第一篇：中華民族最高人民法院關(guān)于土地實(shí)際使用人對(duì)行政機(jī)關(guān)出讓土地的行為不服可否作為原告提起訴訟問(wèn)題的答復(fù)

最高人民法院關(guān)于土地實(shí)際使用人對(duì)行政機(jī)關(guān)出讓土地的行為不服可否作為原告提起訴訟問(wèn)題的答復(fù)

(2005年6月3日 [2005]行他字第12號(hào))

遼寧省高級(jí)人民法院：

你院[2005]遼行終字第1號(hào)《關(guān)于李永明是否具有原告資格的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

同意你院審委會(huì)多數(shù)人意見(jiàn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第十二條的規(guī)定，土地的實(shí)際使用人對(duì)行政機(jī)關(guān)出讓土地行為不服，可以作為原告提起行政訴訟。

此復(fù)

附：

遼寧省高級(jí)人民法院關(guān)于李永明是否具有原告資格的請(qǐng)示報(bào)告

(2005年4月7日 [2005]遼行終字第1號(hào))

最高人民法院：

我院審理的李永明訴長(zhǎng)?？h人民政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)上訴一案中，涉及到被上訴人李永明是否具備行政訴訟原告主體資格的問(wèn)題，經(jīng)我院審判委員會(huì)討論，決定向最高法院請(qǐng)示。

一、當(dāng)事人的基本情況

上訴人(原審被告)：長(zhǎng)海縣人民政府，住所地長(zhǎng)?？h大長(zhǎng)山島鎮(zhèn)東山街。

法定代表人：劉興偉，該縣縣長(zhǎng)。

委托代理人：于連河，遼寧海達(dá)律師事務(wù)所律師。

委托代理人：葛學(xué)義，男，1944年7月10日出生，漢族，大連市國(guó)土資源和房屋局退休干部，住所地大連市沙河口區(qū)長(zhǎng)江路946號(hào)。

上訴人(原審第三人)：于志洋，男，1972年9月29日出生，漢族，大連玉洋水產(chǎn)有限公司經(jīng)理，住所地莊河市海港路二段8～11號(hào)。

被上訴人(原審原告)：李永明，男，1963年10月6日出生，朝鮮族，東港市永明水產(chǎn)有限公司董事長(zhǎng)，住所地東港市大東管理區(qū)向陽(yáng)委三組60棟3— 4號(hào)。

