第一篇：未來司法體制改革面臨的具體問題

未來司法體制改革面臨的具體問題

按照以往的慣例，十八大之后，中央將對(duì)新一輪司法改革進(jìn)行全面部署，然后針對(duì)每一項(xiàng)措施制定具體的改革方案

未來司法體制改革面臨的具體問題

文/蔣惠嶺

本文來源《財(cái)經(jīng)》雜志 2013-12-01 十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）對(duì)司法改革作了全面部署。從此，關(guān)于司法改革的各種猜測(cè)與傳言塵埃落定，包括“司法管理體制”在內(nèi)的若干項(xiàng)司法改革措施贏得各界贊許。

近日，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表的《深化司法體制改革》一文對(duì)《決定》精神作了深度解讀，又特別對(duì)今后司法改革的各項(xiàng)任務(wù)作了概要闡釋。

本文無意重復(fù)各項(xiàng)司法改革部署，也無力對(duì)于各項(xiàng)司法改革任務(wù)的具體方案作出設(shè)計(jì)。但是，對(duì)于這些改革措施的研究討論過程中提出的一些問題，以及一些已經(jīng)明確的設(shè)計(jì)方案，本文將略加介紹，以便為今后研究設(shè)計(jì)具體方案作一些提示，以便大家了解以后具體制定改革措施確定時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題。

限于篇幅，這里只選擇《決定》所確定的司法改革任務(wù)中的十項(xiàng)重大措施略加分析。由于這十項(xiàng)改革措施都屬于長(zhǎng)期項(xiàng)目，特別是司法管理體制改革更是涉及面廣、影響巨大，所以本文采用今后15年作為論述當(dāng)前司法改革措施制定與實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

其實(shí)，有些措施從設(shè)計(jì)到確定，再到呈現(xiàn)效果，可能需要比15年更長(zhǎng)的時(shí)間。

一、“法檢省級(jí)統(tǒng)管”：司法管理體制改革

《決定》指出，要“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，即所謂“省級(jí)統(tǒng)管”。孟建柱書記的文章認(rèn)為，由于“將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難”，所以“先將省以下地方人民法院、檢察院人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理”。

中央的這一司改決策為司法界內(nèi)外盼望已久。學(xué)界在司法管理體制改革的研究和討論過程中，也曾提出過多種方案：一是中央統(tǒng)管，但就目前情況來看可以作為法院統(tǒng)一管理的最終目標(biāo)。二是在中央不能實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一管理的情況下，爭(zhēng)取由中央統(tǒng)一管理最高法院和高級(jí)法院兩個(gè)層級(jí)，省級(jí)統(tǒng)一管理中級(jí)法院、基層法院兩個(gè)層級(jí)。這一方案可以防止各省形成省內(nèi)自控的體系。三是各級(jí)法院的管理權(quán)限“上提一級(jí)”，即由上一級(jí)管理下一級(jí)法院的司法行政。這種方案可以最小程度地引起震動(dòng)，力求改革的保險(xiǎn)系數(shù)。

本文并不準(zhǔn)備比較各種方案之優(yōu)劣，因?yàn)楦饔懈鞯拈L(zhǎng)處，也各有各的困難。既然目前中央選定的方案是“省級(jí)統(tǒng)管”，那就應(yīng)當(dāng)努力設(shè)計(jì)一套“省級(jí)統(tǒng)管”的方案出來，并繼續(xù)保持最高人民法院通過政策指導(dǎo)、規(guī)則制定、訴訟程序等實(shí)現(xiàn)全國法院法律適用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的功能。

在研究司法體制改革的具體方案時(shí)，需要討論很多重大問題。

一是省級(jí)統(tǒng)管的“人財(cái)物”是不是僅指人事、經(jīng)費(fèi)兩項(xiàng)？或者省級(jí)統(tǒng)管是指法院所有司法行政事務(wù)的統(tǒng)管，即包括法院的各項(xiàng)管理事務(wù)，而不僅限于人事和經(jīng)費(fèi)？可能占主導(dǎo)地位的理解是把它作為司法行政管理事務(wù)的總稱，并不僅指字面上的“人”和“錢”的問題。

二是“人財(cái)物”的省級(jí)統(tǒng)管，是由高級(jí)法院直接行使，還是由本地區(qū)的三級(jí)法院代表共同組成的委員會(huì)行使，或者是成立專門的法院管理局，仍需要進(jìn)一步研究。

三是省級(jí)統(tǒng)管是由司法主導(dǎo)，還是行政主導(dǎo)？中國共產(chǎn)黨的十六大報(bào)告中曾提出過要將審判、檢察工作與相關(guān)的行政管理工作分開，當(dāng)時(shí)的一種解釋是將法院、檢察院的司法行政管理權(quán)交給其他部門或者由專門成立的司法委員會(huì)（或者法院檢察院事務(wù)管理局）承擔(dān)。由于種種原因，此項(xiàng)解釋并沒有得到普遍認(rèn)可。同時(shí)，其中的理論問題也沒有得到解決。今天，這個(gè)問題又一次擺到了我們面前。

四是省級(jí)統(tǒng)管是否仍然會(huì)允許一些事務(wù)的層級(jí)分權(quán)？中國大陸很多省的人口、地域比較大，因此法院也比較多，如江蘇省共有124家法院，湖南省有140家法院。如果由省一級(jí)的法院管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)所有法院，則可能因?yàn)檫^于“扁平化”而導(dǎo)致管理效率低下。因此，即使實(shí)行統(tǒng)一管理，仍然可以研究是否需要在市一級(jí)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法院事務(wù)管理，或者委托中級(jí)法院管理本轄區(qū)法院的部分行政事務(wù)。

五是法院的所有司法行政事務(wù)是否都應(yīng)當(dāng)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管？是否可以根據(jù)各類事務(wù)自身的不同性質(zhì)而采用不同的“統(tǒng)管”形式？如法官任免、法官紀(jì)律約束、重大事務(wù)管理、機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)管理等。有些行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)高度集中，有些則可以放權(quán)；有的需要通過民主的方式進(jìn)行管理，有的則需要通過集中的方式進(jìn)行管理。這在改革方案制定過程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、分類處理，而不是一概而論。

二、“司法預(yù)算獨(dú)立”：法院經(jīng)費(fèi)的省級(jí)保障

法院“人財(cái)物”的省級(jí)統(tǒng)管中，經(jīng)費(fèi)保障是重要內(nèi)容。根據(jù)中央的決定，地方各級(jí)法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)。這雖然還不能說是完整的“預(yù)算獨(dú)立”，但至少為司法預(yù)算獨(dú)立提供了基本條件。

完整的“司法預(yù)算獨(dú)立”包括幾部分：一是法院的預(yù)算在國家的整體預(yù)算中單獨(dú)編制和執(zhí)行；二是編制法院預(yù)算的決定權(quán)在權(quán)力機(jī)關(guān)，行政部門在匯總、呈報(bào)司法預(yù)算時(shí)不得修改或減少；三是法院的預(yù)算比例在憲法或法律中應(yīng)當(dāng)有所規(guī)定，如1％或者其他適當(dāng)?shù)谋壤?/p>

同時(shí)，司法預(yù)算獨(dú)立也可以有不同的表現(xiàn)形式。對(duì)于作為中央事權(quán)的司法權(quán)來說，司法工作需要的經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由中央預(yù)算保障。但是，由于中國目前尚未具備這一條件，所以《決定》要求仍然以省級(jí)保障為主，中央的經(jīng)費(fèi)作為補(bǔ)充來源。因此，在某種程度上，目前的司法預(yù)算機(jī)制具有一定的過渡性，并不是理論意義上完全獨(dú)立的機(jī)制。

至于如何平衡省級(jí)財(cái)政和市（縣）級(jí)財(cái)政的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)問題，司法改革方案中也應(yīng)當(dāng)有所涉及。改變以往由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)司法經(jīng)費(fèi)的模式為省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，盡管絕對(duì)數(shù)量不大，但看起來也會(huì)或多或少地增加省級(jí)財(cái)政的壓力。那么，是由各地方按照原來承擔(dān)的司法預(yù)算數(shù)量繳省財(cái)政統(tǒng)一支配，還是由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)全部費(fèi)用而不從地方收繳，或者是調(diào)整某些財(cái)政收入分配比例以增加省級(jí)財(cái)政的收入，這還需要在今后的方案中具體確定。

由于中國城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差異的客觀存在，還應(yīng)當(dāng)考慮一些城市“收入高、消費(fèi)高”的實(shí)際情況，采取一些變通的措施。可以將一些副省級(jí)城市、特區(qū)城市、計(jì)劃單列城市等從省級(jí)統(tǒng)管的預(yù)算模式中獨(dú)立出來，以照顧實(shí)際存在的不平衡現(xiàn)狀。美國紐約州的紐約市就采取了這種模式，實(shí)行與全州其他地方不同的“市級(jí)統(tǒng)管模式”。

三、“法官統(tǒng)一任免”：司法人事制度改革的關(guān)鍵

法官管理權(quán)乃至整個(gè)司法人事管理權(quán)的范圍十分廣泛，其中“任免權(quán)”是核心內(nèi)容。因此，在“省級(jí)統(tǒng)管”的人事管理模式中，法官的任免首當(dāng)其沖。法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)受到憲法保障，因此法官一旦接受任命即可終身任職，非因法定事由并依法定程序不得免職。也正是因此，法官的任命和免職的權(quán)力便顯得十分關(guān)鍵。

但是，這項(xiàng)權(quán)力由省級(jí)行使必須設(shè)計(jì)具體的管理方式，并應(yīng)當(dāng)考慮多項(xiàng)因素：一是法官、檢察官數(shù)量較大。雖然有個(gè)別省區(qū)的法官不到2000人，但絕大多數(shù)高院所轄司法區(qū)的法官有幾千人甚至上萬人，另外還有幾千名檢察官。二是法官、檢察官任免所涉及的相關(guān)部門較多，包括法院和檢察院的推薦提名、組織人事部門的考核考察、權(quán)力機(jī)關(guān)的任命免職，以及法官和檢察官的職前訓(xùn)練等。三是法官、檢察官任命程序相對(duì)復(fù)雜，管理方式也不同于普通公務(wù)員，因此方案設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎。

在理論界和實(shí)務(wù)界研究具體的管理機(jī)制時(shí)，也曾有過不同的方案設(shè)計(jì)。有的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)成立法官管理委員會(huì)，由來自法院、檢察院、組織部門、人大、社會(huì)團(tuán)體等領(lǐng)域的代表組成，負(fù)責(zé)法官提名之前的審查工作以及法官任職期間的管理工作。有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以在省級(jí)人大建立司法委員會(huì)（或依托目前的內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)），負(fù)責(zé)法官、檢察官任免事項(xiàng)。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以按照法官等級(jí)分配任命權(quán)限，例如高級(jí)法官由省級(jí)人大常委會(huì)任免，而高級(jí)法官以下的法官授權(quán)省高級(jí)法院任免或各中級(jí)法院任免。具體的管理工作由高級(jí)法院或者由省級(jí)專門設(shè)立的法檢事務(wù)管理局負(fù)責(zé)。這些觀點(diǎn)都有一定的合理性，需要在設(shè)計(jì)時(shí)綜合考慮。

四、“兩區(qū)適當(dāng)分離”：探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄區(qū)制度

對(duì)于國計(jì)民生和區(qū)域發(fā)展來說，行政區(qū)劃涉及人民生活、資源分配、財(cái)政收入及治安管理等因素，有其特別的意義。但司法管轄區(qū)與上述因素的關(guān)系沒有那么密切。受到司法管轄區(qū)劃分直接影響的主要因素是司法資源的合理使用、當(dāng)事人的訴訟方便與法院的審判效率（方便）等。

由于人們習(xí)慣把一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)有一套完整、齊全的功能（包括司法功能）當(dāng)作一種傳統(tǒng)的模式對(duì)待，因此傾向于各種機(jī)構(gòu)的管轄區(qū)域范圍完全一致。實(shí)際上，不同事務(wù)的管理（管轄）范圍和方式會(huì)有所不同，涉及的區(qū)域也不必然甚至不可能與行政區(qū)劃完全一致。例如，航空或鐵路系統(tǒng)事務(wù)的管轄區(qū)域通常以航線或站線為基礎(chǔ)，難以與行政區(qū)劃吻合。

