第一篇:中華民族最高人民法院關(guān)于土地實(shí)際使用人對(duì)行政機(jī)關(guān)出讓土地的行為不服可否作為原告提起訴訟問(wèn)題的答復(fù)
最高人民法院關(guān)于土地實(shí)際使用人對(duì)行政機(jī)關(guān)出讓土地的行為不服可否作為原告提起訴訟問(wèn)題的答復(fù)
(2005年6月3日 [2005]行他字第12號(hào))
遼寧省高級(jí)人民法院:
你院[2005]遼行終字第1號(hào)《關(guān)于李永明是否具有原告資格的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究,答復(fù)如下:
同意你院審委會(huì)多數(shù)人意見(jiàn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第十二條的規(guī)定,土地的實(shí)際使用人對(duì)行政機(jī)關(guān)出讓土地行為不服,可以作為原告提起行政訴訟。
此復(fù)
附:
遼寧省高級(jí)人民法院關(guān)于李永明是否具有原告資格的請(qǐng)示報(bào)告
(2005年4月7日 [2005]遼行終字第1號(hào))
最高人民法院:
我院審理的李永明訴長(zhǎng)??h人民政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)上訴一案中,涉及到被上訴人李永明是否具備行政訴訟原告主體資格的問(wèn)題,經(jīng)我院審判委員會(huì)討論,決定向最高法院請(qǐng)示。
一、當(dāng)事人的基本情況
上訴人(原審被告):長(zhǎng)海縣人民政府,住所地長(zhǎng)??h大長(zhǎng)山島鎮(zhèn)東山街。
法定代表人:劉興偉,該縣縣長(zhǎng)。
委托代理人:于連河,遼寧海達(dá)律師事務(wù)所律師。
委托代理人:葛學(xué)義,男,1944年7月10日出生,漢族,大連市國(guó)土資源和房屋局退休干部,住所地大連市沙河口區(qū)長(zhǎng)江路946號(hào)。
上訴人(原審第三人):于志洋,男,1972年9月29日出生,漢族,大連玉洋水產(chǎn)有限公司經(jīng)理,住所地莊河市海港路二段8~11號(hào)。
被上訴人(原審原告):李永明,男,1963年10月6日出生,朝鮮族,東港市永明水產(chǎn)有限公司董事長(zhǎng),住所地東港市大東管理區(qū)向陽(yáng)委三組60棟3— 4號(hào)。
委托代理人:于泳,遼寧鑫磊律師事務(wù)所律師。
委托代理人:張弘,遼寧大學(xué)法學(xué)院教授。
二、基本案情
2003年5月29日,經(jīng)長(zhǎng)??h人民法院(以下簡(jiǎn)稱縣法院)民事調(diào)解,大連長(zhǎng)海水產(chǎn)集團(tuán)公司(以下簡(jiǎn)稱水產(chǎn)公司)與于志洋達(dá)成協(xié)議,以其座落于長(zhǎng)??h王家鎮(zhèn)東灘村山嘴屯788.92平方米房屋抵頂欠款人民幣136000元。同日,縣法院根據(jù)該民事調(diào)解書(shū)向長(zhǎng)??h國(guó)土規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局(以下簡(jiǎn)稱縣國(guó)土規(guī)劃局)作出辦理土地過(guò)戶手續(xù)的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)。5月30日,水產(chǎn)公司也根據(jù)民事調(diào)解書(shū)向該局出具《關(guān)于水產(chǎn)公司處理王家公司與于志洋債權(quán)債務(wù)關(guān)系的證明》。長(zhǎng)海縣政府(以下簡(jiǎn)稱縣政府)根據(jù)該證明作出長(zhǎng)政地字[2003]53號(hào)批復(fù)給王家鎮(zhèn)政府,其主要內(nèi)容是:“(1)同意將坐落在你鎮(zhèn)東灘村國(guó)有土地0.6502公頃(其中工礦用地0.6502公頃),出讓給于志洋,作為倉(cāng)儲(chǔ)用地,出讓年限五十年。用地范圍詳見(jiàn)平面位置圖。(2)同時(shí)收回原大連長(zhǎng)海集團(tuán)公司國(guó)有土地使用權(quán),注銷原土地使用證。(3)接到本批復(fù)后,由你鎮(zhèn)土地管理部門現(xiàn)場(chǎng)核撥土地,界定用地范圍?!薄皠潛芡恋厥褂脵?quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)及土地登記申請(qǐng)審批表”得到審批??h國(guó)土規(guī)劃局與于志洋簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同,于志洋繳納了土地使用權(quán)出讓金。此外,于志洋于5月16日向縣政府提出用地申請(qǐng),并分別于5月28日、29日、30日取得相關(guān)房屋所有權(quán)證。根據(jù)大連市政府《關(guān)于長(zhǎng)海縣石城鄉(xiāng)和王家鎮(zhèn)劃歸莊河市管理的會(huì)議紀(jì)要》,王家鎮(zhèn)于6月1日起成建制劃歸莊河市代管。5月19日,李永明向案外人鄒明和、鄒明軍購(gòu)買位于王家鎮(zhèn)東灘村山嘴屯的二層房屋324.25平方米(該房原系水產(chǎn)公司所有,因欠鄒明軍債務(wù),法院判決以房抵債)以及經(jīng)批準(zhǔn)在樓后建造使用的臨時(shí)建筑,包含其已圍占的土地面積800余平方米,鄒明和無(wú)該土地使用憑證,但繳納了相關(guān)的土地使用稅。李永明于同日取得了所購(gòu)房屋的所有權(quán)證,在其準(zhǔn)備辦理相關(guān)土地使用手續(xù)時(shí),縣政府作出被訴批復(fù),該批復(fù)出讓的國(guó)有土地中包含其正在使用的土地,故其向大連市政府申請(qǐng)復(fù)議,大連市政府以大政行復(fù)決字[2004]第10號(hào)復(fù)議決定維持了被訴批復(fù)。遂李永明向大連市中級(jí)人民法院提起行政訴訟,請(qǐng)求撤銷被訴批復(fù),并由縣政府承擔(dān)本案的全部訴訟費(fèi)用。