委托代理人：于泳，遼寧鑫磊律師事務(wù)所律師。

委托代理人：張弘，遼寧大學(xué)法學(xué)院教授。

二、基本案情

2003年5月29日，經(jīng)長(zhǎng)?？h人民法院(以下簡(jiǎn)稱縣法院)民事調(diào)解，大連長(zhǎng)海水產(chǎn)集團(tuán)公司(以下簡(jiǎn)稱水產(chǎn)公司)與于志洋達(dá)成協(xié)議，以其座落于長(zhǎng)?？h王家鎮(zhèn)東灘村山嘴屯788.92平方米房屋抵頂欠款人民幣136000元。同日，縣法院根據(jù)該民事調(diào)解書(shū)向長(zhǎng)?？h國(guó)土規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局(以下簡(jiǎn)稱縣國(guó)土規(guī)劃局)作出辦理土地過(guò)戶手續(xù)的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)。5月30日，水產(chǎn)公司也根據(jù)民事調(diào)解書(shū)向該局出具《關(guān)于水產(chǎn)公司處理王家公司與于志洋債權(quán)債務(wù)關(guān)系的證明》。長(zhǎng)海縣政府(以下簡(jiǎn)稱縣政府)根據(jù)該證明作出長(zhǎng)政地字[2003]53號(hào)批復(fù)給王家鎮(zhèn)政府，其主要內(nèi)容是：“(1)同意將坐落在你鎮(zhèn)東灘村國(guó)有土地0.6502公頃(其中工礦用地0.6502公頃)，出讓給于志洋，作為倉(cāng)儲(chǔ)用地，出讓年限五十年。用地范圍詳見(jiàn)平面位置圖。(2)同時(shí)收回原大連長(zhǎng)海集團(tuán)公司國(guó)有土地使用權(quán)，注銷原土地使用證。(3)接到本批復(fù)后，由你鎮(zhèn)土地管理部門現(xiàn)場(chǎng)核撥土地，界定用地范圍?！薄皠潛芡恋厥褂脵?quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)及土地登記申請(qǐng)審批表”得到審批?？h國(guó)土規(guī)劃局與于志洋簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，于志洋繳納了土地使用權(quán)出讓金。此外，于志洋于5月16日向縣政府提出用地申請(qǐng)，并分別于5月28日、29日、30日取得相關(guān)房屋所有權(quán)證。根據(jù)大連市政府《關(guān)于長(zhǎng)海縣石城鄉(xiāng)和王家鎮(zhèn)劃歸莊河市管理的會(huì)議紀(jì)要》，王家鎮(zhèn)于6月1日起成建制劃歸莊河市代管。5月19日，李永明向案外人鄒明和、鄒明軍購(gòu)買位于王家鎮(zhèn)東灘村山嘴屯的二層房屋324.25平方米(該房原系水產(chǎn)公司所有，因欠鄒明軍債務(wù)，法院判決以房抵債)以及經(jīng)批準(zhǔn)在樓后建造使用的臨時(shí)建筑，包含其已圍占的土地面積800余平方米，鄒明和無(wú)該土地使用憑證，但繳納了相關(guān)的土地使用稅。李永明于同日取得了所購(gòu)房屋的所有權(quán)證，在其準(zhǔn)備辦理相關(guān)土地使用手續(xù)時(shí)，縣政府作出被訴批復(fù)，該批復(fù)出讓的國(guó)有土地中包含其正在使用的土地，故其向大連市政府申請(qǐng)復(fù)議，大連市政府以大政行復(fù)決字[2004]第10號(hào)復(fù)議決定維持了被訴批復(fù)。遂李永明向大連市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷被訴批復(fù)，并由縣政府承擔(dān)本案的全部訴訟費(fèi)用。

三、一審判決結(jié)果及理由

大連市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，縣政府具有作出被訴批復(fù)的法定職權(quán)。李永明與被訴批復(fù)具有法律上的利害關(guān)系，具備原告的訴訟主體資格。被訴批復(fù)系根據(jù)水產(chǎn)公司處置債權(quán)債務(wù)證明作出，但因該債權(quán)債務(wù)關(guān)系經(jīng)縣法院依法確認(rèn)和水產(chǎn)公司證實(shí)，于志洋由此取得的房屋面積為788.92平方米，即使與其取得的其他房屋所有權(quán)證照面積合并計(jì)算，也與該批復(fù)出讓的土地面積相差懸殊，故被訴批復(fù)主要證據(jù)不足。被告陳述該國(guó)有土地為協(xié)議出讓，因其提供的證據(jù)不能證明其符合《大連市國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《遼寧省城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》等相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)的條件要求和程序規(guī)定，故被訴批復(fù)適用法律法規(guī)錯(cuò)誤且違反法定程序。故根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條(二)項(xiàng)一、二、三目的規(guī)定判決撤銷被訴批復(fù)。

四、請(qǐng)示的問(wèn)題及意見(jiàn)

合議庭一致意見(jiàn)：李永明不具有原告主體資格。庭務(wù)會(huì)認(rèn)為李永明具有原告主體資格。經(jīng)院審委會(huì)討論，多數(shù)人同意庭務(wù)會(huì)意見(jiàn)，少數(shù)人同意合議庭意見(jiàn)。故對(duì)本案中李永明是否具有原告資格請(qǐng)示如下：

認(rèn)為李沒(méi)有原告資格的主要理由是：

1.根據(jù)《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第五條及第三十二條的規(guī)定，“未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準(zhǔn)并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付土地使用權(quán)出讓金的土地使用者，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)?！薄巴恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，當(dāng)事人不辦理土地登記手續(xù)的，其行為無(wú)效，不受法律保護(hù)?！编u明和雖然在只有梁德英同意其使用，但并未經(jīng)法定有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也未辦理登記手續(xù)的情況下即實(shí)際使用了爭(zhēng)議土地，但其并未對(duì)該土地取得合法的使用權(quán)。李永明與鄒明和的買賣協(xié)議中雖然約定了爭(zhēng)議土地，但不能據(jù)此認(rèn)定其對(duì)被訴批復(fù)所調(diào)整的權(quán)利關(guān)系的客體即國(guó)有土地使用權(quán)，有資格主張民事實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)。