對(duì)于司法案件的管轄來說，一般情況下與行政區(qū)劃不會(huì)發(fā)生大的矛盾，但如果完全按照行政區(qū)劃與司法管轄區(qū)相吻合的方式劃分，也會(huì)出現(xiàn)司法資源配置、訴訟便利、司法效率等問題。例如，有的地方法院案件數(shù)量不多，有的則過多，造成忙閑不均，浪費(fèi)司法資源；有的地方法院管轄區(qū)域過大，有的則過小，也會(huì)造成上述問題。有的地方法院辦公地點(diǎn)距離某些居民居住點(diǎn)比較遠(yuǎn)，其他地方法院的辦公地點(diǎn)反而離案件發(fā)生的地區(qū)較近，這樣便可能產(chǎn)生不方便法院審理和不方便當(dāng)事人訴訟的問題。因此，確立一定的標(biāo)準(zhǔn)，重新考慮某些地方的司法管轄區(qū)調(diào)整問題，與行政區(qū)劃適當(dāng)分離，標(biāo)志著司法制度更加成熟。

當(dāng)然，司法管轄區(qū)的確定與“人財(cái)物”管理體制直接相關(guān)。在研究制定“兩區(qū)適當(dāng)分離”改革方案時(shí)，必須考慮法官的任免機(jī)構(gòu)與管轄區(qū)域之間的關(guān)系。如果是一個(gè)行政區(qū)劃的權(quán)力機(jī)關(guān)任命的法官去管轄其他行政區(qū)劃的領(lǐng)域，難免會(huì)引發(fā)授權(quán)沖突。雖然中國在海事法院、開發(fā)區(qū)法院的管轄方面已經(jīng)有所突破，但對(duì)于常態(tài)的地方法院司法管轄區(qū)的調(diào)整并不能當(dāng)然適用。

因此，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離，還應(yīng)當(dāng)以法檢省級(jí)統(tǒng)管的實(shí)現(xiàn)為前提，這樣在一個(gè)省范圍內(nèi)的“兩區(qū)適當(dāng)分離”便不再存在授權(quán)沖突的障礙。

五、“法官區(qū)別于普通公務(wù)員”：司法人員的分類管理改革 法官、檢察官以及整個(gè)司法人員的分類管理已經(jīng)推動(dòng)多年。一方面，法官、檢察官要與法院、檢察院的其他工作人員分別對(duì)待，如書記員、輔助人員、助理、法警等；另一方面，也是最重要的方面，便是法官、檢察官與普通公務(wù)員的分類管理的實(shí)現(xiàn)。

《公務(wù)員法》將法官、檢察官作為公務(wù)員對(duì)待，同時(shí)又在第三條中規(guī)定：“法律對(duì)公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！币虼?，《法官法》《檢察官法》對(duì)法官、檢察官的特別規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。不過，盡管法律上已經(jīng)確定了這一特殊管理的原則，但社會(huì)上的共識(shí)度仍然不高，推動(dòng)這一改革措施的難度依然較大，最終導(dǎo)致《法官法》的落實(shí)不夠到位。當(dāng)前，法官管理應(yīng)當(dāng)區(qū)別于普通公務(wù)員管理這一改革措施，成為當(dāng)前司法人事制度改革的重中之重，相關(guān)的研究討論一直都在進(jìn)行中。

真正實(shí)現(xiàn)法官與普通公務(wù)員的分類管理，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：一是履行職務(wù)的依據(jù)有根本區(qū)別。法官履行審判職責(zé)的唯一依據(jù)是法律，并加之以職業(yè)道德的引領(lǐng)，普通公務(wù)員履行職責(zé)必先以權(quán)力來源的指令為依據(jù)。二是履行職務(wù)的組織形式有根本區(qū)別。法官履行審判職責(zé)依獨(dú)任庭或合議庭以及審委會(huì)的組織形式進(jìn)行，審判組織所作裁判就是法院的裁判。普通公務(wù)員則需要遵循首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的原則履行職責(zé)，層層負(fù)責(zé)，上下一體，最終由代表行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)以機(jī)關(guān)的名義活動(dòng)。三是法官的等級(jí)和職級(jí)不影響法官行使審判權(quán)的效力，普通公務(wù)員的職務(wù)和職級(jí)代表著決策與服從的關(guān)系。

由此產(chǎn)生的法官與普通公務(wù)員的區(qū)別主要體現(xiàn)在招錄、培養(yǎng)、遴選、任免、監(jiān)督、懲戒、薪俸、退休等各個(gè)方面。《法官法》已經(jīng)基本體現(xiàn)了這些區(qū)別，同時(shí)也還有一些需要明確和完善的地方，更有需要新增的內(nèi)容。

因此，落實(shí)好《法官法》的現(xiàn)行規(guī)定并在此基礎(chǔ)上修改和完善《法官法》的相關(guān)內(nèi)容，將是改革法官制度、實(shí)現(xiàn)分類管理的重要手段。

六、“法官職業(yè)養(yǎng)成”：法官的招錄和培養(yǎng)制度改革 在司法領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)正義的保障可以分為動(dòng)態(tài)的制度保障和靜態(tài)的隊(duì)伍保障，兩者缺一不可。因此，如何培養(yǎng)合格的法官便成為司法改革的基礎(chǔ)性任務(wù)。近年來，中國在法官職業(yè)化建設(shè)方面付出了很大努力，取得了一定成效，但仍有很大改革空間。記得20年前搞審判方式改革時(shí)，圈里圈外熱議的就是法官素質(zhì)不適應(yīng)的問題。今天在研究審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革方案時(shí)，大家仍然在談法官素質(zhì)不適應(yīng)的問題。雖然問題已有“螺旋式上升”，但這的確讓我們不得不反思中國法官養(yǎng)成機(jī)制的成功與否。這里將重點(diǎn)研究一下中央提出的“預(yù)備法官職前訓(xùn)練”作為法官法定任職條件的問題。

每一個(gè)法官都有其各自的成長(zhǎng)背景和模式。但在體制層面上，世界各國法官的養(yǎng)成模式大概分兩種：一是從優(yōu)秀律師中選任法官；二是通過法律教育直接培養(yǎng)法官。采用第二種模式的主要是大陸法系傳統(tǒng)的國家和地區(qū)，其一般做法是：法律系的大學(xué)畢業(yè)生通過難度頗高的司法考試之后，須經(jīng)一年半到兩年的職前職業(yè)訓(xùn)練，或者一段時(shí)間的法律實(shí)踐，再通過考試之后，方可進(jìn)入法官隊(duì)伍，從助理法官或候補(bǔ)法官開始其法官的職業(yè)生涯。這一年半到兩年的職前訓(xùn)練絕非高等法律教育的簡(jiǎn)單重復(fù)，也不同于研究生教育中對(duì)研究能力的培養(yǎng)。

職前訓(xùn)練至少可以發(fā)揮著四個(gè)方面的作用：一是吸納最頂尖的法律人才；二是集中訓(xùn)練法律思維和司法行為模式；三是升華高等法律教育中所接受的知識(shí)；四是為法官區(qū)別于普通公務(wù)員的分類管理提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，特別是薪資待遇方面的區(qū)別對(duì)待。

雖然兩年職前訓(xùn)練并不能完全滿足作為一個(gè)法官的所有職業(yè)要求，但與未經(jīng)訓(xùn)練的人相比，受訓(xùn)者可以獲得層次上的提高。再經(jīng)過五年至十年的助理法官或候補(bǔ)法官磨煉，一個(gè)道德高尚、心智健全的法律人便能基本承擔(dān)起作為公平正義最后一道防線的職責(zé)。

觀察中國當(dāng)前的法官養(yǎng)成機(jī)制，在一定程度上已被拋棄的“學(xué)徒式”培養(yǎng)模式（書記員－助理審判員－審判員）有其合理性，法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的要求也屬正常，先作為法官助理的經(jīng)歷也能幫助法官成才。但比起許多國家采用的兩年職前職業(yè)訓(xùn)練制度，所有上述做法在規(guī)范性、規(guī)模性、開放性、全面性、針對(duì)性等方面還有相當(dāng)距離。而且由于通過司法考試后、擔(dān)任法官職務(wù)前在司法輔助人員崗位上的積累并沒有納入法官職業(yè)培養(yǎng)的正規(guī)框架，所以在提高政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇方面所發(fā)揮的作用并不大。因此，目前理論界呼吁引進(jìn)大陸法系國家和地區(qū)普遍采用的職前職業(yè)訓(xùn)練模式的聲音較高，應(yīng)當(dāng)在制定方案時(shí)認(rèn)真研究吸收。

七、“健全法官職業(yè)保障”：突出法律職業(yè)特點(diǎn)的改革

從職業(yè)特點(diǎn)看，法官既要精通法律專業(yè)知識(shí)，又要有一定的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷，更重要的是必須以法律作為其行動(dòng)的唯一依據(jù)。因此，如果沒有充分的職業(yè)保障，法官便不可能完全實(shí)現(xiàn)其在法治過程中的角色，國家的法治大廈則會(huì)動(dòng)搖。

根據(jù)法官職業(yè)保障的理論，職業(yè)保障主要包括幾項(xiàng)內(nèi)容：一是身份保障（又稱職務(wù)保障），即法官依法獨(dú)立審判，非因法定事實(shí)并循法定程序不得免降調(diào)職；二是經(jīng)濟(jì)保障，即法官應(yīng)當(dāng)獲得與其所承擔(dān)職責(zé)和職業(yè)特點(diǎn)相匹配的經(jīng)濟(jì)待遇；三是安全保障，即法官不因履行職責(zé)而受到安全威脅。

有關(guān)法官職業(yè)保障的理論研究已有很多，但社會(huì)上對(duì)于加強(qiáng)法官職業(yè)保障的共識(shí)仍然不高。人們通常會(huì)不由自主地以目前法官隊(duì)伍的現(xiàn)狀來抵制職業(yè)保障的提高，而不是把職業(yè)保障放在更高層次的循環(huán)中和更大的平臺(tái)上考慮。對(duì)此，法官職業(yè)保障改革應(yīng)當(dāng)多管齊下、同時(shí)用力，正如孟建柱所說，“按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，在嚴(yán)格司法人員任職條件、強(qiáng)化司法人員辦案責(zé)任的同時(shí)，要為法官……依法公正履職提供必要的職業(yè)保障”。

關(guān)于法官薪資待遇的提高是健全職業(yè)保障的熱點(diǎn)話題。僅以臺(tái)灣地區(qū)為例，上世紀(jì)80年代初決定為法官提升“專業(yè)加給工資”時(shí)，社會(huì)上也有反對(duì)聲音，來自普通公務(wù)員隊(duì)伍的抗議更為強(qiáng)烈。但是，為適應(yīng)法治建設(shè)的需要，打造臺(tái)灣地區(qū)民主法治的實(shí)力，決策層最終還是為法官、檢察官提高了比普通公務(wù)員高1倍至3倍的工資。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)法官法的規(guī)定，法官按照等級(jí)確定薪酬待遇，并與行政職級(jí)相分離。據(jù)專家講，臺(tái)灣司法目前的公正度與當(dāng)年這一項(xiàng)改革措施直接相關(guān)。目前，大陸也在經(jīng)歷著類似的過程，也已經(jīng)走到了“必由之路”的路口。

八、“審者裁判、判者負(fù)責(zé)”：審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革

審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革是一個(gè)老話題，而目前正在經(jīng)歷著一個(gè)新的“輪回”。在20多年前的審判方式改革時(shí)期，“還權(quán)于合議庭”的目標(biāo)十分清晰，而且成果十分顯著。有些法院目前所宣稱的“90％的案件”由合議庭或獨(dú)任法官獨(dú)立裁判的成果，即應(yīng)歸功于當(dāng)時(shí)的改革措施。

但不可否認(rèn)的是，法院內(nèi)部的層級(jí)管理和呈報(bào)審批制度，導(dǎo)致司法裁判責(zé)任不清、效率不高的問題一直存在。即使在一些看似合議庭獨(dú)立裁判的案件中，審判長(zhǎng)實(shí)際上仍擁有較大的、明顯的影響力。在審判委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制中，審委會(huì)通過會(huì)議制的討論對(duì)一些法律問題作出裁判，而沒有聽取當(dāng)事人的辯論意見。審委會(huì)除討論法律適用問題，也討論案件事實(shí)問題的現(xiàn)象比較普遍。這些做法都受到廣泛批評(píng)。

為解決這些問題，根據(jù)中央部署，最高法院于2013年10月發(fā)布了《關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》，部署了部分法院的改革試點(diǎn)。如果試點(diǎn)成功，則向全國推廣。根據(jù)這一方案，改革的內(nèi)容主要包括：

第一，一個(gè)審判庭內(nèi)設(shè)有多個(gè)合議庭的，將副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)直接編入合議庭并擔(dān)任審判長(zhǎng)。其他合議庭的審判長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)從優(yōu)秀資深法官中選任。條件成熟的試點(diǎn)法院也可以探索建立一個(gè)合議庭，即為一個(gè)審判庭的模式。這就把法院內(nèi)最優(yōu)質(zhì)的司法資源從辦公室搬回法庭，從審核把關(guān)轉(zhuǎn)移到直接審判。減少管理層級(jí)，將審判組織扁平化。

