土地可以作為聯(lián)營，可以合辦企業(yè)的一個條件。

但是1988年修訂《土地管理法》第2條第四款規(guī)定，國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，當(dāng)時已經(jīng)留下一個口子。但1998年的《土地管理法》的第43條規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，國有土地才可以使用。第63條則規(guī)定，說農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者是出租，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，所以使得范圍大大縮窄。這意味著國有企業(yè)、城市集體企業(yè)和其他投資主體需要使用農(nóng)村集體土地的必須由縣、市、政府將其收為國有。然后國家再通過出讓或者劃撥的方式，使得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移過去。所以1998年的《土地管理法》是一個分界線，使得農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)入市、流轉(zhuǎn)的空間是陡然的收縮，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在九十年代末走向衰敗的一個重要的原因。

第二次是2004農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的計(jì)劃實(shí)行指令性管理，使得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為集體建設(shè)用地的可能性是大大降低的。在1986年的時候規(guī)定是比較寬松的，1998年的規(guī)定通道仍然是打開的，比如說1998年修改的《土地管理法》第60條規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)組織使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)，或者與其他單位個人以土地使用權(quán)入股聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請。也就是說這樣仍然可以使用土地，但2004年實(shí)行了指令性管理，2004年的一個標(biāo)志是國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，這是國務(wù)院國防2004 28號明確規(guī)定的，說要實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的計(jì)劃的指令性管理。之后土地指標(biāo)成為宏觀調(diào)控的一個重要的工具，所以土地財(cái)政、土地政治，所以在銀根之外又多了一個地根，作為工具，來控制全國的經(jīng)濟(jì)形式、社會形式。2004年之后，依法想新增農(nóng)村集體建設(shè)經(jīng)營性用地的可能性是微乎其微的。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地特征

我們需要認(rèn)識一下農(nóng)村集體建設(shè)用地在近些年它的主要的特征。特征主要是有如下兩個主要的方面：一個是從使用權(quán)取得看存在大量的模糊地帶。一個是從土地的使用權(quán)的權(quán)能看，與農(nóng)用地、國有建設(shè)用地的差異比較大。總體上來說農(nóng)村集體建設(shè)用地具有集體所有、集體使用這樣一個特征，這是針對經(jīng)營性建設(shè)用地的，和集體所有成員使用，這是宅基地這樣一個特征。

在土地使用權(quán)的取得看是一個大量的模糊地帶，體現(xiàn)為對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，占用集體所有制的耕地，特別是興辦鄉(xiāng)和村集體企業(yè)占用村民小組的耕地，是否實(shí)行有償使用，使用年限多少，沒有明確規(guī)定。對個體私營企業(yè)取得土地使用權(quán)同樣缺乏明確規(guī)定。所以當(dāng)時土地使用是比較混亂的。在當(dāng)時歷史條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體興辦企業(yè)往往是無償、無限期的占用農(nóng)村的土地，實(shí)際上是一種平調(diào)。這種平調(diào)在當(dāng)時沒有引發(fā)矛盾，但是在后期的轉(zhuǎn)制和處理土地資產(chǎn)上是一筆糊涂帳，難以處理。

從土地使用權(quán)的權(quán)能看，與農(nóng)用地、國有建設(shè)用地的差異是比較大的。因?yàn)榧w建設(shè)用地的使用權(quán)規(guī)定是不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，幾乎只能是集體所有、集體使用，對外是沒有外延性，也很難入市。這種“劃地為牢”式的這種土地資源分配與市場配置資源的一般的規(guī)律產(chǎn)生了一些沖突，所以法律不得不做出一些額外的規(guī)定，比如說符合土地利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)因破產(chǎn)兼并等情形導(dǎo)致土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍的土地使用權(quán)同時抵押等等。所以通過這樣一個例外的情形，使得農(nóng)村集體建設(shè)土地的使用權(quán)權(quán)能是有所擴(kuò)大，但仍然是小于農(nóng)民的土地的承包權(quán)這樣一個權(quán)能，承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能可以流轉(zhuǎn)，更加小于國有土地的，國有化以后的土地的使用權(quán)權(quán)能。

這些年也在擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)權(quán)能的一些探索，這些改革探索使得農(nóng)村的集體建設(shè)用地，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律的一些邊界，實(shí)踐在不斷地突破政策的界限。突破性的做法在各個地方大范圍的存在，小產(chǎn)權(quán)就是一個集中的表現(xiàn)。十七屆三中全會以來，對于農(nóng)村土地的使用提出了在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公營性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種形式參與，開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須通過統(tǒng)一有形的土地市場以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。在符合規(guī)范的前提下，與國有土地享有同等的權(quán)益。同時，國土資源部在各個地方部署試點(diǎn)，比如說1999年，就在一些地方部署相應(yīng)的一些試點(diǎn)。2005年廣東省試點(diǎn)，2006年、2008年湖北省、河北省在做試點(diǎn)，2009年、2010年湖南省、上海市，以及江蘇省等等在做試點(diǎn)。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與產(chǎn)權(quán)體系重構(gòu) 農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)體系的重構(gòu)，這在十八屆三中全會決定里邊可以看得到?！稕Q定》指出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

至少意味著有兩點(diǎn)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)的權(quán)能要大大的擴(kuò)展，不再局限于集體所有，集體使用。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以與國有土地使用權(quán)一樣通過出租、租賃、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)，不必都要收歸國有。

