第一篇：執(zhí)行救助基金制度是徹底解決“執(zhí)行難”問題必不可少的措施

執(zhí)行救助基金制度是徹底解決“執(zhí)行難”問題必不可少的措施

執(zhí)行救助基金制度是徹底解決“執(zhí)行難”問題必不可少的措施

a執(zhí)行救助基金制度是指人民法院在執(zhí)行案件中因被執(zhí)行人確無或暫時確無履行法定義務(wù)能力而向無經(jīng)濟來源，生活又極度困難的且需要進行救助的申請執(zhí)行人發(fā)放的救急資助專用基金和配套的救助制度。

一、設(shè)立執(zhí)行救助基金制度的背景及理論依據(jù)

目前，由于我國經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)軌時期，難免會發(fā)生各種各樣的社會矛盾糾紛，執(zhí)行工作作為法院工作的最后一道關(guān)口，這些矛盾和問題最終必然集中反映到執(zhí)行過程中來，也就是我們通

常所說的“執(zhí)行難”?！皥?zhí)行難”最突出表現(xiàn)之一是部分被執(zhí)行人根本無履行能力或暫無履行能力。而申請人因事故或其他原因造成家庭極度困難，其合法利益通過訴訟得到法律支持，而最終得不到實現(xiàn)。有的連基本的生活都難以維持。因而，有的當事人將權(quán)利得不到實現(xiàn)、“執(zhí)行不能”的原因歸結(jié)為“執(zhí)行不力”，遷怒于法院和社會，從而給社會帶來了不安定因素，有悖于和諧社會的建設(shè)。

12月26日，中央政法委《關(guān)于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》指出：一是運用法律嚴厲打擊暴力抗拒法院執(zhí)行的違法犯罪行為。二是探索建立特困群體案件執(zhí)行的救助辦法。各地可積極探索建立特困群體案件執(zhí)行的救助基金，對于雙方當事人均為特困群體的案件，如刑事附帶民事賠償、交通肇事賠償?shù)劝讣纳暾垐?zhí)行人，當被執(zhí)行人無履行能力時，按一定程序給予申請執(zhí)行人適當救助，解決其生活困難，維護社會和諧穩(wěn)定。1月15日，最高人民法

院《關(guān)于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》提出：“完善執(zhí)行工作機制，加強和改進執(zhí)行工作。推行執(zhí)行公開，拓展執(zhí)行方法，完善執(zhí)行措施，最大限度實現(xiàn)勝訴當事人的權(quán)益；加強國家執(zhí)行威懾機制建設(shè)，促使當事人自動履行生效裁判；建立特困群眾執(zhí)行救助基金，為他們實現(xiàn)債權(quán)提供便利和幫助?！睘榇耍骷壢嗣穹ㄔ杭娂姵雠_改革措施，執(zhí)行救助基金在此時應(yīng)運而生。，志丹法院在貫徹“政法52號”文件精神，開展清理執(zhí)行積案活動中，在黨委、政府的大力支持下，首次建立了執(zhí)行救助基金制度，政府撥款60萬元存入“執(zhí)行救助基金”專戶，并制訂了配套的救助制度，該措施的使用，對人民法院在執(zhí)行案件中因被執(zhí)行人確無或暫時確無履行法定義務(wù)能力而向無經(jīng)濟來源，生活又極度困難的申請執(zhí)行人發(fā)放的救急資助專用基金。有效地緩解了一些社會矛盾，促進了社會穩(wěn)定，起到了

很好的社會效果和法律效果。

二、執(zhí)行救助基金制度的具體運行辦法

為了確?！熬戎稹钡挠行Ю?，該院從基金的來源，救助范圍、額度、條件、程序等方面制定了嚴格的救助制度?；鸬膩碓矗阂皇钦畵芸?；二是案件當事人相關(guān)的組織或單位贊助；三是對救助案件的被執(zhí)行人永不免責，堅持長期監(jiān)視被執(zhí)行的收入情況和財產(chǎn)狀況，發(fā)現(xiàn)條件成就立即恢復執(zhí)行，將兌現(xiàn)款項充入救助基金專戶。救助范圍：主要為人身損害賠償糾紛案件和刑事附帶民事賠償糾紛案件。救助額度：一般采用動員被執(zhí)行人的親屬出一點、申請執(zhí)行人放棄一點，再使用救助基金救助一點。如果最終全部執(zhí)行到位，先扣回救助基金，再補給申請執(zhí)行人放棄的部分和被執(zhí)行人親屬墊付的部分。救助條件：一是案件申請執(zhí)行人；二是屬于特困群體，亟需解決基本生活費用；三是被執(zhí)行人無力履行法律義務(wù)，或被執(zhí)行

人下落不明，導致案件無法執(zhí)行到位。救助程序：一寫出書面救助申請；二提交政府及有關(guān)部門關(guān)于其經(jīng)濟生活狀況的證明材料；三人民法院執(zhí)行局接收申請材料后，應(yīng)當在5日內(nèi)審查完畢，寫出執(zhí)行報告，詳細說明執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行過程、執(zhí)行中存在的問題以及救助意見，并填寫《特困申請執(zhí)行人救助基金審批表》；四由人民法院院長提交縣人大、政法委、法院聯(lián)席會議審定；五聯(lián)席會議研究決定給予司法救助的，簽署審定意見，并在審批表上共同簽字后，報縣長審批；六縣財政局憑縣長簽署的《特困申請執(zhí)行人救助基金審批表》將相應(yīng)救助款劃撥到人民法院案件專用帳戶上，由人民法院依法向救助對象兌現(xiàn)救助基金。

三、執(zhí)行救助基金制度實施以來取得的成效

志丹法院建立特困群體救助基金制度以來，該院使用“救助基金”解決執(zhí)行“死”案100多件，共動用“救助基

金”100多萬元。該院抓住歷年來法院系統(tǒng)開展清理執(zhí)行積案活動的大好機遇，充分發(fā)揮延安“紅色司法”調(diào)解優(yōu)勢，使用強制執(zhí)行、促成和解和“救助制度”并用的辦法，在每次清理執(zhí)行積案活動中基本都可以做到提前實現(xiàn)“零”積案目標，年度內(nèi)基本形不成新的積案，實現(xiàn)了執(zhí)行工作的良性循環(huán)，使特困申請執(zhí)行人的生活得到了基本保障，做到了“法”的“鋼”與“情”的“柔”的完善結(jié)合，體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，促進了縣域經(jīng)濟的快速跨越發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。該院的執(zhí)行工作事跡先后多次被《人民法院報》刊登報道。特困群體救助基金制度被全省各級法院認可，并得到推廣。該院被省法院授予“執(zhí)行工作良性循環(huán)法院”稱號。該院執(zhí)行局被省委政法委授予“人民滿意的政法單位”稱號。

四、執(zhí)行救助基金制度在實際操作中存在的問題

執(zhí)行救助基金制度的設(shè)立，確實讓困難當事人獲得了司法救濟，充分體現(xiàn)

了人民法院司法為民的理念，為構(gòu)建和諧社會起到了積極的推動作用。然而，執(zhí)行救助基金在實際操作過程中還存在一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在：

執(zhí)行救助基金資金來源缺乏法律上的保障

要建立執(zhí)行救助基金制度，關(guān)鍵是資金來源問題。目前，志丹法院在執(zhí)行救助基金來源上，還是采取的是以財政一次性撥款為主，以社會贊助和實施救助后繼續(xù)執(zhí)行的執(zhí)行款充實為輔。但是執(zhí)行救助基金并未列入年度財政預(yù)算，沒有制度，僅僅依靠法院領(lǐng)導與政府部門負責人協(xié)調(diào)解決是難以建立執(zhí)行救助基金長效保障機制的。同時，以社會贊助為執(zhí)行救助基金的來源，有損人民法院的社會公信力，也不是長遠之計，而依靠實施救助后繼續(xù)執(zhí)行的執(zhí)行款充實就顯得也很蒼白無力。

執(zhí)行救助基金發(fā)放的范圍、對象、標準不統(tǒng)一

執(zhí)行救助基金設(shè)立的目的是為了

解決人民法院在執(zhí)行過程中因申請人極度困難，而被執(zhí)行人又無法履行義務(wù)的執(zhí)行案件。但從救助范圍、救助的對象以及執(zhí)行救助基金發(fā)放的標準都不是很確定，明確執(zhí)行救助基金限于刑事附帶民事賠償、人身損害賠償?shù)臋?quán)利人，而具體救助的數(shù)額不確定，救助對象是申請執(zhí)行人且屬特困群體，但具體困難到什么程度，又不是很確定。

執(zhí)行救助基金操作程序不規(guī)范

由于執(zhí)行救助基金沒有統(tǒng)一的操作規(guī)范，各地法院在執(zhí)行救助基金的操作程序上不盡一致。首先，執(zhí)行救助基金發(fā)放程序上是由當事人申請，還是法院依職權(quán)發(fā)放？其次，在執(zhí)行救助基金追償程序上，在被執(zhí)行人暫無履行能力的情況下，申請人獲得執(zhí)行救助基金后，一旦被執(zhí)行人恢復履行能力，是否對申請人獲得的救助金予以追償？如果追償，是法院依職權(quán)進行追償，還是由某個機構(gòu)依法取得代位追償權(quán)，申請法院進行執(zhí)行？對此，實踐中均無法可依。

