第一篇：地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革動(dòng)因、目標(biāo)與路徑（大全）

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革動(dòng)因、目標(biāo)與路徑

【摘要】地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革動(dòng)因是綜合性的、復(fù)雜的，宏觀上與國(guó)家的政治生態(tài)、社會(huì)轉(zhuǎn)型相關(guān)，中觀上與地方公安機(jī)關(guān)維穩(wěn)壓力、部門(mén)利益沖動(dòng)和績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)系，微觀上依賴警務(wù)信息技術(shù)進(jìn)步。社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，地方公安機(jī)關(guān)改革需要從警務(wù)理念變革、警務(wù)體制調(diào)整、機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)革新方面適應(yīng)國(guó)家與社會(huì)的安全需求。

【關(guān)鍵詞】警務(wù)改革社會(huì)治安治理動(dòng)因

【中圖分類號(hào)】D631.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

問(wèn)題的提出

2015年，中央通過(guò)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求建立與中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，以此提高社會(huì)治安治理水平，提升公眾的安全感和對(duì)警務(wù)活動(dòng)的滿意度。①該《意見(jiàn)》提出了包括完善公安機(jī)關(guān)管理體制、深化公安行政管理改革、創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制完善和規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等在內(nèi)的七大任務(wù)，并推出了100多項(xiàng)具體的改革措施。這些措施對(duì)今后公安機(jī)關(guān)改革做出了總體的規(guī)劃和部署，是指導(dǎo)公安改革的綱領(lǐng)性文件，如何落實(shí)這些改革舉措是各級(jí)公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的中心任務(wù)。

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，地方公安機(jī)關(guān)已經(jīng)開(kāi)展了大量的警務(wù)改革試驗(yàn)，既有體制上的調(diào)整，也有機(jī)制上的創(chuàng)新。同時(shí)，理論界對(duì)警務(wù)改革的研究多屬于及時(shí)性的回顧與解讀，將研究聚焦于警務(wù)活動(dòng)中的某一環(huán)節(jié)或領(lǐng)域，對(duì)地方公安機(jī)關(guān)改革缺乏總體上的發(fā)掘和深度研究。而研究警務(wù)改革必須綜合考量其現(xiàn)實(shí)的需要和最終的目標(biāo)，探索其合理化的路徑，構(gòu)建一個(gè)總體的框架。

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革動(dòng)因

警務(wù)改革動(dòng)因是綜合性的、復(fù)雜的，宏觀上與國(guó)家的政治生態(tài)、社會(huì)轉(zhuǎn)型有著密切的關(guān)系，中觀上與地方公安機(jī)關(guān)維穩(wěn)壓力、部門(mén)利益沖動(dòng)和績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)有緊密聯(lián)系，微觀上與警務(wù)信息技術(shù)進(jìn)步有實(shí)際聯(lián)系。

宏觀上，國(guó)家政治統(tǒng)治方式變遷是地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的主要?jiǎng)恿??？v觀新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)工作變遷，其政治統(tǒng)治特性十分明顯，這與我國(guó)國(guó)家政體和政權(quán)結(jié)構(gòu)具有密切關(guān)系。正如有學(xué)者指出，任何國(guó)家政府的管理職能總是隨著政治生態(tài)環(huán)境的變化而變化，政府的管理職能必須與政治生態(tài)保持某種一致性。②回顧公安機(jī)關(guān)發(fā)展歷史，其中心工作一直圍繞著國(guó)家政權(quán)穩(wěn)固和建設(shè)展開(kāi)。新中國(guó)成立之初，我國(guó)公安機(jī)關(guān)中心任務(wù)是鎮(zhèn)反、平匪、鋤奸、維護(hù)新生的人民政權(quán)；文革期間，公安機(jī)關(guān)雖然遭受嚴(yán)重沖擊，但依然通過(guò)打擊違法犯罪維護(hù)基本的社會(huì)穩(wěn)定；改革開(kāi)放后，公安機(jī)關(guān)從國(guó)家政權(quán)的中心工作出發(fā)，通過(guò)打擊違法犯罪，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。③從國(guó)家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)形式而言，公安機(jī)關(guān)屬于國(guó)家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中的一個(gè)重要部門(mén)，其管理體制和運(yùn)行機(jī)制與整體國(guó)家機(jī)關(guān)的體制和機(jī)制變革有著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)體制與機(jī)制變革往往受到國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的影響，與其保持一致。

社會(huì)轉(zhuǎn)型有力推動(dòng)了地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革。改革開(kāi)放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的人、財(cái)、物等各生產(chǎn)要素配置，令社會(huì)基本處于靜止?fàn)顟B(tài)，人們的行為失范較少。隨著農(nóng)村土地所有制形式變革、城市國(guó)有企業(yè)改革和分配制度發(fā)生了重大變化，在鄉(xiāng)村人民公社開(kāi)始解體，戶籍制度出現(xiàn)松動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起；在城市允許單企業(yè)破產(chǎn)，自謀職業(yè)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人、財(cái)、物等生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍自由流動(dòng)。

改革開(kāi)放后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于利益分配機(jī)制不健全，貧富差距加大，違法犯罪率快速上升，而城市建設(shè)和企業(yè)大規(guī)模發(fā)展帶來(lái)的征地、拆遷以及環(huán)境污染問(wèn)題，造成社會(huì)矛盾不斷累積，群體性上訪、極端暴力事件和治安事件頻發(fā)、高發(fā)，給社會(huì)穩(wěn)定造成了嚴(yán)重影響。迅速上升的社會(huì)矛盾和違法犯罪案件對(duì)地方公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的警務(wù)體制和機(jī)制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對(duì)工作難題，各地公安機(jī)關(guān)開(kāi)始建立應(yīng)急警務(wù)機(jī)制，以情報(bào)信息和問(wèn)題為導(dǎo)向，建立警務(wù)研判機(jī)制。此外，警務(wù)工作開(kāi)始向基層拓展，大力推進(jìn)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，建立警民溝通機(jī)制，爭(zhēng)取通過(guò)基層社區(qū)警務(wù)化解社會(huì)矛盾。④因而，社會(huì)轉(zhuǎn)型及其帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題催生地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革。

中觀上，由于“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，地方公安機(jī)關(guān)既要回應(yīng)本級(jí)政府的維穩(wěn)壓力，還要從部門(mén)利益出發(fā)，解決警力不足、職級(jí)待遇低的問(wèn)題，面臨著同級(jí)地方公安機(jī)關(guān)的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)。

一方面，囿于公安機(jī)關(guān)的管理體制，地方公安機(jī)關(guān)人事決策與財(cái)務(wù)權(quán)限掌控在同級(jí)地方黨委和政府手中，而且新世紀(jì)以來(lái)國(guó)家對(duì)地方黨委政府政績(jī)考核中，維穩(wěn)實(shí)行一票否決制，而維穩(wěn)的壓力主要落在地方公安機(jī)關(guān)頭上。公安機(jī)關(guān)為了維穩(wěn)，將其警務(wù)機(jī)制和工作重心進(jìn)行了局部調(diào)整。另一方面，公安機(jī)關(guān)作為行政主體，具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特性，迫切希望部門(mén)自身發(fā)展得到滿足，增加職級(jí)待遇，提升警務(wù)效能。因而，從地方公安機(jī)關(guān)自身邏輯出發(fā)，如何回應(yīng)政府維穩(wěn)要求，維護(hù)和提升部門(mén)利益，并能夠在績(jī)效考核中取得較好成績(jī)成為其工作的重要考量。⑤

微觀上，警務(wù)信息技術(shù)進(jìn)步是警務(wù)機(jī)制改革的重要推力。職業(yè)警察初創(chuàng)期，警務(wù)技術(shù)落后，警用器械裝備簡(jiǎn)陋，預(yù)防和打擊違法犯罪主要依靠人力。隨著技術(shù)的進(jìn)步，尤其是現(xiàn)代科技的發(fā)展，警務(wù)技術(shù)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步，對(duì)警務(wù)工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也推動(dòng)著警務(wù)工作機(jī)制不斷變革。隨著技術(shù)革新，特別是信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，犯罪出現(xiàn)智能化、信息化等特點(diǎn)，迫使公安機(jī)關(guān)不得不大力推廣新興技術(shù)，以更好地應(yīng)對(duì)違法犯罪。如110報(bào)警制度建立、勤務(wù)指揮系統(tǒng)建立、“金盾工程”實(shí)施、網(wǎng)絡(luò)安全警種設(shè)立、“天網(wǎng)”工程的實(shí)施及區(qū)域警務(wù)協(xié)作制度的建立都與警務(wù)技術(shù)，特別是與警務(wù)信息技術(shù)的發(fā)展關(guān)系密切。

