第一篇：上海市浦東區(qū)教委：探索民辦教育分類管理 建設(shè)非營(yíng)利民辦學(xué)校制度”調(diào)研報(bào)告

上海市浦東區(qū)教委：探索民辦教育分類管理 建設(shè)非營(yíng)利民辦學(xué)校制度”調(diào)研報(bào)告

摘 要：民辦教育能夠提供多元教育產(chǎn)品滿足人民群眾多元教育需求，有利于增強(qiáng)教育改革的活力。民辦非營(yíng)利制度設(shè)計(jì)是公共治理結(jié)構(gòu)與服務(wù)體系的組成部分，對(duì)于破解民辦教育發(fā)展瓶頸具有重要意義。本調(diào)研報(bào)告通過(guò)文獻(xiàn)研究、訪談針對(duì)上海市浦東新區(qū)設(shè)計(jì)的非營(yíng)利民辦學(xué)校制度的動(dòng)機(jī)、推進(jìn)過(guò)程、制度設(shè)計(jì)思路等進(jìn)行綜合分析，試圖對(duì)實(shí)施該政策的動(dòng)機(jī)、實(shí)施過(guò)程、創(chuàng)新點(diǎn)和效果有更準(zhǔn)確、更全面的了解，相信這將對(duì)在實(shí)踐中實(shí)施民辦教育分類管理以促進(jìn)民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展起到重要的啟示作用。

關(guān)鍵詞：分類管理 非營(yíng)利性民辦學(xué)校 制度設(shè)計(jì)

促進(jìn)教育公平是國(guó)民教育發(fā)展的重要發(fā)展方向。在這種理念的驅(qū)動(dòng)下，為了更好的推動(dòng)地方教育制度創(chuàng)新向縱深方向發(fā)展，21世紀(jì)教育研究院聯(lián)合多家公益及教育機(jī)構(gòu)共同發(fā)起第二屆“地方教育制度創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)，調(diào)研團(tuán)隊(duì)的資料將是參評(píng)案例真實(shí)性及可信度的保證之一。我們的調(diào)研參選案例是“上海浦東新區(qū)教委：探索民辦教育分類管理，建設(shè)非營(yíng)利民辦學(xué)校制度”，采取的調(diào)研方法有查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料、實(shí)地訪談。本次訪談?dòng)?1月17日在上海浦東進(jìn)行，參與訪談的有上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展教育處處長(zhǎng)及相關(guān)人員。

一、非營(yíng)利民辦學(xué)校制度設(shè)計(jì)的背景和動(dòng)機(jī)

城市的活力需要依靠富有活力的辦學(xué)體制，而這必然離不開富有活力的民辦教育。上海是一座極具活力的城市，民眾對(duì)教育的需求存在多元化，尤其隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)呈現(xiàn)出不同層次和水平的群體，這些群體對(duì)教育的需求愈發(fā)呈現(xiàn)出多樣、選優(yōu)的特點(diǎn)。民辦教育的存在增加了教育供給的多樣性，更有助于滿足市民的多樣化教育需求。

浦東新區(qū)建區(qū)以來(lái)，經(jīng)過(guò)十五年的持續(xù)發(fā)展，新區(qū)民辦教育由小到大，已獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。2008年9月，已有民辦中小學(xué)31所（含13所民辦農(nóng)民工子女學(xué)校）、民辦幼兒園48所，非學(xué)歷培訓(xùn)機(jī)構(gòu)146家。新區(qū)各種類型的民辦教育機(jī)構(gòu)對(duì)滿足社會(huì)多元化的教育需求起到了很大作用。為了促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，新區(qū)政府也出臺(tái)了向民辦教育機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)、設(shè)立民辦教育發(fā)展政府專項(xiàng)資金等多項(xiàng)扶持政策。

然而在實(shí)踐中由于沒(méi)有一個(gè)制度符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的教育制度和政策，人們?nèi)粤?xí)慣于沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政策來(lái)管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的教育現(xiàn)象，這導(dǎo)致當(dāng)前的民辦基礎(chǔ)教育在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中遭遇到瓶頸，發(fā)展陷入辦學(xué)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題、辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、師資問(wèn)題、學(xué)校內(nèi)部管理體制問(wèn)題等諸多困境，民辦教育機(jī)構(gòu)要求政府給予扶持和資助的呼聲日益高漲。解決民辦教育的危機(jī)最終歸屬到政府管理公共教育的責(zé)任，政府如何管理民辦學(xué)校以促進(jìn)民辦教育迫在眉睫。

