第一篇：2012-9南海農(nóng)村改革政經(jīng)分離引發(fā)高度關注破解四個難題

“政經(jīng)分離”引發(fā)高度關注，權威專家密集前往考察

破解四個難題：南海農(nóng)村改革大調研

核心提示

30年前，歷史曾選擇農(nóng)村改革作為中國改革的先導者；30年后，農(nóng)村改革再次出發(fā)，能否成就中國改革的又一番事業(yè)？新的歷史是最好的注腳。

在農(nóng)村改革這一命題面前，一直敢為人先的南海再次扮演探路先鋒的角色。上世紀90年代，南海曾在全國率先開啟農(nóng)村土地股份合作制改革。而今，新一輪的農(nóng)村改革探索得以重啟。與此前的土地股份合作制改革所不同的是，南海此番改革旨在以“政經(jīng)分離”破解上世紀90年代以來的農(nóng)村體制弊端，為基層中國破題。

南海此次“政經(jīng)分離”改革將村（居）自治組織和集體經(jīng)濟組織分離運作，形成村（居）黨組織回歸黨建主業(yè)，村（居）委會主任專做服務，“社長”主抓經(jīng)濟，基層三類組織各歸其位、各司其職的新格局?！罢?jīng)分離”不僅避免了基層經(jīng)濟組織繼續(xù)“綁架”自治組織，也使得基層黨組織從具體經(jīng)濟事務中解脫出來，得以專心抓好基層政權建設和回歸服務本職。

實施近兩年來，“政經(jīng)分離”改革吸引了國內多個權威專家密集前來考察：近日，中國“三農(nóng)”專家黨國英、知名黨建專家尹韻公等前來調研；稍早前，中國問題專家鄭永年、社會學大師級學者陸學藝、鄭杭生，以及知名農(nóng)村問題專家溫鐵軍等，也曾前往南?？疾?。南海農(nóng)村改革為什么如此吸引關注，又為廣東和中國改革開啟了怎樣的探索？

8月18日上午，佛山市南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)石聯(lián)社區(qū)居委會，一見到中國社科院知名“三農(nóng)”專家黨國英，石聯(lián)社區(qū)黨總支部書記馮競昌便熱情上前迎接。這是一年多時間里，黨國英第二次到南海專門調研農(nóng)村改革。

讓黨國英驚訝的是，作為南?！罢?jīng)分離”第一村的丹灶石聯(lián)，僅用一年多時間，便實現(xiàn)了從“政經(jīng)混合”到“政經(jīng)分離”，基層三類組織各歸其位的蛻變：

村（居）黨組織回歸基層黨建主業(yè)，自治組織（村居委會）回歸社會管理和服務職能，集體經(jīng)濟組織（經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟社）回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能。原先存在多年的書記、主任、社長“一肩挑”局面已成歷史。

而在黨國英、尹韻公、鄭永年、鄭杭生等學者看來，此舉更具深意之處在于，從“政經(jīng)分離”這一小切口入手，南海農(nóng)村體制綜合改革已為基層改革啟動了“四大破題”——為社會建設重構主體基礎、重構基層自治格局破題；為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務破題；為基層黨組織回歸黨建主業(yè)和服務本源，為執(zhí)政黨夯實執(zhí)政之基破題；為集體經(jīng)濟市場化轉型改革破題。

實際上，專家調研團前往考察的4個站點：丹灶石聯(lián)、羅村務莊、大瀝鳳池和大瀝河東，正暗合這“四大破題”。專家走過的這一考察路徑，正是南海期望多層并進、先行闖出的一條綜合體制改革之路。第一站：丹灶石聯(lián)看“分離”

格局之變：書記主任社長各歸其位

在此前農(nóng)村“三位一體”（書記、主任、社長“一肩挑”）的體制下，一批在“鄉(xiāng)村能人”帶領下的珠三角農(nóng)村走上了“先富”之路。但“政經(jīng)混合”所引發(fā)的鄉(xiāng)村貪腐、權責不清等弊端，也日益凸顯?！罢?jīng)分離”由此進入農(nóng)村改革者的視野。以南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)石聯(lián)社區(qū)為起點，南海農(nóng)村體制綜合改革的大幕就此拉開。

走進丹灶石聯(lián)，原來的村委會，已經(jīng)變成了石聯(lián)社區(qū)居委會。這一變化，源于去年年初啟動的南海“政經(jīng)分離”農(nóng)村體制綜合改革。2011年1月25日，丹灶石聯(lián)新一屆居委會班子選出，成為南海啟動農(nóng)村體制綜合改革后首個“村改居”的居委會班子。其后，石聯(lián)村委會和石聯(lián)村民的稱謂成為歷史，取而代之的是石聯(lián)社區(qū)居委會和石聯(lián)居民。

作為南?！罢?jīng)分離”第一村，丹灶石聯(lián)的變化，遠不限于村委會名字和村民身份的變化。丹灶鎮(zhèn)黨委委員、石聯(lián)社區(qū)黨總支部書記馮競昌說：“‘政經(jīng)分離’后，投訴和矛盾基本沒有了，這是最有效的?！?/p>

關于基層矛盾問題，黨國英頗為熟悉，“農(nóng)村多數(shù)糾紛都是跟集體經(jīng)濟有關系的利益問題，比如分紅、福利的矛盾，還有村里土地、物業(yè)出租方面的矛盾?！?/p>

實際上，此前的“政經(jīng)混合”體制下，類似矛盾甚至沖突，在包括丹灶石聯(lián)在內的南海農(nóng)村乃至珠三角農(nóng)村都不鮮見。如同馮競昌所 說：“假如又做村委會主任，又做經(jīng)聯(lián)社社長，經(jīng)濟搞不好分紅就上不去，村民肯定不愿意，逼著主任要跑項目、弄票子，原本的自治反而成為次要的事了?！?/p>

這顯然與村（居）自治的初衷相背離。同時，書記、主任、社長“一肩挑”的模式，也使得農(nóng)村權力高度集中、監(jiān)管乏力，容易引發(fā)利息尋租的“暗箱操作”。2009年，因為不滿村干部違規(guī)操控村里土地開發(fā)，南海某村就曾爆出村民與村干部的激烈沖突，最終，村干部在質疑聲中黯然下臺。

若不破解這一問題，流弊積重的村居基層，很可能成為誘發(fā)基層失控的“定時炸彈”。為此，南海啟動了“政經(jīng)分離”農(nóng)村體制綜合改革。從2011年初開始，目前南海所有的農(nóng)村社區(qū)均已實現(xiàn)“政經(jīng)分離”。伴隨而來的，則是基層農(nóng)村治理和發(fā)展機制的進一步理順，以及農(nóng)村矛盾的減少。

這引起了調研專家的強烈興趣：逐利之爭的鄉(xiāng)村矛盾到底如何減少？

按照南?！罢?jīng)分離”制度設計，作為農(nóng)村自治組織的村（居）委會與村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)聯(lián)社分離運作，村（居）委會主任不得兼任經(jīng)聯(lián)社社長。石聯(lián)社區(qū)居委會主任馮國貳說，目前他專責石聯(lián)社區(qū)自治和服務等事項，石聯(lián)經(jīng)聯(lián)社社長則由年輕的潘智朗當選，由其專門負責石聯(lián)集體經(jīng)濟的運營和管理?！按彘L管自治、社長抓經(jīng)濟”的分權治理格局就此形成。

“經(jīng)聯(lián)社不是我一個人說了算，就算有人想搞暗箱操作也沒機會?！迸酥抢收f，實行“政經(jīng)分離”后，石聯(lián)有關土地、物業(yè)出租等方面的事項，先要經(jīng)過黨總支部審核，再通過集體資產(chǎn)交易平臺公開上網(wǎng)招標，交易信息“明明白白”。而相關的集體財務收支，亦需全部在集體經(jīng)濟財務監(jiān)管平臺上操作，“鎮(zhèn)里和村里對財務監(jiān)管平臺24小時監(jiān)管，支取村里的錢有一點不對勁就會被叫停?！?/p>

“以前集體經(jīng)濟和財務運作不透明，村民不明白，出點什么問題村官也很難解釋清楚，現(xiàn)在都是公開、透明操作，村民肯定放心得多?！瘪T競昌說，“政經(jīng)分離”既讓村民明白，也還了村官“清白”。

第二站：羅村務莊探“自治”

均等服務：對異地務工者不再“內外有別”

從“鄉(xiāng)村工業(yè)”發(fā)家，包括南海農(nóng)村在內的眾多珠三角農(nóng)村，有一個較為普遍的現(xiàn)象：即異地務工者多過甚至遠超過本地人口。這對農(nóng)村改革中關于社區(qū)自治和公共服務提出了更高要求。在這方面，以羅村街道務莊社區(qū)為代表的南?；鶎?，開始了新一輪的探索。

“‘政經(jīng)分離’理清了基層各個組織的關系，這個方向是對的，但要考慮更多的事?！痹谇巴虾Ｕ{研時，中國問題專家鄭永年、社會學家鄭杭生等專家就表達了對社區(qū)自治和公共服務方面的興趣。

專家的興趣，源于中國基層選舉生態(tài)的一個新變化：按照新的《中華人民共和國村民委員會組織法》，居住一年以上的流動人員，可在當?shù)貐⑴c自治組織選舉。對于很多異地務工者超過本地人口的珠三角農(nóng)村而言，這很可能給社區(qū)自治和公共服務帶來顛覆性的影響。羅村務莊社區(qū)黨總支部書記、居委會主任葉登才表達了類似的想法：“務莊常住戶籍人口才4200多人，異地務工者有10000多人，如果居住一年以上的外來人員都參加（居委會）選舉，本地人不一定能選得上（居委會）主任，即便還是本地人當選，異地務工者將來對服務的要求肯定也會越來越高。”