第二，審判員獨(dú)任審理的案件，裁判文書由獨(dú)任審判員直接簽署。合議庭審理案件的裁判文書，由案件承辦法官、合議庭其他法官、審判長(zhǎng)依次簽署。院、庭長(zhǎng)不得簽發(fā)未參加合議審理案件的裁判文書。

第三，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判管理職責(zé)不得超越界限，不得涉及案件的實(shí)體裁判事項(xiàng)。第四，在賦予法官獨(dú)立裁判權(quán)的同時(shí)，要求法官接受嚴(yán)格的職業(yè)道德、紀(jì)律、法律、業(yè)績(jī)考評(píng)、案件評(píng)查、上級(jí)法院評(píng)價(jià)、外部評(píng)價(jià)等方面的監(jiān)督和約束。

第五，嚴(yán)格要求審委會(huì)委員的條件，大大壓縮討論案件范圍，建立委員組成的合議庭審理重大復(fù)雜案件，建立提交審委會(huì)案件過濾機(jī)制等。

九、“事實(shí)審、法律審各有側(cè)重”：改革四級(jí)法院職能定位

四級(jí)法院的職能定位改革是上一輪司法改革中“規(guī)范上下級(jí)法院關(guān)系”項(xiàng)目的一個(gè)延伸性子項(xiàng)目，最高法院已經(jīng)做了深入調(diào)研。但因這項(xiàng)改革涉及審級(jí)制度、上訴制度、再審制度、證據(jù)制度、司法解釋制度、法院內(nèi)部組織制度等一系列問題，內(nèi)容龐雜、理論性強(qiáng)，需要開展深入研究，審慎改革。

在新一輪司法改革中，孟建柱再次強(qiáng)調(diào)要“明確四級(jí)法院職能定位”，“探索充分發(fā)揮一審法院明斷是非定分止?fàn)?、二審法院案結(jié)事了、再審法院有錯(cuò)必究、最高人民法院保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職能”。同時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)上下級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督，確保審級(jí)獨(dú)立。

其中，關(guān)于基層法院“明斷是非定分止?fàn)帯钡穆毮芏ㄎ?，除了突出法院在化解糾紛方面的功能外，還要強(qiáng)化基層法院“事實(shí)審”的作用，力爭(zhēng)通過第一審程序?qū)讣聦?shí)進(jìn)行“法律固定”，從而減少甚至消除上訴審中對(duì)事實(shí)的糾葛。另外，基層法院派出法庭的功能也應(yīng)當(dāng)加以改造，基層法院法官任職資格也應(yīng)當(dāng)與基層法院的職能定位相適應(yīng)。

關(guān)于二審法院的“案結(jié)事了”職能定位，則是對(duì)案件的事實(shí)問題和法律問題的終審裁判，法院在做好說理、說服工作的前提下，更應(yīng)當(dāng)注重以裁判的法律效力來息事寧人。

再審法院的“有錯(cuò)必究”職能定位看起來包括對(duì)事實(shí)問題和法律問題兩方面的錯(cuò)誤都要予以糾正，但從四級(jí)法院功能的系統(tǒng)觀點(diǎn)來看，再審法院應(yīng)當(dāng)側(cè)重于甚至限于糾正法律方面的錯(cuò)誤，否則一審、二審的事實(shí)確定功能將因再審環(huán)節(jié)定位不準(zhǔn)而遭廢棄或削弱，最終會(huì)影響司法制度的整體功能。

最高法院的“法律統(tǒng)一適用”職能定位則更是突出了它的法律功能和指導(dǎo)功能，對(duì)最高法院的職責(zé)、程序、工作方式等提出了相應(yīng)的要求。

十、“促進(jìn)司法民主”：改革司法公開與陪審員制度

司法公開是15年以來每一輪司法改革都要推動(dòng)的改革項(xiàng)目。在新的形勢(shì)下，司法公開工作仍有一些不適應(yīng)新需求的地方。

例如，受陳舊、落后的權(quán)力觀念的影響，法院仍存在選擇性公開、許可性公開的問題；由于程序正義觀念不強(qiáng)，庭審公開這一核心環(huán)節(jié)依然沒有完全暢通的渠道；隨著新媒體運(yùn)用范圍的擴(kuò)大，媒體報(bào)道與司法公開原則的落實(shí)之間存在某些沖突；由于公民權(quán)利意識(shí)訴求的增強(qiáng)，司法公開與個(gè)人信息和名譽(yù)權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系不容易平衡等。

鑒于司法公開對(duì)民主與法治的重要意義，中國共產(chǎn)黨的十八大報(bào)告將司法公開與黨務(wù)公開、政務(wù)公開相提并論，《決定》具體要求“推進(jìn)審判公開，錄制并保留全程庭審資料。增強(qiáng)法律文書說理性，推動(dòng)公開法院生效裁判文書”。

在文章中，孟建柱也十分敏銳地將庭審公開作為司法公開的首要任務(wù)。他認(rèn)為，“庭審是審判的中心環(huán)節(jié)，是訴訟雙方通過舉證、質(zhì)證、辯論主張權(quán)利的平臺(tái)。庭審全程應(yīng)該同步錄音錄像，并入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利于約束審判人員的審判活動(dòng)，促進(jìn)訴訟參與人員依法行使權(quán)利，有利于為上訴審、監(jiān)督審評(píng)判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據(jù)?！比绻軌?qū)崿F(xiàn)庭審的自由旁聽，方顯司法權(quán)的民主屬性，展現(xiàn)司法的自信。

裁判文書上網(wǎng)公開也一直是司法公開中的重要內(nèi)容。目前，中國裁判文書網(wǎng)已經(jīng)與各高級(jí)法院聯(lián)通，這將成為中國法院裁判文書公開的一個(gè)最權(quán)威、最綜合的平臺(tái)。最近，最高法院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)司法三大平臺(tái)建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》。這些都是新一輪司法改革中的亮點(diǎn)。

人民陪審員制度在前十年的司法改革中已經(jīng)獲得立法層面和操作層面的突破性進(jìn)展，這一輪司法改革還會(huì)把它作為擴(kuò)大司法民主的基本方式繼續(xù)推進(jìn)?！耙獢U(kuò)大人民陪審員的數(shù)量和來源，建立隨機(jī)抽選的機(jī)制，保障人民陪審員參審權(quán)利，提高陪審案件比例，切實(shí)發(fā)揮人民陪審員制度的作用?！?/p>

目前，全國共有人民陪審員8.7萬人，而今年上半年全國法院審理的一審普通程序案件陪審率達(dá)71.7％，比2006年提高52％。按照以往的慣例，十八大之后，中央將根據(jù)《決定》的要求對(duì)新一輪司法改革進(jìn)行全面部署，然后針對(duì)每一項(xiàng)措施制定具體的改革方案。

在這一過程中，將會(huì)廣泛聽取各方面的意見，深入開展研究論證，力爭(zhēng)制定出遵循司法規(guī)律、符合中國國情的改革方案。

作者為最高人民法院高級(jí)法官

第二篇：司法體制改革面臨諸多障礙

司法體制改革面臨諸多障礙

洪曉靜 虞江永

財(cái)政省直管縣實(shí)施后，行政省直管縣隨即提上議事日程。近日，我們與衡陽市市縣兩級(jí)人大、公安、檢察、法院的領(lǐng)導(dǎo)座談，研討中發(fā)現(xiàn)，由于司法體制的特殊性，適應(yīng)行政省直管縣的司法體制改革面臨諸多障礙。

體制障礙

一是市級(jí)司法機(jī)關(guān)撤與留的障礙。

以司法審判為例，《中華人民共和國刑事訴訟法》第十條規(guī)定：“人民法院審判案件，實(shí)行兩審終審制?！钡谝粚徳诨鶎臃ㄔ海h級(jí)人民法院），第二審在中級(jí)法院（市級(jí)人民法院）。第二十條規(guī)定：“中級(jí)人民法院管轄下列第一審刑事案件：

（一）危害國家安全案件；

（二）可能判處無期徒刑、死刑的普通刑事案件；

（三）外國人犯罪的刑事案件?！?/p>

調(diào)查中我們了解到，屬于兩審的案件，衡陽市每年在1400件左右，全省每年在三萬件以上。第二十條規(guī)定的三類案件尚屬保密，我們無法了解到具體數(shù)目。如適應(yīng)行政省直管縣的需要，撤去市中級(jí)人民法院，《中華人民共和國刑事訴訟法》第十條和第二十條規(guī)定的案件將全部涌向省高級(jí)人民法院，這是無論如何也難以承受的。

如保留市中級(jí)人民法院，就會(huì)出現(xiàn)如下兩種情況：第一種情況是市中級(jí)人民法院仍負(fù)責(zé)基層人民法院的二審，那么與現(xiàn)行的體制就沒有什么區(qū)別，行政省直管縣就是一句空話；第二種情況是市中級(jí)人民法院只負(fù)責(zé)城區(qū)人民法院的二審，不負(fù)責(zé)對(duì)縣基層人民法院的二審，如此，當(dāng)事人屬市的案件審判就有四級(jí)（區(qū)法

院、市中院、省高院和最高院），當(dāng)事人屬縣的案件審判就只有三級(jí)（縣法院、省高院和最高院），當(dāng)同一案件涉及到市與縣，程序該如何走，就會(huì)發(fā)生混亂。由于受各種因素干預(yù)的不一和訴訟成本的不一，對(duì)當(dāng)事人也不公平。所以說，這種構(gòu)想的司法體制是一種跛腳體制。

二是權(quán)力產(chǎn)生合法性的障礙。

行政省直管縣，首要的是解決權(quán)力產(chǎn)生合法性的問題。無論公檢法的任何一家，也無論市、縣司法系統(tǒng)內(nèi)部是何種關(guān)系，都是依據(jù)《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，其主要行政首長(zhǎng)經(jīng)選舉后任命（如檢察長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)）或直接任命（如公安局長(zhǎng)）的。實(shí)行行政省直管縣，如繼續(xù)由各縣（市）人大組成代表團(tuán)，選舉市檢察院檢察長(zhǎng)和市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)，則問題又回到原來的起點(diǎn)--實(shí)質(zhì)上的行政市管縣；如按行政省直管縣操作，各縣（市）人大不再參加市人大選舉，市公檢法對(duì)縣公檢法的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)則失去法理性基礎(chǔ)，市公檢法對(duì)縣公檢法辦案的干預(yù)則成了違法行為，而且，在體制上設(shè)置司法部門的違法，這是不可以想象的。

三是司法架構(gòu)特殊性產(chǎn)生的障礙。

財(cái)政省直管縣以后，縣擺脫市管轄的要求日益迫切。以公安為例，目前，國家對(duì)縣級(jí)公安在財(cái)政上實(shí)行的是三級(jí)（即中央財(cái)政、省財(cái)政和縣財(cái)政）保障，在財(cái)政上與市沒有任何關(guān)系，而縣公安局在人員編制上卻受制于市，市對(duì)縣的各項(xiàng)檢查、督察、明查暗訪又讓縣公安部門放不開手腳、動(dòng)輒得咎。因此，縣級(jí)公安直屬省廳領(lǐng)導(dǎo)的要求強(qiáng)烈，而且，這也是省直管縣的一個(gè)必經(jīng)步驟。

如前所述，我們已經(jīng)論證了中級(jí)人民法院存在的必要性，而《中華人民共和國憲法》第三章第七節(jié)第一百三十五條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)

關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！边@就十分明確地闡明了公檢法三家之間的關(guān)系。我們不能想象沒有審判的刑事拘留，也不能想象沒有監(jiān)督的司法，公檢法三家一存俱存、一亡俱亡，這是現(xiàn)代國家司法行政最起碼的要求。司法架構(gòu)的特殊性，決定了司法體制本身就是司法改革的一大障礙，跨過這道坎，還必須另辟蹊徑。

行政障礙

一是行政關(guān)系的障礙。

《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第一章第八條第六款規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)“選舉本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和人民檢察院檢察長(zhǎng)；選出的人民檢察院檢察長(zhǎng)，須報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”。依據(jù)《中華人民共和國人民法院組織法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》、《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》規(guī)定，市中級(jí)人民法院與縣基層法院的關(guān)系為指導(dǎo)關(guān)系，市人民檢察院與縣人民檢察院的關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，市公安局與縣公安局之間的關(guān)系也是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

行政省直管縣后，市與縣（市）同為省直管的行政單位，市與縣（市）的關(guān)系成了平行關(guān)系，縣（市）與市不再存在行政隸屬關(guān)系，即使市比縣（市）高半級(jí)，也不能對(duì)縣（市）行使管轄權(quán)。與之相適應(yīng)，司法系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，再無存在的理由，這既與現(xiàn)行法律法規(guī)相悖，也與現(xiàn)實(shí)需求相悖，成為行政省直管縣，司法體制改革難以逾越的障礙。