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的目標(biāo)

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的方向在于探尋一條符合地方實(shí)際的治安治理道路，構(gòu)建一整套符合地方實(shí)際的現(xiàn)代警務(wù)體系?，F(xiàn)代警務(wù)體系是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治公安為前提，以警務(wù)體制協(xié)調(diào)和警務(wù)機(jī)制高效為支撐，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為依托，以公眾社會(huì)為基礎(chǔ)，合力預(yù)防和打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序，形成的多方參與、結(jié)構(gòu)合理，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的體系。

現(xiàn)代警務(wù)的構(gòu)建與我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治安形勢(shì)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治公安構(gòu)建這一宏觀背景有著直接的關(guān)系。首先，轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾快速積累，違法犯罪急劇上升迫使地方公安機(jī)關(guān)形成高效的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，提升社會(huì)管理水平與執(zhí)法能力，提升公眾的安全感。

其次，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體上要求構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)制度。從治理理論出發(fā)，警務(wù)屬于公共事務(wù)，并非警察的事務(wù)，而是一個(gè)秩序維護(hù)活動(dòng)。⑥現(xiàn)代警務(wù)要求國(guó)家和社會(huì)合作維護(hù)社會(huì)秩序，公安機(jī)關(guān)作為專業(yè)化的預(yù)防和打擊犯罪的機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)在于主導(dǎo)治安秩序維護(hù)的進(jìn)程，動(dòng)員公眾參與治安秩序維護(hù)活動(dòng)，而非一力承擔(dān)這些事務(wù)。這就要求在警務(wù)機(jī)制設(shè)計(jì)過(guò)程中，注重動(dòng)員社會(huì)各界力量參與到警務(wù)活動(dòng)中，為公共安全產(chǎn)品的供給提供多種渠道。

最后，法治公安建設(shè)要求公安機(jī)關(guān)必須推進(jìn)法治建設(shè)，堅(jiān)定執(zhí)法規(guī)范化的道路，這是現(xiàn)代警務(wù)的本質(zhì)要求。從這一要求出發(fā)，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革必須要對(duì)警察權(quán)力重新分配并予以規(guī)范，其基本價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是尋求警察權(quán)的規(guī)范行使與社會(huì)控制有效性之間的平衡。

總之，現(xiàn)代警務(wù)是一整套的警務(wù)理念、制度和器物的有機(jī)組合，是警務(wù)工作在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的邏輯展開(kāi)，既要回應(yīng)構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的關(guān)切，同時(shí)要與整體社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，還要在體制和機(jī)制上順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的路徑

構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)，首要解決的問(wèn)題是革新警務(wù)理念，其次應(yīng)當(dāng)理順警務(wù)體制和機(jī)制，最后是加快警務(wù)技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革必須從這三個(gè)方面出發(fā)：

首先，要革新警務(wù)理念。構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)，必須在理念上樹(shù)立現(xiàn)代警務(wù)的思維?，F(xiàn)代警務(wù)是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家為基礎(chǔ)的，其終極目的在于通過(guò)法治的方式維護(hù)治安秩序，提升公眾安全感，更好保護(hù)人權(quán)。在我國(guó)，傳統(tǒng)的管制型的警務(wù)思維模式是防范一切，甚至將國(guó)家與社會(huì)對(duì)立，對(duì)社會(huì)處處設(shè)防。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)潛力被激活，國(guó)家獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步。如果還秉承傳統(tǒng)的警務(wù)思維和理念，顯然與時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)悖逆。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制性要求建立法治國(guó)家，構(gòu)建基本的人權(quán)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，形成現(xiàn)代的國(guó)家治理模式。循此觀點(diǎn)，地方警務(wù)改革的基本路徑是革新警務(wù)理念，將人權(quán)保護(hù)和法治公安構(gòu)建結(jié)合起來(lái)，從公眾的安全需求出發(fā)除舊布新，這也是任何一項(xiàng)現(xiàn)代行政體制改革的應(yīng)有之意，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求。⑦基于此，地方公安機(jī)關(guān)在警務(wù)改革中，必須明確警察權(quán)力的邊界和范圍，規(guī)范警察權(quán)力的行使，在具體管理和執(zhí)法過(guò)程中，增加法制考核與監(jiān)督，將規(guī)范執(zhí)法和保障安全結(jié)合起來(lái)，更好地服務(wù)公眾。

從國(guó)家關(guān)于警務(wù)改革的整體思路看，特別強(qiáng)調(diào)要“提高公安機(jī)關(guān)管理效能和服務(wù)水平，從政策上、制度上推出更多惠民利民便民新舉措，提升人民群眾的滿意度?！边@說(shuō)明，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)將現(xiàn)代警務(wù)的理念納入其中，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革要與這一理念適應(yīng)，結(jié)合地方實(shí)際，推出更多相應(yīng)的便民服務(wù)措施，提高公眾滿意度。警務(wù)工作還要摒棄對(duì)整體社會(huì)設(shè)防的舊思維，樹(shù)立大警務(wù)格局，從治安治理的理念出發(fā)，發(fā)動(dòng)社會(huì)參與到警務(wù)工作中，重視社會(huì)組織和公眾在治安治理中的主體作用，創(chuàng)新公安工作的群眾路線，培養(yǎng)公眾社會(huì)責(zé)任和安全意識(shí)。

其次，要構(gòu)建適合現(xiàn)代警務(wù)需求的警務(wù)體制和機(jī)制。從地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)體制和機(jī)制的試錯(cuò)性改革可以看出，其改革遇到了多重阻力，極容易出現(xiàn)反復(fù)。警務(wù)體制是指公安機(jī)關(guān)整體行政層級(jí)設(shè)置、管理權(quán)限分工和上下級(jí)之間的關(guān)系，⑧在我國(guó)主要體現(xiàn)為同級(jí)黨委政府對(duì)其組成部門(mén)的公安機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種體制的弊端，集中表現(xiàn)在地方政府違法行政，或是由于發(fā)展的沖動(dòng)所造成的維穩(wěn)壓力可能直接轉(zhuǎn)嫁于地方公安機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，由于管理體制所限，地方公安機(jī)關(guān)不得不參與公安部明令禁止的非警務(wù)活動(dòng)，既浪費(fèi)了大量的警力，耗費(fèi)了大量的資源，同時(shí)造成警民關(guān)系惡化。⑨

警務(wù)機(jī)制側(cè)重于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分工，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。高效的警務(wù)機(jī)制其目的在于提升警務(wù)運(yùn)行效率。當(dāng)前警務(wù)機(jī)制運(yùn)行存在兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是部門(mén)之間溝通不暢，信息難以共享，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致警力與資源浪費(fèi)；二是基層警力不足導(dǎo)致的工作困境。在具體分工上，民警傾向于選擇壓力小、待遇好、晉升快的崗位，導(dǎo)致機(jī)關(guān)成為人員流動(dòng)的集中地。⑩這使得基層警力不足，工作難以開(kāi)展。