類似這樣異地務工者超出本地戶籍人口的現(xiàn)象，在南海經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村很普遍。在此前農(nóng)村“福利”與身份直接掛鉤的情況下，股份分紅、福利保障等均限于本村股東，而村內公共設施和公共服務亦“內外有別”。在南海打工兩年多的湖南人小章就曾向記者抱怨：“村里人靠分紅和出租（房屋），一個月隨便都一兩千的收入，我們累死累活也才這么多，村里的活動室也是村里人在用，挺不公平的。”

為了破解這一問題，務莊在農(nóng)村改革選擇以“社區(qū)參理事會”為突破口。

“‘政經(jīng)分離’讓自治組織回歸自治，實際上基層社區(qū)就是需要更好的自治，實現(xiàn)自我管理、自我服務。”葉登才介紹，務莊社區(qū)于2010年6月成立社區(qū)和諧共建理事會，吸納社區(qū)干部、居民代表、企業(yè)代表、各行業(yè)精英共同參與管理。

“社區(qū)理事會相當于社區(qū)的‘小政協(xié)’?！比~登才向調研專家介紹說，社區(qū)理事會是參與社區(qū)建設、管理和發(fā)展重大事項的民間組織，主要承擔協(xié)商、議事和監(jiān)督職能。為了發(fā)揮更專業(yè)的議事作用，社區(qū)理事會內部還劃分為社會工作委員會、經(jīng)濟發(fā)展委員會、社區(qū)關愛幫扶服務部等5個機構。近日，全省首個社區(qū)文化發(fā)展委員會也在羅村務莊社區(qū)揭牌成立，該委員會首批吸納了14個企業(yè)成員單位，這些成員單位的外來務工人員，可以通過企業(yè)申請其中的文化發(fā)展基金，用于文化活動等開展。而羅村的社區(qū)文體活動室也全部向異地務工者開放。

除了在公共服務方面爭取不再“內外有別”，南海農(nóng)村改革還在力爭“城鄉(xiāng)均衡”。目前包括務莊在內，南海所有村（居）均已建立社區(qū)行政服務中心，方便農(nóng)村居民不出社區(qū)辦理各類事項。近日，南海中心城區(qū)的4個農(nóng)村小社區(qū)合并為大社區(qū)，政府還參考城市社區(qū)模式，為該社區(qū)內的環(huán)衛(wèi)、市政等公共服務“埋單”，形成城市社區(qū)的公共服務供給模式。

鄭永年對此表示肯定：“新的社會秩序正在這里產(chǎn)生?！?/p>

第三站：大瀝鳳池論“黨建”

黨建深化：借勢“政經(jīng)分離” 回歸服務本職

“政經(jīng)分離”后，有人擔憂基層黨組織不再直接掌控集體經(jīng)濟組織，其核心領導地位會否弱化？南海的答案是，“政經(jīng)分離”使得基層黨組織得以回歸黨建主業(yè)和服務本職，并由此確立“三務一監(jiān)督”的職能主責，凸顯其黨務、政務、服務和監(jiān)督職能，以此站在更高層面上統(tǒng)領基層各方資源，夯實執(zhí)政之基。

“政經(jīng)分離”后，黨組織書記不再兼任經(jīng)聯(lián)社社長。有人疑慮：黨組織不掌握經(jīng)濟大權，如何實現(xiàn)對集體經(jīng)濟的監(jiān)管，以及對農(nóng)村整體局面的掌控？走進大瀝鎮(zhèn)鳳池社區(qū)，疑惑稍解。

在大瀝鳳池社區(qū)居委會一樓，黨代表工作室赫然映入眼簾，門口詳細公布了各位黨員接訪的時間安排。鳳池社區(qū)黨委書記曹應鈞向前來調研的知名黨建專家尹韻公介紹說：“改革后，南海以‘三務一監(jiān)督’來強化黨組織在村（居）基層的領導核心地位，包括夯實黨務、落實政務、創(chuàng)新服務和健全監(jiān)督?！?/p>

目前，該社區(qū)的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、“兩委”干部、黨員骨干等分期分批駐工作室與群眾面談，每周公開接訪群眾不少于1次。

為創(chuàng)新服務，該社區(qū)還成立黨員志愿服務隊，定期深入社區(qū)，為群眾提供各種服務?！盎顒又?，我們要求黨員佩戴黨徽等標志，表明身份。以前，群眾都不知道黨員在哪里，在干什么，現(xiàn)在通過黨員亮明身份、開展志愿服務，明顯加強了和群眾的聯(lián)系?！辈軕x說。

目前，南海區(qū)共有此類的黨員志愿服務隊496支，黨員志愿者31000多名，開展服務時數(shù)近18萬小時，服務群眾近50萬人次。為了讓黨員服務更加專業(yè)，南海還在培養(yǎng)一批“黨員社工”，并以社會組織為依托，為村（居）民提供專業(yè)服務。

在南海的改革設計中，村（居）黨組織通過領導支持自治組織（村委會、居委會），以社區(qū)服務中心為平臺，強化基層政務服務。其目標直指：力爭在2014年換屆時讓村（居）黨委（總支）書記與村（居）委會主任的交叉任職率要達到90%以上。

借勢“政經(jīng)分離”，南海還將原來的村（居）黨支部全部升格為黨總支，其中18個還成立社區(qū)黨委?！吧裰?，村（居）黨組織 才可以站在更高的層面全方位統(tǒng)籌各方資源，服務社群。”南海區(qū)委組織部有關負責人說。

今年5月，南海區(qū)提出，全區(qū)經(jīng)聯(lián)社年內將全面建立黨支部，條件成熟的經(jīng)濟社可以建立黨支部，并探索納入“兩新”組織管理。目前，該區(qū)2255個集體經(jīng)濟組織有1358個建立黨支部，占60.2%，黨組織已經(jīng)延伸到了南?；鶎又卫淼摹吧窠?jīng)末梢”。

在村（居）黨組織“三務一監(jiān)督”的主責定位下，一個以“黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟組織為支撐、社區(qū)服務中心為平臺、群團組織為輔助、社會組織為補充、公眾參與為路徑”的基層治理新格局逐步形成。

“‘三務一監(jiān)督’的職能定位很有針對性。”中國社科院中國特色社會主義研究中心主任尹韻公在鳳池社區(qū)調研時指出，“政經(jīng)分離”后，南?；鶎狱h組織的領導核心作用不僅沒有弱化，反而得到更加強化。可以說，通過實施“政經(jīng)分離”，南海成功地破解了珠三角地區(qū)如何加強和創(chuàng)新基層黨組織建設及其定位這個重大黨建難題。

第四站：大瀝河東議“集體”

集體經(jīng)濟轉型：探索市場化改造之道

無論是社員股東分紅和福利保障，還是公共建設和服務開展，抑或再發(fā)展的投資，都離不開村（居）集體經(jīng)濟的運作。而要擁有支撐這些事項的“財力”，村（居）集體經(jīng)濟組織還得擺脫集體屬性的限制，實行“公司化”改造，與市場經(jīng)濟完全接軌。在大瀝鎮(zhèn)河東，相關的探索已然開啟。來到大瀝河東，黨國英遇到了他年紀最大的“學生”——大瀝河東社區(qū)黨委書記劉紹芬，也再次調研了他極為關心的集體經(jīng)濟改革。

在此前前往南海農(nóng)村調研時，黨國英便已結識劉紹芬，兩人更是在農(nóng)村改革方面有過深入交流?！澳壳按鬄r河東的幾級集體經(jīng)濟組織已經(jīng)全部實行公司化運作”，劉紹芬向黨國英介紹，河東此前有三級集體經(jīng)濟，包括村（居）一級的經(jīng)聯(lián)社，村小組一級的經(jīng)濟社，生產(chǎn)隊分別成立的較為小型的經(jīng)濟社，“總共是19個經(jīng)濟社，現(xiàn)在還多了一級經(jīng)濟，就是后來新成立的公司。”

為何要組建新的公司？河東經(jīng)聯(lián)社社長何活明介紹，集體土地主要集中于經(jīng)濟社一級，因為經(jīng)濟社數(shù)量多，所以土地較為零散，很難在招商中招到大的項目，為了跨組（村小組）開發(fā)、集約經(jīng)營，河東由各經(jīng)濟社根據(jù)各自土地的比重入股組建新的公司，并由經(jīng)聯(lián)社牽頭組成董事會運作，對整個公司的開發(fā)進行投入，共擔風險、共負盈虧，其分成比例則為村（居）40%，村小組10%，生產(chǎn)隊50%。

“公司進行了工商注冊，依法納稅。”何活明表示，河東的經(jīng)聯(lián)社和19個經(jīng)濟社雖然沒有工商登記，但也依法納稅，只是新組建的公司更符合現(xiàn)代企業(yè)的運作模式，實行獨立核算、自負盈虧。

這種整合土地集約經(jīng)營帶來的直接利益時，集體、社員股東的“腰包”迅速鼓了起來。數(shù)據(jù)顯示，河東社區(qū)去年社員股東人均分紅已近萬元，部分村社員股東人均分紅超萬元，社員股東還可享受二次醫(yī)療報銷等多項福利保障。

大瀝河東是專家調研的最后一站，實際上，在這里所進行的集體經(jīng)濟市場化改造，也是南海改革的“下一站”。

佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根表示，大瀝河東經(jīng)聯(lián)社實際上已經(jīng)在公司化改造上走出了第一步，“政經(jīng)分離”下的集體經(jīng)濟如何向市場化、專業(yè)化邁進，村（居）集體經(jīng)濟能否探索二次轉型改制，將是南海深化農(nóng)村體制綜合改革的重頭戲。屆時，集體經(jīng)濟的“三級所有，隊為基礎”的傳統(tǒng)體制也許會得以終結。

黨國英也建議，在集體經(jīng)濟組織探索公司化運營的基礎上，還可探索建立股權交易平臺，適度開放股權交易，以建立股份社的自由進退機制。

對話

南海區(qū)委書記鄧偉根對話調研專家——

深化“政經(jīng)分離”