二是編制與經(jīng)費(fèi)的障礙。

行政省直管縣之前，司法機(jī)關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)略顯不足。再以縣公安局為例，由于有市公安局技術(shù)裝備和技術(shù)力量的支持，經(jīng)費(fèi)雖有缺口，但問題不是很大。行政

省直管縣后，縣級(jí)公安局連必需的DNA檢測(cè)設(shè)備都沒有，技術(shù)裝備投入需要加大；人員素質(zhì)相對(duì)較低，培訓(xùn)力度需要加大；沒有了市對(duì)縣的支持，獨(dú)立承擔(dān)案件增多。因此，如再沿襲過去的投入規(guī)模，經(jīng)費(fèi)將嚴(yán)重不足。這是行政省直管縣出現(xiàn)的新情況--資源不能共用，信息技術(shù)不能共享。

在人員編制上，據(jù)了解，警力配置占轄區(qū)人口比率，全國是萬分之十，湖南是萬分之八，衡陽市是萬分之七點(diǎn)九，耒陽市是萬分之六，衡東縣則是萬分之四點(diǎn)三。而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，警力配置占人口比率已達(dá)到萬分之十四。可見，在衡陽市，到了縣（市）一級(jí)，警力嚴(yán)重不足。行政省直管縣前，由于有市級(jí)公安局統(tǒng)一調(diào)配，協(xié)同作戰(zhàn)，尚可彌補(bǔ)這一缺陷。行政省直管縣以后，變成了各人自掃門前雪。由于任務(wù)加重，缺乏市級(jí)警力的支持、缺乏先進(jìn)刑偵技術(shù)人才，原來的編制將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際工作的需要，這也必將成為行政省直管縣的障礙。構(gòu)想

1.打破地域界限，設(shè)立片區(qū)公檢法

在與市中級(jí)人民法院領(lǐng)導(dǎo)座談時(shí)，一提起審理案件，他們就頗感無奈。公檢法的婆婆太多，有黨委、政府、人大、政協(xié)和政法委；難度太大，各個(gè)方面的關(guān)系，扯不清，理還亂。比如說市中院要建房，這就涉及到規(guī)劃、國土、建設(shè)、人防、消防、自來水、電業(yè)、天然氣等職能部門，這些部門或多或少都有案子在法院，從而影響法院獨(dú)立辦案?？梢?，現(xiàn)有的司法體制，本身就存在弊病。

筆者設(shè)想，為避免現(xiàn)行司法體制的弊病，消除行政省直管縣，司法體制改革存在的諸多障礙，應(yīng)考慮撤去市級(jí)公檢法機(jī)關(guān)，打破地域界限，設(shè)立片區(qū)公檢法機(jī)關(guān)。以湖南為例，分別設(shè)立湘南、湘北、湘東、湘西和湘中片公檢法，每個(gè)片區(qū)負(fù)責(zé)二到三個(gè)原市級(jí)架構(gòu)行政區(qū)域的司法行政。

設(shè)立片區(qū)公檢法。一是減少了婆婆的干預(yù)，使公、檢、法真正形成三權(quán)鼎立的制衡機(jī)制。二是打破了地方保護(hù)主義，克服了人情風(fēng)、關(guān)系網(wǎng)對(duì)司法的干擾。三是解決了行政省直管縣、司法體制改革的難題。因此，設(shè)立片區(qū)公檢法，這應(yīng)當(dāng)是目前的最佳選擇。

2.理順行政關(guān)系

一是理順片區(qū)公檢法與省公檢法的關(guān)系。片區(qū)公檢法與省公檢法是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，片區(qū)公檢法財(cái)政由省財(cái)政支出，人員由省公檢法統(tǒng)一調(diào)配，直屬省公檢法領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)省公檢法負(fù)責(zé)。

二是理順片區(qū)公檢法與縣（市）區(qū)公檢法的關(guān)系。片區(qū)公檢法與縣（市）區(qū)公檢法是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，縣（市）區(qū)公檢法財(cái)政仍實(shí)行中央、省、縣（市）區(qū)三級(jí)保障，人員主要通過招考，大學(xué)畢業(yè)生分配、調(diào)配等方式滿足需要。為避免因改革幅度過大引發(fā)的混亂，縣（市）區(qū)公檢法行政上仍歸當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，主要行政首長(zhǎng)由地方人民代表大會(huì)選出，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

片區(qū)公檢法與縣（市）區(qū)公檢法的關(guān)系，定位為指導(dǎo)關(guān)系，這樣有利于發(fā)揮縣（市）區(qū)公檢法的積極性，增強(qiáng)辦案的獨(dú)立性。

三是加強(qiáng)片區(qū)公檢法之間的人員流動(dòng)。片區(qū)公檢法雖直屬省公檢法領(lǐng)導(dǎo)，人、財(cái)、物由上級(jí)掌控和調(diào)配。但片區(qū)公檢法坐落在一個(gè)地方，時(shí)間長(zhǎng)了，也會(huì)出現(xiàn)各種糾葛，產(chǎn)生新的人情風(fēng)和關(guān)系網(wǎng)，這就有必要對(duì)片區(qū)公檢法人員實(shí)行合理流動(dòng)。而片區(qū)公檢法直屬省公檢法領(lǐng)導(dǎo)，也為這種流動(dòng)提供了可能。通過人員的流動(dòng)，在減少司法腐敗的同時(shí)，還可以學(xué)習(xí)各片區(qū)辦案的經(jīng)驗(yàn)，增長(zhǎng)辦案人員的才干。

在經(jīng)費(fèi)上，我們認(rèn)為，應(yīng)充分考慮行政省直管縣后，縣（市）區(qū)實(shí)際工作的需要，加大三級(jí)保障的力度，從而更好地完成打擊犯罪、保護(hù)人民的職責(zé)。在編制上，我們認(rèn)為，在按國家規(guī)定的名額配齊外，還要根據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)行合理調(diào)配。以治安為例，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)案發(fā)率高，民風(fēng)強(qiáng)悍地區(qū)比民風(fēng)淳樸地區(qū)案發(fā)率高。衡陽市所轄耒陽市，民風(fēng)強(qiáng)悍，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，刑事發(fā)案率占衡陽市的1/3～1/4，命案占衡陽市1/3，曾經(jīng)一天發(fā)生三起命案，使得耒陽市公安局難以招架。衡東縣民風(fēng)淳樸，警力配置占人口比率雖低于耒陽市，卻相對(duì)清閑。因此，警力的配置也要因地制宜，不能一概而論。

3.修改現(xiàn)行法律

一是要?jiǎng)h除與行政省直管縣相矛盾的法律條文。如人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第二章第二十一條，第三章第四十八條，人民法院組織法第二章第二十二條第三款，人民檢察院組織法第三章第二十三條。

二是要修改容易產(chǎn)生歧義的法律條文。如憲法第三章第五節(jié)第九十七條，人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第二章第八條第七款。

三是要增加與行政省直管縣相適應(yīng)的法律條文。這里有大量的工作要做，由于行政省直管縣是全新的事物，各項(xiàng)法律均沒有涉及，這就需要對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行全面疏理，使法律規(guī)定與行政省直管縣相適應(yīng)。

四是要對(duì)“市”作出準(zhǔn)確定位。明確市的職責(zé)、權(quán)限和法律地位。

第三篇：司法體制改革

司法體制改革：立案審查變立案登記制

發(fā)表時(shí)間:2014-10-29 8:25:50 內(nèi)容來源:新京報(bào) 瀏覽:3 上傳:0 作者: 全文(共2頁)

■ 說明

司法不公問題十分突出

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。我曾經(jīng)引用過英國哲學(xué)家培根的一段話，他說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”如果司法這道防線缺乏公信力，社會(huì)公正就會(huì)受到普遍質(zhì)疑，社會(huì)和諧穩(wěn)定就難以保障。因此，全會(huì)決定指出，公正是法治的生命線；司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。

當(dāng)前，司法領(lǐng)域存在的主要問題是，司法不公、司法公信力不高問題十分突出，一些司法人員作風(fēng)不正、辦案不廉，辦金錢案、關(guān)系案、人情案，“吃了原告吃被告”等等。司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、人權(quán)司法保障制度不健全。

黨的十八屆三中全會(huì)針對(duì)司法領(lǐng)域存在的突出問題提出了一系列改革舉措，這次全會(huì)決定在黨的十八屆三中全會(huì)決定的基礎(chǔ)上對(duì)保障司法公正作出了更深入的部署。

加強(qiáng)公共利益保護(hù)

現(xiàn)在，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，主要是依法查辦行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，范圍相對(duì)比較窄。而實(shí)際情況是，行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。

全會(huì)決定提出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。作出這項(xiàng)規(guī)定，目的就是要使檢察機(jī)關(guān)對(duì)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正。這項(xiàng)改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手。

在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)。

由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

以審判為中心避免冤假錯(cuò)案

充分發(fā)揮審判特別是庭審的作用，是確保案件處理質(zhì)量和司法公正的重要環(huán)節(jié)。我國刑事訴訟法規(guī)定公檢法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中各司其職、互相配合、互相制約，這是符合中國國情、具有中國特色的訴訟制度，必須堅(jiān)持。同時(shí)，在司法實(shí)踐中，存在辦案人員對(duì)法庭審判重視不夠，常常出現(xiàn)一些關(guān)鍵證據(jù)沒有收集或者沒有依法收集，進(jìn)入庭審的案件沒有達(dá)到“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”的法定要求，使審判無法順利進(jìn)行。

全會(huì)決定提出推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，目的是促使辦案人員樹立辦案必須經(jīng)得起法律檢驗(yàn)的理念，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律檢驗(yàn)，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。這項(xiàng)改革有利于促使辦案人員增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，通過法庭審判的程序公正實(shí)現(xiàn)案件裁判的實(shí)體公正，有效防范冤假錯(cuò)案產(chǎn)生。

——習(xí)近平關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟

保證公正司法，提高司法公信力

公正是法治的生命線。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

（一）完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的要求。對(duì)干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。

健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、拒不執(zhí)行生效裁判和決定、藐視法庭權(quán)威等違法犯罪行為的法律規(guī)定。

建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分。

（二）優(yōu)化司法職權(quán)配置。健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制。

完善司法體制，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。

最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。

改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。

完善審級(jí)制度，一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用，二審重在解決事實(shí)法律爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯(cuò)、維護(hù)裁判權(quán)威。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級(jí)權(quán)限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)。

堅(jiān)決懲治司法掮客行為

（三）推進(jìn)嚴(yán)格司法。

推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。

全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。

明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。

（四）保障人民群眾參與司法。堅(jiān)持人民司法為人民，依靠人民推進(jìn)公正司法，通過公正司法維護(hù)人民權(quán)益。在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動(dòng)中保障人民群眾參與。完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍，完善隨機(jī)抽選方式，提高人民陪審制度公信度。逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題。

構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開，依法及時(shí)公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強(qiáng)法律文書釋法說理，建立生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度。

（五）加強(qiáng)人權(quán)司法保障。強(qiáng)化訴訟過程中當(dāng)事人和其他訴訟參與人的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)辯論權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、申訴權(quán)的制度保障。健全落實(shí)罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除等法律原則的法律制度。完善對(duì)限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防。

落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。

（六）加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度。完善人民監(jiān)督員制度。司法機(jī)關(guān)要及時(shí)回

應(yīng)社會(huì)關(guān)切。規(guī)范媒體對(duì)案件的報(bào)道，防止輿論影響司法公正。

依法規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為。嚴(yán)禁司法人員私下接觸當(dāng)事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請(qǐng)或者收受其財(cái)物、為律師介紹代理和辯護(hù)業(yè)務(wù)等違法違紀(jì)行為，堅(jiān)決懲治司法掮客行為，防止利益輸送。

對(duì)因違法違紀(jì)被開除公職的司法人員、吊銷執(zhí)業(yè)證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業(yè)，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。

堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。

■ 說明

跨行政區(qū)劃設(shè)法院

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和行政訴訟出現(xiàn)，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場(chǎng)”現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益、保障法院獨(dú)立審判、監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施。

全會(huì)決定提出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對(duì)審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。

建巡回法庭

近年來，隨著社會(huì)矛盾增多，全國法院受理案件數(shù)量不斷增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，導(dǎo)致審判接訪壓力增大，息訴罷訪難度增加，不利于最高人民法院發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)全國法院工作職能，不利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，不利于方便當(dāng)事人訴訟。

全會(huì)決定提出，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。這樣做，有利于審判機(jī)關(guān)重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件。

