第一篇：黨政合署合并改革需要研究的九大問題

黨政合署合并改革需要研究的九大問題

秦前紅 武漢大學(xué)法學(xué)院教授 教育部“長江學(xué)者”特聘教授

（本文是秦前紅教授演講全文）

各位領(lǐng)導(dǎo)、各位同仁，我今天要跟大家報告的題目是關(guān)于黨政機構(gòu)合署合并改革問題。

在中國現(xiàn)行憲法第5次修改和監(jiān)察體制改革以后，我們在憲法領(lǐng)域要關(guān)注的一個最重要的現(xiàn)象是關(guān)于黨政機構(gòu)合署合并改革的問題。這個問題十九大已經(jīng)做了部署，十九屆三中全會又進一步通過了《中共中央關(guān)于黨政機構(gòu)改革的決定》和《深化黨政機構(gòu)改革的方案》，明確提出解決黨和國家機構(gòu)職能體系中存在的障礙和弊端問題，加快推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

在歷經(jīng)多年的行政機構(gòu)大部制改革之后，黨中央逐步將改革的重點從單一的政府建制的優(yōu)化轉(zhuǎn)移到黨政機構(gòu)合署合并的方向上來，旨在深化機構(gòu)改革的進程，加強和改善黨和國家的能力。針對當(dāng)前機構(gòu)改革可能需要研究解決的若干問題，我提出如下幾點淺見：

第一個問題，其實前幾位發(fā)言的報告和樂泉會長的講話中已經(jīng)提到，本次修憲有一個重要的成果，就是把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫進憲法的第一條第二款。

這對憲法學(xué)者來說需要進行深入的理論研究，要完成憲法解釋學(xué)上的融洽論證。比如說八二憲法把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫進憲法序言，當(dāng)時有一個重要考量，就是序言與憲法正文效力有所不同，黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)主要依靠黨的思想路線的號召力以及黨組織、黨員的先鋒模范帶頭作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能借助于法律上的強制。

現(xiàn)在把黨的領(lǐng)導(dǎo)直接寫入憲法的正文以后，怎么來理解因為憲法規(guī)定的位置同而產(chǎn)生有關(guān)效力的問題？

黨的領(lǐng)導(dǎo)進入了憲法的正文，是不是意味著黨的活動進入了一種正式的法律關(guān)系之中，如果黨的活動產(chǎn)生一種外部化的結(jié)果，在黨外對公民、社會組織、企事業(yè)單位的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響，由此而產(chǎn)生的執(zhí)法層面上和司法層面上的問題怎么解決，這是法學(xué)界需要回應(yīng)的。

規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法條款與憲法序言、憲法第5五以及憲法其他規(guī)定是什么關(guān)系？黨的領(lǐng)導(dǎo)條款應(yīng)該理解成憲法原則還是憲法規(guī)則，如果是憲法原則，那它與其他憲法原則又是什么關(guān)系？等等，都是需要充分研究的。僅僅簡單闡釋黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入憲法正文的意義是不夠的，這只是萬里長征走完第一步。第二個問題，黨政機構(gòu)合署合并的對象問題。本次黨政機構(gòu)的改革有兩種形式：

一種是所謂的合署合并的范圍限定在職能相近的黨政機構(gòu)之間，其解決的是職能重疊、工作重復(fù)的問題，改革只需以既有部門為基礎(chǔ)，簡單地合并同類項，各機構(gòu)在改革以后也很少出現(xiàn)難以銜接、協(xié)調(diào)的問題，這種問題相對來說解決難度系數(shù)沒有那么高，阻力也沒有那么大；

另外一種改革合署合并的改革是大部門式的改革，改革的難度則大了很多，因為相應(yīng)黨政機構(gòu)的職能相似度不高，改革須以職能整合為基礎(chǔ)，從更加宏觀的視角實現(xiàn)不同機構(gòu)的組織和職能統(tǒng)合，新機構(gòu)內(nèi)部的統(tǒng)籌問題也比較突出。

改革對象的層級不同，適宜進行改革的機構(gòu)及合署合并的程度也不同。同樣是在地方推行黨政機構(gòu)改革，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》強調(diào)“市縣要加大黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度”，這表明層級越往下，改革力度會越加大。

級別越往上，黨政機關(guān)更側(cè)重于宏觀調(diào)控和政策制定，其職權(quán)更為重要、管轄范圍更大，需要接入多個下級機構(gòu)的工作，工作事項更為復(fù)雜繁重，所以不宜對其進行大規(guī)模的合署合并，相應(yīng)的改革難度也會比較大；而級別越往下，黨政機關(guān)更側(cè)重于具體工作的執(zhí)行，其職能相似程度較高，職權(quán)相對單一而具體，因而更適于實施合署合并改革，改革后的影響范圍較小、工作協(xié)調(diào)也較易。

第三個問題是關(guān)于黨政關(guān)系問題。

剛才樂泉會長的報告專門提到黨政關(guān)系時有一個表述，強調(diào)不要簡單提所謂的黨政分開、黨政合一。十九大修改后的黨章明確“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，2018年憲法修正案又將黨的領(lǐng)導(dǎo)正式納入憲法條文，在此語境下，黨政關(guān)系勢必呈現(xiàn)出愈加緊密的發(fā)展態(tài)勢，學(xué)界對黨政關(guān)系的看法也多以黨政機構(gòu)融合、黨政關(guān)系規(guī)范化為主，黨政分開的提法似已不合時宜。

不過，筆者認為，從黨政機構(gòu)合署合并的角度看，黨政在主體和功能上的區(qū)分仍有一定的存在空間，這主要表現(xiàn)在黨政關(guān)系的形式規(guī)范化方面。根據(jù)憲法和人民代表大會制度原理，唯有國家權(quán)力機關(guān)及由其產(chǎn)生的國家機關(guān)可以行使國家公權(quán)力，管理國家事務(wù)；包括黨中央各部門在內(nèi)的黨組織通常只處理黨務(wù)，即便黨代表人民的根本利益，但其本身不是憲法確定的國家公權(quán)力行使主體，即不能直接行使國家公權(quán)力。

因此，黨組織須尊重和遵循國家機關(guān)的權(quán)力秩序，嚴格依據(jù)法定的程序規(guī)定行使權(quán)力，實現(xiàn)黨在國家治理中的形式合法。合署合并的黨政機構(gòu)在對外做出影響相對人利益的行政行為時，應(yīng)當(dāng)以行政主體的名義、按法定權(quán)限和程序進行。

我國基本實現(xiàn)了形式上的黨政在主體和功能上的區(qū)分。自上世紀(jì)八九十年代以來，中央加強人大職能建設(shè)，黨將其意志主張與干部任用意圖通過國家機關(guān)加以貫徹落實，以合憲合法的方式實現(xiàn)對國家的治理。