堅決捍衛(wèi)基層

“誰掌握了基層，誰就掌握了執(zhí)政的話語權，南海系列改革的核心就是捍衛(wèi)基層?！苯眨鹕绞形Ｎ?、南海區(qū)委書記鄧偉根與來訪的權威專家考察團進行了一次深入對話。他表示，“政經(jīng)分離”改革是一篇大文章，希望以一個小切口，為基層改革破解“四大命題”，即為執(zhí)政黨強化執(zhí)政之基破題；為社會建設重構主體基礎、村居自治回歸與重構破題；為集體經(jīng)濟市場化改革破題；為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務破題。

按照南海系列改革之舉，可以梳理出這樣一條脈絡：立足基層，通過農(nóng)村體制綜合改革和黨建創(chuàng)新，破解基層農(nóng)村各種體制弊端，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟二次轉型，以消減村（居）矛盾、強化執(zhí)政之基；通過培育社區(qū)社會組織等基層社會管理創(chuàng)新舉措，為基層村（居）回歸自治、社會建設重構主體基礎夯實基礎；而行政管理體制改革將行政服務延伸到“神經(jīng)末梢”的村（居），一方面讓社區(qū)（行政）服務中心為村（居）委會行政“減負”，為其回歸社區(qū)自治和服務創(chuàng)造條件，另一方面也極大程度方便村（居）民不出社區(qū)辦事，促使城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展。他說，下一步，南海將繼續(xù)深化“政經(jīng)分離”改革，以此堅決“捍衛(wèi)基層”。

【編者按】

基層改革牽一發(fā)而動全身。南?！罢?jīng)分離”農(nóng)村體制綜合改革在短短一年多時間里，就吸引黨國英、鄭永年、尹韻公、鄭杭生、周超“三農(nóng)”、政改、黨建、社會學領域的多位權威專家專程前來調研，也正是因為南海改革引出了一系列改革：基層黨建創(chuàng)新、行政管理體制改革、社會管理創(chuàng)新等等。借著這些頂尖專家密集前往南海調研之機，本報先后約請了其中五位專家，就南海之行的所見、所聞、所感、所思撰寫專題評論。以南海為樣本，從這些專家對南海新一輪農(nóng)村改革的評析中，或可窺見當下中國基層改革的緊迫性、可行性與全局意義。政經(jīng)分離：深化改革捍衛(wèi)基層的關鍵一步

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所 黨國英

筆者近幾年多次到佛山市南海區(qū)農(nóng)村調研，逐步對南海區(qū)農(nóng)村改革中推行的“政經(jīng)分離”制度的深意有了認識。整個珠三角地區(qū)農(nóng)村改革與發(fā)展面臨新的形勢，全國其他與珠三角相類似的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也一樣。在新的歷史時期，南海以政經(jīng)分離改革起步，開始了農(nóng)村改革新的破冰之旅。

一、“政經(jīng)分離”改革在新時期的基礎性意義

南海過去創(chuàng)造了“股份經(jīng)濟社”的集體經(jīng)濟組織形式，也創(chuàng)立了集體資產(chǎn)交易平臺。在國家部署的一系列農(nóng)村改革工作中，比如農(nóng)村稅費改革、城鄉(xiāng)一體化改革，南海區(qū)都領先于全國許多農(nóng)村地區(qū)。

但是，從總體上看，和珠三角乃至全國其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一樣，南海的農(nóng)村社會經(jīng)濟體制仍然不適應發(fā)展的需要，尚待通過深化改革破解諸多深刻矛盾或難題，包括如何實現(xiàn)村居集體經(jīng)濟二次轉型、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)管理重構，以及實現(xiàn)社區(qū)政治運行的科學化。佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根將以上四方面的任務稱為南海區(qū)通過深化改革必須予以破解的“四大難題”，并以此實現(xiàn)“捍衛(wèi)基層”。筆者以為，這個看法抓住了要害。

改革的切入點在哪里？南海區(qū)選擇“政經(jīng)分離”為改革的突破口。以上四方面問題的焦點是公共領域與私權領域相互交叉、重疊，公權在私權領域不當滲透，私權運行又分割公權運行的統(tǒng)一性，結果既妨礙了私權運行的效率，又破壞了公權運行的公正性，使社會管理 無法兼顧“效率、公平和穩(wěn)定”這三大社會治理的基本目標。因此，改革的切入點必須是將公共管理與經(jīng)濟運行的邊界劃分清楚，使公權與私權各司其職。所以，筆者以為“政經(jīng)分離”這一改革舉措是南海乃至全國微觀社會經(jīng)濟基礎深化改革的關鍵一步。

二、集體產(chǎn)權制度改革是農(nóng)村全面改革的核心

“政經(jīng)分離”制度奠定以后，進一步破解四大改革難題將提上日程，其中，集體產(chǎn)權制度改革是最大的難題，也是決定其他三方面改革成敗的關鍵所在。

傳統(tǒng)集體經(jīng)濟在一定歷史時期有其政治上的優(yōu)越性。但在市場經(jīng)濟條件下，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟的弊端日益明顯，其中最突出的問題是：

（一）公權不當干預私權。在傳統(tǒng)集體經(jīng)濟系統(tǒng)中，公權按科層制的集權原則或少數(shù)服從多數(shù)的票決原則直接處置資產(chǎn)，例如，農(nóng)民土地承包權不僅在官方的政策表述中被看作農(nóng)民的財產(chǎn)權，更在經(jīng)濟分析中被看作“私人物品”，但在法律規(guī)定中，也在實踐中，常常由公權處置。這種私權自由受公權干預的現(xiàn)實，是引起農(nóng)村社會沖突的重要原因之一。

（二）公權覆蓋私權后，放大了集體經(jīng)濟成員權合理性“無解”的難題。社區(qū)公共品的分配限于社區(qū)成員，而社區(qū)成員的資格如何確定，其合理性事實上是“無解”的。一旦在社區(qū)成員間分配的不只是公共品，例如珠三角地區(qū)廣泛存在的社區(qū)分紅，一個社區(qū)的成員就一定會計較本社區(qū)成員的數(shù)量變化。珠三角等地常見的出嫁女保留成員權等等問題，至今在困擾各地方政府。

（三）公共品分配與私人物品分配交織在一起，既造成了私人物品分配的平均主義，又破壞了公共品分配的普惠原則，產(chǎn)生了分配的“雙重扭曲”。在珠三角地區(qū)，我們看到總有集體社員反對外來人口享受社區(qū)的公共品，造成社區(qū)公共生活的封閉性和本地原住民與外來人口之間的裂痕。

其他主要問題還體現(xiàn)在：傳統(tǒng)集體經(jīng)濟的公權擴展結構造成廣泛的“無責任負債”現(xiàn)象，進而產(chǎn)生“分紅剛性”，成為珠三角地區(qū)集體經(jīng)濟負債的基本原因；傳統(tǒng)集體經(jīng)濟存在一種“內部人控制”自增強機制，在傳統(tǒng)集體經(jīng)濟越是強大的社區(qū)，家族控制公權運作的特征越是明顯，最突出地反映了內部人控制的自增強機制；在集體產(chǎn)權制度下，公權運行原則支配了具有私權屬性的經(jīng)濟活動，使經(jīng)濟運行無法給市場經(jīng)濟中最為重要的“企業(yè)家精神”提供發(fā)揮作用的平臺。

以上問題不解決，珠三角地區(qū)的經(jīng)濟乃至社會就會麻煩不斷。破解這個難題是當務之急。解決問題的辦法是有的，而真正的制約是思想不解放，陳舊的觀念仍然在束縛著我們。

三、解放思想，更新觀念

過去倡導解放思想多年，在理論上對傳統(tǒng)集體經(jīng)濟的認識沒有突破。筆者認為，需要在理論上澄清的有三個方面，下面做扼要討論。

第一，要分清土地資產(chǎn)公共性與私人性兩種屬性，公共性問題通常需要公權處置，但私權的維護要靠權利的自由行使；公權應盡量避免干預私權行使。

第二，要區(qū)別集體經(jīng)濟與集體產(chǎn)權，不能在二者之間劃等號。集體產(chǎn)權在法理上也可被稱為“社區(qū)共同共有產(chǎn)權”，例如，社區(qū)道路、社區(qū)宗教設施等等，這種集體產(chǎn)權不能等同于集體經(jīng)濟。從理論上說，集體產(chǎn)權有其存在的根據(jù)，甚至可以說它會伴隨人類社會永久存在。但集體經(jīng)濟則完全不同，它只是一定歷史時期的政治產(chǎn)物。我們需要集體產(chǎn)權，但不需要集體經(jīng)濟。集體產(chǎn)權具有合理性，并不等于集體經(jīng)濟具有合理性，這個新理念需要樹立起來。

第三，要正確認識公有制內涵。筆者贊成社會主義社會的產(chǎn)權結構應包括公有制，甚至可以說公有制應占主導地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)主要是土地。筆者主張在土地產(chǎn)權關系上要重新認識“公有制”的內涵。其一，國家對公共性極強的土地可以實行國民共同擁有，建立土地的國家所有制；其二，國家對其他土地的使用進行用途管制和規(guī)劃約束，用稅收杠桿對其“公共性”導致的成本和收益進行調節(jié)，也是土地公有制的實現(xiàn)形式，而不必對這些土地直接建立國家所有制；其三，公有土地的使用權也可以“物權化”，成為公民的財產(chǎn)。國家要像保護類似農(nóng)民的私人存款一樣去保護他們的土地財產(chǎn)權。

解決傳統(tǒng)集體經(jīng)濟問題的根本出路，是徹底與目前這種集體經(jīng)濟切割開來，在適當范圍里保留集體產(chǎn)權，樹立全新的公有制為主導的觀念。更深入的改革需要一整套細致的操作辦法，本文在此不展開討論。南海改革化“三輸”為“三贏”

