第一篇：廣佛跨界區(qū)域16條河涌治理通告內(nèi)容

附件1：

廣州市人民政府、佛山市人民政府關(guān)于廣佛跨界河涌綜合治理的通告

（送審稿）

為加強(qiáng)南粵生態(tài)文明建設(shè)，改善廣佛水環(huán)境質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《廣東省河道和堤防管理條例》等法規(guī)，廣州市和佛山市將按照《南粵水更清行動計劃》及《廣佛跨界河涌治理工程建設(shè)方案》總體部署，重點開展廣佛跨界區(qū)域16條河涌及相鄰河涌綜合整治?，F(xiàn)就有關(guān)事項通告如下：

一、廣佛跨界區(qū)域的流溪河、新街河、大陵河、田美河、銅鼓坑、鐵山河、天馬河、雅瑤涌、白坭河，石井河、白海面涌、江高截洪渠、沙坑涌、花地河、牛肚灣涌、珠江西航道等16條重點河涌，以及汾江河、水口水道、西南涌、蘆苞涌、廣佛河等跨界區(qū)域的河涌污水處理工程建設(shè)適用本通告。

二、廣佛河涌綜合整治和污水處理有關(guān)工程建設(shè)范圍應(yīng)按廣州、佛山兩市現(xiàn)行的行政區(qū)劃界線確定并實施屬地管理。

三、河涌綜合整治和污水處理工程所在區(qū)域建設(shè)用地涉及的征地拆遷安置工作，由屬地區(qū)級人民政府組織實施。

四、禁止在河道管理、河涌和堤防管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙 行洪的建筑物、構(gòu)筑物以及從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。

五、禁止向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾和其他 廢棄物。

六、自本通告發(fā)布之日起60日內(nèi)，河涌兩岸的單位和個人應(yīng)自行拆除工程建設(shè)范圍內(nèi)的違法建筑。逾期不拆除的，由所在區(qū)、縣級市人民政府依法組織強(qiáng)拆。

七、整治工程房屋征收范圍依法確定后，對在房屋征收范圍內(nèi)的新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費用的行為，不予補(bǔ)償。

八、上述整治范圍內(nèi)的單位和個人應(yīng)當(dāng)顧全大局，積極支持和配合政府進(jìn)行綜合整治工作，不得阻撓整治建設(shè)工程的測量、鉆探、征地拆遷以及施工等工作。

九、凡違反本通告規(guī)定，由相關(guān)行政主管部門依法查處；阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，由公安機(jī)關(guān)依照有關(guān)治安管理處罰的法律規(guī)定處理；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

十、本通告自發(fā)布之日起施行，有效期五年。

第二篇：區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的跨界治理研究

區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的跨界治理研究 ——基于武漢城市圈基本公共服務(wù)的實證分析

文章來源： <<國家行政學(xué)院學(xué)報>> [作者：孫友祥] 發(fā)布時間：11-03-28 15:29:48 408

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會得到迅速發(fā)展，公共服務(wù)水平不斷提升，但是，區(qū)域社會發(fā)展尤其是公共服務(wù)的非均衡問題差距也日益凸顯。以武漢城市圈為例，受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的自然分化特別是行政分割、城鄉(xiāng)分治和差異化社會政策的影響，區(qū)域基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡，并成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的滯障。如何創(chuàng)新城市圈公共服務(wù)治理體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化成為統(tǒng)籌城市圈經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大現(xiàn)實課題。

一、武漢城市圈基本公共服務(wù)均等化的主要問題

基本公共服務(wù)均等化意旨政府使全體國民較平等地均衡地享有水平大致相等的基本公共服務(wù)［1］。在我國，基本公共服務(wù)均等化主要反映在城鄉(xiāng)均等化、區(qū)域均等化、群體均等化等方面［2］。因此，嚴(yán)格意義上的武漢城市圈基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體均等化的統(tǒng)一，其均等化問題應(yīng)該至少從城市與城市、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村和城市與鄉(xiāng)村等個三個層面加以分析。本文的武漢城市圈基本公共服務(wù)均等化問題的實證分析立足于區(qū)域、城鄉(xiāng)層面，內(nèi)容包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會文化、就業(yè)、社會保障、環(huán)境和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面，數(shù)據(jù)來源為城市圈各地《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和課題組所做的調(diào)查與統(tǒng)計。