同時，我國法律體系的逐步完善，尤其是國家機關(guān)組織制度與工作程序的精細化，黨的地方委員會與黨組工作的制度化、規(guī)范化和程序化，為執(zhí)政黨通過國家機關(guān)執(zhí)政提供了明確的方向與路徑。

例如，十八大后推行的權(quán)力清單公示制度，厘清了行政機關(guān)的職權(quán)職能與履責(zé)程序，黨中央先后印發(fā)施行《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》和《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)，明確地方黨委和黨組的職責(zé)、議事與決策等規(guī)范。

盡管如此，改革仍需警惕在合署合并過程中黨政關(guān)系的實質(zhì)異變。

合署合并包含著黨政機構(gòu)“一體化”的可能與趨勢——這雖與歷史時期出現(xiàn)的黨政同體不同，前者只存在于特定管理領(lǐng)域，后者的一體化則是黨組織和政府各個機關(guān)機構(gòu)的全面一體化，但當(dāng)前仍有導(dǎo)致部分領(lǐng)域黨政不分的可能。在黨領(lǐng)導(dǎo)一切的政治系統(tǒng)中，黨政機構(gòu)“一體化”可能會造成某些政府機構(gòu)行政職能的萎縮和政治功能的膨脹。

黨的工作機關(guān)在合署合并后可以直接涉足公共事務(wù)的管理，行使國家公權(quán)力，原行政機構(gòu)僅保留“牌子”，不再是執(zhí)行國家法律的實際機構(gòu)，其機構(gòu)名義、職權(quán)和責(zé)任相分離——保留其名義，實際并非其行使職權(quán)，但可能引發(fā)的行政復(fù)議或訴訟等法律責(zé)任又由其承擔(dān)，造成“名權(quán)責(zé)”不對等的格局，這就有虛置政府機構(gòu)的意味。

我個人認為，從一個特定的語境上講，可能黨政在主體和功能上的區(qū)分還有一定的存在空間，最主要是在當(dāng)下我們有兩套組織體系，中國共產(chǎn)黨的這套組織體系是相當(dāng)規(guī)范、完善和完備的，另外，我們也依據(jù)憲法、組織法等建立了一套相對適應(yīng)現(xiàn)代治理要求的國家組織體系。

同時我們有分別由憲法和黨章統(tǒng)領(lǐng)的兩套治理制度體系，過去講健全社會主義法制僅僅是指憲法、法律、法規(guī)等，當(dāng)下的社會主義法治體系還包括了黨規(guī)黨法的制度體系，這兩種不同的組織體系和兩種不同的制度體系的存在，其實預(yù)示著兩者之間還是有一個有著一定區(qū)分度的空間的。合署合并的黨政機構(gòu)還有另外一個問題，就是合署合并機構(gòu)活動的外部性問題。比如說，公務(wù)員局合并到黨的組織部門。我們知道，在過去公務(wù)員招考里面有很多涉及到平等權(quán)、招考程序瑕疵等問題，這些問題的解決經(jīng)常進入到訴訟領(lǐng)域。

現(xiàn)在把這個公務(wù)員局合并到黨的組織部門以后，如果以后以黨的組織部門進行公務(wù)員招聘，發(fā)生類似的問題，我們應(yīng)該怎么解決？黨的組織部門能成為被告嗎？如果不能成為被告，那么如此重大的影響公民參政權(quán)、就業(yè)權(quán)實現(xiàn)的爭議，公民有一種什么樣的權(quán)利救濟渠道，這是需要從理論上進行回應(yīng)的。

第四個問題，黨內(nèi)法規(guī)在合署合并中的作用問題。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，而國家機構(gòu)組織運行的圭臬則是國家法律。黨內(nèi)法規(guī)原本是政黨組織的內(nèi)部規(guī)定，但黨長期執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)核心的特殊地位賦予了黨內(nèi)法規(guī)對國家機構(gòu)強大的影響力。

在其作用途徑是，黨內(nèi)法規(guī)通過對國家機關(guān)中的黨組織、黨員的行為調(diào)整，間接引導(dǎo)、規(guī)范和保障國家事務(wù)的管理，繼而成為國家機構(gòu)組織運行中一種隱形的規(guī)則體系。在黨政機構(gòu)合署合并改革后，黨內(nèi)法規(guī)對國家機構(gòu)的影響將更為直接，甚至成為新機構(gòu)組織運行的主要依據(jù)。

比如紀(jì)檢機關(guān)和國家監(jiān)察機關(guān)合署辦公之后，同時履行黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察兩種職能，其職權(quán)源于黨章和憲法、監(jiān)察法，其具體履職依據(jù)則包括黨內(nèi)紀(jì)檢法規(guī)和國家監(jiān)察法律法規(guī)。

倘若黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在合署合并的新機構(gòu)組織運行中能兼容并蓄、形成合力，固然有利于提升機構(gòu)工作效率、優(yōu)化職能配置，但黨規(guī)國法畢竟分屬不同的制度規(guī)范，有著不同的話語體系和邏輯結(jié)構(gòu)，因此我們不得不考慮兩者存在沖突的可能。雖然理論上黨內(nèi)法規(guī)不得逾越國家法律，黨規(guī)與國法沖突的內(nèi)容應(yīng)歸于無效，但在實際操作中，仍有可能發(fā)生黨內(nèi)法規(guī)突破、甚至改變法律實踐的情形。

例如我國法律規(guī)定行政機關(guān)實行首長負責(zé)制，但依照《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，行政機關(guān)內(nèi)的黨組實行集體領(lǐng)導(dǎo)制度，黨組的決策須經(jīng)由投票，以相對多數(shù)決。

在決策中，行政機關(guān)首長若直接行使決定權(quán)，無疑違反該條例的規(guī)定的議事決策機制，但若遵照黨組的議決程序，即便表決結(jié)果不符合首長的真實意思，首長仍應(yīng)服從集體決定，將之對外轉(zhuǎn)化為個人和機關(guān)決定，進而在形式上符合首長負責(zé)制。顯然，黨內(nèi)法規(guī)可通過另一種方式達成對既定法律制度的變遷，達成一種共生狀態(tài)。

第五個問題，黨政機構(gòu)合署合并后的整體關(guān)系問題。

職能相近的黨的工作機關(guān)與政府部門之間存在兩種基本關(guān)系，一是配合促進的關(guān)系，由黨組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、協(xié)助政府部門的工作；二是監(jiān)督關(guān)系，由黨組織監(jiān)督政府部門的工作。

例如，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》第八條規(guī)定，統(tǒng)戰(zhàn)部要指導(dǎo)政府民族、宗教行政部門的工作，在對臺、港澳、外事、僑務(wù)等部門的工作上有支持配合的職責(zé)。