中國人民大學一級教授、中國社會學會名譽會長 鄭杭生

南海在改革開放之后的迅速崛起，得益于集體經(jīng)濟的繁榮。上世紀90年代，當全國人民還在“分產(chǎn)到戶”之時，南海就以“土地入股”投資方式解決了土地承包責任制下的分散經(jīng)營問題，將個體家庭耕種的土地重新集中于村、組集體經(jīng)營，在農(nóng)田上建起一座座工業(yè)廠房。集體化經(jīng)營模式為南海帶來了巨大的財富。財富既帶來繁榮，也帶來利益分化、沖突，帶來社會矛盾多發(fā)、突發(fā)。特別是原來基層黨組織、經(jīng)濟組織和自治組織捆綁在一起的“政經(jīng)混合”的管理模式，不能適應“利益主體多元化、利益訴求復雜化、利益沖突顯性化”的新形勢，并且對基層黨組織、經(jīng)濟組織和自治組織三個組織自身，對政治、經(jīng)濟和社會三個領域都造成了損害。這種損害可以用三個短語來表達：被束縛的集體經(jīng)濟、被綁架的公共服務和需捍衛(wèi)的基層運行。

被束縛的集體經(jīng)濟指，南海區(qū)的集體經(jīng)濟主要依靠集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟社、經(jīng)聯(lián)社來運營和管理，而集體經(jīng)濟組織又完全受命于村組的行政領導，它們受到專業(yè)化程度低、管理低效、集體經(jīng)濟的資本化程度低的限制，集體盈利中的很大一部分用于集體分紅，而不是形成一定的資本儲備。行政領導與經(jīng)濟決策者的“一肩挑”造成集體經(jīng)濟的發(fā)展受制于村莊治理，經(jīng)濟缺乏發(fā)展后勁。

被綁架的公共服務指，“政經(jīng)混合”模式必然是“重管理輕服務”，公共服務意識淡薄，職能弱化，覆蓋范圍狹隘。一旦誰掌握了村莊的治理權，就同時也掌握了經(jīng)濟控制權，各種權力的重疊累加容易膨脹管理者的權力欲望，使其忽視最根本的服務理念。需捍衛(wèi)的基層運行指，南海農(nóng)村經(jīng)濟總量大，黨組織、自治組織和經(jīng)濟組織捆綁在一起，一旦出現(xiàn)問題將會同時受到?jīng)_擊，很容易導致基層組織運營癱瘓，以至于當?shù)靥岢觥昂葱l(wèi)基層”的口號。在政經(jīng)不分離的情況下，不管當?shù)氐慕ㄔO做得多好，只要有利益糾紛，問題都會被直接歸咎到黨組織、自治組織，極大損害其威信。

如何改變上述基層黨組織、經(jīng)濟組織和自治組織的“三輸”為“三贏”？出路就是農(nóng)村管理體制綜合改革，實行“政經(jīng)分離”，南海區(qū)的實踐主要是這樣三步：

第一步是促使經(jīng)濟組織和行政組織的脫鉤，實現(xiàn)二者的分化和相對獨立。明確了村委會是農(nóng)村群眾的自治組織，而農(nóng)村經(jīng)濟組織是具有獨立進行經(jīng)濟活動自主權的經(jīng)濟組織，兩者之間并不存在行政上的隸屬關系。

第二步，在改良和完善原有組織制度的基礎上，南海區(qū)的農(nóng)村體制改革進一步將經(jīng)濟發(fā)展與公共服務相分離，改變了原有經(jīng)濟組織“綁架”自治組織和基層黨組織的現(xiàn)狀。一方面將公共事務從經(jīng)濟中解放出來，為公共服務和社會發(fā)展提供更多空間和力量；另一方面為集體經(jīng)濟發(fā)展松綁，激活存量，促使其集中力量實現(xiàn)進一步的發(fā)展與飛躍。

第三步，“政經(jīng)分離”以后，南海的基層管理重新確定了工作中心，將發(fā)展重點從經(jīng)濟方面轉向社會管理和公共服務上。首先，南海明確了行政組織的主要職能是強化社區(qū)公共服務、社會管理、協(xié)助行政、村民自治，它們已經(jīng)從混合體制下所有事務“一把抓”過渡到以 社會管理和公共服務為核心目標的專門化組織，能夠更好地集中力量關注公共服務的質量。南海廣泛建設社區(qū)服務中心正是廣泛、深入、大力發(fā)展公共服務的顯著體現(xiàn)。同時，南海還動員和集合社會力量，大力培養(yǎng)社會性、服務性和公益性組織的協(xié)調發(fā)展，培育一切有利于社會管理和公共服務的力量。

總之，南?！罢?jīng)分離”這一農(nóng)村體制的創(chuàng)新性改革，改變了原有政經(jīng)不分的混合管理體制，通過重新建立起兩個自上而下的組織體系，將行政與經(jīng)濟獨立開來，實現(xiàn)了兩者組織上的脫鉤。同時，“政經(jīng)分離”促使過去交叉而相互束縛的集體經(jīng)濟和公共事務平穩(wěn)分化，在專業(yè)化和專門化的組織領導下，減負的集體經(jīng)濟和松綁的公共事務都煥發(fā)活力，獲得了更多發(fā)展機遇。以此為契機，南海敏銳而果敢地轉移工作重心，集中優(yōu)勢資源，發(fā)動社會力量，以民生為本，以服務為中心，南海進入促進社會的全面進步和人民生活水平的切實提高的全新戰(zhàn)略階段。南?！罢?jīng)分離”的經(jīng)驗，以自己的創(chuàng)新性，也為整個“中國經(jīng)驗”貢獻了自己的一份。

立足基層，厘清政府、市場、社會三者關系

華南理工大學公共政策研究院 鄭永年 周超

南海在中國的改革開放中占有重要一席位置。廣東的改革開放在中國先行一步，而順德和南海等地又在廣東先行一步。改革的這個定位，南海人一直牢牢把握著。2011年1月，南海在全區(qū)范圍內啟動“村改居” 工程，拉開了新一輪農(nóng)村體制綜合改革的序幕。在村改 居的基礎上，南海又實施了“政經(jīng)分離”的改革，標志著南海的農(nóng)村體制改革已闖入了深水區(qū)。其中，“政經(jīng)分離”是一個大創(chuàng)新。南海新一輪農(nóng)村改革的成就在于其體制改革，已從多方面為廣東和國家提供了寶貴的經(jīng)驗。

第一是圍繞土地問題來深化農(nóng)村的經(jīng)濟改革和社會建設。上世紀八十年代實行的農(nóng)村家庭土地承包制使得中國農(nóng)村生產(chǎn)力大解放，南?，F(xiàn)在所看到的城鎮(zhèn)化和這一波改革分不開。但是，很多年來，農(nóng)村的改革遇到了瓶頸。如何深化改革？南海經(jīng)驗表明，下一波農(nóng)村勞動生產(chǎn)力的再解放，關鍵仍然在土地。農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展取決于兩個要素，一是規(guī)模經(jīng)濟，二是城鄉(xiāng)的整合和統(tǒng)籌。這兩方面都和土地有關。南海處于城鄉(xiāng)之間，農(nóng)民從土地獲得了可觀的利益。但如果土地制度改革不能深化，可持續(xù)發(fā)展就會成為問題。南海新一輪農(nóng)村體制綜合改革，目的就在于破解上個世紀90年代南海農(nóng)村土地股份制改革后凸顯的經(jīng)濟社會發(fā)展瓶頸問題，打破“政經(jīng)合一”的舊體制。這套大膽的改革方案，圍繞土地權益，政府通過明確產(chǎn)權、固化權益，降低流轉成本、加強監(jiān)督，引導市場化改制,推動專業(yè)化運作等方面進一步深化改革。所有這些轉變的目標是在保護農(nóng)民權益的前提下，破解城鄉(xiāng)“二元”治理的難題，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展，為農(nóng)村“松綁”。

第二是農(nóng)村的制度建設。中國基層組織主要包括黨組織、自治組織和經(jīng)濟組織等。盡管這些組織已經(jīng)到位，但絕對不是說改革已經(jīng)完成。南海所進行的制度性改革要點有二，一是繼續(xù)深化所有這些領域的制度建設，二是理順這些主要組織之間的關系。其中農(nóng)村的“政經(jīng) 分離”是典型性創(chuàng)新。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，特別是圍繞著土地的經(jīng)濟發(fā)展，在為農(nóng)村帶來了巨大的利益的同時也經(jīng)常成為基層腐敗的根源。當“政經(jīng)合一”的時候，腐敗成為必然。道理很簡單，因為在這樣的情況下，沒有人和機構可以監(jiān)督權力，往往是有權的人和機構自己監(jiān)督自己，或者左手監(jiān)督右手。實現(xiàn)兩者分離意味著基層組織向監(jiān)管型組織、規(guī)制型組織轉型。這樣，一方面各種組織可以專業(yè)化，另一方面達成權力的分散和制衡。

第三是深化發(fā)展農(nóng)村黨支部的作用。村（居）基層實行自治并不是說執(zhí)政黨不需要管理基層了。基層的穩(wěn)定影響到整個國家的穩(wěn)定。但基層自治要求基層黨組織的轉型，職能的轉型和責任的轉型。南海的經(jīng)驗表明，黨組織是基層各方面改革的主體和領導者。盡管“政經(jīng)分離”改革有助于約束黨組織的權力。但這種改革是符合黨組織的長遠利益的。在南海，基層黨組織的功能和責任是要提供公共服務。提供公共服務主要表現(xiàn)在兩個方面。一是提供農(nóng)村本身的公共服務，二是承接由政府提供的公務服務。由此，村（居）黨組織可以成為政府服務深入農(nóng)村的有效制度機制。