五、完善執(zhí)行救助基金制度的建議及拓展方向

法院設(shè)立執(zhí)行救助基金是特殊時期、特定環(huán)境下的產(chǎn)物，是權(quán)宜之計。執(zhí)行救助基金作為解決社會矛盾，構(gòu)建和諧社會的一種方式值得倡導，但是設(shè)立執(zhí)行救助基金應(yīng)理順關(guān)系，形成政府參與、法院管理的格局。應(yīng)盡快出臺執(zhí)行救助基金管理辦法，明確執(zhí)行救助基金的性質(zhì)，明確執(zhí)行救助的范圍、對象、標準，從制度上對執(zhí)行救助基金予以保障，規(guī)范執(zhí)行救助基金操作程序。

形成執(zhí)行救助基金來源的長效機制

要使執(zhí)行救助基金成為“不竭之水”，就必須建立健全執(zhí)行救助基金長效機制。應(yīng)根據(jù)各地的財政狀況和各級法院在歷年執(zhí)行案件中所需救助的基金金額，以法律或法規(guī)的形式明確將執(zhí)行救助基金納入地方財政預(yù)算，或?qū)⒏骷壏ㄔ涸V訟費收入的一定比例納入執(zhí)行救助基金為主，以社會贊助和人民法院實施

救助后繼續(xù)執(zhí)行的標的款充實為輔，從而保證執(zhí)行救助基金有穩(wěn)定的來源，長期發(fā)揮救急救難、化解矛盾和維護社會穩(wěn)定的作用。

明確執(zhí)行救助的范圍、對象、發(fā)放標準

執(zhí)行救助基金救助的范圍，應(yīng)嚴格限定在已進入人民法院執(zhí)行程序中的案件，執(zhí)行救助基金救助的對象必須是法院已窮盡了所有的執(zhí)行措施，案件仍執(zhí)行不能，同時因案件執(zhí)行不能而嚴重影響生存的申請執(zhí)行人。執(zhí)行救助基金發(fā)放標準應(yīng)該根據(jù)各地執(zhí)行救助基金的數(shù)額和各級法院執(zhí)行案件的總標的額來確定，對生活確有困難的當事人且申請執(zhí)行案件標的不大的執(zhí)行案件，如執(zhí)行標的在10000元以下的，應(yīng)該在促使和解后一次性全額救助，此類案件救助額一般在5000元左右為宜，對生活確有困難的當事人且申請執(zhí)行案件標的較大的執(zhí)行案件，應(yīng)該確定一定的救助比例分期救助。

規(guī)范執(zhí)行救助基金操作程序

有科學規(guī)范的操作程序才能更加有效地實施。首先，應(yīng)確立申請制度，由申請執(zhí)行人本人提出申請，表明其接受救助的訴求。申請制度是執(zhí)行救助制度的第一道程序，通過資格審查，淘汰不合格的申請對象，讓真正具備相應(yīng)救助資格的人進入利益分配程序。其次，應(yīng)確立執(zhí)行救助基金追償制度，一旦申請執(zhí)行人獲得救助，其應(yīng)書面承諾放棄與其所接受執(zhí)行救助基金金額相應(yīng)的賠償款，在被執(zhí)行人恢復履行能力后由人民法院執(zhí)行代位追償權(quán)，然后將執(zhí)行到位后的賠償款補充到執(zhí)行救助基金中。以“救助基金”流動的良性循環(huán)，促進執(zhí)行工作的良性循環(huán)。

總之，執(zhí)行救助基金作為當前化解人民法院執(zhí)行難的一項有效措施，作為我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的一項過渡制度，有利于緩解社會矛盾，促進社會和諧進步，志丹法院成功的經(jīng)驗告訴我們：沒有這一制度做為保障，法院的執(zhí)行“死”

案將難以復活，執(zhí)行“零”積案目標將難以達到，執(zhí)行工作的良性循環(huán)將難以實現(xiàn)，執(zhí)行申請人的利益將難以得到最終兌現(xiàn)，社會的和諧穩(wěn)定將難以得到有效的法律保障。為此，司法救助基金制度，必須要得到全面推廣，各項管理制度必須得到進一步完善，努力在全社會的支持下，使這一過度制度，最終發(fā)展為一項重要的社會保障制度。為構(gòu)建和諧社會發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二篇：執(zhí)行救助制度相關(guān)問題研究

執(zhí)行救助制度相關(guān)問題研究

關(guān)鍵詞：執(zhí)行救助 機制 問題 探索

內(nèi)容摘要：目前，我國的執(zhí)行救助制度尚無法律明確規(guī)定而處于探索、無序狀態(tài)，但各級人民法院在總結(jié)多年執(zhí)行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，各自形成了一套獨特的執(zhí)行救助機制，如平昌縣人民法院將執(zhí)行救助基金設(shè)立于該縣政法委，運作模式即申請人提交當?shù)卮逦瘯⒕游瘯鼍叩奶乩ёC明，法院研究審核，政法委統(tǒng)一發(fā)放。但隨著社會矛盾層出不窮，勢必催生解決各類矛盾的新機制。至此，本文欲通過對執(zhí)行救助性質(zhì)、發(fā)放條件及我國執(zhí)行救助制度的現(xiàn)狀分析，從而建立起一套行之有效的執(zhí)行救助機制，讓執(zhí)行救助基金發(fā)揮最大的作用。

（正文）

執(zhí)行救助制度指的是在人民法院受理的執(zhí)行案件中，因被執(zhí)行人確無或暫無履行法定義務(wù)能力而由有關(guān)機構(gòu)按照法定程序?qū)Υ_有困難的當事人給予可能的一種救急。【1】這里有必要與執(zhí)行救濟區(qū)分下，前者是在當前我國經(jīng)濟社會處于轉(zhuǎn)型時期所作的一種嘗試，后者是執(zhí)行案件的當事人或第三人的合法權(quán)利因執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行行為而受到侵害時依法請求保護和救濟。前者將權(quán)利實現(xiàn)寄托在案外，并且只賦予自然人，法人除外，后者的權(quán)利實現(xiàn)只能在案內(nèi)，即通過執(zhí)行異議、執(zhí)行回轉(zhuǎn)予以救濟。

一、執(zhí)行救助制度的內(nèi)涵

1、執(zhí)行救助發(fā)生在法院執(zhí)行環(huán)節(jié)，即必須是申請人向法院申請執(zhí)行后，執(zhí)行標的沒有履行完畢之前。若當事人不申請執(zhí)行，法院是無權(quán)主動過問其經(jīng)濟狀況的。

2、執(zhí)行救助的前提是申請人“急需”和被執(zhí)行人確無或暫無履行能力，既包括絕對履行不能也包括相對履行不能。

3、執(zhí)行救助的對象僅限于特別困難的自然人，法人不屬于救助對象范疇。

4、執(zhí)行救助的目的不是解決“執(zhí)行難”，二是解決申請 人債權(quán)的提前實現(xiàn)問題。

5、執(zhí)行救助不是執(zhí)行墊付，不是物質(zhì)幫助，它僅僅是救急，只有生活確實困難的申請人才能獲得，且申請人獲得救助后，與救助金額等額債權(quán)即行轉(zhuǎn)移。

6、執(zhí)行救助既不是法院出資進行救助，也不是法院的執(zhí)行機構(gòu)出資救助，而是法院執(zhí)行機構(gòu)參與、協(xié)助的救助，要通過多個機構(gòu)協(xié)調(diào)配合，共同完成。

二、執(zhí)行救助制度的性質(zhì)

當前，在執(zhí)行救助制度的性質(zhì)上，有的認為屬于司法救濟制度范疇，有的認為屬于社會救助制度范疇，但從與社會救助制度特征上分析，我認為執(zhí)行救助制度應(yīng)屬于社會救助制度范疇，是社會保障機制的組成部分。

第一，執(zhí)行救助與社會救助在權(quán)利義務(wù)上都具有非直接對應(yīng)性。社會救助不強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，它強調(diào)的是國家和社會對其成員的責任、義務(wù)，故社會救助資金來源于國家財政撥款和社會籌集，如08年的5.12汶川地震及13年的4.20蘆山地震捐款。同樣，因“執(zhí)行不能”、“執(zhí)行無法到位”而導致申請人生活困難的原因也是多方面的，故執(zhí)行救助資金也主要靠國家、地方的財政撥款。

第二，執(zhí)行救助與社會救助在救助對象上均有限制性。社會救助的對象只有在符合法定條件且真正陷入生活困境時才有資格享受救助，同樣，執(zhí)行救助的對象也僅限制在，因被執(zhí)行人確無或暫無履行能力，案件不能完全執(zhí)結(jié)的情況下，對無經(jīng)濟來源、生活極度困難的申請人實施的救助。

第三，執(zhí)行救助和社會救助在救助保障上均具有低層次性。執(zhí)行救助與社會救助的目標都是為克服困難，向救助對象提供最低生活需求的資金，而非改善和提高福利，處于社會保障體系的最低或最基本層次。