因此，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)體制改革的首要任務(wù)在于理順管理體制。要加強(qiáng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)事權(quán)的控制。因而，在具體改革中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)省級(jí)公安機(jī)關(guān)的事權(quán)，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，加強(qiáng)省級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)財(cái)權(quán)的控制，地方公安機(jī)關(guān)考核由上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)地方黨委政府共同實(shí)施。通過(guò)制度升級(jí)，有效緩解地方黨委政府給公安機(jī)關(guān)攤派的各種非警務(wù)活動(dòng)的壓力，確保公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的政令暢通。在警務(wù)機(jī)制改革方面，要結(jié)合地方實(shí)際，壓縮行政層級(jí)，實(shí)行職級(jí)待遇差別化，引導(dǎo)警力向基層流動(dòng)。同時(shí)，單獨(dú)依靠投入方式提升警務(wù)活動(dòng)效率總會(huì)出現(xiàn)管理學(xué)上所謂的“力有所不逮”的情形，因而，應(yīng)當(dāng)向綜合用警和精細(xì)化管理要警力，通過(guò)內(nèi)涵式發(fā)展提升工作效率，通過(guò)情報(bào)信息預(yù)警判斷，科學(xué)布警、精準(zhǔn)用警，提升警務(wù)的專業(yè)化水平。此外，還要通過(guò)引導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督等方式，將社會(huì)力量納入整體警務(wù)工作的規(guī)劃中，有效彌補(bǔ)警力不足。簡(jiǎn)言之，警務(wù)機(jī)制改革要擺脫傳統(tǒng)的主觀型、經(jīng)驗(yàn)型、粗放型、警務(wù)運(yùn)作模式，向警務(wù)的專業(yè)化和科學(xué)化方向前行。

最后，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)在警務(wù)工作中的應(yīng)用。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展深刻影響了人們思維方式和交往方式，網(wǎng)絡(luò)違法犯罪大量滋生并急劇上升，警務(wù)工作已不僅局限于實(shí)體社會(huì)的管理，還要回應(yīng)虛擬社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的安全需求。這就要求地方公安機(jī)關(guān)在警務(wù)改革中要主動(dòng)重視新技術(shù)在公安工作中的創(chuàng)新應(yīng)用，將公安機(jī)關(guān)的專門(mén)管理手段和技術(shù)手段相結(jié)合，提升現(xiàn)代技術(shù)在警務(wù)工作中的效用。同時(shí)，還要在組織機(jī)構(gòu)管理方面給予回應(yīng)，如一些地方公安機(jī)關(guān)成立專門(mén)機(jī)構(gòu)開(kāi)通微博、微信為公眾提供點(diǎn)對(duì)面的安全引導(dǎo)與服務(wù)，還有一些公安機(jī)關(guān)結(jié)合視頻技術(shù)發(fā)展成立視頻防控和機(jī)構(gòu)，提高了防控水平和破案的效率。

結(jié)語(yǔ)

地方公安機(jī)關(guān)是警務(wù)工作的主陣地，是整個(gè)國(guó)家警務(wù)工作運(yùn)行的實(shí)體，承擔(dān)了轉(zhuǎn)型期違法犯罪治理的重任，是維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)安全的支柱。地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的成效關(guān)乎整個(gè)公安改革的成敗，其警務(wù)運(yùn)作的實(shí)效對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和公眾的安全感構(gòu)成直接影響。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，在當(dāng)前公安改革的整體框架下，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革應(yīng)得到更多關(guān)注和重視，其在改革過(guò)程中的試錯(cuò)應(yīng)得到更多支持與諒解，其改革發(fā)展的成效應(yīng)當(dāng)更多地被認(rèn)同和推廣。唯有如此，才能真正探索出一條符合中國(guó)實(shí)際、符合地方實(shí)際的治安治理道路，才能真正構(gòu)建起中國(guó)的現(xiàn)代警務(wù)。

（作者為中國(guó)人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①“《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案已經(jīng)中央審議通過(guò)”，新華網(wǎng)，2015年2月15日。

②夏美武：“當(dāng)代中國(guó)政治生態(tài)建設(shè)研究―基于結(jié)構(gòu)功能分析視角”，蘇州大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年。

③徐春燕：“我國(guó)公安機(jī)關(guān)社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制研究”，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。

④左衛(wèi)民，馬靜華：“論派出所解決糾紛的機(jī)制―以一個(gè)城市派出所為例的研究”，《法學(xué)》，2004年第9期。

⑤林輝煌：“法治的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)―林鄉(xiāng)派出所的警務(wù)改革與社會(huì)控制（2003～2012）”，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。

⑥[英]羅伯特?雷納：《警察與政治》，易繼蒼、朱俊瑞等譯，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008年。

⑦李小波：“多元邏輯視角下的警務(wù)改革―一個(gè)分析的框架”，《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第4期。

⑧趙煒：“公安機(jī)關(guān)體制改革論綱”，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2014年第6期。

⑨公安部加強(qiáng)和改革公安工作調(diào)研小組編：《第20次全國(guó)公安會(huì)議專題研究報(bào)告》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2003年。

⑩趙煒：“結(jié)構(gòu)改革：公安改革的新趨勢(shì)”，《公安教育》，2016年第3期。

責(zé)編 /王坤娜徐娟（實(shí)習(xí)）

第二篇：地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革：動(dòng)因、目標(biāo)與路徑

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革：動(dòng)因、目標(biāo)與路徑

來(lái)源： 人民論壇 作者： 王傳宏

【摘要】地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革動(dòng)因是綜合性的、復(fù)雜的，宏觀上與國(guó)家的政治生態(tài)、社會(huì)轉(zhuǎn)型相關(guān)，中觀上與地方公安機(jī)關(guān)維穩(wěn)壓力、部門(mén)利益沖動(dòng)和績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)系，微觀上依賴警務(wù)信息技術(shù)進(jìn)步。社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，地方公安機(jī)關(guān)改革需要從警務(wù)理念變革、警務(wù)體制調(diào)整、機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)革新方面適應(yīng)國(guó)家與社會(huì)的安全需求。

問(wèn)題的提出

2015年，中央通過(guò)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求建立與中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，以此提高社會(huì)治安治理水平，提升公眾的安全感和對(duì)警務(wù)活動(dòng)的滿意度。該《意見(jiàn)》提出了包括完善公安機(jī)關(guān)管理體制、深化公安行政管理改革、創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制完善和規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等在內(nèi)的七大任務(wù)，并推出了100多項(xiàng)具體的改革措施。這些措施對(duì)今后公安機(jī)關(guān)改革做出了總體的規(guī)劃和部署，是指導(dǎo)公安改革的綱領(lǐng)性文件，如何落實(shí)這些改革舉措是各級(jí)公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的中心任務(wù)。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，地方公安機(jī)關(guān)已經(jīng)開(kāi)展了大量的警務(wù)改革試驗(yàn)，既有體制上的調(diào)整，也有機(jī)制上的創(chuàng)新。同時(shí)，理論界對(duì)警務(wù)改革的研究多屬于及時(shí)性的回顧與解讀，將研究聚焦于警務(wù)活動(dòng)中的某一環(huán)節(jié)或領(lǐng)域，對(duì)地方公安機(jī)關(guān)改革缺乏總體上的發(fā)掘和深度研究。而研究警務(wù)改革必須綜合考量其現(xiàn)實(shí)的需要和最終的目標(biāo)，探索其合理化的路徑，構(gòu)建一個(gè)總體的框架。

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革動(dòng)因

警務(wù)改革動(dòng)因是綜合性的、復(fù)雜的，宏觀上與國(guó)家的政治生態(tài)、社會(huì)轉(zhuǎn)型有著密切的關(guān)系，中觀上與地方公安機(jī)關(guān)維穩(wěn)壓力、部門(mén)利益沖動(dòng)和績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)有緊密聯(lián)系，微觀上與警務(wù)信息技術(shù)進(jìn)步有實(shí)際聯(lián)系。

宏觀上，國(guó)家政治統(tǒng)治方式變遷是地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的主要?jiǎng)恿Α？v觀新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)工作變遷，其政治統(tǒng)治特性十分明顯，這與我國(guó)國(guó)家政體和政權(quán)結(jié)構(gòu)具有密切關(guān)系。正如有學(xué)者指出，任何國(guó)家政府的管理職能總是隨著政治生態(tài)環(huán)境的變化而變化，政府的管理職能必須與政治生態(tài)保持某種一致性?；仡櫣矙C(jī)關(guān)發(fā)展歷史，其中心工作一直圍繞著國(guó)家政權(quán)穩(wěn)固和建設(shè)展開(kāi)。新中國(guó)成立之初，我國(guó)公安機(jī)關(guān)中心任務(wù)是鎮(zhèn)反、平匪、鋤奸、維護(hù)新生的人民政權(quán)；文革期間，公安機(jī)關(guān)雖然遭受嚴(yán)重沖擊，但依然通過(guò)打擊違法犯罪維護(hù)基本的社會(huì)穩(wěn)定；改革開(kāi)放后，公安機(jī)關(guān)從國(guó)家政權(quán)的中心工作出發(fā)，通過(guò)打擊違法犯罪，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。從國(guó)家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)形式而言，公安機(jī)關(guān)屬于國(guó)家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中的一個(gè)重要部門(mén)，其管理體制和運(yùn)行機(jī)制與整體國(guó)家機(jī)關(guān)的體制和機(jī)制變革有著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)體制與機(jī)制變革往往受到國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的影響，與其保持一致。