第四是社會組織的培植和發(fā)展。加強社會建設和創(chuàng)新社會管理，構建一個與市場經(jīng)濟體制相匹配的社會管理體制，解決廣東經(jīng)濟社會發(fā)展過程中 “一條腿長，一條腿短”的突出問題。社會組織的培育和發(fā)展是廣東社會建設的重點內容，用汪洋書記的話講就是：“凡是社會組織‘接得住、管得好’的事，都交給他們”。南海也像廣東其他地方一樣，大力扶持和培育社會組織。南海所進行的制度性改革試 圖立足基層，厘清政府、市場、社會之間的關系，理順基層黨組織、自治組織和經(jīng)濟組織三類主要組織之間的關系，在此基礎上構建以村（居）黨組織為核心、自治組織為主體、社區(qū)服務中心為平臺、經(jīng)濟組織為支撐、群團組織為輔助、公眾參與為主導的共建共享基層治理機制，積極扶持社會組織發(fā)展、拓寬社會組織發(fā)展空間、提升社會組織服務能力，規(guī)范社會組織監(jiān)管的創(chuàng)新舉措，進一步深化各方面的制度建設。這方面，南海經(jīng)驗表明，新興社會組織的發(fā)展和現(xiàn)有組織（黨組織、村民委員會和經(jīng)濟組織）的壯大并不矛盾，二者是互相促進的。新興組織的產(chǎn)生和發(fā)展為現(xiàn)存組織提供了壓力，也提供了改革的動力。

南海所面臨的問題也是廣東甚至整個中國農(nóng)村所面臨的問題，因此南海改革不僅僅是廣東的樣本，也可以為國家的改革作一個典范。南海人需要繼續(xù)努力。

創(chuàng)新黨建，捍衛(wèi)基層

——南海農(nóng)村改革的炫目亮色

中國社科院中國特色社會主義理論體系研究中心主任、博導 尹韻公

大概國人從來都是這樣認為，廣東珠三角地區(qū)于我國的改革開放而言，不僅在地理上而且在思想上均處于前沿地帶；即使在改革開放進入深水區(qū)以后的當下，珠三角地區(qū)仍然是當仁不讓地充當著斬關劈隘的奪路先鋒。今天，當我們考察位于珠三角腹地的南海這方熱土時，果然又見它顯現(xiàn)炫目亮色。

這抹亮色的精彩之處就在于：通過實施“政經(jīng)分離”的新舉措，南海成功地破解了珠三角地區(qū)如何加強和創(chuàng)新基層黨組織建設及其定位這個重大黨建難題，以此捍衛(wèi)基層社會的穩(wěn)定運行。

改革向來是一步一步往前推進的。昨天是合理的存在，今天則可能成為改革的對象。南海的改革歷程也是如此。曾幾何時，以村一級黨組織、村自治組織和村級集體經(jīng)濟組織合為“三位一體”的政經(jīng)合一，曾被認為是珠三角地區(qū)的南海亮色。然而，隨著改革步伐的前進，人們感到政經(jīng)合一所帶來的矛盾和問題越來越多、越來越大，甚至阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展和解放。用當?shù)赝镜男蜗蟊扔鱽碚f，就是集體經(jīng)濟組織“綁架”了黨組織和自治組織。人們需要用新亮色代替已經(jīng)褪去的舊亮色。

要闖過改革開放的深水區(qū)，加快前進步伐，就必須將過去顯靈而現(xiàn)在失靈的政經(jīng)合一，毅然決然地改變?yōu)檎?jīng)分離。應該說，南海區(qū)決定實施“政經(jīng)分離”這一重大的嶄新舉措，是經(jīng)過大量調查和深入研究后而作出的熟策。他們堅定地認為，不論是過去還是現(xiàn)在，改革的主導者始終是基層黨組織，因此，必須把不斷強化居于領導核心地位的基層黨組織建設放在新一輪改革重大突破的首要位置。

一方面，南海區(qū)正確地認識到：在整個改革開放的進程中，基層黨組織充分發(fā)揮了堅強戰(zhàn)斗堡壘作用，廣大基層黨員干部勇當改革的組織者、實踐者和宣傳者，成為改革的“領頭羊”；然而，另一方面，也要清醒地注意到：我國正處于社會轉型時期，基層黨組織建設不可避免地會帶來諸多問題。如少數(shù)基層黨組織發(fā)展黨員存在“近親繁 殖”、“家族支部”等不良現(xiàn)象；基層黨組織負責人“一身三挑”，政治責任和經(jīng)濟責任混淆不清，失去有效監(jiān)督，容易產(chǎn)生腐敗等等。在充分權衡利弊得失之后，南海區(qū)已經(jīng)痛感實施政經(jīng)分離，乃是不得不為之舉、不能不為之舉，大局所逼且大勢所趨！

經(jīng)過一年多的運行結果來看，實施“政經(jīng)分離”，至少有兩大好處：一是基層黨組織實現(xiàn)了從經(jīng)濟運行管理者變?yōu)榻?jīng)濟活動監(jiān)督者的角色轉換。過去多年實踐已經(jīng)證明，基層黨組織過多地參與經(jīng)濟活動，不但妨礙了應有功能的作用發(fā)揮，而且黨政不分、政經(jīng)不分，極易發(fā)生暗箱操作和貪腐行為等問題。實施“政經(jīng)分離”，最重要的一條就是，黨支書不得擔任經(jīng)濟組織負責人，將基層黨組織從容易引發(fā)經(jīng)濟利益矛盾的經(jīng)濟組織中剝離出來，使黨組織、經(jīng)濟組織和自治組織各歸其位、各司其職。這樣就釜底抽薪，從制度的根本上杜絕了基層黨組織負責人違規(guī)操作經(jīng)濟活動的可能，也鏟除了發(fā)生群體性鬧事的可能，以此實現(xiàn)當?shù)靥岢龅摹昂葱l(wèi)基層”的戰(zhàn)略目標。

二是基層黨組織實現(xiàn)了從單純的領導者變?yōu)榧仁穷I導者更是服務者的角色轉換。南海區(qū)普遍建立健全了黨員（代表）工作室、黨員志愿服務、黨員干部家訪等聯(lián)系群眾、服務群眾的工作機制，他們還把國外的一些好做法也運用到服務群眾的工作之中，贏得了群眾的普遍歡迎和信任。目前，南海已基本形成了以黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟組織為支撐、社區(qū)服務中心為平臺、群團組織為輔助、社會組織為補充、公眾參與為路徑的基層治理新格局。

總之，這二大角色轉換的定位，最終是有利于執(zhí)政黨的執(zhí)政能力建設，尤其是有利于提升基層黨組織的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，捍衛(wèi)了基層的穩(wěn)定運行。當然，南海的“政經(jīng)分離”還有繼續(xù)探索的空間，譬如珠三角地區(qū)普遍存在的外來工大大多于本地人口，且外來務工人員中黨員身份普遍隱蔽而未被激活的問題，現(xiàn)在仍未找到有效的突破路徑。他們已經(jīng)意識到這個問題，并正在積極尋找解決辦法。如果他們在這個問題上也獲得重大突破，那么珠三角地區(qū)的基層黨組織建設必將實現(xiàn)質的飛躍，那必將是南海人民給共和國的又一重大貢獻。

第二篇：廣東南海農(nóng)村改革“政經(jīng)分離”引高度關注

廣東南海農(nóng)村改革“政經(jīng)分離”引高度關注 2012年09月10日 11:00

來源：南方日報

核心提示

30年前，歷史曾選擇農(nóng)村改革作為中國改革的先導者；30年后，農(nóng)村改革再次出發(fā)，能否成就中國改革的又一番事業(yè)？新的歷史是最好的注腳。

在農(nóng)村改革這一命題面前，一直敢為人先的南海再次扮演探路先鋒的角色。上世紀90年代，南海曾在全國率先開啟農(nóng)村土地股份合作制改革。而今，新一輪的農(nóng)村改革探索得以重啟。與此前的土地股份合作制改革所不同的是，南海此番改革旨在以“政經(jīng)分離”破解上世紀90年代以來的農(nóng)村體制弊端，為基層中國破題。

南海此次“政經(jīng)分離”改革將村（居）自治組織和集體經(jīng)濟組織分離運作，形成村（居）黨組織回歸黨建主業(yè)，村（居）委會主任專做服務，“社長”主抓經(jīng)濟，基層三類組織各歸其位、各司其職的新格局。“政經(jīng)分離”不僅避免了基層經(jīng)濟組織繼續(xù)“綁架”自治組織，也使得基層黨組織從具體經(jīng)濟事務中解脫出來，得以專心抓好基層政權建設和回歸服務本職。

實施近兩年來，“政經(jīng)分離”改革吸引了國內多個權威專家密集前來考察：近日，中國“三農(nóng)”專家黨國英、知名黨建專家尹韻公等前來調研；稍早前，中國問題專家鄭永年、社會學大師級學者陸學藝、鄭杭生，以及知名農(nóng)村問題專家溫鐵軍等，也曾前往南?？疾?。

南海農(nóng)村改革為什么如此吸引關注，又為廣東和中國改革開啟了怎樣的探索？

8月18日上午，佛山市南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)石聯(lián)社區(qū)居委會，一見到中國社科院知名“三農(nóng)”專家黨國英，石聯(lián)社區(qū)黨總支部書記馮競昌便熱情上前迎接。這是一年多時間里，黨國英第二次到南海專門調研農(nóng)村改革。

讓黨國英驚訝的是，作為南海“政經(jīng)分離”第一村的丹灶石聯(lián)，僅用一年多時間，便實現(xiàn)了從“政經(jīng)混合”到“政經(jīng)分離”，基層三類組織各歸其位的蛻變：

村（居）黨組織回歸基層黨建主業(yè)，自治組織（村居委會）回歸社會管理和服務職能，集體經(jīng)濟組織（經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟社）回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能。原先存在多年的書記、主任、社長“一肩挑”局面已成歷史。

而在黨國英、尹韻公、鄭永年、鄭杭生等學者看來，此舉更具深意之處在于，從“政經(jīng)分離”這一小切口入手，南海農(nóng)村體制綜合改革已為基層改革啟動了“四大破題”——為社會建設重構主體基礎、重構基層自治格局破題；為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務破題；為基層黨組織回歸黨建主業(yè)和服務本源，為執(zhí)政黨夯實執(zhí)政之基破題；為集體經(jīng)濟市場化轉型改革破題。