第四，法院的工作性質(zhì)決定執(zhí)行救助只應(yīng)屬于社會救助范疇。人民法院作為居中裁判者，其主要經(jīng)費也來源于地方財政，它在訴訟中實施的司法救助，僅僅是對當事人訴訟費的減、免、緩。然而執(zhí)行救助基金需穩(wěn)定的資金來源，故政府、社會在此就要扮演重要角色。

三、我國執(zhí)行救助機制現(xiàn)狀

執(zhí)行救助機制的建立，確實讓困難當事人獲得了司法救濟，體現(xiàn)了人民法院司法為民的工作理念，為構(gòu)建和諧社會起到了推動作用。然而，執(zhí)行救助機制在實際操作中還存在一些亟待解決的問題，表現(xiàn)在：

（一）法律地位不明確，缺乏剛性的執(zhí)行保障。2005年12月26日，中央政法委《關(guān)于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》提出“探索建立特困群體案件執(zhí)行的救助辦法”。2007年1月15日，最高人民法院《關(guān)于為構(gòu)建和諧社會提供司法保障的若干意見》提出“建立特困群眾執(zhí)行救助基金，為他們實現(xiàn)債權(quán)提供便利和幫助”，這是我國目前有關(guān)執(zhí)行救助最權(quán)威、最有效力的文件。但不可否認，這兩個文件只是一種政策上的指導文件，其效力尚未上升至法律層面。因此，要是執(zhí)行救助工作走上法制化，必須明確執(zhí)行救助的法律地位。

（二）救助資金來源有限，難以滿足現(xiàn)實需要。執(zhí)行救助機制的確解決了一些困擾執(zhí)行工作、影響社會穩(wěn)定的案件,有利于法院解決“執(zhí)行難”，但救助制度的建立也存在一些問題，如資金來源問題。沒有可靠的經(jīng)費保障，執(zhí)行救助工作無從談起。雖然平昌縣每年的救助資金納入了縣財政預(yù)算，但經(jīng)費數(shù)額少，對實際需要救助的特困當事人來說，無法滿足現(xiàn)實需要，執(zhí)行救助經(jīng)費存在很大缺口。

（三）具體的程序操作上，存在法律空白。通常情況下，申請人在領(lǐng)取執(zhí)行救助金時，已承諾放棄向被執(zhí)行人進一步追償，執(zhí)行救助金發(fā)放后，法院應(yīng)根據(jù)被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況，繼續(xù)加大執(zhí)行力度，并將已發(fā)放的救助金在執(zhí)行款中予以收回，補充救助專項資金。但法院繼續(xù)執(zhí)行應(yīng)采取何種方式,執(zhí)行依據(jù)是什么?法院擔任何種角色?誰取得追償權(quán)?這都是法律上的空白。法院墊付案件款后，法院如果依職權(quán)執(zhí)行,誰是案件的權(quán)利人,如果是法院,法院既是執(zhí)行案件的主體又是案件的權(quán)利人,造成裁判員與運動員混同,會不會影響法律的嚴肅性？法院應(yīng)如何執(zhí)行，是繼續(xù)執(zhí)行,還是重新立案執(zhí)行,據(jù)以執(zhí)行的法律依據(jù)是什么,是原先的法律文書,是 否應(yīng)當重新制作裁定書？另外,追償?shù)姆秶档蒙逃?除了法律文書確定的義務(wù)外,是否應(yīng)包括遲延履行利息,法律上亦無規(guī)定。

（四）執(zhí)行救助產(chǎn)生的負面效應(yīng)不容低估。從救助基金實際使用的情況看,執(zhí)行救助基金的設(shè)立給某些當事人造成了錯覺。認為只要到法院申請執(zhí)行了，就能實現(xiàn)債權(quán),即使債務(wù)人無履行能力,法院可用執(zhí)行救助基金墊付。有的當事人在債權(quán)暫時無法實現(xiàn)時,便采取種種方式要求法院從基金中給付,一旦要求無法得到滿足，便到處上訪,法院迫于無奈只得拿錢買平安,導致了救助基金發(fā)放條件放寬,違背了設(shè)立執(zhí)行救助基金的初衷,所以必須建立一套嚴格的救助基金發(fā)放制度。

(五)已獲救助的執(zhí)行案件結(jié)案尚需進一步明確。法律明確了執(zhí)行案件的結(jié)案方式:（1）生效法律文書確定的內(nèi)容執(zhí)行完畢;（2）裁定終結(jié)執(zhí)行；（3）裁定不予執(zhí)行；（4）當事人之間達成執(zhí)行和解協(xié)議并已履行完畢。四川省高級人民法院在德陽會議中關(guān)于已獲執(zhí)行救助的案件，可按強制方式結(jié)案，很明顯，這跟實際的執(zhí)行結(jié)案方式有悖。

四、建立執(zhí)行救助機制的必要性

“財富和權(quán)力的不平等，只有在他們最終能對每個人的利益，尤其是對地位最不利的社會成員的利益進行補償?shù)那闆r下才是正義的?！薄?】要有效緩解因“執(zhí)行難”導致的社會不和諧問題，必須盡快建立起一種制度化、規(guī)范化的途徑，確保申請人及其家人能夠獲得一定的救助。

一是創(chuàng)新工作機制，維護法律權(quán)威的需要。在當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，必然存在一定程度上的“執(zhí)行難”。“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”是一個社會問題，形成的原因是多方面的，并非法院單方面“執(zhí)行不力”，所以需要全社會的參與、配合。建立執(zhí)行救助機制，就是依靠社會、借助非強制手段推動執(zhí)行的有效嘗試。通過實行執(zhí)行救助，對那些特困申請人通過法院一時無法或暫時無法得到保障的案件作出特殊處理，在一定程度上幫助了申請人渡過難關(guān)，同時也暫時減輕了人民法院的壓力。二是減少涉執(zhí)上訪，維護社會穩(wěn)定的需要。法院作為各種社會矛盾解決的最后一道關(guān)口，而執(zhí)行工作又是法院工作的最后一道關(guān)口，社會所凸顯的各類矛盾、問題最終必然集中反映到執(zhí)行工作中來。而執(zhí)行工作往往又因部分被執(zhí)行人確無履行能力或暫無履行能力引發(fā)“執(zhí)行難”；部分申請人因被執(zhí)行人的違法、犯罪行為或各種事故造成家庭生活極度困難，其合法權(quán)益雖通過訴訟得到了支持，但權(quán)利的最終實現(xiàn)成為了“空中樓閣”?；诖?，有的當事人便將權(quán)利不能實現(xiàn)的風險遷怒于法院、遷怒于執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人乃至社會，長期上訪、纏訪。

三是救助弱勢群體，彰顯人文關(guān)懷的需要?，F(xiàn)階段，我國的救濟范圍、方式比較單一，社會保障渠道少，從而導致人們抵御風險的能力較低。特別是在人民法院執(zhí)行領(lǐng)域如何對因被執(zhí)行人無履行能力而申請人又無經(jīng)濟來源，無法維持基本生活水平給予救助，我國法律和相關(guān)規(guī)定目前尚無明文規(guī)定。采取設(shè)立救助基金的方式，擴大了社會救助的范圍和功能，是一條完善社會救助機制的新路子。

四是構(gòu)建和諧社會，維護公平公正的需要。申請人因自身的合法權(quán)益受到侵害，生產(chǎn)、生活陷入困境，這與構(gòu)建和諧社會的根本要求相背離。構(gòu)建和諧社會要求全社會成員共同發(fā)展，和諧相處。因為案件的不能執(zhí)行，蘊含的不和諧因素不言而喻，這勢必會加大社會的不安定因素。所以，建立執(zhí)行救助制度有利于司法領(lǐng)域的和諧，從而促進全社會的和諧。

五、完善執(zhí)行救助機制的相關(guān)措施

執(zhí)行救助機制是特殊時期、特定環(huán)境下的產(chǎn)物，它作為解決社會矛盾，構(gòu)建和諧社會的一種方式值得倡導，但設(shè)立執(zhí)行救助機制應(yīng)理順關(guān)系，形成政府管理、法院參與的格局。

（一）以立法手段解決執(zhí)行救助機制的法律地位、資金問題。對被害人的救助不能靠法院自己創(chuàng)收來解決，而是要靠地方政府和中央政府的“皇糧”來保證。【3】建議立法 5 應(yīng)明確執(zhí)行救助機制的法律地位，真正使執(zhí)行救助有法可依，同時以法律的形式將基金設(shè)立納入各級財政預(yù)算,根據(jù)各級政府的財政狀況和人民法院執(zhí)行不能的情況決定基金的數(shù)量,以達到緩解社會矛盾,穩(wěn)定社會的目的,避免因政府和領(lǐng)導之間的推諉，讓法院為設(shè)立基金而陷入兩難境地。經(jīng)費保障是執(zhí)行救助工作正常開展的最根本條件之一，沒有可靠的經(jīng)費保障，執(zhí)行救助工作往往就無從談起。在一些司法救助制度較為健全的國家，司法救助經(jīng)費都依法被納入財政預(yù)算，由菜場予以支付，并根據(jù)司法救助金的使用情況，及時從財政資金方面予以追加?！?】