社會(huì)轉(zhuǎn)型有力推動(dòng)了地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革。改革開(kāi)放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的人、財(cái)、物等各生產(chǎn)要素配置，令社會(huì)基本處于靜止?fàn)顟B(tài)，人們的行為失范較少。隨著農(nóng)村土地所有制形式變革、城市國(guó)有企業(yè)改革和分配制度發(fā)生了重大變化，在鄉(xiāng)村人民公社開(kāi)始解體，戶籍制度出現(xiàn)松動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起；在城市允許單企業(yè)破產(chǎn)，自謀職業(yè)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人、財(cái)、物等生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍自由流動(dòng)。改革開(kāi)放后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于利益分配機(jī)制不健全，貧富差距加大，違法犯罪率快速上升，而城市建設(shè)和企業(yè)大規(guī)模發(fā)展帶來(lái)的征地、拆遷以及環(huán)境污染問(wèn)題，造成社會(huì)矛盾不斷累積，群體性上訪、極端暴力事件和治安事件頻發(fā)、高發(fā)，給社會(huì)穩(wěn)定造成了嚴(yán)重影響。迅速上升的社會(huì)矛盾和違法犯罪案件對(duì)地方公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的警務(wù)體制和機(jī)制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對(duì)工作難題，各地公安機(jī)關(guān)開(kāi)始建立應(yīng)急警務(wù)機(jī)制，以情報(bào)信息和問(wèn)題為導(dǎo)向，建立警務(wù)研判機(jī)制。此外，警務(wù)工作開(kāi)始向基層拓展，大力推進(jìn)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，建立警民溝通機(jī)制，爭(zhēng)取通過(guò)基層社區(qū)警務(wù)化解社會(huì)矛盾。因而，社會(huì)轉(zhuǎn)型及其帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題催生地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革。

中觀上，由于“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，地方公安機(jī)關(guān)既要回應(yīng)本級(jí)政府的維穩(wěn)壓力，還要從部門(mén)利益出發(fā)，解決警力不足、職級(jí)待遇低的問(wèn)題，面臨著同級(jí)地方公安機(jī)關(guān)的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)。

一方面，囿于公安機(jī)關(guān)的管理體制，地方公安機(jī)關(guān)人事決策與財(cái)務(wù)權(quán)限掌控在同級(jí)地方黨委和政府手中，而且新世紀(jì)以來(lái)國(guó)家對(duì)地方黨委政府政績(jī)考核中，維穩(wěn)實(shí)行一票否決制，而維穩(wěn)的壓力主要落在地方公安機(jī)關(guān)頭上。公安機(jī)關(guān)為了維穩(wěn)，將其警務(wù)機(jī)制和工作重心進(jìn)行了局部調(diào)整。另一方面，公安機(jī)關(guān)作為行政主體，具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特性，迫切希望部門(mén)自身發(fā)展得到滿足，增加職級(jí)待遇，提升警務(wù)效能。因而，從地方公安機(jī)關(guān)自身邏輯出發(fā)，如何回應(yīng)政府維穩(wěn)要求，維護(hù)和提升部門(mén)利益，并能夠在績(jī)效考核中取得較好成績(jī)成為其工作的重要考量。

微觀上，警務(wù)信息技術(shù)進(jìn)步是警務(wù)機(jī)制改革的重要推力。職業(yè)警察初創(chuàng)期，警務(wù)技術(shù)落后，警用器械裝備簡(jiǎn)陋，預(yù)防和打擊違法犯罪主要依靠人力。隨著技術(shù)的進(jìn)步，尤其是現(xiàn)代科技的發(fā)展，警務(wù)技術(shù)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步，對(duì)警務(wù)工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也推動(dòng)著警務(wù)工作機(jī)制不斷變革。隨著技術(shù)革新，特別是信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，犯罪出現(xiàn)智能化、信息化等特點(diǎn)，迫使公安機(jī)關(guān)不得不大力推廣新興技術(shù)，以更好地應(yīng)對(duì)違法犯罪。如110報(bào)警制度建立、勤務(wù)指揮系統(tǒng)建立、“金盾工程”實(shí)施、網(wǎng)絡(luò)安全警種設(shè)立、“天網(wǎng)”工程的實(shí)施及區(qū)域警務(wù)協(xié)作制度的建立都與警務(wù)技術(shù)，特別是與警務(wù)信息技術(shù)的發(fā)展關(guān)系密切。地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的目標(biāo)

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的方向在于探尋一條符合地方實(shí)際的治安治理道路，構(gòu)建一整套符合地方實(shí)際的現(xiàn)代警務(wù)體系。現(xiàn)代警務(wù)體系是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治公安為前提，以警務(wù)體制協(xié)調(diào)和警務(wù)機(jī)制高效為支撐，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為依托，以公眾社會(huì)為基礎(chǔ)，合力預(yù)防和打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序，形成的多方參與、結(jié)構(gòu)合理，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的體系。

現(xiàn)代警務(wù)的構(gòu)建與我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治安形勢(shì)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治公安構(gòu)建這一宏觀背景有著直接的關(guān)系。首先，轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾快速積累，違法犯罪急劇上升迫使地方公安機(jī)關(guān)形成高效的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，提升社會(huì)管理水平與執(zhí)法能力，提升公眾的安全感。

其次，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體上要求構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)制度。從治理理論出發(fā)，警務(wù)屬于公共事務(wù)，并非警察的事務(wù)，而是一個(gè)秩序維護(hù)活動(dòng)?，F(xiàn)代警務(wù)要求國(guó)家和社會(huì)合作維護(hù)社會(huì)秩序，公安機(jī)關(guān)作為專業(yè)化的預(yù)防和打擊犯罪的機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)在于主導(dǎo)治安秩序維護(hù)的進(jìn)程，動(dòng)員公眾參與治安秩序維護(hù)活動(dòng)，而非一力承擔(dān)這些事務(wù)。這就要求在警務(wù)機(jī)制設(shè)計(jì)過(guò)程中，注重動(dòng)員社會(huì)各界力量參與到警務(wù)活動(dòng)中，為公共安全產(chǎn)品的供給提供多種渠道。

最后，法治公安建設(shè)要求公安機(jī)關(guān)必須推進(jìn)法治建設(shè)，堅(jiān)定執(zhí)法規(guī)范化的道路，這是現(xiàn)代警務(wù)的本質(zhì)要求。從這一要求出發(fā)，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革必須要對(duì)警察權(quán)力重新分配并予以規(guī)范，其基本價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是尋求警察權(quán)的規(guī)范行使與社會(huì)控制有效性之間的平衡。

總之，現(xiàn)代警務(wù)是一整套的警務(wù)理念、制度和器物的有機(jī)組合，是警務(wù)工作在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的邏輯展開(kāi)，既要回應(yīng)構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的關(guān)切，同時(shí)要與整體社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，還要在體制和機(jī)制上順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的路徑