——習(xí)近平關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明

第四篇：司法體制改革

司法體制改革

楊小軍

國家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任

課程前言

大家好，下面我們要講的主題是關(guān)于“司法體制改革”。司法體制改革一直是一個(gè)老話題，說這個(gè)話題的時(shí)間已經(jīng)很長(zhǎng)了，但十八屆三中全會(huì)將這個(gè)問題又提到了一個(gè)新的高度，中共十八屆三中全會(huì)提出了司法體制改革的目標(biāo)和一些基本要求和內(nèi)容，今天我們以十八屆三中全會(huì)的決定作為基礎(chǔ)和結(jié)合當(dāng)前司法體制改革的一些具體做法，介紹關(guān)于中國的司法體制改革。

我們講三個(gè)問題：第一，為什么我們要改，即原因；第二，改是要達(dá)到什么目標(biāo)，改來改去想干嗎？它要達(dá)到目標(biāo)是什么；第三，改哪些內(nèi)容，我們就講這三個(gè)問題。

一、司法體制改革的原因

（一）司法欠缺公平正義

現(xiàn)在來看第一個(gè)問題，中國的司法體制為何要改革？2013年1月在全國政法工作電視電話會(huì)議上，習(xí)近平同志說：“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義，保證中國特色社會(huì)主義事業(yè)在和諧、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中推進(jìn)?！边@是第一次講到了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)問題。什么標(biāo)準(zhǔn)？讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義。

第二，在2013年2月，中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平同志有一個(gè)講話，也重復(fù)了這個(gè)話，他說：“我們提出要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。所有司法機(jī)關(guān)都要緊緊圍繞這個(gè)目標(biāo)來改進(jìn)工作，重點(diǎn)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。”這兩次講話都提到了一個(gè)關(guān)鍵的命題，司法要讓人民群眾在每一個(gè)案件中就能感受到公平正義。2013年1月和2月兩次場(chǎng)合習(xí)近平就講這句話，這說明現(xiàn)在的人民群眾在司法案件中沒有感受到公平正義，至少?zèng)]有在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，要不然為什么會(huì)提出讓人民群眾在每一個(gè)案件中都感受到公平正義。

公平正義是司法的生命，是司法的核心，是司法之所以要成為司法的一個(gè)價(jià)值所在。打官司法院是最后一個(gè)講理的地方，是公正的最后一道防線。如果最后的也不講公正，那留它干嗎。所以，全世界，包括中國，都希望司法是最公平的地方，所以法院的徽章標(biāo)記，全世界法 1

院的門口都是天平，拿著公平的一把劍，眼睛蒙著，它看不見，這才能顯示公平。習(xí)總書記講的是中國為什么要搞司法改革的一個(gè)重要原因，當(dāng)前的人民群眾沒有感受到司法的公平。

那你這么說了，司法認(rèn)為自身是公平正義的，如最近查出來的很多在減刑假釋、保外就醫(yī)當(dāng)中，它都是經(jīng)過了合法程序，一個(gè)人被判了刑，在監(jiān)獄里面服刑，然后過了兩天，他就出來了，減刑、假釋、保外就醫(yī)等各種理由，減、假、保就出來了，他出來以后，你看這是不是不對(duì)？他說沒有，我們都是經(jīng)過考核給了分，然后監(jiān)獄、監(jiān)獄管理局、檢察院、法院，所有的司法機(jī)關(guān)都參與了的，怎么會(huì)存在問題？我是公平正義的，減刑也是按程序做的，但觀察者（老百姓）不這么認(rèn)為，那為什么減、假、保出來的當(dāng)官的比例多呢，為什么有錢的人多，為什么老板多，為什么官員多？那些不是老板、不是官員的人為什么就出來得少？所以最近新聞媒體上講，有多少個(gè)官在牢房里面服刑的這些官，以及減、假、保出來的現(xiàn)在又重新被收了回去。這是沒感受到，你說你公平正義，但老百姓說沒感受，我們看到的不是這樣的，你既不公平也不正義，這就是問題。

（二）司法公信力不足

那到底它正義不正義呢？我們來看，習(xí)近平對(duì)中共十八屆三中全會(huì)的決定在作說明的時(shí)候有這么一段話，他說：“這些年來，群眾對(duì)司法不公的意見比較集中，司法公信力不足，很大程度上與司法機(jī)制和工作機(jī)制不合理有關(guān)。”這里面有三個(gè)命題，中央領(lǐng)導(dǎo)是如何來看待這個(gè)問題的？第一，群眾對(duì)你有意見，而且還比較集中。我們先不說你有沒有問題，我們先說群眾對(duì)司法不公的意見比較集中。這么多意見難道你就沒有問題了嗎？你說你做得天衣無縫，你說你做得很好，我說我的件件案件都很公平正義，可群眾對(duì)你的意見比較集中，“兩會(huì)”的時(shí)候?yàn)槭裁从袔装購垪墮?quán)票對(duì)檢察院和法院，這難道不值得我們注意嗎？這是第一層意思。第二層意思，司法的公信力不足，習(xí)近平講司法公信力不足很大程度上與XX有關(guān)，他已經(jīng)確定了一個(gè)前提“公信力不足”，你讓別人相信你，可是越來越多的人不相信你，不信你就是你的問題，所以這不是老百姓個(gè)別人的感受問題，既然意見比較集中就說明公信力不足，公信力不足你還在那兒叫喚說自己怎么地公平正義，那就有問題了，這是第二層意思。第三層意思，這種公信力不足，與體制機(jī)制的不合理也有關(guān)，所以才要改。所以具有這三層意思，第一，大家的意見比較大；第二，公信力不足；第三，在公信力不足當(dāng)中存在各種原因，但與體制機(jī)制也有關(guān)。這是為什么我們要改司法的關(guān)鍵。

二、司法體制改革的目標(biāo)

所以我們來看第二個(gè)問題，要改成什么樣的？要達(dá)到什么目標(biāo)？還是這句話，總目標(biāo)是要加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案 2

件中都能感受到公平正義。這個(gè)總目標(biāo)里，首先是一個(gè)政治目標(biāo)，你改來改去別改成資本主義的了，必須堅(jiān)持道路是社會(huì)主義司法制度，在這個(gè)大前提下，我們來看它的三個(gè)目標(biāo)。

（一）公正

第一，公正。公正是司法的生命。怎么改？如果改來改去，離個(gè)目標(biāo)越來越遠(yuǎn)的話，或者原地踏步，那改革是失敗的，所有的改革措施和改革內(nèi)容都要圍繞著如何增強(qiáng)司法的公正性來的。比如你這個(gè)法官，你怎么去裁決，比如說你抓一個(gè)人，公安機(jī)關(guān)抓一個(gè)人（犯罪嫌疑人），那你怎么去收集證據(jù)，那你會(huì)不會(huì)受到左鄰右舍的影響，先入為主，把他認(rèn)定為是個(gè)罪犯？這是公正性的問題。法院也好，檢察院也好，你能否做到你的公正性，不受別人的干擾，著力地作出判斷，依照法律，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。

所以改革當(dāng)中有一個(gè)很重要的因素是“去地方化”，何為去地方化？法院、司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物的管理要?dú)w省上統(tǒng)一進(jìn)行管理，縣上不能管，市上也不能管，要將司法跟地方保持適當(dāng)?shù)木嚯x。我們來舉一個(gè)例子，一個(gè)派出法庭在鄉(xiāng)里面，它是要審案件的，但鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府給它的要求是法院、法庭，你到我這兒來，你要配合我的工作，要圍繞著鄉(xiāng)黨委，鄉(xiāng)政府的中心工作來搞，這是冠冕堂皇的，他怎么會(huì)圍繞著鄉(xiāng)長(zhǎng)的工作來搞，鄉(xiāng)長(zhǎng)說把那個(gè)農(nóng)民的房子拆了，法院上去把那房子拆了。有一個(gè)游客發(fā)生糾紛了，鄉(xiāng)長(zhǎng)說這個(gè)事情需要處理，公安局上去，公安局上去就把他逮了。這是你替我分憂，司法替鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)黨委分憂，這樣一種體制和做法長(zhǎng)時(shí)間下去會(huì)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法機(jī)構(gòu)變成鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府的看家護(hù)院的走狗，怎么可能有公正？它就成了鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)、一個(gè)附庸，一個(gè)“兒子”或“孫子”，那又如何談得上公正？你應(yīng)該是服從國家的法律，而不是去服從鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府，你連這個(gè)都做不到，你談什么公正，所以這個(gè)改革一定要朝著這個(gè)目標(biāo)，朝著這個(gè)目標(biāo)絕不是一句空虛的話，這個(gè)制度上是需要進(jìn)行動(dòng)的。

（二）高效

第二，高效。對(duì)于中國的司法機(jī)構(gòu)而言，當(dāng)前的高效有一些是明確的，所有司法案件的辦理都有一個(gè)期限，多少時(shí)間之內(nèi)完成，你別小看它，世界上有些國家，甚至發(fā)達(dá)國家，對(duì)于法官是沒有時(shí)間限制的，一個(gè)案件你拿過來，你愛什么時(shí)候?qū)従褪裁磿r(shí)候?qū)?，你什么時(shí)候?qū)彶槎伎梢?，中國是有的，這個(gè)制度我們比歐洲國家有些制度還要好，要保證高效，我跟你限制個(gè)時(shí)間，你得把案子給我結(jié)了，你拖上個(gè)三年、八年，人都已經(jīng)拖沒了，有一句話叫做“遲來的正義不是正義”，因?yàn)檫@個(gè)正義已經(jīng)失去了它的價(jià)值，至少它會(huì)打折扣，這是第一個(gè)，這方面我們已經(jīng)有了，所以這個(gè)制度我們應(yīng)該堅(jiān)持下去。

高效里的第二個(gè)目標(biāo)是要做到能夠終結(jié)糾紛和案件。就一定有一個(gè)結(jié)點(diǎn)，我們一審、二 3

審、申訴、信訪來回轉(zhuǎn)，這談何高效！一個(gè)案件十幾年在這兒轉(zhuǎn)，它沒有一個(gè)退出機(jī)制，或退出機(jī)制非常地脆弱，這是不行的。這是目標(biāo)的第二，必須要做到高效，這是兩個(gè)方面的問題了。

第三，有些案件簡(jiǎn)易的，速戰(zhàn)速?zèng)Q，不要都按著規(guī)矩來拖得很長(zhǎng)，沒有必要。當(dāng)事人也清楚，原告也清楚，被告也清楚，大家都認(rèn)可這個(gè)事情了，能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，不是每一個(gè)事情都要上至公堂，都要擺在一個(gè)大法庭去開決，其實(shí)這種例子，我們看過不少這樣的例子，雙方當(dāng)事人都沒有什么爭(zhēng)議，這個(gè)問題解決起來對(duì)事實(shí)沒有什么疑問，剩下的就是對(duì)責(zé)任的歸屬和法律的問題的爭(zhēng)議，在這時(shí)候一個(gè)司法機(jī)構(gòu)能夠很快地作出一個(gè)決斷以滿足社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的需求，這是第二個(gè)高效的目標(biāo)。

（三）權(quán)威

第三，權(quán)威，要確立法治的權(quán)威，就必須確立司法的權(quán)威，因?yàn)樗痉ㄊ潜ＷC法律實(shí)施的，但很遺憾，這么多年來，法院、檢察院越來越?jīng)]有權(quán)威了，司法的公信力正在不斷地丟失，今天我們不是去討論司法公信力的丟失問題，但這個(gè)事實(shí)我們要假定，我們將它作為一個(gè)前提，所以它的權(quán)威性不夠，說的話也沒人聽，有的聽，有的沒人聽，如果你說的，你判的滿足他的需求，他就說這個(gè)法院是個(gè)好法院，法官是個(gè)好法官，但如果你判的東西不符合他的要求，那你就是一個(gè)貪官，法院就是不合格的。所以，我就接著告，一直告到滿足為止，這個(gè)制度必須改，這樣的話，司法就沒有權(quán)威了，你讓一個(gè)沒有權(quán)威的機(jī)構(gòu)來解決法律糾紛，怎么可能解決得了。我講一個(gè)案子，有一個(gè)大學(xué)老師評(píng)職稱的時(shí)候，他從副教授評(píng)為教授，然后教授委員會(huì)通過了，職稱評(píng)定委員會(huì)通過了，通過了以后學(xué)校就應(yīng)該發(fā)文，結(jié)果學(xué)校沒發(fā)文以前說有人舉報(bào)，說他以前填的一些工作量是假的，然后學(xué)校就去調(diào)查，調(diào)查了以后認(rèn)為這個(gè)舉報(bào)是屬實(shí)的，因此學(xué)校就把他的教授資格給當(dāng)住的。職稱評(píng)定委員會(huì)通過以后，那學(xué)校再重新要發(fā)一份文件，我們靠文件來認(rèn)定教授的資格，這個(gè)制度就是一個(gè)行政化的模式，現(xiàn)在學(xué)校就不發(fā)這個(gè)文件，文件里面沒有這個(gè)老師的名字，這個(gè)老師就不干，他就到法院去告，法院認(rèn)為學(xué)校這個(gè)認(rèn)定是錯(cuò)的，所以法院讓原告贏了，讓這個(gè)被告（學(xué)校）輸了官司，輸了以后我們現(xiàn)在不要去討論這個(gè)案件對(duì)與錯(cuò)，查得準(zhǔn)還是不準(zhǔn)，這些事情我們沒法了解，我們只說一個(gè)問題。法院既然已經(jīng)作了決定，那這時(shí)候它就應(yīng)該生效了，它生效了以后生效了法院就應(yīng)該服從，但學(xué)校不理法院，高校是一個(gè)廳局級(jí)，而一個(gè)基層法院的法官他甚至連個(gè)科長(zhǎng)、科級(jí)都不是，所以這個(gè)法官更沒有辦法跟學(xué)校對(duì)話，它就不理他，不執(zhí)行判決，一直拖下去，那這樣的法院、這樣的司法，在一個(gè)學(xué)校里面尚沒有如此高的權(quán)威，它怎么去駕馭社會(huì)，駕馭國家機(jī)關(guān)？這種現(xiàn)象是不能發(fā)生的，因此我們的改革一定要有助于提升司法的權(quán)威性，說的話要管用，這就叫權(quán)威，當(dāng)然權(quán)威是多方面的，從制度上來講有權(quán)才有威，你要不給它一個(gè)權(quán)力，它沒有一個(gè)終結(jié)點(diǎn)，4