（二）明確執(zhí)行救助的范圍、對象、發(fā)放標準?，F(xiàn)實中，對執(zhí)行救助基金的使用沒有原則，沒有重點，只要是難以執(zhí)行的案件都使用救助基金，而且救助金額往往等于執(zhí)行標的，這樣的救助實際上已失去了救助的意義。因此，在救助條件的把握上，必須以申請執(zhí)行人生活嚴重困難不能維持當?shù)刈畹蜕钏?，且?zhí)行款項一時難以執(zhí)行到位為標準，具體包括以下幾種情形：

1、沒有固定生活來源的老、弱、病、殘等；

2、正在享受城市最低生活保障、農(nóng)村特困戶救濟或者領(lǐng)取失業(yè)救濟金，無其他收入的；

3、因自然災(zāi)害或者其它不可抗力造成生活困難，正在接受國家救濟的；

4、其它生活嚴重困難的情形。

（三）嚴格執(zhí)行救助的審批管理。作為一項長效機制必須有嚴格的管理制度才能確保其效用正確體現(xiàn)。從我縣法院執(zhí)行救助基金的管理使用來看，在基金帳戶管理和審批程序上，執(zhí)行“黨委領(lǐng)導、大人監(jiān)督、政府支持、法院主辦”的模式比較科學，將基金帳戶設(shè)在縣委政法委，由縣委政法委和本院主要領(lǐng)導組成審定委員會，對于執(zhí)行人員按照程序提出的符合條件的救助申請，經(jīng)全局執(zhí)行人員評議后報執(zhí)行局長、主管院長層層審核，最后交審定委員會統(tǒng)一審批，對于所審批的救助基金由縣委政法委發(fā)放，從而有利于防止部分執(zhí)行人員為達到結(jié)案目的，肆意謊報執(zhí)行救助的情況發(fā)生。

（五）加大執(zhí)行救助的宣傳力度。執(zhí)行救助直接面對廣大人民群眾，特別是特困申請人，解決他們手持生效文書卻無法執(zhí)行兌現(xiàn)的困境。所以在實際操作中，我們必須讓廣大社會群體明白執(zhí)行救助僅僅是對特困申請人的給付，只是臨時性、應(yīng)急性、一次性的生活補助，而且申請人在得到執(zhí)行救助后，法院將對案件繼續(xù)加大執(zhí)行力度。在被執(zhí)行人恢復履行能力，案件得到執(zhí)結(jié)后，法院可以從執(zhí)行款中將支付的執(zhí)行救助金予以扣除，從而保證執(zhí)行救助金的循環(huán)利用。

（六）建立執(zhí)行救助追償?shù)姆ㄖ苹?。申請?zhí)行人在領(lǐng)取救助基金前，應(yīng)填寫救助基金申請表，與案件承辦人簽訂放棄向被執(zhí)行人進一步行使追償權(quán)的承諾書，法院發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有履行能力時繼續(xù)執(zhí)行，將所執(zhí)行到的款項補充到執(zhí)行基 金中。筆者以為, 不能以原先的法律文書為執(zhí)行依據(jù),應(yīng)在原執(zhí)行依據(jù)的基礎(chǔ)上重新制作裁定書,在裁定書中明確被執(zhí)行人義務(wù),包括遲延履行利息都是追償?shù)臉说?并重新立案。對于依法追償?shù)降馁Y金及時匯入執(zhí)行救助基金專戶,以便解決更多困難權(quán)利人。至于立案后未能有效執(zhí)結(jié),可依照執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定辦理。

（七）嚴格執(zhí)行救助金使用的監(jiān)督。為有效防止基金運作中可能出現(xiàn)的問題和漏洞，強化對基金的監(jiān)督管理，建立較為完善的基金管理體系不可少。一是要完善外部監(jiān)督，及時向黨委、政府和財政部門匯報、通報基金的使用和回收情況，上報基金運行的臺賬資料，主動接受監(jiān)督檢查和審計。二是完善內(nèi)部監(jiān)督，可由法院監(jiān)察室等內(nèi)設(shè)機構(gòu)定期對司法救助基金的發(fā)放情況進行內(nèi)部審核，核對當事人情況是否與規(guī)定的申請條件相符，核查基金發(fā)放數(shù)額是否超過規(guī)定限額。三是完善群眾監(jiān)督，法院向社會公布舉報電話，公開接受群眾監(jiān)督。

結(jié)語

司法的本意，除了“抑惡”，更要“揚善”。建設(shè)社會主義和諧社會，必須有效緩解“執(zhí)行難”所引發(fā)的矛盾，最大限度地消除法律白條，減少社會對抗。執(zhí)行救助是落實司法為民的一項重要舉措，是人民法院為解決執(zhí)行難進行的制度創(chuàng)新，它借助于人民法院的實踐活動，給予弱勢群體以極大的精神鼓舞和人文關(guān)懷，彰顯了尊重和保障人權(quán)的憲法原則，在維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會公平正義方面發(fā)揮著重要作用。注釋：

【1】 田雨：《人民法院將研究建立特困群眾執(zhí)行救助基金》，中國法院網(wǎng)，2007年1月30日。

【2】 錢再見：《中國社會弱勢群體及社會支持政策》，載于《江海學刊》，2002年第3期。

【3】陳德祥：析社會弱勢群體之司法救助，宜昌法院網(wǎng)，2004年4月11日。

【4】宮曉冰，楊勇著：《外國法律援助制度簡介》，北京：中國檢察出版社，2003年版。

第三篇：現(xiàn)行道路交通事故社會救助基金制度存在的問題及完善建議

現(xiàn)行道路交通事故社會救助基金制度存在的問題及完善建議 兼議五部委《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》 作者：陸新峰 來源：作者賜稿

來源日期：2011-2-15 本站發(fā)布時間：2011-2-15 22:57:07 閱讀量：146次

【摘要】二零零四年實施的《中華人民共和國道路交通安全法》第十七條首次提出設(shè)立道路交通事故社會救助基金。二零零六年，國務(wù)院頒布《機動車交通事故責任強制保險條例》，該條例第二十四至二十六條對道路交通事故社會救助基金的適用情形及來源作了明確規(guī)定。道路交通事故社會救助基金制度是機動車第三者責任強制保險(下稱交強險)制度的必要輔助制度。然而，交強險制度運行以來近四年的時間里，救助基金一直處于缺失狀態(tài)。二零零九年，財政部、保監(jiān)會、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布了《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》(下稱《試行辦法》)，全面劃定了道路交通事故中的社會救助基金軌制。之后，各地方政府紛紛出臺暫行辦法或?qū)嵤┘殑t，部分省份如江西等已正式投入運行。從各地暫行辦法或?qū)嵤┘殑t的制定與基金運行來看，社會各界對交通事故社會救助基金制度的認識與理解尚存在偏差。本文擬圍繞交通事故救助基金制度的管理機構(gòu)主體地位、運作模式、救助范圍、代位追償?shù)忍岢鲆患阂庖?，希望能引起業(yè)界同仁對該項制度的共同關(guān)注，匯聚群體智慧，促成該制度全面實施及完善，早日實現(xiàn)道路交通事故受害人的公平與正義。

【關(guān)鍵詞】機動車保險 交通強制險 交通事故 救助基金 搶救費墊付

【作者】陸新峰 南京師范大學法學院

交通事故導致的傷殘與死亡是世界各國普遍存在的一個嚴重的社會問題，我國更為突出。為了解決道路交通事故所帶來的問題，增強肇事者的賠償能力，為受害人的人身和財產(chǎn)安全提供更多的基本保障，《中華人民共和國道路交通安全法》及國務(wù)院頒布的《機動車交通事故責任強制保險條例》明確建立機動車強制保險制度，機動車輛強制保險通過強制投保，增強了機動車輛保有人的責任財產(chǎn)，機動車輛發(fā)生交通事故，造成受害人人身傷害或財產(chǎn)損失的，保險人可以在保險金額內(nèi)，直接賠付給受害人。建立機動車交通事故責任強制保險制度有利于道路交通事故受害人獲得及時有效的經(jīng)濟保障和醫(yī)療救治、減輕交通事故肇事方的經(jīng)濟負擔、有利于促進道路交通安全、充分發(fā)揮保險的社會保障功能，維護社會穩(wěn)定。但不可否認的是，機動車強制保險制度仍然存在不足，單純依靠交強險制度，尚不能更大范圍內(nèi)為交通事故受害人提供必要的救助，如(一)、肇事車輛沒有投保交強險;(二)、肇事車輛肇事逃逸且肇事駕駛?cè)思敖粡婋U承保公司無法查明的;(三)、機動車輛雖然投保交強險，但承保保險公司破產(chǎn)或暫時失去償付能力等情形下。上述交通事故中的受害人則有可能面臨無法獲得救濟的困境，這說明交強險制度存在盲區(qū)，需要在交強險制度之外，建立道路交通事故社會救助基金制度以彌補機動車強制保險制度的不足。綜觀德、法、美、日等國家及我國臺灣地區(qū)，均建立了補充性的保護道路交通事故受害人制度。