構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)，首要解決的問(wèn)題是革新警務(wù)理念，其次應(yīng)當(dāng)理順警務(wù)體制和機(jī)制，最后是加快警務(wù)技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革必須從這三個(gè)方面出發(fā)： 首先，要革新警務(wù)理念。構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)，必須在理念上樹(shù)立現(xiàn)代警務(wù)的思維?，F(xiàn)代警務(wù)是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家為基礎(chǔ)的，其終極目的在于通過(guò)法治的方式維護(hù)治安秩序，提升公眾安全感，更好保護(hù)人權(quán)。在我國(guó)，傳統(tǒng)的管制型的警務(wù)思維模式是防范一切，甚至將國(guó)家與社會(huì)對(duì)立，對(duì)社會(huì)處處設(shè)防。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)潛力被激活，國(guó)家獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步。如果還秉承傳統(tǒng)的警務(wù)思維和理念，顯然與時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)悖逆。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制性要求建立法治國(guó)家，構(gòu)建基本的人權(quán)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，形成現(xiàn)代的國(guó)家治理模式。循此觀點(diǎn)，地方警務(wù)改革的基本路徑是革新警務(wù)理念，將人權(quán)保護(hù)和法治公安構(gòu)建結(jié)合起來(lái)，從公眾的安全需求出發(fā)除舊布新，這也是任何一項(xiàng)現(xiàn)代行政體制改革的應(yīng)有之意，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求。基于此，地方公安機(jī)關(guān)在警務(wù)改革中，必須明確警察權(quán)力的邊界和范圍，規(guī)范警察權(quán)力的行使，在具體管理和執(zhí)法過(guò)程中，增加法制考核與監(jiān)督，將規(guī)范執(zhí)法和保障安全結(jié)合起來(lái)，更好地服務(wù)公眾。

從國(guó)家關(guān)于警務(wù)改革的整體思路看，特別強(qiáng)調(diào)要“提高公安機(jī)關(guān)管理效能和服務(wù)水平，從政策上、制度上推出更多惠民利民便民新舉措，提升人民群眾的滿意度?！边@說(shuō)明，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)將現(xiàn)代警務(wù)的理念納入其中，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革要與這一理念適應(yīng)，結(jié)合地方實(shí)際，推出更多相應(yīng)的便民服務(wù)措施，提高公眾滿意度。警務(wù)工作還要摒棄對(duì)整體社會(huì)設(shè)防的舊思維，樹(shù)立大警務(wù)格局，從治安治理的理念出發(fā)，發(fā)動(dòng)社會(huì)參與到警務(wù)工作中，重視社會(huì)組織和公眾在治安治理中的主體作用，創(chuàng)新公安工作的群眾路線，培養(yǎng)公眾社會(huì)責(zé)任和安全意識(shí)。

其次，要構(gòu)建適合現(xiàn)代警務(wù)需求的警務(wù)體制和機(jī)制。從地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)體制和機(jī)制的試錯(cuò)性改革可以看出，其改革遇到了多重阻力，極容易出現(xiàn)反復(fù)。警務(wù)體制是指公安機(jī)關(guān)整體行政層級(jí)設(shè)置、管理權(quán)限分工和上下級(jí)之間的關(guān)系，在我國(guó)主要體現(xiàn)為同級(jí)黨委政府對(duì)其組成部門(mén)的公安機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種體制的弊端，集中表現(xiàn)在地方政府違法行政，或是由于發(fā)展的沖動(dòng)所造成的維穩(wěn)壓力可能直接轉(zhuǎn)嫁于地方公安機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，由于管理體制所限，地方公安機(jī)關(guān)不得不參與公安部明令禁止的非警務(wù)活動(dòng)，既浪費(fèi)了大量的警力，耗費(fèi)了大量的資源，同時(shí)造成警民關(guān)系惡化。警務(wù)機(jī)制側(cè)重于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分工，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。高效的警務(wù)機(jī)制其目的在于提升警務(wù)運(yùn)行效率。當(dāng)前警務(wù)機(jī)制運(yùn)行存在兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是部門(mén)之間溝通不暢，信息難以共享，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致警力與資源浪費(fèi)；二是基層警力不足導(dǎo)致的工作困境。在具體分工上，民警傾向于選擇壓力小、待遇好、晉升快的崗位，導(dǎo)致機(jī)關(guān)成為人員流動(dòng)的集中地。這使得基層警力不足，工作難以開(kāi)展。

因此，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)體制改革的首要任務(wù)在于理順管理體制。要加強(qiáng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)事權(quán)的控制。因而，在具體改革中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)省級(jí)公安機(jī)關(guān)的事權(quán)，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，加強(qiáng)省級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)財(cái)權(quán)的控制，地方公安機(jī)關(guān)考核由上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)地方黨委政府共同實(shí)施。通過(guò)制度升級(jí)，有效緩解地方黨委政府給公安機(jī)關(guān)攤派的各種非警務(wù)活動(dòng)的壓力，確保公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的政令暢通。在警務(wù)機(jī)制改革方面，要結(jié)合地方實(shí)際，壓縮行政層級(jí)，實(shí)行職級(jí)待遇差別化，引導(dǎo)警力向基層流動(dòng)。同時(shí)，單獨(dú)依靠投入方式提升警務(wù)活動(dòng)效率總會(huì)出現(xiàn)管理學(xué)上所謂的“力有所不逮”的情形，因而，應(yīng)當(dāng)向綜合用警和精細(xì)化管理要警力，通過(guò)內(nèi)涵式發(fā)展提升工作效率，通過(guò)情報(bào)信息預(yù)警判斷，科學(xué)布警、精準(zhǔn)用警，提升警務(wù)的專業(yè)化水平。此外，還要通過(guò)引導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督等方式，將社會(huì)力量納入整體警務(wù)工作的規(guī)劃中，有效彌補(bǔ)警力不足。簡(jiǎn)言之，警務(wù)機(jī)制改革要擺脫傳統(tǒng)的主觀型、經(jīng)驗(yàn)型、粗放型、警務(wù)運(yùn)作模式，向警務(wù)的專業(yè)化和科學(xué)化方向前行。

最后，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)在警務(wù)工作中的應(yīng)用。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展深刻影響了人們思維方式和交往方式，網(wǎng)絡(luò)違法犯罪大量滋生并急劇上升，警務(wù)工作已不僅局限于實(shí)體社會(huì)的管理，還要回應(yīng)虛擬社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的安全需求。這就要求地方公安機(jī)關(guān)在警務(wù)改革中要主動(dòng)重視新技術(shù)在公安工作中的創(chuàng)新應(yīng)用，將公安機(jī)關(guān)的專門(mén)管理手段和技術(shù)手段相結(jié)合，提升現(xiàn)代技術(shù)在警務(wù)工作中的效用。同時(shí)，還要在組織機(jī)構(gòu)管理方面給予回應(yīng)，如一些地方公安機(jī)關(guān)成立專門(mén)機(jī)構(gòu)開(kāi)通微博、微信為公眾提供點(diǎn)對(duì)面的安全引導(dǎo)與服務(wù)，還有一些公安機(jī)關(guān)結(jié)合視頻技術(shù)發(fā)展成立視頻防控和機(jī)構(gòu)，提高了防控水平和破案的效率。

結(jié)語(yǔ) 地方公安機(jī)關(guān)是警務(wù)工作的主陣地，是整個(gè)國(guó)家警務(wù)工作運(yùn)行的實(shí)體，承擔(dān)了轉(zhuǎn)型期違法犯罪治理的重任，是維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)安全的支柱。地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的成效關(guān)乎整個(gè)公安改革的成敗，其警務(wù)運(yùn)作的實(shí)效對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和公眾的安全感構(gòu)成直接影響。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，在當(dāng)前公安改革的整體框架下，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革應(yīng)得到更多關(guān)注和重視，其在改革過(guò)程中的試錯(cuò)應(yīng)得到更多支持與諒解，其改革發(fā)展的成效應(yīng)當(dāng)更多地被認(rèn)同和推廣。唯有如此，才能真正探索出一條符合中國(guó)實(shí)際、符合地方實(shí)際的治安治理道路，才能真正構(gòu)建起中國(guó)的現(xiàn)代警務(wù)。

（作者為中國(guó)人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院博士研究生）

第三篇：福建省三明市公安機(jī)關(guān)把改革農(nóng)村警務(wù)作為加強(qiáng)

福建省三明市公安機(jī)關(guān)把改革農(nóng)村警務(wù)作為加強(qiáng)“三基”工程建設(shè)的重要突破口，在全力推動(dòng)重心下移、警力下沉、保障下傾的同時(shí)，擴(kuò)大派出所工作職能，創(chuàng)新工作方法，有效提升了駕馭控制社會(huì)治安局勢(shì)和服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的能力。