2.《最高法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第十三條第(二)項(xiàng)規(guī)定“與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的”可以依法提起行政訴訟，但本案中不能適用該項(xiàng)規(guī)定。首先，本案起訴的是原行政行為而非復(fù)議決定;其次，李永明也不是“在復(fù)議程序中被追加為第三人”而是復(fù)議的申請(qǐng)人。且本案復(fù)議機(jī)關(guān)雖然受理了復(fù)議申請(qǐng)并作出維持原行政行為的復(fù)議決定，但該決定在認(rèn)定事實(shí)和本機(jī)關(guān)認(rèn)為部分清楚地闡述了這樣的觀點(diǎn)，即“鄒明和擅自圈占土地屬于違法占地，其所建臨時(shí)建筑超過(guò)使用期限，屬于違章建筑。申請(qǐng)人基于和鄒明和的房屋買賣協(xié)議來(lái)證明已取得了違法圈占土地的使用權(quán)，以此提出其合法權(quán)益受到侵犯，沒(méi)有任何法律依據(jù)?！币虼耍灰艘詮?fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請(qǐng)為由給予李永明原告資格。

3.本案中為證明被上訴人是否與被訴批復(fù)有法律上的利害關(guān)系、是否具有原告資格而對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行的質(zhì)證和認(rèn)證，是對(duì)案件程序方面相關(guān)事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定，并非是對(duì)案件實(shí)體內(nèi)容的審查，因?yàn)樾姓V訟是對(duì)被訴行為合法性進(jìn)行全面審查，本案中只有對(duì)被訴批復(fù)諸方面的合法性審查才是真正意義上的實(shí)體審查，對(duì)原告資格問(wèn)題所涉及的事實(shí)和證據(jù)的審查是程序性的審查，因此，并不存在通過(guò)實(shí)體審查來(lái)認(rèn)定原告資格的問(wèn)題。原告主體資格問(wèn)題作為行政訴訟起訴條件的一個(gè)方面，行政訴訟法第四十一條將原告界定為“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”，《若干解釋》第十二條將原告進(jìn)一步解釋為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，之所以規(guī)定為“法律上的利害關(guān)系”而不是簡(jiǎn)單的“利害關(guān)系”，正是與四十一條中的“合法”權(quán)益相互呼應(yīng)，這種利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)是受法律保護(hù)的合法權(quán)益。行政訴訟關(guān)于起訴條件的規(guī)定比民事訴訟更為復(fù)雜，除了民事訴訟法第一百零八條規(guī)定的四個(gè)條件外，還要同時(shí)符合關(guān)于原告資格、起訴期限及其他相關(guān)條件的規(guī)定，才能認(rèn)定符合起訴條件從而對(duì)被訴行為進(jìn)行實(shí)體審查。

4.雖然鄒明和連續(xù)三年交納了土地使用稅，但使用人的完稅證明不能用以證明其對(duì)使用的土地是否取得合法使用權(quán)，依法取得土地使用權(quán)所交納的土地出讓金是交到政府土地管理部門而非稅務(wù)部門。因此，本案也不能以完稅證明來(lái)證明被上訴人與被訴批復(fù)有“法律上”的利害關(guān)系，進(jìn)而給予原告資格。