我國《中華人民共和國道路交通安全法》第十七條首次提出設(shè)立道路交通事故社會救助基金。該法第十七條規(guī)定“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設(shè)立道路交通事故社會救助基金，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。第七十五條規(guī)定“對傷者的：搶救費用超過責任限額的，未參加機動車第三者責任強制保險或肇事后逃逸的，由道路交通事故社會救助基金先行墊付部分或者全部搶救費用，道路交通事故社會救助基金管理機構(gòu)有權(quán)向交通事故責任人追償”。該法已于二零零四年五月一日起施行。二零零六年，國務(wù)院頒布的《機動車交通事故責任強制保險條例》，第二十四至二十六條對道路交通事故社會救助基金的合用情形及來源作了更為詳細的劃定。然而，交強險建立以來近四年的時間里，救助基金一直處于缺失狀態(tài)。由于管理機構(gòu)未及時成立，救助基金不到位，長期以來，大量交通事故的受害人及家屬無法通過合法的途徑獲得搶救費用的及時墊付，使之承受巨大的損失及痛苦，因之引起的上訪、群體性事件也逐年增加，給各級政府及公安機關(guān)交通管理部門帶來巨大壓力，影響社會的和諧穩(wěn)定。二零零九年，經(jīng)國務(wù)院同意，財政部、保監(jiān)會、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布了《試行辦法》，大體劃定了道路交通事故中的社會救助基金軌制，該辦法自二零一零年一月一日起施行。落實救助基金制度，已為各地方政府當務(wù)之急，而落實救助基金制度的前提是依法制定《試行辦法》的實施細則，確定救助基金主管部門、管理機構(gòu)，建立充分、穩(wěn)定的資金籌集渠道、明確救助基金的法律地位及運行模式、完善的救助基金補償、追償體制。

一、道路交通事故社會救助基金管理機構(gòu)的法律地位。

《中華人民共和國道路交通安全法》(下稱《安全法》)雖然提出設(shè)立道路交通事故社會救助基金，但對基金是否具有法律地位，能否成為獨立的民事主體并未作出規(guī)定?！稄娭票ｋU條例》第二十四條、二十五條雖然規(guī)定了救助基金管理機構(gòu)有向道路交通事故責任人追償墊付的搶救費用和喪葬費用的權(quán)利，但并未明確基金管理機構(gòu)能否以獨立法人身份通過訴訟的方式進行追償。五部委出臺的《道路交通事故社會救助基金治理試行辦法》第二十四條亦救助基金管理機構(gòu)根據(jù)本辦法墊付搶救費用和喪葬費用后，應(yīng)當依法向機動車道路交通事故責任人進行追償，但同樣對基金管理機構(gòu)的法律地位并未予以明確。隨著基金墊付與追償工作的開展，問題日益顯現(xiàn)。江西省救助基金實施走在全國前列，但根據(jù)江西省財政廳最近公布的該省四十二個市、縣救助基金管理機構(gòu)設(shè)立半年反映的情況來看，由于相關(guān)法律法規(guī)并未確立救助基金管理機構(gòu)在民事訴訟中的法律主體地位，全省還沒有一起通過訴訟方式追償?shù)陌讣?，基金的追償成了最大的難題。救助基金管理機構(gòu)開展墊付及追償，必須具有訴訟當事人的地位，故須由立法賦予其獨立的法人資格，但其性質(zhì)應(yīng)為公法法人還是私法法人尚值得探究。筆者認為，途徑有三：

其一、成立公法人，如事業(yè)單位。就救助基金的社會救濟性質(zhì)而言，救助基金系基于社會政策的考量為社會公益目的而創(chuàng)設(shè)，受到國家相關(guān)法規(guī)的規(guī)范，由政府主導運行，并接受相關(guān)主管機構(gòu)的監(jiān)督，道路交通事故社會救助基金與其他國家的政府保障事業(yè)屬于同樣性質(zhì)的制度，應(yīng)賦予救助基金公法法人性質(zhì)。

其二、成立私法人，如非贏利性公司法人。救助基金的資金主要來自于機動車所有人繳納的機動車輛強制保險的保險費, 這又有別于用國家財政資金設(shè)立的機關(guān)法人和事業(yè)單位法人。救助基金采用私法人的組織形式可能更便于操作，因為無論是救助基金與相關(guān)請求人之間的糾紛，還是救助基金與被追償主體之間的爭議，本質(zhì)上私法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，均應(yīng)當按照民事糾紛程序解決處理。私法人更能注重節(jié)約、效率、公平的原則把救助基金管好用好，而將救助基金納入政府體制容易造成救助基金運行效率低下，由此發(fā)生的行為被視作行政行為,這易使基金陷于頻繁發(fā)生的行政訴訟案件中。我國以私法人(公司)的形式設(shè)立具有公益性質(zhì)的基金已有先例并經(jīng)實踐檢驗，如;零五年國家設(shè)立了證券投資者保護基金，用于對債權(quán)人的償付，基金管理機構(gòu)采用私法人形式，成立中國證券投資者保護基金有限責任公司，負責基金的籌集、管理與使用，該公司具備獨立法人資格，依據(jù)民事程序解決相關(guān)糾紛。這種組織形式能較好的維護基金的社會政策目的。

其三、成立公法人，委托商業(yè)機構(gòu)承辦。我國大陸亦可參照我國臺灣地區(qū)做法，臺灣地區(qū)《強制汽車責任保險法》中所規(guī)定的“汽車交通事故特別補償基金” 由“財政部”指導、監(jiān)督、檢查基金在資金的賬務(wù)管理方面的工作的同時，另成立了獨立于“政府機構(gòu)”之外的財團法人，處理補償、代位求償?shù)仁聞?wù)，因臺灣地區(qū)目前尚不承認有公法上的財團法人，故特別補償基金屬具有公益目的的私法人，因此有關(guān)與特別補償基金間所產(chǎn)生的法律爭議，均屬因私法上權(quán)利所產(chǎn)生的糾紛，應(yīng)依相關(guān)民事糾紛解決程序處理。根據(jù)《財團法人汽車交通事故特別補償基金管理辦法》第四條的規(guī)定，臺灣地區(qū)特別補償基金有關(guān)受理賠償?shù)葮I(yè)務(wù)，都委托由承保強制汽車責任保險的保險公司代為處理。臺灣地區(qū)的做法得到臺灣島內(nèi)民眾的普遍認同，這種做法值得大陸地區(qū)實施救助基金制度借鑒。我國地方省級政府可在財政廳下成立事業(yè)法人單位作為救助基金管理機構(gòu)，該機構(gòu)負責道路交通事故社會救助基金籌集、研究制定救助基金籌集管理及使用的各項政策、負責基金管理工作的組織協(xié)調(diào)，救助基金管理機構(gòu)以政府購買服務(wù)的方式，聘請相關(guān)專業(yè)商業(yè)保險企業(yè)作為救助基金部分職能的受托管理人，受托保險企業(yè)應(yīng)當具備經(jīng)營機動車交通事故責任強制保險業(yè)務(wù)資格，根據(jù)救助基金管理機構(gòu)確定的政策和制度，負責救助基金的墊付、追償?shù)染唧w運作，并接受救助基金管理機構(gòu)的監(jiān)督管理。

二、道路交通事故社會救助基金的籌集。

從五部委《試行辦法》第六條規(guī)定來看，救助基金的來源包括：(一)按照機動車交通事故責任強制保險(以下簡稱交強險)的保險費的一定比例提取的資金;(二)地方政府按照保險公司經(jīng)營交強險繳納營業(yè)稅數(shù)額給予的財政補助;(三)對未按照規(guī)定投保交強險的機動車的所有人、管理人的罰款;(四)救助基金孳息;(五)救助基金管理機構(gòu)依法向機動車道路交通事故責任人追償?shù)馁Y金;(六)社會捐款;(七)其他資金。筆者認為，基金來源過于狹窄，應(yīng)進一步拓寬。

一、正確認識交通強制保險保險費的提取。關(guān)于從交強險的保費中按比例提取，世界上其他國家的立法例都采取了這種方式。從我國各地已實施的情況來看，交強險的保費比例提取成為救助基金主要的來源，社會救助的主體是政府，而實際是基金來源轉(zhuǎn)嫁由廣大機動車輛保有人主要承擔，這是不妥當?shù)??；鸬幕I集應(yīng)當積極開拓基金來源渠道，政府應(yīng)當切實擔負起社會救助責任，通過中央和地方政府財政撥款對救助基金提供必要的支持和兜底，避免過多地從強制險保費中提取，以防止費率提高和收費過高抑制投保的數(shù)量。