實際上，專家調研團前往考察的4個站點：丹灶石聯(lián)、羅村務莊、大瀝鳳池和大瀝河東，正暗合這“四大破題”。專家走過的這一考察路徑，正是南海期望多層并進、先行闖出的一條綜合體制改革之路。

第一站：丹灶石聯(lián)看“分離”

格局之變：書記主任社長各歸其位

在此前農(nóng)村“三位一體”（書記、主任、社長“一肩挑”）的體制下，一批在“鄉(xiāng)村能人”帶領下的珠三角農(nóng)村走上了“先富”之路。但“政經(jīng)混合”所引發(fā)的鄉(xiāng)村貪腐、權責不清等弊端，也日益凸顯?！罢?jīng)分離”由此進入農(nóng)村改革者的視野。以南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)石聯(lián)社區(qū)為起點，南海農(nóng)村體制綜合改革的大幕就此拉開。

走進丹灶石聯(lián)，原來的村委會，已經(jīng)變成了石聯(lián)社區(qū)居委會。這一變化，源于去年年初啟動的南?！罢?jīng)分離”農(nóng)村體制綜合改革。

2011年1月25日，丹灶石聯(lián)新一屆居委會班子選出，成為南海啟動農(nóng)村體制綜合改革后首個“村改居”的居委會班子。其后，石聯(lián)村委會和石聯(lián)村民的稱謂成為歷史，取而代之的是石聯(lián)社區(qū)居委會和石聯(lián)居民。

作為南?！罢?jīng)分離”第一村，丹灶石聯(lián)的變化，遠不限于村委會名字和村民身份的變化。丹灶鎮(zhèn)黨委委員、石聯(lián)社區(qū)黨總支部書記馮競昌說：“?政經(jīng)分離?后，投訴和矛盾基本沒有了，這是最有效的?！?/p>

關于基層矛盾問題，黨國英頗為熟悉，“農(nóng)村多數(shù)糾紛都是跟集體經(jīng)濟有關系的利益問題，比如分紅、福利的矛盾，還有村里土地、物業(yè)出租方面的矛盾。”

實際上，此前的“政經(jīng)混合”體制下，類似矛盾甚至沖突，在包括丹灶石聯(lián)在內的南海農(nóng)村乃至珠三角農(nóng)村都不鮮見。如同馮競昌所說：“假如又做村委會主任，又做經(jīng)聯(lián)社社長，經(jīng)濟搞不好分紅就上不去，村民肯定不愿意，逼著主任要跑項目、弄票子，原本的自治反而成為次要的事了?！?/p>

這顯然與村（居）自治的初衷相背離。同時，書記、主任、社長“一肩挑”的模式，也使得農(nóng)村權力高度集中、監(jiān)管乏力，容易引發(fā)利息尋租的“暗箱操作”。2009年，因為不滿村干部違規(guī)操控村里土地開發(fā)，南海某村就曾爆出村民與村干部的激烈沖突，最終，村干部在質疑聲中黯然下臺。

若不破解這一問題，流弊積重的村居基層，很可能成為誘發(fā)基層失控的“定時炸彈”。為此，南海啟動了“政經(jīng)分離”農(nóng)村體制綜合改革。從2011年初開始，目前南海所有的農(nóng)村社區(qū)均已實現(xiàn)“政經(jīng)分離”。伴隨而來的，則是基層農(nóng)村治理和發(fā)展機制的進一步理順，以及農(nóng)村矛盾的減少。

這引起了調研專家的強烈興趣：逐利之爭的鄉(xiāng)村矛盾到底如何減少？

按照南海“政經(jīng)分離”制度設計，作為農(nóng)村自治組織的村（居）委會與村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)聯(lián)社分離運作，村（居）委會主任不得兼任經(jīng)聯(lián)社社長。石聯(lián)社區(qū)居委會主任馮國貳說，目前他專責石聯(lián)社區(qū)自治和服務等事項，石聯(lián)經(jīng)聯(lián)社社長則由年輕的潘智朗當選，由其專門負責石聯(lián)集體經(jīng)濟的運營和管理。“村長管自治、社長抓經(jīng)濟”的分權治理格局就此形成。

“經(jīng)聯(lián)社不是我一個人說了算，就算有人想搞暗箱操作也沒機會。”潘智朗說，實行“政經(jīng)分離”后，石聯(lián)有關土地、物業(yè)出租等方面的事項，先要經(jīng)過黨總支部審核，再通過集體資產(chǎn)交易平臺公開上網(wǎng)招標，交易信息“明明白白”。而相關的集體財務收支，亦需全部在集體經(jīng)濟財務監(jiān)管平臺上操作，“鎮(zhèn)里和村里對財務監(jiān)管平臺24小時監(jiān)管，支取村里的錢有一點不對勁就會被叫停?！?/p>

“以前集體經(jīng)濟和財務運作不透明，村民不明白，出點什么問題村官也很難解釋清楚，現(xiàn)在都是公開、透明操作，村民肯定放心得多?！瘪T競昌說，“政經(jīng)分離”既讓村民明白，也還了村官“清白”。

第二站：羅村務莊探“自治”

均等服務：對異地務工者不再“內外有別”

從“鄉(xiāng)村工業(yè)”發(fā)家，包括南海農(nóng)村在內的眾多珠三角農(nóng)村，有一個較為普遍的現(xiàn)象：即異地務工者多過甚至遠超過本地人口。這對農(nóng)村改革中關于社區(qū)自治和公共服務提出了更高要求。在這方面，以羅村街道務莊社區(qū)為代表的南?；鶎?，開始了新一輪的探索。

“?政經(jīng)分離?理清了基層各個組織的關系，這個方向是對的，但要考慮更多的事?！痹谇巴虾Ｕ{研時，中國問題專家鄭永年、社會學家鄭杭生等專家就表達了對社區(qū)自治和公共服務方面的興趣。

專家的興趣，源于中國基層選舉生態(tài)的一個新變化：按照新的《中華人民共和國村民委員會組織法》，居住一年以上的流動人員，可在當?shù)貐⑴c自治組織選舉。對于很多異地務工者超過本地人口的珠三角農(nóng)村而言，這很可能給社區(qū)自治和公共服務帶來顛覆性的影響。

羅村務莊社區(qū)黨總支部書記、居委會主任葉登才表達了類似的想法：“務莊常住戶籍人口才4200多人，異地務工者有10000多人，如果居住一年以上的外來人員都參加（居委會）選舉，本地人不一定能選得上（居委會）主任，即便還是本地人當選，異地務工者將來對服務的要求肯定也會越來越高?！?/p>

類似這樣異地務工者超出本地戶籍人口的現(xiàn)象，在南海經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村很普遍。在此前農(nóng)村“福利”與身份直接掛鉤的情況下，股份分紅、福利保障等均限于本村股東，而村內公共設施和公共服務亦“內外有別”。在南海打工兩年多的湖南人小章就曾向記者抱怨：“村里人靠分紅和出租（房屋），一個月隨便都一兩千的收入，我們累死累活也才這么多，村里的活動室也是村里人在用，挺不公平的?！?/p>

為了破解這一問題，務莊在農(nóng)村改革選擇以“社區(qū)參理事會”為突破口。

“?政經(jīng)分離?讓自治組織回歸自治，實際上基層社區(qū)就是需要更好的自治，實現(xiàn)自我管理、自我服務。”葉登才介紹，務莊社區(qū)于2010年6月成立社區(qū)和諧共建理事會，吸納社區(qū)干部、居民代表、企業(yè)代表、各行業(yè)精英共同參與管理。

“社區(qū)理事會相當于社區(qū)的?小政協(xié)??！比~登才向調研專家介紹說，社區(qū)理事會是參與社區(qū)建設、管理和發(fā)展重大事項的民間組織，主要承擔協(xié)商、議事和監(jiān)督職能。為了發(fā)揮更專業(yè)的議事作用，社區(qū)理事會內部還劃分為社會工作委員會、經(jīng)濟發(fā)展委員會、社區(qū)關愛幫扶服務部等5個機構。

近日，全省首個社區(qū)文化發(fā)展委員會也在羅村務莊社區(qū)揭牌成立，該委員會首批吸納了14個企業(yè)成員單位，這些成員單位的外來務工人員，可以通過企業(yè)申請其中的文化發(fā)展基金，用于文化活動等開展。而羅村的社區(qū)文體活動室也全部向異地務工者開放。

除了在公共服務方面爭取不再“內外有別”，南海農(nóng)村改革還在力爭“城鄉(xiāng)均衡”。目前包括務莊在內，南海所有村（居）均已建立社區(qū)行政服務中心，方便農(nóng)村居民不出社區(qū)辦理各類事項。近日，南海中心城區(qū)的4個農(nóng)村小社區(qū)合并為大社區(qū)，政府還參考城市社區(qū)模式，為該社區(qū)內的環(huán)衛(wèi)、市政等公共服務“埋單”，形成城市社區(qū)的公共服務供給模式。

鄭永年對此表示肯定：“新的社會秩序正在這里產(chǎn)生?！?/p>

第三站：大瀝鳳池論“黨建”

黨建深化：借勢“政經(jīng)分離” 回歸服務本職

“政經(jīng)分離”后，有人擔憂基層黨組織不再直接掌控集體經(jīng)濟組織，其核心領導地位會否弱化？南海的答案是，“政經(jīng)分離”使得基層黨組織得以回歸黨建主業(yè)和服務本職，并由此確立“三務一監(jiān)督”的職能主責，凸顯其黨務、政務、服務和監(jiān)督職能，以此站在更高層面上統(tǒng)領基層各方資源，夯實執(zhí)政之基。

“政經(jīng)分離”后，黨組織書記不再兼任經(jīng)聯(lián)社社長。有人疑慮：黨組織不掌握經(jīng)濟大權，如何實現(xiàn)對集體經(jīng)濟的監(jiān)管，以及對農(nóng)村整體局面的掌控？走進大瀝鎮(zhèn)鳳池社區(qū)，疑惑稍解。