又如，黨的政法委員會是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，它在政法隊伍建設(shè)方面負有統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的職責(zé)，指導(dǎo)司法行政部門、法院、檢察院等多個國家機關(guān)的工作。

規(guī)范意義上，黨政機構(gòu)的這層關(guān)系不隨機構(gòu)合署合并而消滅，依舊存于新機構(gòu)內(nèi)部。一方面，黨的工作機關(guān)在與相關(guān)政府部門合署合并后，仍可能負有與其他黨政機關(guān)相關(guān)的工作任務(wù)，另一方面，新機構(gòu)在行使法定公權(quán)力時，仍須以相應(yīng)的行政主體名義進行，即原本的政府部門會在名義上予以保留。因此即便是對于合并設(shè)立的部門，黨的工作機關(guān)對與之合并的政府部門仍存在名義上的協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能。

然而，機構(gòu)整合勢必使原本職能相近的黨政機構(gòu)關(guān)系更加緊密，但這種名義上仍存的關(guān)系在現(xiàn)實中會出現(xiàn)一些變化。合署合并打破了原本黨政機構(gòu)組織和職權(quán)分明的界限，使黨的工作機關(guān)拉近與政府部門的距離，將黨政機構(gòu)間的協(xié)調(diào)指導(dǎo)轉(zhuǎn)化為工作領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)籌、決策和執(zhí)行，因而黨的工作機關(guān)在促進政府部門工作層面會有所增強。

但同時，黨的工作機關(guān)原本相對于政府部門的獨立性亦將消減，原本的外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為內(nèi)部監(jiān)督，當(dāng)一些領(lǐng)域采用一套人馬的方式加以整合組織和職權(quán)時，應(yīng)有的監(jiān)督實際轉(zhuǎn)變?yōu)樽约罕O(jiān)督自己，黨政間的監(jiān)督與被監(jiān)督、決策與執(zhí)行的關(guān)系被淡化。

當(dāng)然，這種微妙的轉(zhuǎn)變也不可避免，機構(gòu)整合使原本的外部關(guān)系內(nèi)部化，原來需要通過一些跨部門機制來處理的問題，在改革后可以直接在內(nèi)部消化處理。黨的工作機關(guān)在強化其協(xié)調(diào)指導(dǎo)能力的同時也可能削弱了自身的監(jiān)督力量，這似乎是改革可以取得成果需付出的代價。

第六個問題，合署系統(tǒng)中的黨政機構(gòu)關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的統(tǒng)合。合并設(shè)立的黨政機構(gòu)完全合為一體，新的機構(gòu)既是黨的工作機關(guān)，又是政府部門，不存在內(nèi)部何為主次的問題。

然而，合署不同于合并，合署的黨政機構(gòu)沒有完全合為一個機構(gòu)，黨政雙方在一些職能職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制上保持相對的獨立，又因為系統(tǒng)內(nèi)的大部分職能相似，絕大多數(shù)機構(gòu)和人員是同一的，此時合署機構(gòu)中的黨政雙方必定要有相互關(guān)系的劃分與協(xié)調(diào)，以明晰“名權(quán)責(zé)”的問題。

倘若黨政機構(gòu)在建制、職能、人員配比等方面有一方遠超另一方，當(dāng)由大機構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)小機構(gòu)。此前一些地方推行的統(tǒng)戰(zhàn)部與宗教事務(wù)、民族事務(wù)局合署辦公，由于統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)工作，一般由統(tǒng)戰(zhàn)部副職兼任政府民宗工作機構(gòu)負責(zé)人，那么在主次關(guān)系上則以統(tǒng)戰(zhàn)部為主。

但當(dāng)黨政機構(gòu)在建制規(guī)模上相當(dāng)、職能交叉范圍大、機構(gòu)人員數(shù)量接近時，黨政雙方究竟何為主何為次，抑或是平等的關(guān)系，便值得酌量。

另一個問題是機構(gòu)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)統(tǒng)合問題。在機構(gòu)合署合并前，政府部門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)一般是黨組。黨組是黨在各種非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，行政機關(guān)內(nèi)普遍設(shè)立了黨組。黨的工作機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)則是部（廳、室）務(wù)會或者委員會。

黨政機構(gòu)的合署合并必須處理好各個機構(gòu)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的統(tǒng)合問題。對于黨政合并設(shè)立的部門，一般應(yīng)取消政府部門黨組的設(shè)置，因為合并后的機構(gòu)既是黨的工作機關(guān)，又是政府部門，不符合黨組需要在非黨組織中設(shè)立這一基本條件。

但在合署辦公的黨政機構(gòu)中，黨組設(shè)置與否則有待權(quán)衡。

一方面，合署部門中的黨政雙方保持相對的獨立性，政府部門仍維系一定的機構(gòu)建制，沒有完全轉(zhuǎn)化為黨組織，合署部門仍存在非黨組織的成分。按照黨章等的規(guī)定，這種情形下的政府部門是應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組的。

另一方面，有些合署的黨政機構(gòu)已近似于采用一套人馬的模式運行，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置、人員編制及任用、工作部署等方面進行統(tǒng)一管理，作為核心的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)亦有統(tǒng)一的需要。

當(dāng)機構(gòu)內(nèi)出現(xiàn)多個平行的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)時，領(lǐng)導(dǎo)層之間能否達成協(xié)調(diào)一致就成為問題，一旦領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)間相互掣肘，就可能導(dǎo)致系統(tǒng)工作不暢，甚至是合署機構(gòu)的分裂。

其次，政府部門和黨的工作機關(guān)同為執(zhí)行機關(guān)，講求工作效率，高效率的實現(xiàn)需要強有力和集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)力量及指揮鏈條，以更快更好地執(zhí)行工作任務(wù)，而多個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)必然會削弱決策和執(zhí)行效率。

再者，就上下級關(guān)系而言，黨組受批準(zhǔn)其成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)，黨的工作機關(guān)則受黨委領(lǐng)導(dǎo)，如果批準(zhǔn)黨組成立的黨組織不是領(lǐng)導(dǎo)工作機關(guān)的黨委，就更不利于系統(tǒng)工作的有機整合。比如，1993年中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公后，監(jiān)察部黨組就相應(yīng)地不再設(shè)立，中央紀(jì)委以監(jiān)察部的黨員領(lǐng)導(dǎo)成員進入常委會的方式，實現(xiàn)對監(jiān)察部的領(lǐng)導(dǎo)與融合。

第七個問題，黨政領(lǐng)導(dǎo)制度的協(xié)調(diào)問題。行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)制度是首長負責(zé)制，而黨組織的領(lǐng)導(dǎo)制度則是集體負責(zé)制。兩種負責(zé)制看似相互捍格，然而首長負責(zé)制包含了民主決策的內(nèi)容，首長只擁有最后決定權(quán)，并不負有絕對的個人責(zé)任；行政副職亦變相分解了首長的權(quán)力。