所以在2014年的中央一號文件的18條提出要引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地，適用于與國有土地同等入市，同權(quán)同價。2015年的中央一號文件的22條，也做出了相應(yīng)的規(guī)定，對于經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。要開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的試點(diǎn)，試點(diǎn)應(yīng)該限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍的內(nèi)部，做出了相應(yīng)的規(guī)定。這些改革是按照體現(xiàn)所有權(quán)拓展使用權(quán)的思路進(jìn)行重構(gòu)的。第一，體現(xiàn)在占有權(quán)能上，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)的行使主體，有權(quán)對土地使用權(quán)利人的使用流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合約到期后收回土地的使用權(quán)，按照合同約定處置地上的附著物。

在使用權(quán)能上，所有權(quán)權(quán)利人通過初次流轉(zhuǎn)，獲得使用權(quán)的權(quán)利人，通過再次流轉(zhuǎn)獲得使用權(quán)的權(quán)利人都可以在符合規(guī)劃、用途管制的前提下，從事工業(yè)、商業(yè)、旅游等經(jīng)營性活動，最大限度的發(fā)揮土地的使用價值。但是有一個限定是否能夠用于商品房開發(fā)，需要審慎決策。在收益權(quán)能方面，十三屆三中全會保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益的分配機(jī)制，合理的提高個人收益，這也做出了相應(yīng)的規(guī)定。尤其是對于農(nóng)民，對于個人補(bǔ)償不合理的那種現(xiàn)象有所修訂。

按照國務(wù)院發(fā)展研究中心，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部，由韓俊領(lǐng)導(dǎo)的課題組這樣的測定，說農(nóng)村土地的增值部分的收益分配比率是20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中農(nóng)村的補(bǔ)償款只占5%到10%。而城市政府拿走土地政策的20%到30%的收益，各類的城市的房地產(chǎn)公司開發(fā)區(qū)，外商投資公司等等，拿走土地增值收益的大頭，40%到50%。

所以政府參與土地收益分配是在當(dāng)前是討論的一個焦點(diǎn)，在政府參與土地收益分配上有五種不同的類型，一個是不參與收益分配，但收取工作費(fèi)用，這是重慶市的一些實(shí)踐能夠表明的。另外一個是政府只參與初次流轉(zhuǎn)的收益分配，比如說昆明市2010年有這樣類似的規(guī)定，深圳市也有類似的規(guī)定。第三，政府只參與再流轉(zhuǎn)的增值收益的分配，比如上海市市政府辦公廳2010年有相應(yīng)的一些規(guī)定。第四，政府既參與初次流轉(zhuǎn)的收益分配，也參與再次流轉(zhuǎn)的增值收益的分配。比如說蘇州市，1996年出臺的規(guī)定就有這樣的表述。第五，以稅收形式參與增值收益分配，廣東省2005年發(fā)布省長令規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地增值稅政策標(biāo)準(zhǔn)向市、縣、人民政府繳納有關(guān)土地增值收益。這五種政府參與土地收益分配的這種方式讓我們看到正在各地的試點(diǎn)嘗試。

集體土地的所有者與土地使用權(quán)人的土地收益分配的格局也正在發(fā)生變化，體現(xiàn)為初次流轉(zhuǎn)與普遍實(shí)行有償使用，第一次征地，第一次流轉(zhuǎn)，有償使用。第二，是對再一次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益如何所有權(quán)與使用權(quán)進(jìn)行分配，多數(shù)地方?jīng)]有明確意見。少數(shù)地方提出主要?dú)w土地的使用權(quán)人，昆明市2010年有相應(yīng)的規(guī)定。

第四，在處分權(quán)能方面提到了應(yīng)建立與國家有土地同等的處分權(quán)利體系，集體土地所有者可以通過出讓、出租、作價入股、聯(lián)營等多種方式轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，也可以抵押土地的使用權(quán)。

所以通過這一部分，我們對第三部分做一個小節(jié)，小節(jié)的第一點(diǎn)說是各從其類，要分類處置。

第三篇：關(guān)于北京市大興區(qū)33個試點(diǎn)區(qū)縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的簡要分析1

關(guān)于擬授權(quán)北京市大興區(qū)33個試點(diǎn)區(qū)縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入

市的簡要匯報

一、現(xiàn)行土地管理制度有關(guān)規(guī)定

1、國家實(shí)行土地用途管理和規(guī)劃管理制度

（1）《土地管理法》第四條規(guī)定:國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。（2）《土地管理法》第四十四條：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

（3）《城市房地產(chǎn)管理法》第十條：土地使用權(quán)出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和建設(shè)用地計(jì)劃。

2、對集體土地限制轉(zhuǎn)讓

（1）、任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地

《土地管理法》第四十三條 任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。

前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。（2）、《土地管理法》第六十三條：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

（3）、《城市房地產(chǎn)管理法》第九條：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。

二、擬進(jìn)行集體經(jīng)營性入市情況匯報 1、2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）發(fā)布?！稕Q定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。

2、國土資源部部長姜大明作草案說明時說，在33個試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時停止土地管理法第四十三條和第六十三條、城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價。

集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地；本次試點(diǎn)行政區(qū)域只允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，非經(jīng)營性集體建設(shè)用地不得入市。入市要符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的條件。入市范圍限定在存量用地。

3、上述調(diào)整在2017年12月31日前試行，對實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律;對實(shí)踐證明不予調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

4、試點(diǎn)時間為試點(diǎn)區(qū)縣為33個具體包括：

北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省長春市九臺區(qū)、黑龍江省安達(dá)市、上海市松江區(qū)、江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、廣東省佛山市南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省郫縣、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區(qū)曲水縣、陜西省西安市高陵區(qū)、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市。