由于民辦教育的存在無(wú)論從社會(huì)價(jià)值還是經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)說(shuō)都十分重要，因此政府應(yīng)加大對(duì)民辦教育的扶持毋庸置疑。然而民辦教育中的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，政府一般不能給予直接的財(cái)政資助，否則易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。而由于現(xiàn)行法律規(guī)定不清晰，民辦教育機(jī)構(gòu)營(yíng)利性和非營(yíng)利性制度的缺失，民辦教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)性質(zhì)難以認(rèn)定，導(dǎo)致相關(guān)扶持制度難以實(shí)施。因此，創(chuàng)新設(shè)計(jì)民辦教育機(jī)構(gòu)營(yíng)利性和非營(yíng)利性制度，正是改善民辦教育發(fā)展最為關(guān)鍵的一環(huán)，即一定要解決好營(yíng)利性和非營(yíng)利性的平衡。

二、制度的推進(jìn)

2006年，浦東新區(qū)開始設(shè)立民辦教育發(fā)展政府專項(xiàng)資金。

2007年，新區(qū)以支持民辦教育機(jī)構(gòu)開展課題研究的方式資助民辦教育機(jī)構(gòu)。

推行《浦東新區(qū)開辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校的若干制度》。從2010年開始，凡是要租賃教育局所屬公辦學(xué)校校舍開辦民辦中小學(xué)、幼兒園的，必須要按照教育局規(guī)定的民辦非營(yíng)利制度操作，只能開辦民辦非營(yíng)利學(xué)校。配套的制度體系包括：

（一）建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

（二）完善準(zhǔn)入制度。

（三）構(gòu)建配套的保障制度、評(píng)估監(jiān)控制度和退出制度。

2010年7月，民辦福山正達(dá)外國(guó)語(yǔ)小學(xué)正式成為該制度中申辦非營(yíng)利民辦學(xué)校的實(shí)踐者。

三、民辦教育機(jī)構(gòu)營(yíng)利性與非營(yíng)利性制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新點(diǎn)

上海浦東新區(qū)教委在實(shí)踐和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定的《浦東新區(qū)開辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校的若干制度》使我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)民辦教育規(guī)定不清晰的狀態(tài)得到了改善，填補(bǔ)了民辦教育健康發(fā)展的保障制度資源的空白。其創(chuàng)新點(diǎn)主要有以下亮點(diǎn)：

（一）對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦教育機(jī)構(gòu)作了界定

在我國(guó)民辦教育實(shí)際發(fā)展情況和對(duì)國(guó)際通行的非營(yíng)利組織概念研究的基礎(chǔ)上，浦東新區(qū)教委對(duì)衡量非營(yíng)利性民辦教育機(jī)構(gòu)的指標(biāo)作了界定：第一，舉辦宗旨不以營(yíng)利為目的；第二，營(yíng)運(yùn)盈余不能用于成員間的分配和分紅；第三，機(jī)構(gòu)資產(chǎn)不能以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。具體體現(xiàn)為：第一，辦學(xué)不要求回報(bào)，出資人出資全部移轉(zhuǎn)教育機(jī)構(gòu)名下；第二，機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)獨(dú)立，有獨(dú)立完善的法人治理結(jié)構(gòu)和合理的不致令任何個(gè)人利己營(yíng)私的管理制度；第三，出資人不得以任何形式占用或抽取辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，營(yíng)運(yùn)結(jié)余全部轉(zhuǎn)化為辦學(xué)再投入；第四，機(jī)構(gòu)終止時(shí)結(jié)余資產(chǎn)歸入民辦教育發(fā)展基金，不歸出資人個(gè)人所有。除此之外的民辦教育機(jī)構(gòu)，納入營(yíng)利性組織范疇。同時(shí)，制度文件中規(guī)定從2010年開始，凡是租賃教育局所屬公辦學(xué)校校舍開辦民辦中小學(xué)、幼兒園的，只能開辦民辦非營(yíng)利學(xué)校。