因此，具備民主性質(zhì)的首長負責(zé)制，存在與黨組織集體負責(zé)制相融洽的空間，同時，從宏觀角度分析，作為黨政機構(gòu)根本組織原則的民主集中制，兼具民主和集中兩種特性，或可將這兩種負責(zé)制囊括其中。

當(dāng)然，從微觀層面進行細究，集體負責(zé)制和首長負責(zé)制畢竟是兩種不同的制度形態(tài)，在具體工作中兩種制度仍有沖突的可能。黨政機構(gòu)進行合署合并改革后，兩種領(lǐng)導(dǎo)制度的具體銜接問題便值得深入研究。

我注意到，黨的工作機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)制度與其他黨組織有些略微不同，這或許是統(tǒng)合黨政機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)制度的一個突破口。此不同主要表現(xiàn)為決策方式與決策范圍的不同。

《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第二十二條第三款、第二十三條第四款規(guī)定地方委員會全體會議、常委會會議可以投票方式來進行表決，贊成票過半數(shù)為通過。

《黨組工作條例（試行）》第二十七條亦有相同的規(guī)定。在票決制中，參與決策的人員一人一票，每票的權(quán)重相等，議案須達到規(guī)定的票數(shù)才能獲得通過。但《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》并未規(guī)定此類表決機制，只有“領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定”的表述。這種議決制的決策方式，并不追求以投票的方式達成合意，而是更注重通過協(xié)商討論的方式來作出決定。

由于其程序缺乏明晰的規(guī)制，領(lǐng)導(dǎo)集體的一把手或主要領(lǐng)導(dǎo)成員在決定的形成過程中能發(fā)揮較大的影響力，甚至能夠左右結(jié)果的走向，將個人意見轉(zhuǎn)化為集體意志。從這個角度上講，議決制可能更易形成專斷。工作機關(guān)的集體領(lǐng)導(dǎo)制度實與黨委黨組有所差別，它的民主性較弱，集中性更強，工作機關(guān)的負責(zé)人可以發(fā)揮更強有力的領(lǐng)導(dǎo)作用。從這個意義上看，工作機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)制度更趨近于實踐中的首長負責(zé)制。

第八個問題，黨政合數(shù)合并機構(gòu)的四重管轄關(guān)系。我國地方政府部門的上下級之間實行雙重管轄制度。一是屬地管轄，地方政府各工作部門受其所隸屬的人民政府領(lǐng)導(dǎo)，二是職能管轄，這些政府部門依法受上級政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。

黨的工作機關(guān)的上下級關(guān)系同樣實行雙重管轄制度。一是屬地管轄，黨的工作機關(guān)受本級黨委領(lǐng)導(dǎo)，二是職能管轄，即受上級黨的工作機關(guān)管轄（但究竟是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，抑或是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，目前的黨內(nèi)法規(guī)尚未對此做出清晰的界定）。

在機構(gòu)合署合并之后，黨政兩套系統(tǒng)合二為一。黨政雙方的雙重管轄關(guān)系緊密相連，重合度高，雙重管轄變?yōu)樗闹毓茌?，新的機構(gòu)需要統(tǒng)一面對四個上級單位的管轄，在上下級關(guān)系上出現(xiàn)四重管轄關(guān)系的局面。從形式上看，合署合并后的機構(gòu)仍然屬于政府系統(tǒng)的一個部分，它的組織運行皆要依照政府組織法的有關(guān)規(guī)定，本級政府和上級主管部門依舊可以進行領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

機構(gòu)中的政府公職人員需要得到本級政府的授權(quán)與認可，當(dāng)機構(gòu)行使公權(quán)力作出不恰當(dāng)?shù)男姓Q定時，本級政府也有權(quán)改變或撤銷之。另一方面，理論和規(guī)范上黨委只能決定新機構(gòu)中的黨組織成員人選，黨委和上級工作機關(guān)只能撤銷新機構(gòu)中不適當(dāng)?shù)狞h務(wù)決定。

但原本的雙重管轄關(guān)系是否會因合署合并而發(fā)生實質(zhì)性改變，還有待觀察?！吨袊伯a(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》第五條第二款規(guī)定，合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管?！爸鞴堋被蚴桥c“協(xié)管”“協(xié)助”相對的詞匯，是依管轄主次關(guān)系對相互關(guān)系進行的劃分，似與領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)、屬地管轄與職能管轄不存在概念上的沖突。

然而，雖然“主管”的用詞并未排除法律所確定的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，但該條例將“主管權(quán)”賦予黨委，政府等其他各方便勢必降格。那么，行政系統(tǒng)對于合署機構(gòu)的權(quán)限可能就僅止于規(guī)范。

第九個問題，黨政合署合并機構(gòu)與其他黨政機構(gòu)的關(guān)系。

黨政合署合并機構(gòu)與其他機構(gòu)的關(guān)系問題，主要是新機構(gòu)與未合署合并的相關(guān)政府部門之間的關(guān)系問題。對改革后同級機構(gòu)關(guān)系的處理，法律法規(guī)或黨內(nèi)法規(guī)尚無特別規(guī)定，因而在規(guī)范意義層面，黨政合署合并機構(gòu)與其他相關(guān)黨政機構(gòu)的關(guān)系不變，主要還是協(xié)作配合的工作關(guān)系。形式上，黨政合署合并機構(gòu)仍須按相應(yīng)的名義、程序和有關(guān)法規(guī)，與其他工作機構(gòu)展開工作對接。

但這種同級關(guān)系在實質(zhì)上有些許微妙的轉(zhuǎn)變： 一方面，黨的工作機關(guān)憑借其與政府部門的整合，獲得了政府部門所掌控的公權(quán)力，職權(quán)中的法律強制力將使黨的工作機關(guān)在工作中變得更為強勢；相比其他黨組織，又變相提升了該黨的工作機關(guān)之地位，這未必有利于黨組織系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力的平衡。

另一方面，政府部門憑借其與黨組織的整合，獲得黨組織的政治加持，黨委的主管又進一步提升該政府部門的政治地位，相比其他政府機構(gòu)，該政府部門的地位與作用或更加吃重。

本輪黨政機構(gòu)改革不同于以往單純的行政機構(gòu)改革，其涉及范圍之廣、力度之大是后者無法比擬的。黨政機構(gòu)合署合并是在現(xiàn)行黨政體制基礎(chǔ)上所做的鞏固與調(diào)整，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，解決目前黨政機構(gòu)運行中的冗雜與不適。