（一）武漢城市圈的經(jīng)濟(jì)差距狀況

1.城市圈居民收入差距。無論是相對數(shù)據(jù)還是絕對數(shù)據(jù)，城市圈居民收入差距巨大，且呈擴(kuò)大趨勢。2009年，城市圈城鄉(xiāng)居民收入比最大的地區(qū)是黃石，達(dá)2.89，最小的地區(qū)是潛江為2.28。雖然武漢城鄉(xiāng)居民人均可支配收入只是對應(yīng)的黃岡城鄉(xiāng)居民的1倍，但武漢城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是黃岡農(nóng)村居民的5倍以上。

城市圈城鄉(xiāng)居民基本收入狀況（2009年）

國內(nèi)生產(chǎn)總值（億）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（元）農(nóng)村居民人均純收入（元）城鄉(xiāng)居民收入差距

武漢

4560.62

18389

7161

2.57

咸寧

405.15

12338

4873

2.53

孝感

681.2

13562

5131

2.64

潛江

234.01

12613

5531

2.28

鄂州

308.54

13408

5718

2.34

黃岡

700.32

9952

3744

2.66

黃石

597.78

13897

4811

2.89

2.城市圈居民消費差距。從消費總量來看，2009年城市圈城鄉(xiāng)居民消費差距最大的地區(qū)是黃岡，城鄉(xiāng)居民消費比達(dá)3.73；最小的地區(qū)是咸寧市，城鄉(xiāng)居民消費比為2.44。武漢城鎮(zhèn)居民人均消費雖然只是黃岡城鎮(zhèn)居民人均消費的一倍，但卻是黃岡農(nóng)村居民人均消費的6

倍以上。從消費層次來看，城市圈城鎮(zhèn)居民日益關(guān)注消費質(zhì)量，食品支出比重不斷下降，恩格爾系數(shù)不斷降低，而城市圈的廣大農(nóng)村居民還基本在為溫飽而忙碌。

城市圈城鄉(xiāng)居民消費支出狀況（2009年）

人口（萬）

城鎮(zhèn)居民人均消費支出（元）

農(nóng)村居民人均消費支出（元）

城鄉(xiāng)居民消費差距

武漢

910

12710.29

4901

2.59

咸寧

290.63

8430

3459.82

2.44

孝感

528.7

9949

3764

2.64

潛江

101.63

10048

3031

3.31

鄂州

107.56

10056

2793

3.6

黃岡

735.13

7685

2056

3.73

黃石

258.56

10179

3837

2.65

（二）武漢城市圈基本公共服務(wù)差距狀況

1.城市圈區(qū)域教育投入差距。教育均等化是基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，并且由于教育具有促進(jìn)后天發(fā)展的放大功能，且出生地一般無法選擇，因而，城鄉(xiāng)教育均等化在公共服務(wù)均等化中尤為重要。但是，由于歷史及現(xiàn)實的原因，城市圈區(qū)域教育發(fā)展包括辦學(xué)條件、經(jīng)費投入、師資隊伍、教育質(zhì)量等嚴(yán)重不均等。武漢市2009年教育投入最高，達(dá)730.66元/人，黃岡市為最低，只有416.3元/人，兩者差距達(dá)314.36元/人。地方政府教育投入的巨大差距，必然導(dǎo)致地方辦學(xué)條件、師資隊伍、教育質(zhì)量等方面的嚴(yán)重不均等。