它說完了以后后邊還有人說話，這就不管用了。法院判了以后，信訪還在后邊管，那你法院頂什么用？什么制度上給它一個(gè)權(quán)力，一個(gè)終結(jié)糾紛的權(quán)力，這是第一，有權(quán)才有威；第二，法院要具有公信力，你不具備公信力誰聽你的？權(quán)威要從公信力里邊出來，所以這個(gè)制度建設(shè)里面，它是環(huán)環(huán)相扣的，你怎么樣保證你的裁決是公平正義的，這是司法體制改革要達(dá)到的三個(gè)目標(biāo)，公正性、高效性和權(quán)威性。

三、司法體制改革的主要內(nèi)容

（一）改革司法管理體制

1、推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理

第三，該改什么問題？改哪些方面？司法體制改革的主要內(nèi)容都包括其中了。第一，改革司法管理體制。首先是體制問題，體制里面包括第一項(xiàng)，推動(dòng)省以下地方的法院、檢察院人財(cái)物的統(tǒng)一管理，這是“去地方化”，法院不要成為縣、鄉(xiāng)、市，當(dāng)?shù)攸h委政府的一個(gè)部門。把人財(cái)物要統(tǒng)一歸到省上去？為什么要把人財(cái)物歸省上統(tǒng)一管理？是為了讓它同當(dāng)?shù)氐狞h委政府適當(dāng)?shù)乇３志嚯x，如果一套檢察院，一套法院，完全的吃喝拉撒都靠當(dāng)?shù)攸h委和當(dāng)?shù)卣懿宦牣?dāng)?shù)攸h委和當(dāng)?shù)卣脑?？是捏著它的命脈的，你發(fā)工資得我管，你的基本建設(shè)得我管，你的車輛的配置的錢歸我出，辦公樓的建設(shè)也是歸我。你要是得罪了我，我就不批你的辦公樓，你就建不成。人家國家機(jī)關(guān)都在發(fā)這個(gè)費(fèi)用，那個(gè)費(fèi)用，那法院、檢察院你就不給你發(fā)，那你這個(gè)檢察長(zhǎng)、法院長(zhǎng)能干得下去嗎？領(lǐng)導(dǎo)又不喜歡，群眾又抱怨，那是兩頭受夾板氣，所以我們不是說要讓它脫離地方，而是要適當(dāng)?shù)乇３志嚯x，保持這個(gè)距離讓它能夠做到公平正義。這是人財(cái)物拉出來，不要再歸縣上、市上管了，更不要?dú)w鄉(xiāng)上管，直接掛到省上去，由省上統(tǒng)一管。

2、探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施 第二，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。這是管理體制的，管轄制度的錯(cuò)位管轄，錯(cuò)位管轄是指我們現(xiàn)在的司法管轄的區(qū)域制度和行政區(qū)劃是完全一致的，比如一個(gè)區(qū)的行政區(qū)劃，一個(gè)縣的行政區(qū)劃，一個(gè)省的行政區(qū)劃，一個(gè)鄉(xiāng)也是個(gè)行政區(qū)劃，那法院、檢察院，它也和這個(gè)體制完全融合，省法院對(duì)應(yīng)的是省這個(gè)行政區(qū)劃，市法院、市檢察院對(duì)應(yīng)的是市的行政區(qū)劃，區(qū)法院、縣法院對(duì)應(yīng)的也是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也對(duì)應(yīng)的是這個(gè)，完全重合，完全重合，這個(gè)制度我們實(shí)行了幾十年，但存在著一些問題。它跟地方黨委政府的關(guān)系就越來越緊密，它就越來越成為同級(jí)黨委和政府的一個(gè)工作部門。它越來越它的話，所以案件放在它這兒，它就沒有辦法審。舉一個(gè)很簡(jiǎn)單的例子，告區(qū)政府的案子，區(qū)法院怎么 5

審？你讓一區(qū)法院去審一個(gè)被告是區(qū)政府的案件，這就不好審了。另外一個(gè)，它當(dāng)然不會(huì)把黨委作為一個(gè)被告，如果區(qū)黨委或書記打過招呼的案件，在本區(qū)域內(nèi)它怎么審，所以，給它實(shí)行錯(cuò)位管轄，當(dāng)然需要探索，怎么個(gè)錯(cuò)位才合適。比如像金融機(jī)構(gòu)那樣分大區(qū)，比如像有人提出那樣，我們搞巡回法庭，我管一片，我和你錯(cuò)開，你這個(gè)縣，縣法院和縣政府不完全在同一個(gè)區(qū)域，是否可以？我?guī)讉€(gè)縣歸這個(gè)法院管行不行？或者說省法院派一個(gè)巡回法庭管這一片，那我就不歸這一片的市、縣管了。這也是能夠增強(qiáng)司法適當(dāng)獨(dú)立性的一種制度性改革。24:45

3、建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度

第三，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察的職業(yè)保障制度。這里的核心問題是要建立符合職業(yè)特點(diǎn)的人員管理制度。當(dāng)年公務(wù)員法制定的時(shí)候，我們把公檢法司都列為了公務(wù)員，即“大公務(wù)員”，但我們忽略了另外一個(gè)問題，司法里的公務(wù)員和普通公務(wù)員有它不同的特點(diǎn)，我們過分強(qiáng)調(diào)了它的統(tǒng)一性，而忽視了它的特殊性，這就是問題所在。所以，我們?cè)趺磥砀?？讓法官的管理制度不能完全按行政化的方式來管理。比如一個(gè)案件的裁決，在行政機(jī)關(guān)一個(gè)事項(xiàng)是逐級(jí)請(qǐng)示的，在法院我們也是這種方式，現(xiàn)在也是這種方式，那這就不適合他。一個(gè)法官的晉升、錄取、考核和一個(gè)政府官員的錄取、考核幾乎是一樣的，沒有體現(xiàn)司法人員管理制度的特點(diǎn)，這是不行的。這是第一，司法改革的體制問題。

（二）健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

1、改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé) 第二，要健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。改完了就要運(yùn)行，這個(gè)運(yùn)行，如何運(yùn)行？第一，改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)。這是我們當(dāng)前案件處理當(dāng)中、運(yùn)行機(jī)制當(dāng)中存在的一個(gè)問題，按照我們的法律，這個(gè)案件最終要經(jīng)過審判委員會(huì)，如果這個(gè)案件疑難、復(fù)雜、重大，它要經(jīng)過審判委員會(huì)去作出決定。實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，豈止是審判委員會(huì)，我們還有法官，法官上面還有合議庭，合議庭上面還有庭務(wù)委員會(huì)、庭務(wù)會(huì)議，還有庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，然后還有主管副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)，法院外面還有政法委、政府、黨委、上級(jí)法院等，所以各個(gè)都能夠影響了決定這個(gè)案件，這就出現(xiàn)了一個(gè)很奇怪的“審者不判案，判者不審案”的現(xiàn)象。審者不判，判者不審，這個(gè)案件是誰審理的，誰對(duì)事實(shí)、誰對(duì)案情、誰對(duì)當(dāng)事人最了解？是這個(gè)案件的三個(gè)法官，他會(huì)調(diào)查事實(shí)，他會(huì)詢問當(dāng)事人，他會(huì)跟律師對(duì)話，他會(huì)去收集證據(jù)，執(zhí)政，這個(gè)過程沒有比這三個(gè)人更了解，這是審理者。但在這個(gè)案件最后拍板的是審判委員會(huì)，審判委員會(huì)是院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、各庭庭長(zhǎng)，是大官。這些一、二十 6

個(gè)人又不審案件，他就坐在那兒聽匯報(bào)，“你說這個(gè)案件怎么回事？”然后他再問一問這個(gè)問題那個(gè)問題，問完了以后說：“我看就這么定吧?！边@就是典型的審者不判，判者不審，這個(gè)制度就應(yīng)該被改掉。所以改成主審法官和合議庭辦案制，法官和三個(gè)人組成的合議庭，你們?nèi)齻€(gè)人定這個(gè)案子，你定你就有權(quán)力，把這個(gè)權(quán)力給了你怎么體現(xiàn)？很簡(jiǎn)單，院長(zhǎng)就不要再簽字了，副院長(zhǎng)就不要再簽字的，庭長(zhǎng)就不要再簽字了，你就管好行政事務(wù)，案子上的事情由三個(gè)法官自己定，他們簽發(fā)這個(gè)案件就可以打印，對(duì)外就發(fā)生效力。當(dāng)然，還有第二個(gè)內(nèi)容，不要看把這個(gè)權(quán)給了法官，但是你是否有負(fù)責(zé)任？出了事唯你是問。這是第一。

2、明確各級(jí)法院職能定位，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系

第二，明確各級(jí)法院的職能定位，規(guī)范上下級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督管理。不要小看，這也是一個(gè)很重要的內(nèi)容。從法律規(guī)定上而言，要?jiǎng)澐譃閮刹糠帧姆梢?guī)定上來講，我們的法律從來規(guī)定的上下級(jí)法院都是審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，什么叫審級(jí)監(jiān)督？只有在案件的審理上你才能夠監(jiān)督他。你們是審理上、案件處理上的級(jí)別，而不是行政級(jí)別。因?yàn)檫@個(gè)法院是由地方人大產(chǎn)生的，和上級(jí)法院沒有關(guān)系，這是法律規(guī)定的，從來沒有變過，稱為“審級(jí)監(jiān)督”，比如這個(gè)案件你處理了，如果當(dāng)事人不上訴就是我們說了算，上級(jí)法院也無權(quán)過問，如果當(dāng)事人要上訴到你那兒去了，你有權(quán)決定這個(gè)案件的處理，所以我們之間的關(guān)系就是各審各的案件，在審理級(jí)別上的關(guān)系，這是法律規(guī)定的。這是第一。

第二，事實(shí)上早都不這樣了，已經(jīng)加了很多內(nèi)容。它的審級(jí)監(jiān)督在很大程度上已經(jīng)被變成了一個(gè)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，比如上級(jí)法院管下級(jí)法院的人事，一個(gè)直轄市的法院、省市級(jí)法院幾乎統(tǒng)管了全直轄市各個(gè)區(qū)縣法院領(lǐng)導(dǎo)人的任免，我光通過這個(gè)人事任免權(quán)，我就能夠控制你，那就把上下級(jí)法院變成了一個(gè)“老子”和“兒子”的關(guān)系了，不僅僅是審級(jí)監(jiān)督了。這是第一。第二，上級(jí)法院開會(huì)、發(fā)通知、提要求說哪類案件我們不要接，哪類案件，我們必須加大處理，這不是審級(jí)計(jì)監(jiān)督關(guān)系，這是我立規(guī)，你們?nèi)?zhí)行，比如我們規(guī)定，凡是房屋拆遷的案子，法院都不要受理，這是上級(jí)法院規(guī)定的，下級(jí)法院一聽就都不受理了。這是事實(shí)上存在的上下級(jí)法院的關(guān)系，和法律上規(guī)定的審級(jí)監(jiān)督關(guān)系已經(jīng)失之千里了，法律沒動(dòng)，實(shí)際已經(jīng)動(dòng)成這個(gè)樣子了。