一、整合資源，加大投入，增強(qiáng)農(nóng)村基層所隊(duì)實(shí)力。一是按照做大做強(qiáng)派出所的要求，改變以往一鄉(xiāng)一所的布局模式，對(duì)全市農(nóng)村派出所進(jìn)行整合撤并，建立中心派出所，其中撤銷編制機(jī)構(gòu)11個(gè)，保留編制機(jī)構(gòu)合署辦公28個(gè)，全市基層派出所由原來(lái)的158個(gè)整編為119個(gè)。二是充實(shí)警力。派出所警力由831人增至924人，5人以下的派出所由72個(gè)減少到21個(gè)。同時(shí)積極開(kāi)展機(jī)關(guān)民警下派鍛煉工作，每年從市局機(jī)關(guān)下派一批民警到基層所隊(duì)，協(xié)助基層民警工作。三是是改善派出所基礎(chǔ)設(shè)施和工作環(huán)境。全市共投入資金400多萬(wàn)元，為基層派出所配備了一大批機(jī)動(dòng)車、電腦、路障、民警個(gè)人防護(hù)裝備。四是提高基層民警待遇。部分縣（市、區(qū)）派出所所長(zhǎng)、指導(dǎo)員和刑偵大隊(duì)長(zhǎng)解決了高配正科級(jí)，派出所副所長(zhǎng)和刑偵大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)解決了高配副科級(jí)問(wèn)題。一些縣（市、區(qū)）規(guī)定農(nóng)村基層所隊(duì)民警每月比城區(qū)民警多發(fā)100元補(bǔ)貼。明溪縣政府將農(nóng)村派出所民警崗位津貼300元納入縣財(cái)政預(yù)算，并決定由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)村派出所每年補(bǔ)撥辦公經(jīng)費(fèi)不少于2萬(wàn)元。

二、深化改革，理順機(jī)制，提高警務(wù)效能。設(shè)立農(nóng)村警務(wù)站，推行民警駐村制、巡防制、包片制等警務(wù)模式，增強(qiáng)保一方平安的能力。在不設(shè)派出所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立警務(wù)站，中心派出所每周派出民警輪流到警務(wù)站駐點(diǎn)，警務(wù)站民警以常駐的方式接受群眾報(bào)警，負(fù)責(zé)辦理戶口、接待群眾辦事。各地充分利用派出所調(diào)整后警力增加的有利條件，集中兵力，對(duì)治安復(fù)雜的地區(qū)開(kāi)展重點(diǎn)整治，并對(duì)派出所民警收集情報(bào)信息、實(shí)有人口管理、治安管理、安全防范和服務(wù)群眾等職責(zé)任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，制定明確的工作要求和考核標(biāo)準(zhǔn)。在整合撤并周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)警力的集中，分別在沙縣、大田、泰寧的基層派出所試行“三隊(duì)一室”的警務(wù)運(yùn)行模式，使派出所真正擔(dān)負(fù)起保一方平安的職能。

三、抓住根本，選準(zhǔn)載體，提升基礎(chǔ)業(yè)務(wù)水平。在全市公安機(jī)關(guān)開(kāi)展“千警入萬(wàn)戶”活動(dòng)，以此為載體推動(dòng)全市公安基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，鞏固開(kāi)門(mén)大接訪的成果?！扒Ь肴f(wàn)戶”的重點(diǎn)是做好八項(xiàng)工作：即開(kāi)展矛盾糾紛排查調(diào)處，及時(shí)搜集掌握與國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定有關(guān)的情報(bào)信息；開(kāi)展防范宣傳，推廣安裝防盜設(shè)施；做好實(shí)有人口登記管理，“以房找人”，摸清房屋出租戶和租住人員、寄宿人員、暫住人員和境外人員底數(shù)；加強(qiáng)對(duì)高危人群的掌握，對(duì)劣跡青少年積極開(kāi)展幫教活動(dòng)，預(yù)防和減少犯罪；積極物建治安耳目，強(qiáng)化重點(diǎn)控制；加強(qiáng)對(duì)出租車、機(jī)動(dòng)車的摸底調(diào)查，堵塞銷贓渠道；通過(guò)入戶發(fā)現(xiàn)逃犯的落腳點(diǎn)，動(dòng)員逃犯投案自首；虛心征求群眾意見(jiàn)，密切警民關(guān)系。各地先后推出了入戶訪查劃定戶數(shù)包干法，農(nóng)村派出所民警駐村入戶法、入戶追逃法、入戶臺(tái)帳統(tǒng)一登記法和實(shí)行彈性入戶訪查工作制等，并把“千警入萬(wàn)戶”活動(dòng)與建設(shè)新農(nóng)村有機(jī)結(jié)合起來(lái)，營(yíng)造鄉(xiāng)風(fēng)文明的治安環(huán)境。

四、擴(kuò)大職能，延伸管理，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。把110報(bào)警服務(wù)延伸到廣大農(nóng)村，同時(shí)在農(nóng)村廣泛開(kāi)展創(chuàng)“平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“平安村”、“平安家庭”活動(dòng)，積極維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，整治治安隱患。針對(duì)近年來(lái)農(nóng)村交通、火災(zāi)事故增多等問(wèn)題，賦予農(nóng)村派出所部分交通管理和消防管理職能。一是把農(nóng)村道路交通安全管理和消防安全管理任務(wù)分解到農(nóng)村基層派出所，年終把農(nóng)村道路交通安全管理和消防安全管理情況納入全年工作目標(biāo)進(jìn)行考評(píng)。二是授予農(nóng)村派出所部分交通安全管

理權(quán)限和消防監(jiān)督檢查處罰職權(quán)，使邊遠(yuǎn)地區(qū)的交通違法者可以就近接受處理。三是充分利用農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)墟日的有利時(shí)機(jī)，廣泛開(kāi)展安全宣傳活動(dòng)。

第四篇：收入分配改革目標(biāo)路徑已清晰

收入分配改革目標(biāo)路徑已清晰 還需拿出有力措施 人民網(wǎng)北京3月5日電（記者 朱書(shū)緣）今天上午，第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議開(kāi)幕，溫家寶作政府工作報(bào)告。第十二屆全國(guó)人大代表、民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任鄭功成第一時(shí)間作客人民網(wǎng)解讀“解讀政府工作報(bào)告”。談及備受關(guān)注的收入分配問(wèn)題，鄭功成指出，目前，收入分配改革的目標(biāo)和路徑問(wèn)題是已經(jīng)解決，下一步關(guān)鍵是要拿出有力的措施，來(lái)增加城鄉(xiāng)居民的收入，縮小不同群體的差距，來(lái)規(guī)范已經(jīng)失范的分配體系。

鄭功成分析認(rèn)為，從我們國(guó)家的實(shí)際情況出發(fā)，當(dāng)前的收入分配差距是30多年改革多種因素綜合造成的結(jié)果。當(dāng)然其中要包括上世紀(jì)80年代提出的鼓勵(lì)部分人先富起來(lái)的傾斜式的政策取向，同時(shí)，也和我們的社會(huì)保障制度尚不健全、保障水平很低、沒(méi)有對(duì)貧富差距進(jìn)行有力的調(diào)節(jié)有關(guān)系。正因?yàn)榇嬖谥峙涫Ш?、分配不公、分配失范的現(xiàn)象，所以導(dǎo)致了社會(huì)矛盾產(chǎn)生，不同群體之間的心理對(duì)抗加劇，并且波及到社會(huì)生態(tài)，所以，貧富差距在我們國(guó)家已經(jīng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的社會(huì)問(wèn)題，它同時(shí)也是一個(gè)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。我主張要通過(guò)公正的收入分配制度，來(lái)縮小貧富差距。

鄭功成說(shuō)，收入分配改革由于它實(shí)質(zhì)上關(guān)系到對(duì)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人以及不同群體之間的利益格局的深刻調(diào)整和所有人的切身利益，在已經(jīng)形成了既定的利益格局，并且產(chǎn)生了強(qiáng)勢(shì)的路徑依賴的背景下，要全面深化收入分配制度改革任務(wù)其實(shí)是異常艱巨的，它絕非一日之功，也不可能一藥奏效。于是要在明確目標(biāo)、路徑的條件下，堅(jiān)定不移地穩(wěn)妥推進(jìn)。