同時應(yīng)當(dāng)注意到，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不等于黨組織對所有國家事務(wù)管理包辦代替，黨的組織和運作必須符合國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。機構(gòu)改革務(wù)須注重國家機關(guān)的職能價值，辨明公權(quán)力的運行邏輯，在保障國家法律有效實施、國家機構(gòu)正常運行的條件下精簡機構(gòu)。

而黨政機構(gòu)合署合并也必須處理好黨的各類機構(gòu)與國家機構(gòu)之間的關(guān)系，平衡好政治與法治、效率與秩序的關(guān)系，確保改革推進與機構(gòu)運行符合憲法法律。

我就說這么多，說得不對的請大家批評指正。謝謝！

第二篇：VAT、BT兩稅合并改革問題研究

關(guān)鍵詞：增值稅，營業(yè)稅，合并改革

摘 要：本文主要對不同的營業(yè)稅征收項目在納入增值稅征收范圍后的征稅方式和稅率設(shè)計進行了初步思考，并對增值稅、營業(yè)稅兩稅合并后如何與征管水平相適應(yīng)，如何協(xié)調(diào)對國、地稅系統(tǒng)管理職能和中央與地方的收入分配的影響兩個相關(guān)問題提出看法。我國增值稅、營業(yè)稅兩稅并存的弊端，社會已有共識。本文認為，隨著我國經(jīng)濟市場化、國際化程度的日益提高，社會分工進一步細化，貨物和勞務(wù)的界限日益模糊，貨物和勞務(wù)貿(mào)易的國際競爭也更加激烈。在這種背景下，增值稅、營業(yè)稅兩稅并存的弊端更加突出，無論從國內(nèi)市場的稅制公平角度，還是從國際市場的稅收競爭角度，研究改革營業(yè)稅，將之納入增值稅征收范圍，已是當(dāng)務(wù)之急。

隨著改革開放的深入，中國經(jīng)濟的市場化和國際化程度日益提高，新的經(jīng)濟形態(tài)不斷出現(xiàn)，貨物和勞務(wù)的界限日趨模糊.增值稅和營業(yè)稅并存所暴露出來的問題日益突出。因此，面對新的國際、國內(nèi)經(jīng)濟形勢，研究改革營業(yè)稅，將之納入增值稅征收范圍，已是當(dāng)務(wù)之急。另外，隨著信息技術(shù)在稅收領(lǐng)域的發(fā)展和應(yīng)用，我國稅收征管水平不斷提高，為合并增值稅和營業(yè)稅，對貨物和勞務(wù)全面征收增值稅創(chuàng)造了條件。

一、增值稅和營業(yè)稅并存的弊端

關(guān)于增值稅與營業(yè)稅并存的弊端，社會上已多有共識，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，兩稅并存，而且營業(yè)稅主要按營業(yè)額全額征稅，貨物生產(chǎn)需要消耗勞務(wù)和其他貨物，勞務(wù)提供也需要消耗貨物和其他勞務(wù)，因此，貨物銷售和勞務(wù)提供實際都存在重復(fù)征稅。在市場化程度日益加深，社會分工不斷深化的今天，重復(fù)征稅無疑不利于社會分工，也不利于市場公平。特別是在目前增值稅歸國家稅務(wù)局管理，營業(yè)稅主要歸地方稅務(wù)局管理的情況下，兩稅并存還造成了許多征管方面的矛盾。

第二，對服務(wù)業(yè)原則上按營業(yè)額全額征收，使服務(wù)業(yè)稅負過重，而且重復(fù)征稅的弊端容易阻礙新興服務(wù)業(yè)如現(xiàn)代物流業(yè)等的發(fā)展。目前在中國，一方面是服務(wù)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻度偏低，另一方面是服務(wù)業(yè)稅負過重。顯然，這兩者之間存在關(guān)聯(lián)，服務(wù)業(yè)稅負過重制約了其發(fā)展。而現(xiàn)行的營業(yè)稅制度無疑是造成服務(wù)業(yè)稅負過重的重要原因。但中國目前需要大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，不僅是創(chuàng)造就業(yè)、穩(wěn)定社會的需要，更是促進產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的需要。2007年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)[2007]7號），要求從財稅、信貸、土地和價格等方面進一步完善促進服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策體系。筆者認為，改變對服務(wù)業(yè)的征稅方式，將其納入增值稅征收范圍，統(tǒng)一征稅，是促進服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效途徑。第三，增值稅、營業(yè)稅兩稅并存，重復(fù)征稅，不利于對貨物和勞務(wù)的出口實行零稅率，制約了中國產(chǎn)品和勞務(wù)參與國際公平競爭，削弱了中國產(chǎn)品和勞務(wù)在國際市場的競爭力。增值稅在短短半個世紀(jì)內(nèi)能夠普及全球，一個很重要的原因就是，增值稅零稅率機制可以實現(xiàn)徹底退稅。對內(nèi)，有利于促進本國產(chǎn)品和勞務(wù)在國際市場上的競爭力；對外，有利于形成國際公平競爭的稅收機制。因為“出口退稅、進口征稅”的機制可以確保來自不同國家的貨物和勞務(wù)面對相同的稅負，即都按輸入國的稅制征稅。換言之，增值稅是一個與經(jīng)濟全球化相適應(yīng)的稅種。而在各國征收增值稅的實踐中，多數(shù)國家均把服務(wù)納入增值稅征收范圍。據(jù)筆者對220個國家和地區(qū)資料的檢索，開征增值稅或類似性質(zhì)的稅種o的國家和地區(qū)有153個，實行傳統(tǒng)型銷售稅的有34個，不征稅的有33個。其中，在征收增值稅的國家和地區(qū)中對貨物和勞務(wù)全面征收增值稅的約90個，不對勞務(wù)征收增值稅的只有巴西和印度。可見，無論從內(nèi)在需要還是從國際實踐看，都有必要把勞務(wù)納入增值稅的征收范圍。

二、增值稅、營業(yè)稅兩稅合并后相關(guān)征稅對象的增值稅稅率設(shè)計

現(xiàn)行營業(yè)稅分交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)九個稅目。其中，交通運輸

業(yè)、建筑業(yè)、郵電通信業(yè)和文化體育業(yè)適用3%稅率；金融保險業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)、銷售不動產(chǎn)和娛樂業(yè)中的臺球、保齡球適用5稅率；娛樂業(yè)的其他項目適用2G%稅率。那么，如果這些項目全面納入增值稅征收范圍后，是統(tǒng)一按現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)稅率（17%）征稅，還是另設(shè)一檔稅率?如果另設(shè)一檔稅率，稅率水平多高合適7現(xiàn)行適用不同營業(yè)稅稅率的項目，是否適用同一檔稅率，還是應(yīng)有所區(qū)別7筆者認為，營業(yè)稅改征增值稅的目的是建立一個避免重復(fù)征稅、符合社會市場分工和國際公平競爭要求的稅制機制，因此，改革在原則上應(yīng)保持總體稅負不變，既考慮財政承受能力，也考慮企業(yè)負擔(dān)水平。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)征稅項目－－無形資產(chǎn)、不動產(chǎn)和各項服務(wù)業(yè)的不同特點，合理設(shè)計適用稅率。