所以，我們現(xiàn)在的司法改革要正本清源，要回來，回到法律上來，所以他講明確各級(jí)法院的職能定位，最高法院主要是干什么的？省級(jí)法院主要是干什么的？基層法院和中級(jí)法院是審案件的，最高法院除了少量的案件的上訴審以外，主要是搞司法解釋和司法政策的。省法院就是審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，不要自己也造一部分司法解釋出來，現(xiàn)在很多省法院給自己造一批司法解釋出來，按照法律規(guī)定，省法院就沒權(quán)作司法解釋，這個(gè)職能定位就存在問題。第二，要規(guī)范上下級(jí)審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，我們現(xiàn)在的做法，它違反了法律，它不規(guī)范，要把它糾正過來，有相當(dāng)?shù)?7

難度。因?yàn)樽寚L到甜頭，得到權(quán)力的上級(jí)法院，你對(duì)它一規(guī)范，它的權(quán)力就沒那么大了。那能否做到？可以拭目以待。

3、推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開，錄制并保留全程庭審資料，增強(qiáng)法律文書說理性，推動(dòng)公開法院生效裁判文書

第三，推進(jìn)審判公開，檢務(wù)公開，錄制并保留全程的庭審資料，增強(qiáng)法律文書說理性，推動(dòng)公開法院生效裁判文書。這是講了一個(gè)司法公開問題。司法文明也好，司法規(guī)范也好，我們一直說它有一個(gè)核心的關(guān)節(jié)點(diǎn)是司法公開，對(duì)社會(huì)公開，對(duì)當(dāng)事人公開。當(dāng)事人能夠監(jiān)督到你，你作這個(gè)判斷的理由是什么？你給有拿出來，這就叫公開。你認(rèn)定它偷雞摸狗的證據(jù)是什么？你把證據(jù)拿出來。你不能說，一方面認(rèn)定你有問題，一方面我不告訴你認(rèn)定的理由，認(rèn)定的證據(jù)，這個(gè)證據(jù)是從何而來的，所以它要推行全過程（司法公開），司法公開是司法體制權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的一個(gè)重要的抓手。

怎么公開？它側(cè)重講了幾個(gè)問題。第一個(gè)，全程錄像，這個(gè)資料必須保留，錄制資料，你審一個(gè)人，訊問一個(gè)人，開一個(gè)庭，這個(gè)過程必須要錄制下來，而且這個(gè)資料要保留，不能說你錄下來以后，你有選擇性的，我錄這兒不錄那兒，這就成了PS，都是唬人的，要解決這個(gè)問題。第二，所有法院生效的法律文書都要公開，為了保護(hù)個(gè)人隱私，你可以把他的名字隱去，但是這個(gè)法律文書是要公開的。第三個(gè)，法律文書是要講道理的，你得把內(nèi)心認(rèn)定的依據(jù)說出來，我才能夠監(jiān)督到你，在過去說這個(gè)人的民憤極大，不殺不足以平民憤，那你根據(jù)什么來說明民憤極大，你總不能上嘴唇一碰下嘴唇，就叫民憤極大。

4、嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強(qiáng)化監(jiān)督制度

第四，嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強(qiáng)化監(jiān)督制度，這是現(xiàn)在社會(huì)詬病比較多的問題，已經(jīng)判刑入獄的人的減刑、假釋、保外就醫(yī)?，F(xiàn)在講的是兩點(diǎn)，一點(diǎn)要嚴(yán)格規(guī)范其程序，其實(shí)我們現(xiàn)在在實(shí)踐當(dāng)中的減、假、保的程序就規(guī)范制度要求和操作過程而言，表面上的程序和制度沒有大問題，它已經(jīng)做得非常規(guī)范了，比如這個(gè)人被判刑入了監(jiān)，那他是需要打分的，他在一天、兩年、三年，每個(gè)月每天他的監(jiān)管人員都要對(duì)他以量化的分?jǐn)?shù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，比如給他分配的活，他有沒有如期完成，他要是完成了，給他加兩分，如果他活沒做完，那就給他減一份，他是這樣來的。比如有人想逃跑，有人想打架，然后他報(bào)告了，有一個(gè)好的表現(xiàn)，加兩分。比如這個(gè)地方出災(zāi)害了，比如出現(xiàn)地震了，他幫著去救傷員，搶救物資，這就會(huì)加分。我們現(xiàn)在對(duì)于入監(jiān)的犯人在制度化管理方面已經(jīng)非常細(xì)了。

所以，嚴(yán)格規(guī)范減、假、保外就醫(yī)程序，程序問題其實(shí)最核心的是在后面這句話，要強(qiáng)化監(jiān)督。程序如果僅僅從字面來看我們已經(jīng)做得很不錯(cuò)，但為什么還存在這些問題？比如打分，你的工作做完了，你守了規(guī)矩，那應(yīng)該加兩分，你搶救了人，應(yīng)該加兩分，你檢舉了他人的問 8

題，應(yīng)該加兩分，他是這樣來的。但如果有人要造假，如果那兩分、三分、三分不是這么來的，是因?yàn)檫@個(gè)人入了刑以后他找了關(guān)系，他使了銀子花了錢，然后有人做通了工作，在他服刑的監(jiān)獄里面給他的分?jǐn)?shù)這么加上去了，那怎么辦？比如他有錢，這個(gè)活他干不完，他讓別的犯人給他干，然后他買他的勞動(dòng)成果，我就是一個(gè)大爺，我不能干這么多活，到你這兒就是來改造的，改造的我也干不了，那就誰幫我干我給錢，有人就去干。其他的犯人，沒錢的就跑去干，那干完了以后算我的，所以他的分就會(huì)加到他的名下。所以這不是一個(gè)程序問題，這是說一套做一套的問題，他這個(gè)說一套做一套，我們?cè)趺茨軌虬l(fā)現(xiàn)？如果他這個(gè)材料一開始就是造假的，然后他從監(jiān)區(qū)報(bào)到監(jiān)獄，從監(jiān)獄報(bào)到監(jiān)獄管理局、檢察院和法院的時(shí)候，你們那一堆法官坐在那兒頂什么用？我們來討論一下，我們程序嚴(yán)格不嚴(yán)格？程序絕對(duì)嚴(yán)格，那要上會(huì)，要說意見，要說理由，要符合制度，領(lǐng)導(dǎo)要簽字，張

三、李

四、王五都要過一遭，它嚴(yán)格地按程序走，但你就無法發(fā)現(xiàn)他的造假。所以，程序是表，問題的核心，里在于要監(jiān)督，核心的問題是要監(jiān)督。

那怎么監(jiān)督？牢房是別人進(jìn)不去的，公眾監(jiān)督的可能性是沒有的。說老百姓監(jiān)督，老百姓不可能跑到牢房里面去。那誰才能監(jiān)督？檢察院。所有的大的，對(duì)司法，對(duì)人犯的監(jiān)督，對(duì)勞改場(chǎng)所的監(jiān)督是檢察院的職責(zé)，檢察院為什么沒有把這件事情監(jiān)督出來？因?yàn)橛幸恍z察院滿足于形式，滿足于材料上的審查，而不就地去調(diào)查核實(shí)，這才是問題的關(guān)鍵。所以司法體制改革在這個(gè)減、假、保的問題上出現(xiàn)了這么多官員提前出來，出了這么多有錢人提前出來，這種丑聞難道是程序問題？不是，是真假的問題。只要審判機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、管理機(jī)關(guān)實(shí)地去核實(shí)，實(shí)地去觀察，實(shí)地去了解，實(shí)地去調(diào)查，我們就能發(fā)現(xiàn)這些蛛絲馬跡，就能從根子上來解決問題，所以，這個(gè)制度改革的關(guān)鍵在于減、假、保的這套程序有沒有人去真正實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。所以，程序建設(shè)不等于僅僅是一個(gè)過程建設(shè)，一個(gè)步驟建設(shè)，那這樣是沒有實(shí)際價(jià)值的，問題是在于它是不是真的，它真的一步一步走過來。另外一個(gè)，如果上邊有人干預(yù)，有人要給這個(gè)人減，那你上了會(huì)以后告訴我怎么通，領(lǐng)導(dǎo)把下邊的辦事人員叫去說，這個(gè)人明天就要開會(huì)了，這個(gè)人的材料要上會(huì)，那你寫個(gè)報(bào)告，給會(huì)上報(bào)告一下，意圖是把這個(gè)人要減刑或保外就醫(yī)，難道這個(gè)下屬以后能夠頂著干嗎？你能回去查他法律，這個(gè)人不符合條件我就不干。那不是，一定會(huì)聽領(lǐng)導(dǎo)，你就按這個(gè)寫，你寫完了以后給你的領(lǐng)導(dǎo)看，領(lǐng)導(dǎo)也同意，然后最后到真正發(fā)指示的大領(lǐng)導(dǎo)那兒，那當(dāng)然，本來就是他的意圖，這套程序也是假的，誰來監(jiān)督？它是用行政背后后臺(tái)運(yùn)作的方式來解決這個(gè)問題。我們要講的司法體制改革的主要內(nèi)容是這么兩大方面，一個(gè)是體制問題，一個(gè)是權(quán)力運(yùn)行，我就講這些。

總結(jié)

我們歸納一下，關(guān)于當(dāng)前的司法體制改革，我們主要講了三個(gè)問題：第一個(gè)，我們?yōu)槭裁匆?，主要的問題是因?yàn)樗墓秸x的欠缺，公信力不足，所以這些不足和缺陷一定程度上和制度有關(guān)，所以才需要改制度，這是第一；第二，改的目標(biāo)，改來改去，我們最后衡量達(dá)到什么目標(biāo)？也要看目標(biāo)來衡量，一個(gè)目標(biāo)是公正，這是最核心的，第二個(gè)目標(biāo)是高效，不能變成拖拖拉拉的一個(gè)事情，第三個(gè)目標(biāo)是權(quán)威，司法能夠取信于民，這是權(quán)威的本質(zhì)；第三，改革的主要內(nèi)容，包括一個(gè)體制改革，“去行政化”、“去地方化”，第二個(gè)，司法權(quán)力在運(yùn)行過程當(dāng)中的改革，比如審者不判，判者不審的問題，如規(guī)范性和監(jiān)督性的問題。由這三個(gè)方面的內(nèi)容來構(gòu)成了我們今天所講的司法體制改革，我們要講的內(nèi)容就這些，今天講到這里，謝謝大家！

第五篇：有關(guān)司法體制改革淺析

有關(guān)司法體制改革提案演講稿

------經(jīng)濟(jì)法1216班胡煜欣

各位親愛的到場(chǎng)的同學(xué)們：

大家晚上好，今晚，能夠有幸站在這里，表達(dá)自己的觀點(diǎn)和態(tài)度，倍感榮幸。首先，我想說的是自己并沒有資格，沒有足夠的閱歷和經(jīng)驗(yàn)去評(píng)論有關(guān)司法體制相關(guān)問題以及司法與行政之間的聯(lián)系。站在這里，我僅僅說一下自己對(duì)于司法，以及它與行政之間的關(guān)系的一些見解，和自己對(duì)于司法體制的展望。

我國在歷史上一直是以行政權(quán)為主導(dǎo)的國家，行政權(quán)在我國歷史由來已久，并在歷史上一直是代替司法權(quán)、立法權(quán)統(tǒng)一行使其職能的，司法權(quán)作為一種“舶來”的權(quán)力直到近代孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的南京臨時(shí)國民政府才開始受到中國政府的重視。由于歷史發(fā)展的缺陷與后天發(fā)展的不良環(huán)境，司法與行政在中國其實(shí)不像西方現(xiàn)代各國那樣成為與一對(duì)相互制約的權(quán)力，行政權(quán)的獨(dú)大占用過多的資源，導(dǎo)致司法權(quán)的發(fā)展缺乏足夠的資源來壯大自身的力量以對(duì)其制衡，而最終的結(jié)果是行政權(quán)越發(fā)強(qiáng)勢(shì)，司法權(quán)愈發(fā)軟弱，集中體現(xiàn)在行政司法化和司法權(quán)不夠獨(dú)立兩個(gè)方面，下面就這兩個(gè)問題具體分析我國現(xiàn)行體制下司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。

(一)司法行政化

司法行政化是指：司法機(jī)關(guān)在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理方式、運(yùn)行機(jī)制等方面，套用行政機(jī)關(guān)的模式，并且在體制上沒有完全實(shí)現(xiàn)司法審判和司法行政的分立，從而呈現(xiàn)出的一種行政化傾向。從新中國成立至今，中國的司法行為模式是一種典型的行政化的司法行為模式，這種式樣，具有明顯的民族特色和時(shí)代特征，是與中國悠久的歷史和中國特色的社會(huì)主義道路相結(jié)合的，主要體現(xiàn)在以下兩方面：首先，司法機(jī)關(guān)的行政化管理，亦即法院內(nèi)部的行政化管理，我國法院由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)，現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為法官由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)選舉產(chǎn)生，并由其任免，法官由同級(jí)黨委極其人事組織部門考察和管理。法院在接受黨委、人大領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)又要上級(jí)人民法院的垂直領(lǐng)導(dǎo)，上下級(jí)法院關(guān)系行政化加上法院內(nèi)部要接受審判委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，使法院基本上成為一個(gè)半行政化的機(jī)構(gòu)，事事報(bào)批，時(shí)時(shí)待命，在重大案件的審判上不敢負(fù)責(zé)，推卸責(zé)任，缺乏創(chuàng)造性。