（二）對(duì)民辦教育分類管理做了制度規(guī)范設(shè)計(jì)

在借鑒其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，浦東新區(qū)教委對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利民辦教育機(jī)構(gòu)管理制度提升到規(guī)范的文本設(shè)計(jì)，分類管理的思路為營(yíng)利性學(xué)校納入企業(yè)范疇管理，實(shí)行企業(yè)法人登記，完全按市場(chǎng)化模式運(yùn)行，自負(fù)盈虧，依法納稅；非營(yíng)利性學(xué)校納入民辦非企業(yè)單位范疇管理，實(shí)行民辦非企業(yè)單位法人登記，出資人出資不享有收益權(quán)、對(duì)學(xué)校資產(chǎn)不享有任何權(quán)利，學(xué)?？梢韵硎芏愂諆?yōu)惠和政府財(cái)政扶持資助。其中文本《浦東新區(qū)開辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校的若干制度》規(guī)定了非營(yíng)利民辦學(xué)校的法人治理制度、準(zhǔn)入制度、保障制度、評(píng)估監(jiān)控制度和退出制度。其中，法人治理制度規(guī)定非營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；準(zhǔn)入制度規(guī)范了準(zhǔn)入三部曲：通過(guò)招投標(biāo)選擇舉辦者、舉辦者履行出資義務(wù)、按照辦學(xué)條件籌辦學(xué)校；保障制度保障了辦學(xué)成本、師資穩(wěn)定和財(cái)政支持；評(píng)估監(jiān)控制度加強(qiáng)財(cái)務(wù)過(guò)程管理，通過(guò)評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督；退出制度指定了非營(yíng)利民辦學(xué)校退出辦學(xué)的流程。

四、關(guān)于民辦教育機(jī)構(gòu)營(yíng)利性與非營(yíng)利性制度的一些思考

民辦教育能夠提供多元教育產(chǎn)品滿足人民群眾多元教育需求，有利于增強(qiáng)教育改革的活力。民辦非營(yíng)利制度設(shè)計(jì)是公共治理結(jié)構(gòu)與服務(wù)體系的組成部分，對(duì)于破解民辦教育發(fā)展瓶頸具有重要意義。然而，這種非營(yíng)利制度設(shè)計(jì)必然會(huì)存在一個(gè)矛盾：作為該類學(xué)校的舉辦者是希望政府能夠給予寬松的政策環(huán)境并加大對(duì)非營(yíng)利性民辦教育機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)資助力度；作為負(fù)責(zé)教育的政府單位是希望加強(qiáng)對(duì)該類學(xué)校的監(jiān)管，避免發(fā)生較大的教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)并防止舉辦者“借非營(yíng)利之名”進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)。因此，在民辦非營(yíng)利制度設(shè)計(jì)中，如何有效的平衡雙方之間的“矛盾”應(yīng)是探索試行非營(yíng)利制度建設(shè)，培育優(yōu)質(zhì)、特色、精品的民辦非營(yíng)利學(xué)校關(guān)鍵之一?！镀謻|新區(qū)開辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校的若干制度》（以下簡(jiǎn)稱“若干制度”）中的有關(guān)規(guī)定或設(shè)計(jì)已經(jīng)比較好的體現(xiàn)這一點(diǎn)，下文我們將針對(duì)《若干制度》某些條款進(jìn)行具體闡述：

（一）關(guān)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校的地位問(wèn)題

在《若干制度》的指導(dǎo)思想中應(yīng)該明確非營(yíng)利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校應(yīng)該具有相同的地位，有時(shí)候甚至要優(yōu)于公辦學(xué)校。從本質(zhì)上來(lái)講，非營(yíng)利性民辦學(xué)校是利用社會(huì)企業(yè)或個(gè)人資源與國(guó)家的資源相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)公辦學(xué)校的功能。非營(yíng)利性民辦學(xué)校不同于營(yíng)利性民辦學(xué)校，正因?yàn)槠涫欠菭I(yíng)利性的，所以更像是“準(zhǔn)”公辦學(xué)校。因此，從發(fā)揮社會(huì)中企業(yè)或個(gè)人積極性的角度，政府應(yīng)該明確非營(yíng)利性民辦學(xué)校。