（一）轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)的增值稅稅率設(shè)計

筆者認為，無形資產(chǎn)的物耗投入比例較低，而以技術(shù)專利為主體的無形資產(chǎn)的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓卻對提升經(jīng)濟發(fā)展的技術(shù)含量、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式具有重要意義。因此，對無形資產(chǎn)原則上實行輕稅政策是符合我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展要求的，就是說，對無形資產(chǎn)宜按低稅率而非標(biāo)準(zhǔn)稅率征收增值稅。對其具體稅率設(shè)計，可以根據(jù)無形資產(chǎn)的平均增值率和現(xiàn)行3%稅率折算，并適度從輕征稅。而且，可以與現(xiàn)行符合條件的軟件生產(chǎn)企業(yè)銷售軟件稅負超3%返還政策統(tǒng)籌兼顧，即原則上兩者可以統(tǒng)一適用低稅率從輕征稅。

（二）提供勞務(wù)（月良務(wù)業(yè)）的增值稅稅率設(shè)計

服務(wù)業(yè)種類繁多，差異大，有的服務(wù)行業(yè)利潤率高，負稅能力強，有的服務(wù)行業(yè)則物耗投入比率和利潤率都不高，但對創(chuàng)造就業(yè)和滿足社會服務(wù)需求的作用很大，有的服務(wù)業(yè)（特別是一些新興服務(wù)業(yè)）對帶動經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。因此，對服務(wù)業(yè)的稅率設(shè)計，有必要作適當(dāng)?shù)膮^(qū)別對待：

1.對于現(xiàn)行適用20%營業(yè)稅稅率的娛樂業(yè)項目，可以考慮兩種選擇：一種選擇是增設(shè)一檔增值稅高稅率，比如27%（原則上應(yīng)與20%稅率的營業(yè)稅稅負基本持平，具體的稅率設(shè)置需要在調(diào)查基礎(chǔ)上進行測算）。另一種選擇是，按17%標(biāo)準(zhǔn)稅率征收增值稅，但在消費稅中增加娛樂業(yè)稅目征收消費稅，兩者的綜合稅負與現(xiàn)行20%營業(yè)稅稅負持平，或者略有提高。筆者傾向于后一種選擇，因為按這種方案設(shè)計的稅制更加規(guī)范，也與增值稅普遍、中性征收和消費稅特殊調(diào)節(jié)的稅制理念相一致。

2.對金融保險業(yè)，鑒于其業(yè)務(wù)上的特殊性和金融企業(yè)較強的負稅能力，也為了避免對財政收入的沖擊，可以考慮對金融保險業(yè)按5%的稅率征收增值稅。如果財政能夠承受，可以考慮將稅率降至3%，以支持金融保險業(yè)的發(fā)展。

三、增值稅、營業(yè)稅兩稅合并改革需要注意的問題

（一）服務(wù)業(yè)納入增值稅范圍后對征管的要求

服務(wù)業(yè)納稅人不僅數(shù)量多，情況繁雜，而且經(jīng)營規(guī)模普遍較小，財務(wù)核算管理也相對不規(guī)范，因此，對服務(wù)業(yè)征收增值稅要注意與征管水平相適應(yīng)。作為政策選擇，可以考慮根據(jù)實際征管條件和能力，逐步擴大增值稅征收范圍，如先在交通運輸業(yè)、建筑業(yè)進行改征增值稅。

（二）增值稅、營業(yè)稅合并改革對現(xiàn)行國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局征管范圍及中央與地方稅收收入分配的影響

目前營業(yè)稅主要歸地方稅務(wù)局管理，也是地方政府的主體稅種之一，因此，將營業(yè)稅納入增值稅征收范圍應(yīng)充分考慮對地方財政收入的影響和地稅系統(tǒng)的職能變化，需要采取相應(yīng)的配套調(diào)整措施。有兩種方案可供選擇：一種是“過渡型”思路，即對現(xiàn)行屬于營業(yè)稅征收范圍的，在管理上歸地方稅務(wù)局管理的納稅人，改征增值稅后，仍歸地方稅務(wù)局管理，收入的劃分，比照燃油稅費改革的做法，將原歸屬地方政府的營業(yè)稅收入部分，改征增值稅以后相應(yīng)的部分仍歸地方政府，或者以此為基數(shù)，相應(yīng)調(diào)整增值稅收入在中央與地方政府之間的分配比例。

第三篇：土地轉(zhuǎn)讓需要注意的九大問題萬購提醒

土地轉(zhuǎn)讓需要注意的九大問題萬購提醒

土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓的行為，包括出售、交換和贈與。國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓就是其中的一種。在轉(zhuǎn)讓過程中出讓方和轉(zhuǎn)讓方要注意相關(guān)事項，例如未按國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)就無法轉(zhuǎn)讓等。

一、轉(zhuǎn)讓合同的形式

國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)簽訂轉(zhuǎn)讓書面合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。

二、國有土地的權(quán)屬調(diào)查和資信能力調(diào)查

1、轉(zhuǎn)讓合同簽訂之前，要對轉(zhuǎn)讓方的轉(zhuǎn)讓主體資格進行核實。轉(zhuǎn)讓方須是國有土地使用證上載明的土地使用者。土地使用者為國有或集體單位的，應(yīng)提交有資產(chǎn)處分權(quán)的機構(gòu)出具的同意轉(zhuǎn)讓的證明。

2、轉(zhuǎn)讓方也要認真審查受讓方的資信能力，包括銀行資金證明、有無重大債務(wù)糾紛等，以免造成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后資金無法收回的結(jié)局。

三、轉(zhuǎn)讓價格評估事宜

在轉(zhuǎn)讓前，應(yīng)該對土地轉(zhuǎn)讓價格進行評估。因為土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格明顯低于市場價格的，市、縣人民政府有優(yōu)先購買權(quán)。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場價格不合理上漲時，市、縣人民政府可以采取必要的措施。尤其是轉(zhuǎn)讓方為國有單位時，國有土地及相關(guān)資產(chǎn)須經(jīng)法定估價機構(gòu)估價，并經(jīng)國土部門予以確認。

四、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的擔(dān)保

1、擬轉(zhuǎn)讓的國有土地使用權(quán)是否存在瑕疵問題，是受讓方必須關(guān)注的重點。轉(zhuǎn)讓合同簽訂之前，必須去國土部門、房地產(chǎn)主管部門進行調(diào)查，核實有無抵押與被采取司法限制。