二、擴大納入罰款范圍納入基金?！对囆修k法》明確公安機關(guān)交通管理部門依據(jù)《交通安全法》第九十八條規(guī)定對機動車所有人、管理人未投保交強險的罰款為救助基金法定來源。筆者認為，該規(guī)定過于狹窄，應(yīng)予拓展。對投保義務(wù)人的罰款最高不過應(yīng)繳保費的兩倍，數(shù)額十分有限，相比之下，保監(jiān)會依據(jù)《機動車交通事故責任強制保險條例》第三十六條至三十八條對保險公司的罰款，數(shù)額巨大，如果將這筆資金納入救助基金，會大大增強救助受害人的力度，故建議將保監(jiān)會依據(jù)《機動車交通事故責任強制保險條例》第三十六條至第三十八條的規(guī)定，對非法從事機動車交通事故責任強制保險業(yè)務(wù)的機構(gòu)和未經(jīng)保監(jiān)會批準從事機動車交通事故責任強制保險業(yè)務(wù)的保險公司的罰款也應(yīng)該納入交通事故救助基金的范疇。不但如此，《交通安全法》第七章節(jié)下各類罰款均可納入道路救助基金。

三、審慎靈活使用基金資金，使其增值保值。關(guān)于救助基金的孳息為法定孳息，基金不能采用商業(yè)模式經(jīng)營營利，但可以通過一定的經(jīng)濟行為以實現(xiàn)財產(chǎn)的增值，基金除支付業(yè)務(wù)需要外，應(yīng)可以存入金融機構(gòu)以獲得利息，也可以用于購買國庫券、金融債券等有價證券，以使財產(chǎn)增值，但出于救助基金的安全性考慮，不能為了獲得高額的收益，而將救助基金投資到風險較大的股票交易、不動產(chǎn)投資以及企業(yè)融資中去。

另筆者認為，五部委《試行辦法》第六條規(guī)定的救助基金資金來源可能遠遠不能滿足對交通事故受害者救助的現(xiàn)實需要，因此應(yīng)當開辟更多的基金來源渠道。結(jié)合我國國情，可以考慮以下幾種籌措方式作為補充：(1)、政府財政資助。通過財政預(yù)算的方式每年有計劃地給予基金一定額度的撥款。社會救助的主體應(yīng)該是政府，政府的服務(wù)對象是全社會，重點是對弱勢群體的服務(wù)和幫助;如《浙江省道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》第八條(七)地方政府預(yù)算安排的專項資金;（2、)機動車輛選牌費。政府通過制定政策，允許車輛所有人按規(guī)定交納一定費用后可以自主選牌選號，對特殊號牌進行拍賣，所得款項納入救助基金。《浙江省道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》第八條(六)小型客車號牌號碼公開競價所得價款。

三、道路交通事故社會救助基金墊付。

(一)、道路交通事故社會救助基金墊付條件。

關(guān)于道路交通事故社會救助基金救助條件，《試行辦法》第十二條規(guī)定，有下列情形之一時，救助基金墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用：(一)搶救費用超過交強險責任限額的;(二)肇事機動車未參加交強險的;(三)機動車肇事后逃逸的。依法應(yīng)當由救助基金墊付受害人喪葬費用、部分或者全部搶救費用的，由道路交通事故發(fā)生地的救助基金管理機構(gòu)及時墊付。筆者認為，上述規(guī)定可以從三個方面予以完善。

(1)、設(shè)定墊付前提。受害人或其親屬因及時搶救的需要，在救助基金墊付前向醫(yī)院支付的搶救費，是否可以向救助基金請求返還?有學者認為：為了讓受害人獲得更有效的治療，受害人或其親屬先墊付搶救費用，如果此種情形下，不賦予受害人或其親屬對救助基金的直接請求權(quán)，救助基金甚至不返還受害人等已支付的搶救費，這就違背了救助基金功能，也會導致受害人錯過最佳救治時機。筆者認為該觀點誤解了救助基金制度的功能定位。

應(yīng)當明確的是道路交通事故社會救助基金的保障程度有限，救助基金承擔的是一種社會救助職能，具有顯著的社會公益性，而不帶有盈利、增值功能。救助基金只能對需要提供救助的交通事故受害者提供最低限度的救助，而不可能全包全攬。基金的出發(fā)點是資金墊付，而不是資金給予，類似無息借貸活動。一起交通事故發(fā)生，醫(yī)療費用的賠償或支付主體并不單一，受害人本人、受害人親屬、家人、朋友，肇事駕駛員、肇事車主、肇事車輛責任險承保保險公司，受害人人身險承保公司及其他賠償義務(wù)人等均可能支付或墊付醫(yī)療費用，上述主體如已支付搶救費，對已支付部分，即使符合《試行辦法》第十二條規(guī)定的三類情形，基金也無須再行重復墊付，對其他主體的支付或墊付也無須返還。

《浙江省道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》第十四條規(guī)定“道路交通事故中當事人和法定連帶責任人暫時無支付能力而需要救助的，有下列情形之一時，事發(fā)地救助基金管理機構(gòu)應(yīng)墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用”。應(yīng)當講，浙江地方政府準確把握了救助基金的本質(zhì)，對基金墊付設(shè)置了前提是合理而必要的。當然，筆者認為，《浙江省道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》中“法定連帶責任人”這個提法不甚準確，可參照《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定，將因自己或者他人的交通違法侵權(quán)行為，依法應(yīng)當承擔民事責任的自然人、法人或者其他組織定義為“賠償義務(wù)人”。交通侵權(quán)事故中承擔法定連帶責任方亦屬于賠償義務(wù)人之列。故本條可修改為：道路交通事故中當事人及賠償義務(wù)人暫無支付能力且有下列情形之一時，救助基金墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用。

(2)、明確超過交強險責任限額之含義。關(guān)于三類情形之(一)搶救費用超過交強險責任限額的，應(yīng)當明確為超過交強險醫(yī)療費用賠償限額。根據(jù)中國保險監(jiān)督管理委員會二〇〇八年一月十一日公布的《關(guān)于調(diào)整交強險責任限額的公告》規(guī)定，被保險機動車在道路交通事故中有責任的賠償限額為：死亡傷殘賠償限額110000元人民幣;醫(yī)療費用賠償限額10000元人民幣;財產(chǎn)損失賠償限額2000元人民幣。被保險機動車在道路交通事故中無責任的賠償限額為：死亡傷殘賠償限額11000元人民幣;醫(yī)療費用賠償限額1000元人民幣;財產(chǎn)損失賠償限額100元人民幣。上述責任限額從2008年2月1日零時起實行。

交強險承保公司根據(jù)被保險機動車在交通事故中的責任情況區(qū)分賠償方式與限額，筆者認為此種規(guī)定與做法違反了設(shè)立機動車強制責任保險制度補償受害人這一根本目的，也有悖《安全法》的規(guī)定，《安全法》第七十六條明確機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內(nèi)予以賠償，從而確定了保險公司對保險事故的法定責任，對于肇事車輛參加了機動車輛強制險的，一旦發(fā)生交通事故導致他人人身或者財產(chǎn)損失的，保險公司應(yīng)當先予賠償，而不問機動車一方是否存在過錯及過錯責任的大小。在交強險運作實務(wù)中，保險公司根據(jù)保險監(jiān)管機構(gòu)的這一規(guī)定，以交警部門對該事故責任尚未認定，拒絕墊付搶救費用，人為致使交通事故受害人無法及時獲得救助，這種做法不但不人道，而且違法。

另保險監(jiān)管機構(gòu)對受害人死亡傷殘、醫(yī)療費用以及財產(chǎn)損失等不同類型的損失分別設(shè)定最高賠償限額，相對合理的分配了保險責任的范圍及其相應(yīng)額度，有利于合理調(diào)整投保人繳納保險費的費率水平，減輕了廣大投保人的負擔，保障了保險公司的穩(wěn)定經(jīng)營。交通事故中醫(yī)療搶救費用問題一直受到社會廣泛關(guān)注，筆者認為目前應(yīng)由交強險墊付的10000元的醫(yī)療費用賠償限額，能滿足一般交通事故醫(yī)療費用的需要，能為大多數(shù)交通事故受害人提供及時保障。綜上，筆者認為，交強險墊付搶救費用具有額度限制，應(yīng)當以醫(yī)療費用賠償限額10000元為限，道路救助基金作為交強險的輔助制度，應(yīng)當明確《試行辦法》中的“超過交強險責任限額”實際應(yīng)為超過交強險醫(yī)療費用賠償限額。

(3)、區(qū)分肇事后逃逸兩種情形。關(guān)于三類情形之“(三)機動車肇事后逃逸的”，該描述亦不準確，在實踐中易引發(fā)爭議。《交通事故處理程序規(guī)定》第七十四條：交通肇事逃逸是指發(fā)生交通事故后，交通事故當事人為逃避法律追究，駕駛車輛或者遺棄車輛逃離交通事故現(xiàn)場的行為。由此可見，機動車肇事逃逸包括駕駛車輛逃逸和遺棄車輛逃逸兩種情形。在第一種情況下，由于肇事機動車無法查明，其是否參加了機動車第三者責任強制保險不明確，此時為保護受害人的利益，應(yīng)當由社會救助基金對受害人的搶救費用等進行墊付;在第二種情況下，如果肇事者遺棄未參加機動車第三者責任強制保險的機動車逃逸，則應(yīng)當由社會救助基金墊付受害人的搶救費用、喪葬費用;如果肇事者遺棄參加了機動車第三者責任強制保險的機動車逃逸，此時，可以查明該肇事車輛強制險承保保險公司，則應(yīng)當由保險公司承擔搶救費用的墊付及保險金賠償?shù)呢熑?，實際上基金可以不墊付?；谝陨侠碛?，建議進一步明確為肇事后逃逸且肇事車輛及其駕使人員無法確定，強制險保險公司無法查明的，屬于基金墊付的范圍。