城市圈部分地區(qū)教育支出狀況（2009）

武漢

咸寧

鄂州

黃岡

教育支出（億）

66.4917

12.98

5.87

30.6

人均教育支出（元）730.66

443.86

545.74

416.3

2.城市圈區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距。現(xiàn)在的城市雖然不能說“條條大道通羅馬”，農(nóng)村也不能說有“蜀道難難于上青天”的感覺，但城市圈地區(qū)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差距是顯而易見的。截止2009年底，圈內(nèi)的武漢市的公路通達(dá)率近100%，且90%以上為一級公路；95%以上的人口使用潔凈自來水，公共娛樂設(shè)施和健身設(shè)施非常發(fā)達(dá)。而農(nóng)村市黃岡的公路通達(dá)率不到90%，且路況較差，兩車避讓都成問題，很多地方還是泥土路，窄而險；70%以上的人口還沒能使用上潔凈自來水，農(nóng)村娛樂設(shè)施幾乎沒有。至于現(xiàn)代通信方面，城市寬帶普及、通訊發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的許多地方手機(jī)信號覆蓋不夠，一些地方無法通訊。

3.城市圈區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生差距。近年來，國家通過建立和完善醫(yī)療體系、加大醫(yī)療隊伍和合作醫(yī)療制度建設(shè)，城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療衛(wèi)生狀況顯著改善。反觀農(nóng)村，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢，地區(qū)、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距巨大。如武漢市醫(yī)療衛(wèi)生投入最高，2009年達(dá)341.42元/人，咸寧地區(qū)為最低，只有147.95元/人。武漢市每1000人擁有床位數(shù)最高，為3.98人，黃岡市最低，為1.96人。武漢每1000人擁有的醫(yī)療技術(shù)人員數(shù)最高，為6.38人，黃岡市最低僅為0.28人，武漢是黃岡的22.78倍。

城市圈部分地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生支出狀況（2009年）

武漢

咸寧

鄂州

黃岡

醫(yī)療衛(wèi)生支出（億）

31.0694

4.3

1.98

12.9

人均醫(yī)療衛(wèi)生支出（元）

341.42

147.95

184.08

175.48

城市圈部分地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)狀況（2009年）

床位總數(shù)

衛(wèi)生技術(shù)人員總數(shù)

床位數(shù)/1000

技術(shù)人員/1000

武漢

36192

58102

3.98

6.38

鄂州

3579

5329

3.33

4.96

黃岡

14382

21000

1.96

0.28

黃石

9029

12063

3.49

4.67

咸寧

6769

9465

2.33

3.26

4.城市圈區(qū)域社會保障與就業(yè)服務(wù)差距。首先，城市圈地區(qū)的社會保障與就業(yè)支出投入極不均衡。武漢市支出最高，2009年達(dá)951.65元/人，咸寧市最低，只有335.13元/人，兩地差距近2倍。

城市圈部分地區(qū)社保與就業(yè)支出狀況（2009年）

社會保障與就業(yè)支出（億）

人均社保與就業(yè)支出（元）

武漢

86.6025

951.65

鄂州

4.55

423.02

黃岡

25.50

346.88

咸寧

9.74

335.13

其次，城市圈社會保障與就業(yè)公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距明顯。第一，城鄉(xiāng)參保率差距大。城市圈農(nóng)村人口約占城市圈總?cè)丝诘?8%，但是參保的人數(shù)卻不到40%，比城鎮(zhèn)的90%的參保率低得太多。第二，城鄉(xiāng)社會保障水平差距明顯。城市圈城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人均繳費額是農(nóng)村的52.6倍，基本醫(yī)療保險人均繳費額是農(nóng)村的30倍。城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平是農(nóng)村的2倍。第三，城鄉(xiāng)保障范圍差異大。城市居民社會保障項目多、內(nèi)容廣，而農(nóng)村居民社會保障內(nèi)容狹窄，失業(yè)保險、工傷保險和生育保險以及養(yǎng)老保險基本空缺。第四，城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)差距大。城市有專門免費的就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)服務(wù)，而農(nóng)村居民基本沒有。