2、鑒于有無土地權(quán)屬及相關(guān)爭議不易調(diào)查，加之受讓方的履約能力難以判斷，應(yīng)明確雙方相互提供擔(dān)保。

五、有關(guān)稅費

轉(zhuǎn)讓合同簽訂之時，雙方應(yīng)對有關(guān)應(yīng)繳納的稅費項目、標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)額進行咨詢，并對稅費負擔(dān)問題進行明確。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，稅費的計算依據(jù)一般為土地成交價，若成交價格明顯低于正常市場價的，則應(yīng)以土地評估價作為計算依據(jù)。

六、土地用途及相關(guān)用地條件的變更

1、國有土地轉(zhuǎn)讓往往涉及土地用途變更問題，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓尤為突出。土地用途及相關(guān)條件能否變更、變更程序及費用負擔(dān)應(yīng)在轉(zhuǎn)讓合同中約定清楚。

2、轉(zhuǎn)讓前的土地大多是工業(yè)用地、辦公用地等，轉(zhuǎn)讓后多為商業(yè)或住宅開發(fā)用地，不僅要經(jīng)規(guī)劃部門變更土地用途，補繳土地出讓金，且須繳納相關(guān)配套費用。有的雖不改變土地用途，卻需改變出讓合同限定的建筑密度、容積率、綠化率等用地條件。

七、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時地上建筑物、其他附著物所有權(quán)歸屬問題

1、地上建筑物、其他附著物的所有人或者共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其他附著物作為動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。

2、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的效力及于地上建筑物，無約定的，推定包含。國有出讓土地未達到規(guī)定開發(fā)程度不得轉(zhuǎn)讓，劃撥國有土地?zé)o地上建筑物不得轉(zhuǎn)讓。

3、土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理過戶登記。土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，并依照規(guī)定辦理過戶登記。

八、權(quán)屬變更程序與支付轉(zhuǎn)讓價款問題

因國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)合同簽訂、國土部門審批、補辦相關(guān)手續(xù)、登記辦證等多個環(huán)節(jié)，有時還涉及抵押權(quán)解除等程序，故轉(zhuǎn)讓費的支付應(yīng)采用分期付款方式。即根據(jù)轉(zhuǎn)讓程序設(shè)定付款期限與金額，體現(xiàn)相互制約與督促作用，以降低雙方交易風(fēng)險。

九、國有土地使用權(quán)設(shè)定抵押后的轉(zhuǎn)讓問題

國有土地使用權(quán)設(shè)定抵押后，并非不能轉(zhuǎn)讓?？赏ㄟ^與抵押權(quán)人協(xié)商，以其他擔(dān)保方式置換或以轉(zhuǎn)讓費支付借款的方式解除抵押等方式，實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓目的。

以上相關(guān)事項，是國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易中經(jīng)常出現(xiàn)一些問題，萬購地產(chǎn)網(wǎng)提醒，土地轉(zhuǎn)讓當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)多加留意細節(jié)，不僅有利于降低交易成本，還有利于控制法律風(fēng)險，避免出現(xiàn)違法現(xiàn)象。

第四篇：福利需要視角下中低收入家庭住房保障改革研究

福利需要視角下中低收入家庭住房保障改革研究

摘 要：改革開放將近40年來，我國經(jīng)濟實力不斷增強，而中低收入家庭住房保障問題一直是政府關(guān)注的焦點和難點。因此，在福利需要理論的指導(dǎo)下，重點分析改革開放以來我國住房保障制度的發(fā)展歷程，分成城市住房福利制度的改革試點階段、城市住房福利制度改革的全面推進階段、城市住房市場化階段、城市注重中低收入者的住房福利制度安排階段和城市住房福利多元化制度階段等五個階段，研究各階段的主要特點和存在的問題，從而為我國下一階段住房保障制度的完善提出政策建議。

關(guān)鍵詞：福利需要；中低收入；住房保障；制度綜述

中圖分類號：F290 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0052-02

一、研究背景和研究對象

改革開放40年來，中國經(jīng)濟高速發(fā)展，國家經(jīng)濟實力不斷增強?！?015年中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，中國GDP從1978年的3 645.2億元增長到2015年底的676 708億元，全國城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入從1978年的343元提高到2015年的29 129元。近年來經(jīng)濟的高速發(fā)展，為解?Q民生難題，特別是改善中低收入家庭住房條件提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)和物質(zhì)保障?；仡櫢母镩_放將近40年來的居民住房變化情況，城鎮(zhèn)新建住房面積和城市人均住宅建筑面積都有了大幅度提高，城市居民住房質(zhì)量也得到很大提高。然而，近年來，一些大城市房地產(chǎn)市場存在房價上漲過快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出等問題。大量的中低收入家庭沒有能力自己解決住房問題，影響了經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定發(fā)展。為此，有必要梳理改革開放以來我國中低收入家庭住房保障制度的發(fā)展，為今后的進一步改善提供政策建議。

二、社會福利需要理論

社會福利中的需要是社會中生活的人在其生命過程中的一種缺乏的狀態(tài)。人的基本需要如果不能滿足，這種缺乏狀態(tài)將損害作為社會成員的人的生命意義。在個體社會成員的需要集合成為一種具有相同社會文化背景的社會群體成員的需要時，就形成了社會需要，要依靠福利組合中的各方的回應(yīng)。需要滿足的重要條件是社會福利。一個社會的社會福利制度目標(biāo)就是使社會成員的需要得到滿足。社會福利制度可以通過以下三個途徑來發(fā)揮需要滿足的作用：其一，社會福利制度提供了人類需要滿足所缺乏的資源，特別是為那些亟需幫助的弱勢群體提供的資源。其二，通過能力建設(shè)社會政策和行動項目，增強社會成員克服困難的能力，從而更好地實現(xiàn)需要滿足。其三，減少社會生活的障礙，使社會成員的權(quán)利得到實現(xiàn)，社會制度安排能夠滿足他們的社會需要（彭華民，2008）。

三、改革開放以來中低收入家庭住房保障制度發(fā)展

在改革開放前的計劃經(jīng)濟體制下，我國長期實行的住房福利分配制度是一種由國家和單位統(tǒng)包職工住房投資、建設(shè)、分配的福利制度（賈康，劉軍民，2007）。1978年中國實行改革開放政策后，中國住房政策在住房商品化和住房制度改革的過程中不斷發(fā)展和完善。中國住房政策改革的階段可以按照有關(guān)的住房制度改革政策為標(biāo)志，大致分為以下五個階段。