在大瀝鳳池社區(qū)居委會一樓，黨代表工作室赫然映入眼簾，門口詳細公布了各位黨員接訪的時間安排。鳳池社區(qū)黨委書記曹應鈞向前來調研的知名黨建專家尹韻公介紹說：“改革后，南海以?三務一監(jiān)督?來強化黨組織在村（居）基層的領導核心地位，包括夯實黨務、落實政務、創(chuàng)新服務和健全監(jiān)督?！?/p>

目前，該社區(qū)的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、“兩委”干部、黨員骨干等分期分批駐工作室與群眾面談，每周公開接訪群眾不少于1次。

為創(chuàng)新服務，該社區(qū)還成立黨員志愿服務隊，定期深入社區(qū)，為群眾提供各種服務?！盎顒又校覀円簏h員佩戴黨徽等標志，表明身份。以前，群眾都不知道黨員在哪里，在干什么，現(xiàn)在通過黨員亮明身份、開展志愿服務，明顯加強了和群眾的聯(lián)系。”曹應鈞說。

目前，南海區(qū)共有此類的黨員志愿服務隊496支，黨員志愿者31000多名，開展服務時數(shù)近18萬小時，服務群眾近50萬人次。為了讓黨員服務更加專業(yè)，南海還在培養(yǎng)一批“黨員社工”，并以社會組織為依托，為村（居）民提供專業(yè)服務。

在南海的改革設計中，村（居）黨組織通過領導支持自治組織（村委會、居委會），以社區(qū)服務中心為平臺，強化基層政務服務。其目標直指：力爭在2014年換屆時讓村（居）黨委（總支）書記與村（居）委會主任的交叉任職率要達到90%以上。

借勢“政經(jīng)分離”，南海還將原來的村（居）黨支部全部升格為黨總支，其中18個還成立社區(qū)黨委?！吧裰螅澹ň樱h組織才可以站在更高的層面全方位統(tǒng)籌各方資源，服務社群?！蹦虾^(qū)委組織部有關負責人說。

今年5月，南海區(qū)提出，全區(qū)經(jīng)聯(lián)社年內將全面建立黨支部，條件成熟的經(jīng)濟社可以建立黨支部，并探索納入“兩新”組織管理。目前，該區(qū)2255個集體經(jīng)濟組織有1358個建立黨支部，占60.2%，黨組織已經(jīng)延伸到了南?；鶎又卫淼摹吧窠?jīng)末梢”。

在村（居）黨組織“三務一監(jiān)督”的主責定位下，一個以“黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟組織為支撐、社區(qū)服務中心為平臺、群團組織為輔助、社會組織為補充、公眾參與為路徑”的基層治理新格局逐步形成。

“?三務一監(jiān)督?的職能定位很有針對性?！敝袊缈圃褐袊厣鐣髁x研究中心主任尹韻公在鳳池社區(qū)調研時指出，“政經(jīng)分離”后，南海基層黨組織的領導核心作用不僅沒有弱化，反而得到更加強化?？梢哉f，通過實施“政經(jīng)分離”，南海成功地破解了珠三角地區(qū)如何加強和創(chuàng)新基層黨組織建設及其定位這個重大黨建難題。

第四站：大瀝河東議“集體”

集體經(jīng)濟轉型：探索市場化改造之道

無論是社員股東分紅和福利保障，還是公共建設和服務開展，抑或再發(fā)展的投資，都離不開村（居）集體經(jīng)濟的運作。而要擁有支撐這些事項的“財力”，村（居）集體經(jīng)濟組織還得擺脫集體屬性的限制，實行“公司化”改造，與市場經(jīng)濟完全接軌。在大瀝鎮(zhèn)河東，相關的探索已然開啟。

來到大瀝河東，黨國英遇到了他年紀最大的“學生”——大瀝河東社區(qū)黨委書記劉紹芬，也再次調研了他極為關心的集體經(jīng)濟改革。

在此前前往南海農(nóng)村調研時，黨國英便已結識劉紹芬，兩人更是在農(nóng)村改革方面有過深入交流?！澳壳按鬄r河東的幾級集體經(jīng)濟組織已經(jīng)全部實行公司化運作”，劉紹芬向黨國英介紹，河東此前有三級集體經(jīng)濟，包括村（居）一級的經(jīng)聯(lián)社，村小組一級的經(jīng)濟社，生產(chǎn)隊分別成立的較為小型的經(jīng)濟社，“總共是19個經(jīng)濟社，現(xiàn)在還多了一級經(jīng)濟，就是后來新成立的公司。”

為何要組建新的公司？河東經(jīng)聯(lián)社社長何活明介紹，集體土地主要集中于經(jīng)濟社一級，因為經(jīng)濟社數(shù)量多，所以土地較為零散，很難在招商中招到大的項目，為了跨組（村小組）開發(fā)、集約經(jīng)營，河東由各經(jīng)濟社根據(jù)各自土地的比重入股組建新的公司，并由經(jīng)聯(lián)社牽頭組成董事會運作，對整個公司的開發(fā)進行投入，共擔風險、共負盈虧，其分成比例則為村（居）40%，村小組10%，生產(chǎn)隊50%。

“公司進行了工商注冊，依法納稅?！焙位蠲鞅硎?，河東的經(jīng)聯(lián)社和19個經(jīng)濟社雖然沒有工商登記，但也依法納稅，只是新組建的公司更符合現(xiàn)代企業(yè)的運作模式，實行獨立核算、自負盈虧。

這種整合土地集約經(jīng)營帶來的直接利益時，集體、社員股東的“腰包”迅速鼓了起來。數(shù)據(jù)顯示，河東社區(qū)去年社員股東人均分紅已近萬元，部分村社員股東人均分紅超萬元，社員股東還可享受二次醫(yī)療報銷等多項福利保障。

大瀝河東是專家調研的最后一站，實際上，在這里所進行的集體經(jīng)濟市場化改造，也是南海改革的“下一站”。

佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根表示，大瀝河東經(jīng)聯(lián)社實際上已經(jīng)在公司化改造上走出了第一步，“政經(jīng)分離”下的集體經(jīng)濟如何向市場化、專業(yè)化邁進，村（居）集體經(jīng)濟能否探索二次轉型改制，將是南海深化農(nóng)村體制綜合改革的重頭戲。屆時，集體經(jīng)濟的“三級所有，隊為基礎”的傳統(tǒng)體制也許會得以終結。

黨國英也建議，在集體經(jīng)濟組織探索公司化運營的基礎上，還可探索建立股權交易平臺，適度開放股權交易，以建立股份社的自由進退機制。

對話

南海區(qū)委書記鄧偉根對話調研專家——

深化“政經(jīng)分離”

堅決捍衛(wèi)基層

“誰掌握了基層，誰就掌握了執(zhí)政的話語權，南海系列改革的核心就是捍衛(wèi)基層。”近日，佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根與來訪的權威專家考察團進行了一次深入對話。他表示，“政經(jīng)分離”改革是一篇大文章，希望以一個小切口，為基層改革破解“四大命題”，即為執(zhí)政黨強化執(zhí)政之基破題；為社會建設重構主體基礎、村居自治回歸與重構破題；為集體經(jīng)濟市場化改革破題；為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務破題。

按照南海系列改革之舉，可以梳理出這樣一條脈絡：立足基層，通過農(nóng)村體制綜合改革和黨建創(chuàng)新，破解基層農(nóng)村各種體制弊端，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟二次轉型，以消減村（居）矛盾、強化執(zhí)政之基；通過培育社區(qū)社會組織等基層社會管理創(chuàng)新舉措，為基層村（居）回歸自治、社會建設重構主體基礎夯實基礎；而行政管理體制改革將行政服務延伸到“神經(jīng)末梢”的村（居），一方面讓社區(qū)（行政）服務中心為村（居）委會行政“減負”，為其回歸社區(qū)自治和服務創(chuàng)造條件，另一方面也極大程度方便村（居）民不出社區(qū)辦事，促使城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展。他說，下一步，南海將繼續(xù)深化“政經(jīng)分離”改革，以此堅決“捍衛(wèi)基層”。

第三篇：關注群眾利益訴求 破解征地拆遷難題

信息需求（5）

關注群眾利益訴求 破解征地拆遷難題

因征地和拆遷問題引發(fā)的群眾的利益訴求，正在成為困擾豐鎮(zhèn)市經(jīng)濟建設和社會穩(wěn)定的瓶頸之一，已經(jīng)引起社會各界的普遍關注。廣大群眾強烈希望能盡快解決這一問題。

一、當前征地和拆遷群眾利益訴求的主要特點

（一）從訴求的形式看，以信訪為主，而且層級、總量和規(guī)模都呈上升趨勢。與以往相比，群眾反映利益訴求的渠道逐步趨于以信訪為主，而且現(xiàn)階段無論層級、總量還是規(guī)模都呈上升均勢。一方面，大多數(shù)群眾認為市、縣、鄉(xiāng)聯(lián)系相對緊密，官官相衛(wèi)，不利于訴求的解決。有的即使全部按政策解決到位了，也懷疑有折扣、有截留，更傾向到省或中央機構反映訴求。另一方面，層次、規(guī)模的逐漸上升，是由其客觀影響相對較大的實際所決定的。隨著網(wǎng)絡影響的擴大，通過網(wǎng)上反映利益訴求也有增長趨勢。

（二）從訴求的內容看，主要集中在對補償標準不滿意、利益分配不公和要求懲處腐敗等方面。普遍認為現(xiàn)行的補償標準過低，沒有充分考慮到物價上漲、通貨膨脹等因素，對土地作為群眾生活、生存保障的重要性估計不足。利益分配不公的訴求，主要集中在同村不同價、同地同物不同價方面。比如綜合區(qū)片地價的實施，按地類的等級實行補償，同村不同類的地，補償標準就不同。同一塊地，又因被征的時間不同，獲取的補償也不同。對于腐敗問題的反映，多數(shù)是以征地拆遷為機會，反映村組干部涉地或者經(jīng)濟問題，以引起上級關注。