(二)、明確搶救及喪葬費用申請人及墊付款受領(lǐng)人。

《中華人民共和國道路交通安全法》及《機動車交通事故責任強制保險條例》對交通事故受害人是否能夠直接向救助基金請求補償并無規(guī)定。根據(jù)《安全法實施條例》第九十條第二款的規(guī)定，搶救受傷人員需要救助基金墊付費用的，由公安機關(guān)交通管理部門通知救助基金管理機構(gòu)。五部委《試行辦法》第十三條規(guī)定： 發(fā)生本辦法第十二條所列情形之一需要救助基金墊付部分或者全部搶救費用的，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當在三個工作日內(nèi)書面通知救助基金管理機構(gòu);第十四條規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)在搶救受害人結(jié)束后，對尚未結(jié)算的搶救費用，可以向救助基金管理機構(gòu)提出墊付申請，并提供有關(guān)搶救費用的證明材料。綜上，上述規(guī)定從程序上限制了受害人直接向救助基金行使墊付搶救費用的請求，受害人搶救費用墊付的請求應(yīng)由救治醫(yī)療機構(gòu)行使或是通過公安交通管理部門代為行使。

有人認為，交通事故之受害人本人應(yīng)享有直接的請求權(quán)，不僅如此，受害人在自己不便親自行使時，亦可委托代理人行使，只有這樣，才更利于保護受害者的合法權(quán)益。筆者認為，救助基金之資金為具有公益性質(zhì)的專用款項，適用于道路上發(fā)生交通事故致傷人員危險期的生命搶救，雖然《中華人民共和國交通安全法》規(guī)定了醫(yī)療機構(gòu)對交通事故中的受傷人員應(yīng)當及時搶救，不得因搶救費用未及時支付而拖延救治，但因交通事故受害人無力預(yù)繳費用，醫(yī)療機構(gòu)懈怠救治的事件仍屢有發(fā)生，救助基金管理機構(gòu)之所以向醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)替代當事人預(yù)先墊付搶救費用，其目的在于免除醫(yī)療機構(gòu)的后顧之憂，讓醫(yī)療機構(gòu)積極地救治傷員，更好地保護受害人的利益。救助基金的搶救費用墊付款為專款，故支付對象只能是救治醫(yī)療機構(gòu)，而不應(yīng)該是交通事故受害人本人。

在基金運作實務(wù)中，醫(yī)療機構(gòu)從自身的利益出發(fā)，積極、主動的向基金進行搶救費用墊付請求應(yīng)為常態(tài)，由醫(yī)療機構(gòu)作為申請人不存在阻礙，較為適宜。對公安機關(guān)交通管理部門而言，可能缺乏自身利益的驅(qū)動，容易怠于行使，但因行使請求權(quán)是公安機關(guān)交通管理部門法定職責，如果怠于行使，給受害人造成損失的，受害人有權(quán)提起行政訴訟，依法要求其承擔行政賠償責任，這可以促使公安機關(guān)交通管理部門積極履職。另申請基金墊付，應(yīng)當提供醫(yī)療機構(gòu)、交通管理部門出具的相關(guān)治療及事故資料供基金管理機構(gòu)審核，而這些資料基本由上述兩部門掌握或提供，由醫(yī)療機構(gòu)申請墊付、交通管理部門代為行使墊付申請，可以提高效率，保障交通事故的受害者及時得到搶救費用，有利于醫(yī)療機構(gòu)及時搶救受害者。由此可見，通過醫(yī)療機構(gòu)或公安交通管理部門向救助基金行使墊付請求更為方便和快捷，有其現(xiàn)實合理性。

至于由救助基金先行墊付的喪葬費用的請求權(quán)，《試行辦法》第十七條規(guī)定，發(fā)生本辦法第十二條所列情形之一需要救助基金墊付喪葬費用的，由受害人親屬憑處理該道路交通事故的公安機關(guān)交通管理部門出具的《尸體處理通知書》和本人身份證明向救助基金管理機構(gòu)提出書面墊付申請。交通事故的直接受害人已死亡，需要搶救的緊急性已不存在，不宜再由公安機關(guān)交通管理部門或醫(yī)療機構(gòu)代為行使請求權(quán)，根據(jù)《試行辦法》規(guī)定，喪葬費用的請求權(quán)由受害人親屬行使，筆者認為應(yīng)進一步明確為受害人之近親屬或受害人之法定繼承人。

綜上，《試行辦法》救助基金申請主體的規(guī)定值得肯定。

(三)、道路交通事故社會救助基金應(yīng)拓寬救助受害人范圍。

關(guān)于受害人救助范圍，《試行辦法》第十二條規(guī)定：有下列情形之一時, 救助基金墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用。該辦法第三十五條 本辦法所稱受害人，是指機動車發(fā)生道路交通事故造成除被保險機動車本車人員、被保險人以外的受害人。《機動車交通事故責任強制保險條例》沿襲了機動車商業(yè)第三者責任保險的做法，將保險機動車輛之本車人員、被保險人排除在受害人范圍以外，而五部委《試行辦法》又沿襲《機動車交通事故責任強制保險條例》的做法，將保險機動車輛之本車人員、被保險人排除在基金救助受害人范圍以外。筆者認為，救助基金制度雖為機動車強制險制度之補充保障，但兩者性質(zhì)截然不同，不應(yīng)將基金救助對象范圍與交強險賠償對象對應(yīng)起來，五部委《試行辦法》中對受害人的定義既不嚴謹也不合理。

首先，《試行辦法》第十二條將未參加交強險的肇事機動車造成道路交通事故中的受害人納入基金墊付范圍，在三十五條又將受害人定義為除被保險機動車本車人員、被保險人以外的受害人，三十五條對受害人的定義顯然是建立在推定所有機動車輛均有交強險之上的，這與第十二條規(guī)定相沖突，是個明顯的邏輯錯誤。根據(jù)辦法第三十五條文意解釋，可以理解為發(fā)生交通事故時，肇事車輛投保有強制保險，則受害人是除被保險機動車本車人員、被保險人以外的人員;如果發(fā)生交通事故時，肇事車輛沒有投保強制保險，包括機動車本車人員在內(nèi)的受害人均應(yīng)屬于基金救助范圍。如果這樣理解，非被保險機動車的本車人員與被保險機動車上本車人員、被保險人之間，在享受救助基金救助方面存在差別待遇，肇事車輛未投交強險，本車人員能獲得基金救助，如肇事車輛投保有交強險，其本車人員、被保險人反而無法獲得基金救助。這對被保險機動車上的本車受害人員、受害被保險人是不公平、不合理的，這種導向會大大挫傷機動車所有人投保強制責任保險的積極性。

其次，筆者認為，救助基金是國家出于保護交通事故中受害人的公共政策目的，為彌補強制保險制度力所未及的不足，而經(jīng)立法創(chuàng)設(shè)的社會救濟制度，設(shè)立道路交通事故社會救助基金之目的在于及時救助在道路交通事故中需要救助的受害人的健康及生命。故在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員均應(yīng)獲得基金救助，而不應(yīng)因受害人在交通事故中所處的空間位置等無關(guān)因素而區(qū)別對待，更與交通事故當事人在事故中的責任情況無關(guān)，《廈門市道路交通事故社會救助基金管理暫行辦法操作細則》中就規(guī)定基金辦確定擬墊付的金額時，不得按受害人在道路交通事故中的責任比例減少墊付。

臺灣地區(qū)“強制汽車責任保險法”第10條第2款規(guī)定“本法所稱受害人，指因汽車交通事故遭致傷害或死亡之人”。只要是因交通事故受有損害之人皆稱為受害人，而不區(qū)分車內(nèi)人員和車外人員，均可依法向保險人請求保險給付或向特別補償基金請求補償，從而將車內(nèi)乘客作為第三人納入到了保險保障當中。筆者亦認為，臺灣地區(qū)的做法值得借鑒，救助基金雖然是交強險的輔助制度，但其墊付或補償不以保險合同的存在為依據(jù)，基金的墊付或補償不具有危險共同分擔或經(jīng)濟互助等保險的基本屬性。

(四)、建立專家審核、復核及評議制度。

《重慶市道路交通事故社會救助基金管理暫行辦法》第二十六條 基金管理中心可以邀請醫(yī)學、法律、交通工程事故處理等專家，組成專家機構(gòu)加強審核。對案情復雜，傷情嚴重，墊付金額較大，交通事故受害人搶救時間長，對審核結(jié)論有異議的等，應(yīng)當組織專家進行審查。筆者認為，重慶的做法值得借鑒，交通事故社會救助基金是一項服務(wù)民生的工程，涉及范圍廣，專業(yè)性強，設(shè)立專家組形式有利于化解矛盾。