其次，法官制度的行政化。法官作為司法機(jī)關(guān)中依法履行審判權(quán)的審判人員，在司法機(jī)關(guān)中處于重要地位。司法公正能否順利實(shí)現(xiàn)，直接取決于法官在案件審

理中是否正確地適用了法律。法官素質(zhì)的高低、法官制度是否合理，已經(jīng)成為司法體制改革進(jìn)程中的重要問題之一。我國的法官制度構(gòu)建于建國初期，但是從一開始就是按照黨政干部制度的模式來設(shè)置的。司法機(jī)關(guān)依然實(shí)行的是政府行政部門的人事管理制度，人員參照政府公務(wù)員來管理，法官也如同政府公務(wù)員一樣，實(shí)行著“職位制和品位制相結(jié)合，以職位制為主”的職級(jí)制度和工資制度，使得法官也有副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)、正處級(jí)、副廳級(jí)、正廳級(jí)之分，同為法官，可地位并不一定平等，甚至還有上下級(jí)隸屬關(guān)系。在法官的補(bǔ)充和選任方面，也是行政意味濃厚，雖然近年來在學(xué)歷和知識(shí)層次上法官的門檻逐漸增高，但是法官的選拔卻依然和公務(wù)員以及其他行政領(lǐng)導(dǎo)干部一樣，必須經(jīng)過地方政府人事部門或黨的組織部門研究、審批?？梢哉f，一名法官從進(jìn)入司法機(jī)關(guān)起，就已經(jīng)完全的被“行政化”了，法官在這種體制環(huán)境下，“獨(dú)立”顯然是很難實(shí)現(xiàn)的。

(二)司法不夠獨(dú)立

司法權(quán)是指國家司法機(jī)關(guān)依據(jù)法定職責(zé)和法定程序，具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動(dòng)，具體而言是法院適用法律處理案件的權(quán)力，其核心是審判權(quán)。司法權(quán)和行政權(quán)在本質(zhì)上是兩種性質(zhì)完全不同的國家權(quán)力。行政權(quán)的主動(dòng)性、傾向性、應(yīng)變性、傳授性、先定性、主導(dǎo)性使得行政機(jī)關(guān)當(dāng)然形成了層級(jí)化、高效化、核心化、強(qiáng)力化的體制結(jié)構(gòu)和管理方式，而這種體制顯然與司法權(quán)的被動(dòng)性、中立性、終極性不相適應(yīng)，再加上我國司法機(jī)關(guān)內(nèi)部司法審判和司法行政的合一化設(shè)置，司法機(jī)關(guān)在承擔(dān)著司法職能的同時(shí)還履行著部分行政職能，從而使司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立受到了影響。主要體現(xiàn)在：

首先，無獨(dú)立的司法資源。司法機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算受制于行政機(jī)關(guān)，司法賴以運(yùn)行的資源也由同級(jí)人民政府劃撥，行政機(jī)關(guān)掌握司法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)命脈是使行政權(quán)得以滲入司法審判的深層次因素，司法機(jī)關(guān)在這種狀況下在審理行政案件時(shí)不得不有所顧忌，這種明顯帶有行政化傾向的司法權(quán)難以保證法院審判的公平、公正。

其次，由于司法機(jī)關(guān)的行政化管理和對(duì)行政機(jī)關(guān)的依賴，導(dǎo)致司法權(quán)在我國不能作為一種有效的權(quán)力獨(dú)立行使，無法發(fā)揮對(duì)行政權(quán)的制衡作用，而更多的是受到行政權(quán)的干涉，被行政權(quán)所牽制，無法發(fā)揮司法權(quán)應(yīng)有的維護(hù)公平與正義，保證法律的權(quán)威不被侵犯的作用。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中往往出現(xiàn)行政代替司法裁判的現(xiàn)象，司法的最終裁判職能被行政所代替，行政權(quán)成為一把掌控社會(huì)生活各個(gè)方面的萬能鑰匙，哪里有問題，行政權(quán)就出現(xiàn)在哪里，如果政府能很好的作為人民的公仆而服務(wù)，這樣一種行政權(quán)必將造福于人類，但權(quán)力一旦失去制約，必將被濫

用，這是萬古不變的真理，所以，各盡其責(zé)，各守本分，達(dá)到相互制約與平衡才是最理想的狀態(tài)，司法權(quán)不夠獨(dú)立帶來的危害不僅是制度上的失衡，而且將導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)生活的混亂

三、完善我國司法獨(dú)立制度的具體措施

針對(duì)前述我國司法制度中存在的問題，筆者建議采取以下具體改革措施：?

（一）理順黨對(duì)法院工作的領(lǐng)導(dǎo)體制?

地方各級(jí)法院是黨和國家設(shè)在地方貫徹執(zhí)行國家法律和黨的方針政策，履行國家司法職能，維護(hù)國家法制統(tǒng)一的國家的司法機(jī)關(guān)，不是地方的司法機(jī)關(guān)，不應(yīng)該受地方黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和制約。為維護(hù)司法獨(dú)立、公正和法制的統(tǒng)一，應(yīng)落實(shí)法院在國家機(jī)構(gòu)中“一府兩院”的憲法地位，法院系統(tǒng)應(yīng)實(shí)行人、財(cái)、物條條管理，由黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)最高人民法院黨組，然后法院內(nèi)部則逐級(jí)由上級(jí)法院黨組領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)法院黨組。法院的組織人事和對(duì)法院貫徹執(zhí)行黨和國家方針政策和法律的領(lǐng)導(dǎo)工作由各級(jí)法院及其上級(jí)法院的黨組和黨委負(fù)責(zé)。地方黨委對(duì)設(shè)在本地方的人民法院只在法院貫徹執(zhí)行黨和國家重大方針政策上有監(jiān)督指導(dǎo)的權(quán)利。地方黨委不能領(lǐng)導(dǎo)法院的工作，不得干預(yù)法院具體案件的審判工作，否則以違反黨紀(jì)論。同時(shí)，法院黨務(wù)與審判業(yè)務(wù)要脫鉤，在組織上不能將黨務(wù)和審判業(yè)務(wù)混為一體，管黨務(wù)的不能管業(yè)務(wù)，管業(yè)務(wù)的不能管黨務(wù)，這樣可以防止或至少減弱因上下級(jí)法院黨組的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系對(duì)審級(jí)獨(dú)立的影響；?

（二）修改法官的任免程序?

現(xiàn)在世界上法官的任免程序和方式大體上分為三種，一是任命制，二是選舉制，三是任命加選舉制。我國是單一制國家，為維護(hù)法制的統(tǒng)一性，司法人員的任命權(quán)應(yīng)統(tǒng)一行使，具體可采取選舉加任命制，即黨中央通過全國人大常委會(huì)或者主席團(tuán)提名，提請(qǐng)全國人大選舉產(chǎn)生最高人民法院院長(zhǎng)，全國人大常委會(huì)根據(jù)最高法院院長(zhǎng)提名任命最高人民法院其他法官和各高級(jí)人民法院法官。中級(jí)法院和基層法院的法官均由其上一級(jí)法院院長(zhǎng)提請(qǐng)上一級(jí)人大常委會(huì)任命。地方各級(jí)法院的院長(zhǎng)則從法官中產(chǎn)生，法官按照法定標(biāo)準(zhǔn)，通過國家嚴(yán)格的考試取得資格的，非因法定事由，未經(jīng)法定程序，不受罷免。?

（三）改革現(xiàn)有的法院人事管理機(jī)制和法官制度?

對(duì)外不能獨(dú)立的法院和法官難保司法公正，而將諾大、獨(dú)立的司法權(quán)賦予一個(gè)無能，甚至腐敗的法官無異于災(zāi)難！?

司法不獨(dú)立、不公正和腐敗既有法院外部制度的原因，也有法官制度和法官自身的原因。改革現(xiàn)有的法院人事管理機(jī)制和法官制度，首先應(yīng)將法院的人事管理與地方組織人事部門分離，歸由法院系統(tǒng)。將法院工作人員分為兩類，一類為勤務(wù)人員，由法院直接向社會(huì)招聘；另一類即為法官，基層法院法官由國家向社會(huì)公開招考，符合法定條件的，由人大任命為法官。中級(jí)以上法院的法官從下一

級(jí)法院的優(yōu)秀法官中產(chǎn)生。以后的升、降、免職等均按《法官法》由法院直接按程序辦理。同時(shí)，制定嚴(yán)格的、高標(biāo)準(zhǔn)的法官任職條件，淘汰不合格法官，精化法官隊(duì)伍，保證法官隊(duì)伍的高素質(zhì)和高層次；提高法官待遇，增強(qiáng)法官抵御物質(zhì)誘惑的能力。?

（四）改進(jìn)法院財(cái)政管理體制?

法院經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政供給，在財(cái)政上受制于人有礙司法獨(dú)立；法院直接收取各種訴訟費(fèi)用和實(shí)際執(zhí)行費(fèi)，也不利于法院的廉政建設(shè)，應(yīng)改為法院的財(cái)政開支，包括法官的福利待遇，一律由國家財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，根據(jù)人員、案件數(shù)量等因素，按定額直接劃撥至各級(jí)法院或由最高人民法院代管。法院不得自行創(chuàng)收，不收取任何費(fèi)用。對(duì)訴訟費(fèi)用，法院只負(fù)責(zé)計(jì)算數(shù)額后，交由國家有關(guān)收費(fèi)部門負(fù)責(zé)收取，上交國庫。?

（五）在人大設(shè)立專門的司法監(jiān)督委員會(huì)完善人大監(jiān)督制度?

根據(jù)“誰也不能成為自己案件的法官”的原則，當(dāng)法院或法官本身違反法律時(shí)，就產(chǎn)生了一個(gè)誰來裁判的問題。因此，可以在人大設(shè)立專門的司法監(jiān)督委員會(huì)，行使準(zhǔn)司法權(quán)，一是對(duì)法官的職務(wù)犯罪案件組成特別法庭依法審理。二是對(duì)法院在適用法律可能損害立法權(quán)力的情形下，根據(jù)當(dāng)事者或其它關(guān)系者的申訴，糾正錯(cuò)誤的司法解釋，并作出一般性的立法解釋。?

（六）改革現(xiàn)行的執(zhí)行制度?

執(zhí)行職能和審判職能是兩種性質(zhì)不同的職能，執(zhí)行職能從其本質(zhì)上說是不符合司法權(quán)性質(zhì)的，而將這樣一種職能附加于法院就會(huì)使法院的性質(zhì)變得模糊不清。法院只應(yīng)是專門的審判機(jī)關(guān)，如果承擔(dān)執(zhí)行職責(zé)，那么執(zhí)行結(jié)果勢(shì)必會(huì)影響裁判的效力，進(jìn)而使人們對(duì)法院的公正權(quán)威發(fā)生質(zhì)疑，使司法權(quán)力受到損害，因而應(yīng)將執(zhí)行從人民法院的職能中分離出去，交由司法行政部門負(fù)責(zé)，司法行政部門可以為此設(shè)立專門的執(zhí)行警察。?

（七）改革法院內(nèi)部的管理機(jī)制?

建立嚴(yán)格的審判責(zé)任制是保證司法公正的重要條件。要一改過去審與判、權(quán)與責(zé)相分離的狀況，真正做到誰審案，誰判案；誰判案，誰負(fù)責(zé)就必須徹底摒棄現(xiàn)行的院、庭長(zhǎng)層層把關(guān)，簽批案件的用行政手段管理審判的傳統(tǒng)模式，還權(quán)合議庭和獨(dú)任審判員?！胺ü俪朔删蜎]有別的上司”（見《馬克思、恩格斯全集》第一卷第77頁《萊茵省議會(huì)的辯論》），法官對(duì)案件的具體處理無須事先報(bào)院、庭長(zhǎng)審核同意，除須報(bào)經(jīng)審判委員會(huì)討論的案件和法律規(guī)定由院長(zhǎng)簽發(fā)的法律文書外，所有案件的處理一律由承辦案件的審判組織自行裁決，所有案件的裁判文書一律由審判長(zhǎng)或者獨(dú)任審判員簽發(fā)。要逐步縮小審判委員會(huì)討論案件的范圍。同時(shí)還要嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究制，從嚴(yán)懲處違法違紀(jì)審判的法官。