（三）從訴求的對象看，以相對弱勢的群體為主。在農(nóng)村，主要是一些年齡偏大、文化程度不高、缺乏勞動技能的農(nóng)民。土地是他們賴以生存的本錢，是能夠活下去的支撐。一旦失地，對未來生存和生活的擔憂前所未有。在城市區(qū)，主要是一些打工沒人要、經(jīng)營無門路、辦廠缺本錢、生活少保障的貧困戶。經(jīng)濟條件較差，生活質量不高，居所是他們擁有的最現(xiàn)實、最寶貴的財富，征地拆遷帶來的恐懼同樣極大。

（四）從訴求解決的效果看，群眾的不滿意度越來越大。最關鍵的問題在群眾對補償?shù)念A期無法得到滿足，也有個別基層信訪工作者作風和態(tài)度的影響，導致群眾不滿意。這樣，就出現(xiàn)了“群眾不信任基層—到上級部門—批轉基層辦理—群眾不信任基層”的怪圈，群眾解決訴求的成本加大，時間拉長，不滿意度也越來越大。

二、當前征地和拆遷群眾利益訴求局面形成的原因

（一）最根本的原因是群眾的訴求沒有得到合理解決

群眾的所有利益訴求，不管是在縣本級，還是到更高層級，其出發(fā)點都在于對未來生活保障的高度擔憂。土地被征用后，農(nóng)民失去了土地這一最基本的生活保障。政策規(guī)定的補償標準偏低，農(nóng)民因自身條件所限，在征地后又很難找到合適的工作，多數(shù)人會產(chǎn)生“沒有土地生活就沒了保障”的恐慌。這種恐慌有對未來生活成本加大、生活水平下降的恐慌，有對“一次性賠償用不了多長時間”的恐慌，有對物價不斷上漲、錢不頂錢用的現(xiàn)實的恐慌，更多的是對養(yǎng)老問題的恐慌。而且到目前為止，失地農(nóng)民的保障問題，在具體操作過程中，一直缺乏具體的政策依據(jù)?，F(xiàn)在多數(shù)地方采取的納入低保、協(xié)調就業(yè)等政策，因為不存在比農(nóng)民失地前的生活水平明顯提高的可能性而缺乏吸引力。

同樣，城鎮(zhèn)居民的擔心與恐懼也是在于對現(xiàn)實生活水平下降，對未來處境的恐懼。所以，雖然各級黨委、政府對此問題一直高度重視和關注，但廣大群眾仍然無法消除利益受損的不平衡，無法消除對未來的擔憂和恐懼，必然產(chǎn)生反映利益訴求的內在要求。

（二）基層工作存在薄弱環(huán)節(jié)是另一個重要因素

1.對群眾的利益訴求考慮不夠充分。對于征地拆遷工作，特別是國家、省市的重點工程項目，或者是上級統(tǒng)一部署的階段性重點工作，比如高速路建設、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設、司法系統(tǒng)建設、舊城改造等，相關部門把“上級”和“重點工作”做為擋箭牌，以“時間緊，任務重”為理由，不愿意深入群眾，認真做好宣傳、疏導工作，對群眾的利益訴求關注不夠、解釋不透、反映不及時。這樣，就導致群眾對補償工作不信任、有怨言，產(chǎn)生對抗情緒。

2.部門合作出現(xiàn)脫節(jié)，導致群眾利益受損。因為征地拆遷工作涉及部門多、政策規(guī)定多，而且情況復雜，需要所有關聯(lián)部門齊心協(xié)力才能使群眾利益得到較好的保障。而在實際工作中，有個別部門從自身利益出發(fā)，截留、挪用群眾補償資金，導致群眾的利益受損，給整個工作帶來被動。有的單位，因為不是牽頭單位而放松對工作的要求，參與協(xié)調的工作人員政策不熟悉、工作主動性差，全憑牽頭單位推推動動，甚至故意“踢皮球”，使補償方案出現(xiàn)漏洞，工作鏈出現(xiàn)脫節(jié)，導致群眾利益受損，而且訴求解決的難度加大，使矛盾積存、惡化。

3.個別基層信訪工作人員存在畏難情緒。因為所有的征地拆遷都涉及“個人問題”，而且涉及人員多、情況復雜、影響深遠，問題處理起來難度較大，所以一些工作人員不愿管、無力管。個別工作人員既怕得罪群眾，又怕得罪相關部門，就采取簡單的工作方法，推諉應付。有的能躲就躲，能拖就拖，不解決，不上報；有的實行責任轉嫁，讓群眾到相關部門咨詢或者反映；有的干脆說自己不是領導，不敢表態(tài)，讓群眾直接找領導。久而久之，群眾認為到基層反映訴求根本沒用，以后干脆直接找領導或者到更高層級反映。

4.基層無法及時解決群眾的部分利益訴求。隨著分工的進一步細化，部門規(guī)定越來越多，相應的規(guī)章也越來越細。作為基層信訪人員，對涉及群眾利益訴求的政策規(guī)定存在很多盲區(qū)，在初次接待中對群眾“訴求能不能解決”、“多長時間能解決”等問題無法給予肯定的答復。如果到信訪人員提供的職能部門反映訴求遭到拒絕，群眾就會徹底失去在基層解決訴求的信心，并將訴求無法得到解決的原因歸結于沒有見到更大的官，沒有引起足夠的重視。更重要的是，以后這些群眾及其周圍的群眾根本不愿意再到基層信訪部門反映問題，或者只是去簡單履行一個程序，一旦訴求沒有得到當場解決，直接到上一級部門反映。

因為各種因素的作用，目前不少群眾對基層信訪工作持否定態(tài)度，對在基層解決利益訴求失去信心和耐心。解決這個問題的辦法只有一個，那就是在每一項征地拆遷工作開始初期，就充分考慮群眾的利益訴求，扎扎實實的落到實處，不留隱患，不留后遺癥。

（三）一些非正常因素為群眾到高層級部門反映利益訴求起到了助推作用。

1.對信訪工作的不斷強化趨勢給群眾一些信號誤導。通過到高層級反映訴求，一些令人痛心的冤假錯案得到了解決，并在現(xiàn)實中起到了較強的示范效應，在相當程度上，對到高層級部門反映訴求、對面見上級領導反

映訴求起到了導向作用，并以連鎖反應的方式吸引了更多的有利益訴求的意愿者加入、模仿。

2.“特事特辦”給部分群眾一些信號誤導。對于一些重點工作或中心工作，相關部門為急于完成任務而對個別利益訴求特事特辦，尤其是對一些超出政策規(guī)定的訴求不按原則處理，過分滿足要求，對少數(shù)人存在認知偏執(zhí)的利益訴求起到了助推作用。

四、影響群眾利益訴求及時解決的難點

綜合以上分析，我認為，對于群眾的合理訴求，隨著基層相關部門責任的進一步明確、工作人員素質的進一步提高，一定能夠得到及時、合理、滿意的解決。目前最主要的是又好又快的解決現(xiàn)階段的群眾利益訴求問題，盡快消除基層信訪無用、官官相衛(wèi)等認識誤區(qū)，同時，盡快引導群眾走依法維權道路，促進相關部門提升依法執(zhí)政水平。就更好的解決群眾的利益訴求來說，目前還存在以下三個難點：

（一）經(jīng)濟發(fā)展與穩(wěn)定工作的統(tǒng)籌協(xié)調?；鶎泳哂泄ぷ魅蝿罩?、難度大、范圍廣、人員少等特點，而行政工作被放在了首位，再加之領導干部的提拔作用和現(xiàn)行的政績考核機制問題，部分領導將思想放在了如何抓經(jīng)濟、促發(fā)展上，淡化了基層信訪工作的重要性。雖然信訪工作實行了一票否決，各級領導也日益重視，但目前最主要的工作方法還是“有訪接訪”，處臵群眾利益訴求的方法單一，工作積極性和主動性不夠。

（二）群眾意愿與政策規(guī)定的一致性。一是大部分征地拆遷群眾希望不是一次性買斷，而是實現(xiàn)長期收益，使未來的生活有更強、更有力、更好的保障。現(xiàn)行的補償政策沒有依據(jù)，更沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒。二是農(nóng)地轉化成工業(yè)用地或城鎮(zhèn)用地后，市值上升空間巨大，有時達到幾倍、幾十倍，群眾心理不平衡。三是當前政策補償標準考慮的只是農(nóng)地資源的經(jīng)濟價值部分，但這僅僅是土地總價值中的很小一部分，做為生產(chǎn)要素的升值空間和社會保障價值確實沒有體現(xiàn)在內，從而損害了廣大群眾的利益。

（三）現(xiàn)行法規(guī)個別規(guī)定的沖突。一是中央規(guī)定，異地信訪案件，由案發(fā)地負責解決問題，戶口所在地負責穩(wěn)定。這一規(guī)定在實際操作中的難度很大。案發(fā)地不解決問題，群眾的利益訴求就不會停止。二是信訪考核內部規(guī)定的逐級上訪考核制度與國家信訪條例沒有規(guī)定百姓不能越級上訪的矛盾，使基層產(chǎn)生“怕越級上訪”的心理，促使百姓更加偏重于越級表達利益訴求。

（四）依法行政工作與現(xiàn)實存在的不和諧。一是對于上級限時、過急、要求特辦的個別事項，一邊催進度，一邊催穩(wěn)定。二是有些問題，法院已經(jīng)判決生效，但因為當事人對判決結果不滿意而再次表達利益訴求，領導指示“想辦法解決，解決不了做好穩(wěn)控”，不變通解決無法穩(wěn)控，變通解決則與依法行政的規(guī)定相悖。

我們認為，信訪工作的作用日益突出，是有多方面原因的，最大的一個原因在于，我們的依法行政水平處于弱勢和劣勢，執(zhí)法部門工作有漏洞，依法維權氛圍不濃，群眾依法維權意識淡薄。徹底解決群眾疲于通過信訪反映利益訴求，除了努力做好群眾訴求問題處臵工作外，很有必要把引導群眾依法維權、加大違規(guī)執(zhí)法懲處力度擺上重要的議事日程。