四、道路交通事故社會救助基金的追償

(一)、道路交通事故社會救助基金之追償對象。

《試行辦法》第二十四條規(guī)定：救助基金管理機構(gòu)根據(jù)本辦法墊付搶救費用和喪葬費用后，應(yīng)當依法向機動車道路交通事故責任人進行追償。將被追償主體限制為“機動車道路交通事故責任人”并不準確。救助基金的墊付與事故責任沒有關(guān)系，要厘清追償對象，首先必須厘清被墊付主體，筆者認為，交通事故受害人及因交通事故而產(chǎn)生的一切賠償義務(wù)人均是被墊付主體，交通事故人身損害賠償關(guān)系復雜，賠償義務(wù)主體眾多，社會救助基金的性質(zhì)亦決定了追償實務(wù)中可以成為被追償對象的主體會更多，決不限于“機動車道路交通事故責任人”。筆者認為，以下主體亦可成為被追償對象。

(1)、交通事故的賠償義務(wù)人。首先應(yīng)將“機動車道路交通事故責任人”修改為“交通事故的賠償義務(wù)人”。賠償義務(wù)人是指因自己或者他人的侵權(quán)行為以及其他致害原因依法應(yīng)當承擔民事責任的自然人、法人或者其他組織。交通事故責任人并不一定就是賠償義務(wù)人，如肇事責任人駕駛車輛的行為為職務(wù)行為，賠償義務(wù)人則可能是其雇傭單位，肇事責任人可能無須承擔責任，一起交通事故中，除肇事責任人有可能承擔責任外，其他主體亦可能承擔賠償責任，如有過錯的車輛出借人等。故將“機動車道路交通事故責任人”修改為“交通事故的賠償義務(wù)人”更能符合侵權(quán)法規(guī)定。

(2)、肇事車輛交強險承保保險人。肇事車輛交強險承保保險人可以成為被追償主體，如在肇事逃逸無法查明肇事車輛的情形下，救助基金墊付之后，若發(fā)現(xiàn)肇事車輛已經(jīng)投保了強制保險，救助基金完全有權(quán)向肇事車輛交強險承保保險公司追償。

(3)、肇事車輛商業(yè)第三者責任險承保保險人。肇事車輛商業(yè)第三者責任險承保保險人亦可成為道路交通事故社會救助基金的被追償主體，如搶救費用超過交強險責任限額的，救助基金依法予以了墊付，若肇事車輛另投保有商業(yè)第三者責任險，且屬于保險責任范圍，基金亦有權(quán)向該商業(yè)第三者責任險承保公司進行追償。

(4)、受害人意外或醫(yī)療保險承保人。在受害人暫時從包括商業(yè)保險在內(nèi)的所有途經(jīng)均無法獲得及時救助時，救助基金才提供最后的救濟，以免除醫(yī)療機構(gòu)的后顧之憂，讓醫(yī)療機構(gòu)積極地救治傷員，更好地保護受害人的利益，實現(xiàn)救助基金制度的社會保障功能。如果上述途經(jīng)已經(jīng)支付，則基金無須墊付，若已經(jīng)由救助基金給付的，救助基金有權(quán)向包括商業(yè)保險在內(nèi)的賠償或補償義務(wù)主體追償。唯有如此，基金在運行中才能維持自身的平衡和穩(wěn)定，否則就無法持久。

(5)、交通事故受害人本人。關(guān)于交通事故受害人能否成為救助基金的追償對象，各方存在爭議，欲厘清此問題，首先必須明確基金的搶救費用為誰而墊，如前所述，基金只是一種提前墊付性質(zhì)的資金運行活動，它的出發(fā)點是資金墊付，而不是資金給予，本質(zhì)是不計利率的資金借貸活動，在受害人有能力支付搶救費用的情況下，基金并不負墊付義務(wù)，另救助基金的墊付與否與事故責任本身并無關(guān)聯(lián)，由此可見，交通事故受害人本人亦是被墊付對象之一，當然對基金墊付款亦負有返還義務(wù)。但同時我們也必須看到，基金之所以進行了墊付，重要原因之一即為受害人暫時無力支付搶救費用，所以我們不能不作情形的區(qū)分對交通事故受害人本人進行追償，從而造成受害人本人新的困苦。筆者認為，如受害人接受了基金的費用墊付且受害人因本次事故從賠償義務(wù)人處或通過保險及其他途徑獲得賠償不補償，該部分賠償或補償款項應(yīng)當優(yōu)先償還基金所墊付的搶救費用。基金具備公益性質(zhì)，救助基金要保持足夠的流動性，不能只付不追使之枯竭而影響廣大交通事故受害人的救治，如受害方在得到充分受償之后拒不返還基金墊付費用，實際上將會構(gòu)成不當?shù)美?，也對其他同樣需要資金墊付救助的交通事故受害人造成影響。

(二)、道路交通事故社會救助基金實現(xiàn)追償權(quán)之保障措施。

交通事故發(fā)生之后，責任人為逃避賠償責任，變賣車輛，從此人間消失，即使受害人得到法院勝訴判決，也是一紙空文，無法執(zhí)行，這種情形在現(xiàn)實生活中屢見不鮮。五部委《試行辦法》第六條將救助基金管理機構(gòu)依法追償?shù)馁Y金救助作為基金的來源，因此基金管理機構(gòu)必須加大力度，并依法采取各種必要的措施追償墊付資金，但可以預(yù)見，基金的追償是一個復雜而艱巨的過程，實現(xiàn)的成本高、難度大，單純依靠基金管理機構(gòu)來實現(xiàn)并不現(xiàn)實，基金管理機構(gòu)必須借助社會力量，特別是借助公權(quán)利，故應(yīng)當通過立法的形式賦予救助基金追償權(quán)實現(xiàn)的公法保障手段。如我國臺灣《強制汽車責任保險法》第 39 條就這樣規(guī)定:“特別補償基金于加害人或汽車所有人償還全部補償金額前，得通知交通主管部門吊銷或扣押其汽車牌照或駕駛證件，并停止辦理車輛過戶手續(xù)。”

五部委《試行辦法》在這方面雖未規(guī)定，但我們欣喜的看到，部分省級政府已經(jīng)充分認識到這個問題，在地方立法中予以了體現(xiàn)，如《江西省道路交通事故社會救助基金管理實施細則(試行)》第三十二條“相關(guān)責任人未償還救助基金墊付費用的，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當依法將責任人在該道路交通事故中涉及的車輛標注為道路交通事故未處理完畢，限制其辦理相關(guān)業(yè)務(wù)”。再如《重慶市道路交通事故社會救助基金管理暫行辦法》第三十三條“交通事故責任者、機動車所有人拒不償還墊付費用或者未辦理償還墊付費用手續(xù)的，基金管理中心應(yīng)當發(fā)出償還通知書，明確償還的期限和金額。對到期仍不償還的，基金管理中心依法向人民法院提起民事訴訟，公安機關(guān)交通管理部門、農(nóng)業(yè)機械化主管部門對涉及交通事故的機動車停止辦理機動車相關(guān)業(yè)務(wù)”。

上述地方政府的做法，值得各地借鑒推廣。

(三)、關(guān)于道路交通事故社會救助基金的追償范圍與追償時效。

關(guān)于道路交通事故社會救助基金的追償范圍，有觀點認為以補償金額為限，筆者認為，拒絕及時歸還基金墊付款的行為危害了社會公眾利益，應(yīng)增加被追償責任人的經(jīng)濟成本，以加大追償力度，除基金墊付金額以外，自墊付之時起至追償實現(xiàn)之日的利息及所支出的事務(wù)性費用如鑒定費、勘驗費、訴訟費用等可一并請求賠償。

關(guān)于道路交通事故社會救助基金的追償時效。《民法通則》第一百三十六條規(guī)定，身體受到傷害要求賠償?shù)?，訴訟時效期間為一年。第一百三十五條規(guī)定的一般向人民法院請求保護民事權(quán)利的訴訟時效期間亦為二年。故筆者認為救助基金的追償時限以二年為宜。訴訟時效的起算點應(yīng)以基金墊付之日起算。對于肇事逃逸，《中華人民共和國民法通則》第一百三十七條規(guī)定“訴訟時效期間從知道或者應(yīng)當知道權(quán)利被侵害時起計算”。我們認為“知道”或“應(yīng)當知道”這里應(yīng)包含兩個方面的內(nèi)容：其一知道被侵害的事實;其二知道被誰侵害。訴訟時效的起算應(yīng)當滿足以上兩項，故對于肇事逃逸案件，基金追償時效起算點應(yīng)為案件偵破之日。

五、結(jié)語

最后，借用李青武先生《透視“同命不同救助”之病灶》一文中的的這段話作為結(jié)語：車禍猛于虎，其受害人痛苦的呻吟聲，因都市的喧囂而被淹沒，法學家們多在忙于宏大的敘事，也無暇顧及!公平與正義不是空中樓閣，其落實需要一系列具體而微的基礎(chǔ)制度支撐，如果我們真的要實現(xiàn)道路交通事故受害人的公平與正義，那就從完善道路交通事故受害人社會救助基金制度開始吧!筆者由衷贊同。(陸新峰 南京師范大學)

參考資料：

1、《中華人民共和國交通安全法》第七十六條