5.城市圈區(qū)域環(huán)境保護(hù)與社區(qū)服務(wù)差距。從數(shù)量上看，城市圈區(qū)域環(huán)境保護(hù)與社區(qū)服務(wù)差距大，武漢市環(huán)境保護(hù)支出最高，2009年達(dá)729.6元/人，黃岡市最低，只有85.6元/人，兩地差距近8倍。武漢市社區(qū)服務(wù)支出最高，達(dá)615元/人，黃岡市最低，只有246元/人，兩地差距1.5倍。從內(nèi)容上看，城市圈區(qū)域環(huán)境保護(hù)與社區(qū)服務(wù)迥異。在城市，政府的環(huán)境保護(hù)和公共安全的責(zé)任保障落實雖然還差強(qiáng)人意，但一般的環(huán)境事件和公共安全事件能較快得到解決。但在農(nóng)村，環(huán)境保護(hù)、減災(zāi)避災(zāi)的政府職責(zé)還沒能落實到位，公共安全事件難以解決等。

城市圈部分地區(qū)環(huán)保與社區(qū)服務(wù)支出狀況（2009）

環(huán)保支出（億）人均環(huán)保支出（元）社區(qū)服務(wù)支出（億）人均社區(qū)服務(wù)支出（元）

武漢

66.46

729.6

55.99

615.33

鄂州

1.53

142.25

4.10

381.18

黃岡

6.30

85.60

18.10

246.21

咸寧

3.87

133.15

11.1

381.92

二、城市圈基本公共服務(wù)非均等化的原因

（一）公民權(quán)利賦予體制的分立性

我國公民基本權(quán)利的憲法規(guī)定是統(tǒng)一的和平等的，但是具體的制度安排與賦予卻是分立的。屬地安排制度使得公民基本權(quán)利的實際享有不僅存在地區(qū)、城鄉(xiāng)差異，甚至還存在著身份、職業(yè)和性別等的差別。首先，是地理位置所賦予的公民基本權(quán)利的屬地差異，如武漢市公民所享有的主要是“武漢市民”待遇，而其他8個地區(qū)的居民，即使是“城里人”，其享有的基本公共服務(wù)與武漢“市民”也不能同日而語。其次，是身份差別所導(dǎo)致的差異。城市居民能享有的基本公共服務(wù)，在農(nóng)村卻很多難以得到，即使是獲得了也要比城市居民付出更多的代價。即存在“市民”待遇與“農(nóng)民”待遇的差異?？傊?，同一個基本社會制度下的居民事實上沒能享受到同等的基本公共服務(wù)。

（二）行政區(qū)劃管理的分割性

我國行政管理的區(qū)劃體制具有明顯的分離、分割性特征。其與經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能分異和沖突是滋生區(qū)域公共服務(wù)問題的重要原因，也是影響區(qū)域公共問題解決的體制性障礙。如現(xiàn)行的戶籍制度將公民分割劃片，并把其分成三六九等，不僅存在城市和農(nóng)村差別，而且有大城市和小城鎮(zhèn)、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、東部與中西部之別，并由此賦予其不同的公共服務(wù)權(quán)益。分離性的財稅制度造成地方財力極不均衡，如武漢市的人均財政收入是黃岡、咸寧的10倍。地區(qū)財力的巨大差異，使得發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)居民的公共服務(wù)差距加大。

城市圈部分地區(qū)財政收入狀況（2009）

財政收入（億）

人均財政收入（元）

鄂州

26.55

2468.39

黃石

59.79

2313.42

咸寧

32.09

1104.15

黃岡

74.90

1018.86

武漢

1005.03

11044.3

（三）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多重二元性

武漢城市圈不僅存在著城鄉(xiāng)兩個相互獨立運行的經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)，而且各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)力狀況也存在較大差異。武漢市是以工業(yè)尤其重工業(yè)為主的大都市，其他8個地、市基本是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，況且每個地區(qū)都存在落后農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)的區(qū)分，因此，武漢城市圈經(jīng)濟(jì)具有多重二元特征。如武漢市人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是黃岡的10倍、咸寧的5倍。在這

種多重二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中,地區(qū)、城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展不同步,生產(chǎn)關(guān)系變動也不一致，既存在著以現(xiàn)代化大生產(chǎn)為特征的工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)，也保留著大量的以農(nóng)業(yè)為主的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)；加之普遍實施的地區(qū)、城鄉(xiāng)隔離制度,直接導(dǎo)致了城市圈基本公共服務(wù)的不均等。