（一）城市住房福利制度的改革試點階段

這一階段住房制度改革政策的重點是試售公房，可以分為出售公房和補貼售房兩個階段；隨后還進行了住房租金制度上的改革。1980年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建委《關(guān)于加快城市住宅建設(shè)的報告》中指出加快城市住宅建設(shè)，迅速解決職工住房緊張的問題。中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建委黨組《全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱》發(fā)布，正式宣布中國將實行住宅商品化的政策，在一些城市進行了全價售房的試點。1982年補貼售房取代了全價售住房制度改革。1985年補貼售房被視為低價售房而被取消。1986年以后，公共租房政策的特點是改革低租金、提租補貼、租售結(jié)合、以租促售和配套改革。1988年初，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》，中國政府將住房福利制度改革正式納入中國改革開放的大規(guī)劃。

（二）城市住房福利制度改革的全面推進階段

為了配合中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，推動住房福利制度改革成為改革中的重要內(nèi)容。1991年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行住房制度改革的通知》，引導(dǎo)居民的住房消費，逐漸實現(xiàn)住房商品化，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。同年10月，全國第二次住房制度改革工作會議召開，認為可以進行全國的住房制度改革。在這樣的背景下，國務(wù)院于1991年批轉(zhuǎn)《關(guān)于全面進行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，這是住房制度改革的一個綱領(lǐng)性文件，明確了城鎮(zhèn)住房制度改革的指導(dǎo)思想和根本目的，制定了城鎮(zhèn)住房制度改革的總體目標(biāo)和分階段目標(biāo)，要求在1992―1993年內(nèi)在全國范圍內(nèi)全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革。還提出了按照社會主義有計劃經(jīng)濟的要求，從改革公房低租金入手，將現(xiàn)行的公房的實物福利分配制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY分配制度。

（三）城市住房市場化的改革階段

1993年，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出要加快城鎮(zhèn)住房制度改革，促進住房商品化和住房建設(shè)的發(fā)展。1994年，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，標(biāo)志著住房制度改革進入了一個市場化的新階段。在住房市場化的同時，具有住房保障作用的安居工程在1993年開始計劃實施。這項工程主要是為了解決大中型企業(yè)職工和大中城市居民的住房困難，是在總結(jié)各地的經(jīng)濟適用住房的經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出的。安居工程的進展也很迅速，1997年底的建設(shè)規(guī)模為7 159萬平方米，解決了65萬戶城鎮(zhèn)居民的住房問題；1998年上半年分兩批下達的計劃建設(shè)規(guī)模為10 694萬平方米，合計起來已經(jīng)超出安居工程的最初計劃總量（成思危，等，1999）。1998年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，要求從1998年下半年開始，全國城鎮(zhèn)停止福利分配，實行住房分配貨幣化。1999年，國務(wù)院公布了《住房公積金管理條例》，規(guī)定了住房公積金管理的機構(gòu)、基金的繳存、提取和使用，并在基金的監(jiān)督和處罰方面做了相應(yīng)的要求。2003年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，要求各地、各部門完善住房供應(yīng)政策，加強經(jīng)濟適用房的建設(shè)和管理，增加普通商品住房供應(yīng)，建立和完善廉租住房制度，控制高檔商品房建設(shè)。

（四）城市中低收入者的住房福利制度安排階段

2003年之后，針對一些大城市房地產(chǎn)市場存在的房價上漲過快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出等問題，中央政府又采取了一系列措施。2006年，國務(wù)院繼續(xù)控制房地產(chǎn)業(yè)價格快速上漲。突出了廉租住房在多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系中的重要性，以及強調(diào)其在住房社會保障方面的安全網(wǎng)地位，但是，它的實際效果并不是十分明顯。2006年，國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提到多渠道改善農(nóng)民工居住條件，在推動中國城市住房福利制度安排改革的政策中，第一次明確將農(nóng)民工納入。2007年，國家更加重視中低收入家庭的住房問題的解決，先后出臺多項政策加強中低收入者的住房福利提供，包括《?P于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，逐步擴大廉租住房制度的保障范圍。城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑。

（五）城市住房福利多元化制度階段

1.推進安居房建設(shè)。2011年，我國迎來住房保障制度史上里程碑式的制度，國務(wù)院頒布《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》，要求大規(guī)模推進保障性安居工程建設(shè)。從2011―2014年，中央財政和中央預(yù)算內(nèi)投資共為保障性安居工程安排了7 092億元的補助資金。同時，還發(fā)行了約7 000億元的企業(yè)債券，專項用于保障性安居工程建設(shè)（倪鵬飛，等，2016）。

2.加速棚戶區(qū)改造。2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，確定2013―2017年改造各類棚戶區(qū)1 000萬戶的目標(biāo)。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》指出，在2015―2017年3年內(nèi)改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬套，農(nóng)村危房1 060萬戶。全國城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造工作取得了顯著進展。截至2014年年底，全國共改造各類棚戶區(qū)住房2 080萬套、農(nóng)村危房1 565萬戶，其中，2013―2014年改造各類棚戶區(qū)住房820萬套、農(nóng)村危房532萬戶（倪鵬飛，等，2016）。

3.加強租賃住房發(fā)展。房地產(chǎn)市場發(fā)展趨緊成熟，2015年住建部發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》，鼓勵和支持符合公共租賃住房保障條件的家庭，通過租賃市場解決住房問題，政府按規(guī)定提供貨幣化租賃補貼。

四、中低收入家庭住房保障制度展望

1.增加住房保障供給渠道。在供給側(cè)改革如火如荼開展的過程中，充分利用房地產(chǎn)去庫存的有利時機，應(yīng)多方式多角度增加保障性住房供給渠道，而不僅局限于廉租房、限價房、棚戶區(qū)改造等傳統(tǒng)供給渠道。

2.拓展住房保障資金來源。目前，國家開發(fā)銀行貸款和公積金貸款是保障房建設(shè)的主要金融渠道，急需引入社會資本。保障房金融創(chuàng)新可通過與金融機構(gòu)合作，在政府融資平臺的基礎(chǔ)上，通過發(fā)行理財產(chǎn)品，開展專項信用貸款等方式，為保障性住房提供專項資金支持。

3.強化住房保障制度績效管理，加強住房保障政策的宣傳。2015年財政部和住建部已發(fā)布《城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》，對財政資金支持城鎮(zhèn)保障性安居工程實行績效評價，提高財政資金使用效益。要加強對住房保障制度的宣傳力度，一方面要讓中低收入家庭能更多了解住房保障的相關(guān)政策，另一方面要通過有效的渠道，使政策覆蓋人群能申請到合適的住房保障政策，使政策真正落實到位。

參考文獻：

[1] 成思危，等.中國城鎮(zhèn)住房制度改革[M].北京：民主與建設(shè)出版社，1999.[2] 賈康，劉軍民.中國住房制度改革問題研究[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2007.[3] 倪鵬飛.中國住房發(fā)展報告2015―2016[M].廣州：廣東經(jīng)濟出版社，2016.[4] 彭華民.社會福利與需要滿足[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008.