鄭功成認(rèn)為，從黨的十八大報(bào)告和國(guó)務(wù)院2月5號(hào)出臺(tái)的《關(guān)于深化收入分配改革的若干指導(dǎo)意見(jiàn)》看出，改革的目標(biāo)和路徑問(wèn)題已經(jīng)解決了，下一步關(guān)鍵是要拿出有力的措施，增加城鄉(xiāng)居民的收入，縮小不同群體的差距，規(guī)范已經(jīng)失范的分配體系。如果說(shuō)社會(huì)財(cái)富的分配是公正的，不同群體之間的差距是適度的，社會(huì)當(dāng)然一定是安定祥和的，國(guó)家的發(fā)展也一定是健康的。這應(yīng)該是我們新一代的領(lǐng)導(dǎo)集體帶領(lǐng)我們一起努力的方向。

第五篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來(lái)源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當(dāng)前，我國(guó)地方治理法治化尚存在治理主體法治意識(shí)淡薄、行政職責(zé)和權(quán)限不清、行政執(zhí)法不夠規(guī)范等問(wèn)題。只有樹(shù)立法治精神、運(yùn)用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進(jìn)地方治理法治化，進(jìn)而推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號(hào)】DF2

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 法治與國(guó)家治理的內(nèi)在關(guān)系

黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略部署明確指出依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署與十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會(huì)高瞻遠(yuǎn)矚，系統(tǒng)詮釋了法治與國(guó)家治理的內(nèi)在關(guān)系，法治與國(guó)家治理具有天然的共生性和統(tǒng)一性。

從價(jià)值理念看，法治是現(xiàn)代國(guó)家的核心價(jià)值觀，是現(xiàn)代國(guó)家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現(xiàn)代國(guó)家理念，法治本身蘊(yùn)含的良法之治、法律至上、分權(quán)制衡、司法獨(dú)立等思想，構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家治理理念和規(guī)則體系；法治本身承載的人類對(duì)理性、民主、平等、權(quán)利以及安全等價(jià)值的期待，成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值追求。其次，法治對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)整合的權(quán)威引導(dǎo)、激勵(lì)裁判、規(guī)范約束、共識(shí)凝聚等是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可缺少的關(guān)鍵因素，由此可見(jiàn)，治理內(nèi)在地與法治關(guān)聯(lián)在一起，二者“本質(zhì)上是兼容的，內(nèi)容上是互補(bǔ)的，形式上是共生的?！雹?/p>

從規(guī)則體系看，法治體系是國(guó)家治理體系的核心。國(guó)家治理體系是“一個(gè)多主體、多中心、多層次、多結(jié)構(gòu)、多功能的有機(jī)系統(tǒng)?！雹谧鳛橐环N制度化的治理架構(gòu)，國(guó)家治理體系既要有科學(xué)的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運(yùn)行的機(jī)制，這都離不開(kāi)法治的保障。概括來(lái)講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國(guó)家治理體系本質(zhì)就是法治體系。因此，欲實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，首先需要推進(jìn)國(guó)家法治體系建設(shè)。

從運(yùn)行機(jī)制看，法治是國(guó)家治理體系運(yùn)行的根本保障。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化首先體現(xiàn)為權(quán)力體系運(yùn)行的現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化。如前所述，國(guó)家治理體系囊括了執(zhí)政黨、政府、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的制度化機(jī)制，要理順現(xiàn)代治理體系諸要素之間的關(guān)系或保障各要素運(yùn)轉(zhuǎn)的制度化，法治是關(guān)鍵，這是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本經(jīng)驗(yàn)。

從治理目標(biāo)看，“善治”是國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)，善治離不開(kāi)法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨?xì)w的國(guó)家治理過(guò)程和治理活動(dòng)。根據(jù)俞可平教授的觀點(diǎn)，要達(dá)到善治，需要有良法?！胺墒侵螄?guó)之重器，良法是善治之前提”③，可見(jiàn)，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個(gè)意義上，十八屆四中全會(huì)才從戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國(guó)是關(guān)乎黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來(lái)是國(guó)家治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在很大程度上，地方治理水平?jīng)Q定著國(guó)家治理的水平?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有地方治理的現(xiàn)代化，就不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理層面的現(xiàn)代化。地方治理現(xiàn)代化離不開(kāi)法治在地方治理中的作用。

發(fā)揮法治在地方治理中的作用實(shí)質(zhì)是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權(quán)利界限、行動(dòng)規(guī)則及其相互關(guān)系的法治化與規(guī)范化，并在治理過(guò)程中嚴(yán)格實(shí)施的過(guò)程。地方治理法治化是依法治國(guó)的重要組成部分，是推進(jìn)地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本保障。國(guó)家治理現(xiàn)代化客觀上要求運(yùn)用完善的制度和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蜷_(kāi)展治理，杜絕治理中的過(guò)度行政化，不能使治理因領(lǐng)導(dǎo)人的意志隨意改變。法治強(qiáng)調(diào)制度思維、規(guī)則思維和程序思維，為公共權(quán)力的行使制定了嚴(yán)格的規(guī)則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現(xiàn)代治理邏輯看，法治方式更適合國(guó)家治理。在國(guó)家治理框架下，地方治理則更為復(fù)雜，需要化解的矛盾、解決的問(wèn)題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會(huì)組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權(quán)力界定與利益調(diào)節(jié)。從治理規(guī)則看，地方治理中需要適用更多的規(guī)則，才能對(duì)復(fù)雜多變的地方實(shí)踐要求作出積極、有效和靈活的回應(yīng)；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機(jī)制，地方政府需要積極尋求與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織（基層自治組織）、公民等的協(xié)作，以解決日趨復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國(guó)家治理善治目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本方式。法治是治國(guó)理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無(wú)論從國(guó)家治理的歷史，還是從現(xiàn)代治理實(shí)踐看，單純的政治方式顯然越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代治理的要求，根據(jù)國(guó)家治理理論，法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)?，F(xiàn)代社會(huì)的重要特征就是高度復(fù)雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的地方事務(wù)，只有用法律來(lái)規(guī)范社會(huì)成員的行為，才能形成一個(gè)穩(wěn)定有序的社會(huì)狀態(tài)。地方治理體系作為一種復(fù)雜的規(guī)范體系，它的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)法治的規(guī)范和保障。在地方治理中，通過(guò)法治的方式將治理主體和利益關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)加以規(guī)范和明細(xì)，在尊重治理主體對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)共同事務(wù)的合意基礎(chǔ)上共同行動(dòng)，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設(shè)是法治中國(guó)建設(shè)整體推進(jìn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。然而，中國(guó)地方法治化建設(shè)水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質(zhì)量不高、地方領(lǐng)導(dǎo)在治理過(guò)程中行政化傾向明顯、公民法治意識(shí)不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識(shí)淡薄。在地方治理過(guò)程中，對(duì)于部分基層干部來(lái)說(shuō)，為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和績(jī)效，不惜動(dòng)用一切手段，善于運(yùn)用權(quán)力解決治理問(wèn)題，把行政手段同法律手段割裂開(kāi)來(lái)，把法律視為開(kāi)展工作的絆腳石，以言代法、以權(quán)壓法等陋習(xí)仍有殘余。不少領(lǐng)導(dǎo)干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現(xiàn)象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會(huì)治安、民間糾紛、食品安全等問(wèn)題，習(xí)慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績(jī)，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，這些現(xiàn)象顯然難以滿足地方治理現(xiàn)代化的需要。對(duì)于基層群眾來(lái)說(shuō)，法制意識(shí)雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學(xué)法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權(quán)意識(shí)缺乏。在自身合法權(quán)利被侵害時(shí)，不善于運(yùn)用法律武器維權(quán)，“信訪不信法”、“違法維權(quán)”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪?；鶎臃ㄖ我庾R(shí)淡薄顯然是違背社會(huì)主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進(jìn)程，不利于地方治理現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。