城市圈部分地區(qū)GDP狀況（2009年）

GDP（億）

人均GDP（元）

鄂州

308.54

28685.3

黃石

597.78

23111.08

咸寧

405.15

13940.4

黃岡

700.32

9526.5

武漢

4560.62

50116.7

（四）社會政策的非均衡性

武漢城市圈不僅是一個多重二元經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，也是一個多重二元的社會系統(tǒng)。分離性的行政區(qū)劃政策和分割性的戶籍管理政策將城市圈人為地分成相對獨立的社會子系統(tǒng)，并由此賦予其不同基本公共服務(wù)權(quán)益；同時，城鄉(xiāng)流動障礙進(jìn)一步催化和加劇了城市圈基本公共服務(wù)的差異性。

首先是非均衡的基礎(chǔ)設(shè)施政策。地區(qū)政策環(huán)境不同、政策目標(biāo)不同，地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施政策的重點和政策力度有著巨大的差異。如武漢市的人均固定資產(chǎn)投入是黃岡的4倍以上，考慮長期的累積效應(yīng)，兩地基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)差距之大不言而喻。

城市圈部分地區(qū)固定資產(chǎn)投入狀況（2009年）

固定資產(chǎn)投入（億）

人均固定資產(chǎn)投入（元）

鄂州

220.6

20509.48

黃石

343.05

13267.71

咸寧

301.58

10376.76

黃岡

553.3

7526.56

武漢

3001.10

32979.12

其次是非均衡的教育政策與勞動就業(yè)政策。雖然總體上國家實行了免費義務(wù)教育政策，但地區(qū)、城鄉(xiāng)的教育資源配置情況迥異，無論是校舍設(shè)施、還是教師工資福利以及師資力量匹配和教育經(jīng)費撥付等，各地各校差異極大。同樣的問題也出現(xiàn)在勞動就業(yè)上，勞動力市場呈現(xiàn)出“內(nèi)外有別，公私分明，公開地下”的二元格局。

最后，還有非均衡的醫(yī)療政策和社會保障政策。城市實行的是勞保醫(yī)療和公費醫(yī)療政策，而農(nóng)村雖然建立了合作醫(yī)療制度，但實際上是“民辦公助”。就社會保障而言，城市圈地區(qū)、城鄉(xiāng)居民的社會保障權(quán)益差異巨大。

城市圈部分地區(qū)社保與就業(yè)支出狀況（2009年）

社會保障與就業(yè)支出（億）

人均社保與就業(yè)支出（元）

武漢

86.6025

951.65

鄂州

4.55

423.02

黃岡

25.5

346.88

咸寧

9.74

335.13

三、武漢城市圈基本公共服務(wù)均等化的對策建議

行政區(qū)劃割裂和地方政府利益剛性是影響區(qū)域公共服務(wù)問題解決的體制性障礙。因此，城市圈基本公共服務(wù)建設(shè)必須打破行政區(qū)劃壁壘，建構(gòu)跨越行政區(qū)劃邊界的治理機(jī)制以突破各地政府各自為政的“囚徒困境”［3］并統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃發(fā)展。即建立是一個包括城市圈區(qū)域合作組織機(jī)構(gòu)、物質(zhì)文化基礎(chǔ)以及合作激勵機(jī)制在內(nèi)的的“超政府”合作體制［4］。

（一）建立以城市圈基本公共服務(wù)合作委員會為中心的跨界治理主體體系

以城市圈基本公共服務(wù)合作委員會為中心的跨界治理主體系統(tǒng)，其科學(xué)架構(gòu)和有序運行是避免區(qū)域市場割據(jù)、治理各自為政和區(qū)域利益相互遏制等現(xiàn)象發(fā)生并形成一種共同參與、激勵相容的區(qū)域合作機(jī)制的關(guān)鍵。否則，不僅會帶來區(qū)域合作動力的衰減，而且還可能致使合作區(qū)域的“碎片化”。