5.雖然2002年5月9日實(shí)施的國(guó)土資源部第11號(hào)令關(guān)于《招標(biāo)、拍賣，掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定：“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！钡?002年4月9日遼寧省國(guó)土資源廳遼國(guó)土資發(fā)[2002]38號(hào)關(guān)于《規(guī)范協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)的若干意見(jiàn)》第二條也規(guī)定了例外情形：“劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)、國(guó)有企業(yè)改革中處置劃撥土地使用權(quán)以及工業(yè)用地等確實(shí)不能采用招標(biāo)拍賣方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，可采用協(xié)議方式?！币簿褪钦f(shuō)，2002年后出讓土地使用權(quán)的，也不是必須采用招標(biāo)拍賣或掛牌的方式，對(duì)劃撥土地仍然允許采用協(xié)議出讓的方式。本案中，水產(chǎn)公司解體后，于志洋的公司接收了大量的下崗職工，縣政府將水產(chǎn)公司原來(lái)使用的國(guó)有土地出讓給于志洋也是在國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中對(duì)劃撥土地使用權(quán)的處置。因此，也不能認(rèn)定被訴批復(fù)沒(méi)有采用招標(biāo)拍賣或掛牌方式出讓國(guó)有土地就是嚴(yán)重違反法定程序，從而侵犯了李永明的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，因此給予李永明原告主體資格。

認(rèn)為李具有原告資格的主要理由是：

1.長(zhǎng)?？h政府批復(fù)的第二項(xiàng)內(nèi)容收回0.65502公頃土地中包括李永明實(shí)際使用的800平方米及其地上超期臨時(shí)建筑。李永明是臨時(shí)建筑的所有者，800米土地的實(shí)際使用者，(李永明從鄒明和處購(gòu)房后還未及辦手續(xù))。故李與收回土地的行為有與其他公民所不具有的特別的利害關(guān)系。雖然這種利害關(guān)系不受法律保護(hù)，但與被訴具體行為有法律上的利害關(guān)系，即包括受法律保護(hù)的利害關(guān)系也包括不受法律保護(hù)的利害關(guān)系。只要李永明“認(rèn)為”收回行為侵犯自己合法權(quán)益就應(yīng)有原告資格。

2.李永明所購(gòu)房已辦了房照，將李永明的后院800米收回出讓給于志洋，李永明起訴稱，“于志洋申請(qǐng)辦理抵債房屋涉及的土地使用權(quán)，而被告將水產(chǎn)公司全部土地批給于志洋”，認(rèn)為“為方便生活，其在樓后占用一定數(shù)量的土地是合法的，并無(wú)不當(dāng)，只是還未來(lái)得及辦手續(xù)而已”，這樣“使原告購(gòu)買的樓成了一座‘孤樓’”，據(jù)此可分析認(rèn)為，沒(méi)給原告留適當(dāng)面積，不方便生活，侵犯了其相鄰權(quán)。從相鄰權(quán)的角度原告與收回行為也有法律上的利害關(guān)系。

3.就批復(fù)出讓土地中涉及的800平方米使用權(quán)而言，李永明與于志洋處于同等地位。于志洋基于與水產(chǎn)公司的債務(wù)關(guān)系取得相關(guān)房屋產(chǎn)權(quán)，李永明亦是。某種程度上李永明還優(yōu)越于志洋。李永明有未續(xù)期的臨時(shí)建筑;李永明購(gòu)房是5月19日，于志洋是5月29日;800平方米在李永明的房后，與李永明相鄰。從李永明在合理期限內(nèi)申請(qǐng)辦理手續(xù)看，李永明也有使用800平方米土地的意向。根據(jù)國(guó)土部2002年5月9日實(shí)施的11號(hào)令第四條“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍

賣或者掛牌方式出讓”。5月29日于志洋與水產(chǎn)公司達(dá)成調(diào)解，5月30日長(zhǎng)?？h政府即作出批復(fù)，剝奪了李永明的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，從這個(gè)角度，李永明又與該出讓行為有法律上的利害關(guān)系。

4.該案大連中院按復(fù)議前置受理的，退一步講，即便李永明臨時(shí)建筑未續(xù)期不受法律保護(hù)，那么李永明是復(fù)議程序中的申請(qǐng)人，無(wú)論復(fù)議維持或改變?cè)袨?，李永明不服提起訴訟，均應(yīng)認(rèn)可李永明的行政訴訟原告資格，與《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第十三條(二)項(xiàng)精神是一致的。且過(guò)去我庭審理的此類案件也是這么處理的。

上述意見(jiàn)哪一種正確，請(qǐng)批示。