地方治理中治理主體職能定位和權(quán)限不清。首先是央地關(guān)系。盡管憲法規(guī)定了中央和地方關(guān)系要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。但這種規(guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易于操作，在實(shí)踐中難免會(huì)出現(xiàn)摩擦沖突，不可避免存在中央干預(yù)地方事務(wù)，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。長(zhǎng)久以來(lái)，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多，甚至直接配置資源；嚴(yán)格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)應(yīng)有作用的發(fā)揮，阻礙地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程。從根本上說(shuō)，問(wèn)題的產(chǎn)生就是政府與市場(chǎng)的關(guān)系缺乏制度性規(guī)定和法治約束。再次是政府與社會(huì)的關(guān)系。我國(guó)的社會(huì)組織（非政府組織）登記注冊(cè)制度實(shí)行嚴(yán)格的雙重管理體制，即需要在民政部門(mén)登記、并由民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位共同管理，這無(wú)疑限制了社會(huì)組織（非政府組織）的發(fā)展。大量社會(huì)組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關(guān)黨政部門(mén)，這又導(dǎo)致社會(huì)組織失去獨(dú)立的法人地位，結(jié)果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會(huì)事務(wù)來(lái)看，突出表現(xiàn)就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無(wú)序化傾向、非責(zé)任化傾向明顯，多數(shù)參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現(xiàn)狀，無(wú)疑不利于地方治理中的多方合作治理的實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)。地方治理中行政執(zhí)法不規(guī)范。在地方治理中，行政執(zhí)法問(wèn)題可以概括為執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不文明等三類問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：一是濫用行政職權(quán)，部分行政執(zhí)法主體不執(zhí)行或違反法律開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，損害相對(duì)人的合法權(quán)益；二是違反法定程序，部分行政主體在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法步驟、執(zhí)法順序、執(zhí)法形式、執(zhí)法方式和執(zhí)法時(shí)限等方面的程序違法；三是強(qiáng)制性執(zhí)法時(shí)有發(fā)生，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)往往打著“公共利益”旗號(hào)強(qiáng)調(diào)加大執(zhí)法力度，以高壓強(qiáng)權(quán)強(qiáng)制執(zhí)法，這種執(zhí)法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導(dǎo)致暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，引發(fā)局部社會(huì)抗拒現(xiàn)象，嚴(yán)重影響著地方治理秩序、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

推進(jìn)地方治理法治化的路徑選擇

一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，是一個(gè)權(quán)力邊界清晰、職能定位準(zhǔn)確的科學(xué)治理體系，也是一個(gè)多元主體參與的民主治理體系，還是一個(gè)嚴(yán)格按照法治原則運(yùn)行的規(guī)則治理體系。這樣的治理體系，實(shí)質(zhì)就是運(yùn)用法治精神引領(lǐng)國(guó)家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進(jìn)地方治理。提高領(lǐng)導(dǎo)干部在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中運(yùn)用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進(jìn)地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的邏輯化的思維方式，或者說(shuō)是運(yùn)用法律語(yǔ)詞或法治要求認(rèn)識(shí)、分析、處理問(wèn)題的思維方式，實(shí)質(zhì)是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)該自覺(jué)轉(zhuǎn)變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認(rèn)知判斷上，要自覺(jué)運(yùn)用法治原理初步認(rèn)識(shí)和判斷地方治理中遇到的問(wèn)題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺(jué)學(xué)會(huì)運(yùn)用法治原則、法律規(guī)范等對(duì)地方治理中的問(wèn)題進(jìn)行分析、判斷、推理，并得出結(jié)論。在問(wèn)題解決上，根據(jù)前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎(chǔ)上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問(wèn)題。在制度建構(gòu)上，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該善于總結(jié)和提升，在認(rèn)知判斷、綜合推理、解決問(wèn)題的實(shí)踐中加強(qiáng)制度建構(gòu)或法律制度改革，從而在更高視野上提出長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對(duì)法治的認(rèn)同和尊崇，必然會(huì)內(nèi)化為人們的日常生活方式，這種運(yùn)用法治思維解決問(wèn)題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)樹(shù)立法律思維，轉(zhuǎn)變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進(jìn)方式。運(yùn)用法治方式提升治理能力，需要對(duì)法治方式有正確的理解和運(yùn)用。一是樹(shù)立科學(xué)的權(quán)力觀，領(lǐng)導(dǎo)干部要避免把權(quán)力絕對(duì)化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點(diǎn)，正確處理權(quán)力和法治的關(guān)系，自覺(jué)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。二是其他社會(huì)組織和公民在治理過(guò)程中防止把“權(quán)利絕對(duì)化”，不能打著當(dāng)家作主的旗幟，只享受權(quán)利不履行義務(wù)，甚至逃避責(zé)任。三是各治理主體自覺(jué)同關(guān)系思維、特權(quán)思維、人治思維作斗爭(zhēng)、與法治要求不符的辦事方式作斗爭(zhēng)。四是各級(jí)政府要自覺(jué)避免運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導(dǎo)致法治權(quán)威受損。

明確治理主體的職責(zé)和權(quán)限，推進(jìn)治理合作。一是要理順中央與地方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)地方治理積極性。關(guān)于央地關(guān)系的改革，十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。從中央來(lái)看，需要強(qiáng)化宏觀管理，減少微觀干預(yù)、加強(qiáng)地方監(jiān)管；對(duì)地方來(lái)說(shuō)，要樹(shù)立全國(guó)一盤(pán)棋的思維，維護(hù)中央權(quán)威。實(shí)質(zhì)就是用法律的形式科學(xué)確立中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)。一是職能調(diào)整需要得到法治的規(guī)范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權(quán)、哪些屬于共同事權(quán)、哪些屬于地方事權(quán)。二是財(cái)稅體制是調(diào)整央地關(guān)系的關(guān)節(jié)點(diǎn)?？偟囊笫窃诒３脂F(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定前提下，中央可以適度承擔(dān)一部分地方事權(quán)的支出責(zé)任，亦可通過(guò)轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)部分事權(quán)，調(diào)動(dòng)地方治理的積極性，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

二是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，釋放市場(chǎng)活力。關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系，十八屆三中全會(huì)也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用。在地方治理中，一是需要對(duì)政府的職能準(zhǔn)確定位。政府要做好“規(guī)則”的制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務(wù)提供者”，增強(qiáng)政府基本公共服務(wù)職能。二是必須要?jiǎng)澢逭褪袌?chǎng)的邊界。政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的權(quán)放開(kāi)、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，打破行政壟斷和地方保護(hù)，消除市場(chǎng)壁壘，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。三是科學(xué)推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，提高社會(huì)組織和公民參與治理的積極性。一個(gè)具有自治能力的現(xiàn)代社會(huì)和具有民主品格的現(xiàn)代公民是現(xiàn)代國(guó)家治理的關(guān)鍵要素。首先，政府需要制定優(yōu)惠政策，推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，加快社會(huì)組織自治能力建設(shè)。其次，政府要加快政府職能轉(zhuǎn)移，把社會(huì)組織打造成為社會(huì)建設(shè)的主體。再次，要建立健全社會(huì)組織（非政府組織）決策參與制度，發(fā)揮社會(huì)組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會(huì)公眾、引領(lǐng)公民參與的優(yōu)勢(shì)和作用④。加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，維護(hù)和諧治理環(huán)境。行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是地方治理法治化的關(guān)鍵。一是推進(jìn)行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度。推進(jìn)行政執(zhí)法資格考試，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準(zhǔn)從事執(zhí)法活動(dòng)。二是要樹(shù)立規(guī)范、公正、理性、文明執(zhí)法理念，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，減少執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。三是積極推進(jìn)綜合執(zhí)法，嘗試在工商質(zhì)檢、安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，從而減少多頭執(zhí)法行為。四是全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制、建立責(zé)任倒查機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

（作者為中共濟(jì)南市委黨校（濟(jì)南行政學(xué)院、濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國(guó)家治理現(xiàn)代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發(fā)展與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建構(gòu)”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年10月29日。

④參見(jiàn)公維友，劉云：“當(dāng)代中國(guó)政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建構(gòu)理路探析”，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014年第3期。

責(zé)編/張曉