武漢城市圈基本公共服務(wù)跨界治理主體系統(tǒng)，是一個包括城市圈各層級政府、超政府機(jī)構(gòu)和非政府組織在內(nèi)的合作體系。其中城市圈基本公共服務(wù)合作委員會在城市圈跨界治理中扮演著“元治理角色”，它不是統(tǒng)治權(quán)威，但卻是引領(lǐng)者、服務(wù)者和協(xié)調(diào)人。擔(dān)負(fù)著組織政策參與者對話協(xié)商以促進(jìn)團(tuán)結(jié)、協(xié)調(diào)行為體之間的民主談判制定制度、并承擔(dān)補(bǔ)救責(zé)任等責(zé)任，履行著城市圈基本公共服務(wù)均等化建設(shè)規(guī)劃制定與政策選擇、統(tǒng)籌地方政府的政策實施與落實、協(xié)調(diào)區(qū)域合作運轉(zhuǎn)并檢查監(jiān)督執(zhí)行等職責(zé)。就城市圈基本公共服務(wù)跨界治理主體系統(tǒng)建設(shè)而言，首先是建立武漢城市圈首長聯(lián)席會議，之后再建立各具體領(lǐng)域負(fù)責(zé)人的直接溝通制度和協(xié)調(diào)制度，在此基礎(chǔ)上設(shè)置武漢城市圈基本公共服務(wù)建設(shè)區(qū)域合作常務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)，逐步形成一個包括各層級政府、超政府機(jī)構(gòu)和非政府組織在內(nèi)的共同治理體系。這種“跨界性”合作構(gòu)成的“整體政府”，能有效地化解“碎片化政府”之間的地盤競爭和勢力范圍割據(jù)，使得協(xié)調(diào)上升到一個新的境界［5］，進(jìn)而達(dá)成正數(shù)和博弈以最終實現(xiàn)區(qū)域社會發(fā)展和公共利益的最大化。

（二）建立共同基金、強(qiáng)化區(qū)域認(rèn)同，夯實跨界治理的經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)

合作的基石是共同利益，利益的差異化往往是合作的障礙。因為差異化的利益訴求以及合作利益與成本的非對稱是參與合作激勵缺乏的軟肋，也是城市圈基本公共服務(wù)跨界治理成敗的關(guān)鍵所在。

從現(xiàn)實上看，武漢城市圈成員無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是公共服務(wù)狀況，無論是公共服務(wù)環(huán)境還是發(fā)展目標(biāo)都參差不一，而這些差異往往會造成城市圈成員公共服務(wù)參與合作激勵的匱乏，如果沒有相應(yīng)的政策和機(jī)制來改善這種狀況，城市圈基本公共服務(wù)合作的向心力和凝聚力將明顯不足。因此，設(shè)立區(qū)域公共服務(wù)基金、強(qiáng)化合作的根基、層次與力度是公共服務(wù)區(qū)域合作制度建設(shè)中不可或缺的步驟［6］。為此，必須加大各地方政府在公共服務(wù)上的公共

財政投入，通過優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，拓展公共服務(wù)基金來源，縮小合作伙伴之間的差距，避免發(fā)展不平衡導(dǎo)致的“合作”破產(chǎn)。

與此同時，強(qiáng)化城市圈區(qū)域認(rèn)同。本質(zhì)上看，城市圈一體化始于經(jīng)濟(jì)，拓展于政治、社會，但將終結(jié)于文化。沒有文化的融合與區(qū)域認(rèn)同，就沒有真正意義上的一體化城市圈。然而，城市圈區(qū)域認(rèn)同是區(qū)域發(fā)展中長期利益博弈和整合的結(jié)果，并且還存在著諸如地方與地方、城市與鄉(xiāng)村的認(rèn)同建構(gòu)的不一致障礙，因此，區(qū)域認(rèn)同僅僅依靠自然演進(jìn)是不夠的，必須有政治力量的主觀建構(gòu)和公民社會的廣泛參與，需要通過動員政府的政治執(zhí)行力，強(qiáng)化區(qū)域精英的驅(qū)動力和提升“區(qū)域公民”社會的協(xié)同力，促進(jìn)區(qū)域共識，夯實城市圈公共服務(wù)跨界治理的文化基礎(chǔ)。