（二）關(guān)于自建校舍或租賃非局屬資產(chǎn)辦學(xué)的民辦學(xué)校的問(wèn)題

《若干制度》僅規(guī)定了自建校舍或租賃非局屬資產(chǎn)辦學(xué)的民辦學(xué)校，可自愿申報(bào)、自主決定是否采用民辦非營(yíng)利制度開辦。但對(duì)于這類自愿申報(bào)的民辦學(xué)校并有沒(méi)有設(shè)計(jì)具體的制度。按照我們的理解，自建校舍或租賃非局屬資產(chǎn)辦學(xué)的民辦學(xué)校采用民辦非營(yíng)利制度開辦后，也必須要按照教育局規(guī)定的民辦非營(yíng)利制度操作。但由于這種類型的學(xué)校采用的是自建校舍或租賃非局屬資產(chǎn)，那么對(duì)于這類學(xué)校是否也應(yīng)該采取一定的準(zhǔn)入機(jī)制，比如事先對(duì)自建校舍是否符合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。此外，由于學(xué)校是采用的自建校舍或租賃非局屬資產(chǎn)而非公辦校舍，政府是否應(yīng)該給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼等。

（三）關(guān)于法人治理制度中的董事會(huì)成員問(wèn)題

《若干制度》規(guī)定了學(xué)校董事會(huì)由舉辦者組建，可以由教育專業(yè)管理人員、舉辦者代表、教職工代表、社區(qū)代表等組成。對(duì)于出資人和董事會(huì)成員是否有限制，比如可否有公辦學(xué)校在編人員。民辦福山正達(dá)外國(guó)語(yǔ)小學(xué)在申辦中就遇到這種問(wèn)題，浦東新區(qū)教育局考慮到該校為實(shí)踐非營(yíng)利性民辦教育制度的學(xué)校，擬先期支持，給予一年過(guò)渡期。一年期滿，相關(guān)人員須明確退出公辦編制或退出民辦學(xué)校

（四）關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的問(wèn)題

《若干制度》只規(guī)定了凡租賃公辦學(xué)校校舍辦學(xué)的，應(yīng)每年從學(xué)費(fèi)收入中提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。提取比例為學(xué)校年學(xué)費(fèi)收入的3-5%，累計(jì)金額達(dá)到學(xué)校當(dāng)年學(xué)費(fèi)收入50%時(shí)及以后期間，可以不再提取。但是對(duì)于自建校舍或租賃非局屬資產(chǎn)辦學(xué)的民辦非營(yíng)利性學(xué)校并沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。

（五）關(guān)于退出機(jī)制的問(wèn)題

《若干制度》中規(guī)定，在結(jié)清所有債權(quán)債務(wù)的基礎(chǔ)上，若學(xué)校資產(chǎn)仍有結(jié)余，舉辦者可以收回開辦時(shí)投入的注冊(cè)資金，裝修等附加在校舍上的增值部分無(wú)償歸教育局所有，收回注冊(cè)資金后的盈余納入?yún)^(qū)域民辦教育發(fā)展基金，不歸屬舉辦者所有。從上述的規(guī)定我們發(fā)現(xiàn)，裝修等附加在校舍上的增值部分無(wú)償歸教育局所有，這可能會(huì)導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果：在舉辦者投入校舍修繕或增加設(shè)備時(shí)，可能會(huì)考慮自己退出后是否還有足夠的結(jié)余作為開辦時(shí)投入的注冊(cè)資金收回，如果沒(méi)有可能將停止對(duì)校舍修繕或增加設(shè)備的投入。

因此，為了使學(xué)校舉辦者更加積極地將盈余再投入到學(xué)校辦學(xué)中，用于不斷改善辦學(xué)條件?！度舾芍贫取房梢砸?guī)定，在結(jié)清所有債權(quán)債務(wù)的基礎(chǔ)上，若學(xué)校資產(chǎn)仍有結(jié)余，舉辦者可以收回開辦時(shí)投入的注冊(cè)資金，如果結(jié)余不足舉辦者投入的注冊(cè)資金，教育局可以根據(jù)校舍的修繕情況，給予適當(dāng)補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)

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