（三）調(diào)和行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)功能，創(chuàng)新跨界治理路徑與機(jī)制

行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能分異與沖突，既是滋生城市圈公共服務(wù)問題的重要原因，也是影響城市圈公共服務(wù)問題解決的體制障礙。區(qū)域合作的關(guān)鍵在于創(chuàng)新治理路徑，調(diào)和、整合行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)功能。

第一，以城市圈一體化空間布局為依托，統(tǒng)籌城市圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括以優(yōu)化資源配置、提升產(chǎn)業(yè)整合水平為目標(biāo)，圍繞城市圈產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以加快城市圈交通網(wǎng)建設(shè)為中心，以交通管理一體化為目的，加大道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以公用事業(yè)一體化為目標(biāo)，以統(tǒng)一城鄉(xiāng)發(fā)展布局和鄉(xiāng)村集中規(guī)劃建設(shè)為重點，完善城市圈公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代基地為重點，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化為目標(biāo)，加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)等。

第二，以豐富城市圈基本公共服務(wù)合作載體為線索，建立城市圈區(qū)域性信息化平臺。如公共信息的資源整合與信息共享，不僅是區(qū)域跨界治理的前提，而且有助于降低市場交易成本，提高效益。還如在城市圈醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)可以嘗試共建共享平臺，包括醫(yī)療技術(shù)協(xié)作平臺、人才培養(yǎng)平臺、學(xué)術(shù)交流平臺、成本控制平臺、醫(yī)療信息平臺和科研資源平臺，以達(dá)到共享醫(yī)療信息、均衡醫(yī)療服務(wù)、提高醫(yī)療水平的目的。

第三，以夯實城市圈區(qū)域合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為中心，強(qiáng)化基本公共服務(wù)合作的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，較為緊迫的就是城市圈區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈的建立、共同市場的形成以及生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置與功能互補(bǔ)問題，尤其要注重開發(fā)武漢中心城市的綜合功能，充分發(fā)揮其在區(qū)域發(fā)展中要素配置、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散、技術(shù)創(chuàng)新和信息流轉(zhuǎn)中的中心作用［7］，通過城市圈的聚合與整合，強(qiáng)化區(qū)域市場一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化和環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)一體化，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成本最小化和效率的最大化。

第四，以均衡公共服務(wù)為依據(jù)，實現(xiàn)城市圈社會政策的一致化。包括破除分立性的公民權(quán)利賦予制度，建立按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度，實現(xiàn)公民權(quán)利賦予的平等化和法制化；建立統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，制定和實施科學(xué)合理的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策，規(guī)范地方政府競爭，破除地區(qū)、城鄉(xiāng)分立的財政體制，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共財政體系［8］；實施統(tǒng)一的社會政策，整合、聯(lián)動與共享教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會資源，均衡社會服務(wù)。

第五，創(chuàng)新政府、市場與公民社會合作機(jī)制，建立多中心的公共服務(wù)體制。城市圈基本公共服務(wù)均等化有賴于政府，更取決于橫向與縱向的政府間關(guān)系以及政府與私人部門、非政

府組織和市民之間的關(guān)系。伴隨著政府與市場和公民社會的關(guān)系從等級、權(quán)威向網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)供應(yīng)的聯(lián)邦制選擇成為必然，包括直接生產(chǎn)、協(xié)調(diào)生產(chǎn)、共同生產(chǎn)、政府合同生產(chǎn)、私人合同生產(chǎn)和特許生產(chǎn)等。只有實現(xiàn)治理主體從單一到多元的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場、社會在公共服務(wù)供給中的資源配置優(yōu)勢作用，才能實現(xiàn)基本公共服務(wù)治理目標(biāo)、治理價值從差異化向均等化的轉(zhuǎn)變。

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