三、一審判決結(jié)果及理由
大連市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,縣政府具有作出被訴批復(fù)的法定職權(quán)。李永明與被訴批復(fù)具有法律上的利害關(guān)系,具備原告的訴訟主體資格。被訴批復(fù)系根據(jù)水產(chǎn)公司處置債權(quán)債務(wù)證明作出,但因該債權(quán)債務(wù)關(guān)系經(jīng)縣法院依法確認(rèn)和水產(chǎn)公司證實(shí),于志洋由此取得的房屋面積為788.92平方米,即使與其取得的其他房屋所有權(quán)證照面積合并計(jì)算,也與該批復(fù)出讓的土地面積相差懸殊,故被訴批復(fù)主要證據(jù)不足。被告陳述該國(guó)有土地為協(xié)議出讓,因其提供的證據(jù)不能證明其符合《大連市國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《遼寧省城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》等相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)的條件要求和程序規(guī)定,故被訴批復(fù)適用法律法規(guī)錯(cuò)誤且違反法定程序。故根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條(二)項(xiàng)一、二、三目的規(guī)定判決撤銷被訴批復(fù)。
四、請(qǐng)示的問(wèn)題及意見(jiàn)
合議庭一致意見(jiàn):李永明不具有原告主體資格。庭務(wù)會(huì)認(rèn)為李永明具有原告主體資格。經(jīng)院審委會(huì)討論,多數(shù)人同意庭務(wù)會(huì)意見(jiàn),少數(shù)人同意合議庭意見(jiàn)。故對(duì)本案中李永明是否具有原告資格請(qǐng)示如下:
認(rèn)為李沒(méi)有原告資格的主要理由是:
1.根據(jù)《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第五條及第三十二條的規(guī)定,“未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準(zhǔn)并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù),交付土地使用權(quán)出讓金的土地使用者,不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)?!薄巴恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押,當(dāng)事人不辦理土地登記手續(xù)的,其行為無(wú)效,不受法律保護(hù)?!编u明和雖然在只有梁德英同意其使用,但并未經(jīng)法定有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn),也未辦理登記手續(xù)的情況下即實(shí)際使用了爭(zhēng)議土地,但其并未對(duì)該土地取得合法的使用權(quán)。李永明與鄒明和的買賣協(xié)議中雖然約定了爭(zhēng)議土地,但不能據(jù)此認(rèn)定其對(duì)被訴批復(fù)所調(diào)整的權(quán)利關(guān)系的客體即國(guó)有土地使用權(quán),有資格主張民事實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)。
2.《最高法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第十三條第(二)項(xiàng)規(guī)定“與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的”可以依法提起行政訴訟,但本案中不能適用該項(xiàng)規(guī)定。首先,本案起訴的是原行政行為而非復(fù)議決定;其次,李永明也不是“在復(fù)議程序中被追加為第三人”而是復(fù)議的申請(qǐng)人。且本案復(fù)議機(jī)關(guān)雖然受理了復(fù)議申請(qǐng)并作出維持原行政行為的復(fù)議決定,但該決定在認(rèn)定事實(shí)和本機(jī)關(guān)認(rèn)為部分清楚地闡述了這樣的觀點(diǎn),即“鄒明和擅自圈占土地屬于違法占地,其所建臨時(shí)建筑超過(guò)使用期限,屬于違章建筑。申請(qǐng)人基于和鄒明和的房屋買賣協(xié)議來(lái)證明已取得了違法圈占土地的使用權(quán),以此提出其合法權(quán)益受到侵犯,沒(méi)有任何法律依據(jù)?!币虼耍灰艘詮?fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請(qǐng)為由給予李永明原告資格。
3.本案中為證明被上訴人是否與被訴批復(fù)有法律上的利害關(guān)系、是否具有原告資格而對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行的質(zhì)證和認(rèn)證,是對(duì)案件程序方面相關(guān)事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定,并非是對(duì)案件實(shí)體內(nèi)容的審查,因?yàn)樾姓V訟是對(duì)被訴行為合法性進(jìn)行全面審查,本案中只有對(duì)被訴批復(fù)諸方面的合法性審查才是真正意義上的實(shí)體審查,對(duì)原告資格問(wèn)題所涉及的事實(shí)和證據(jù)的審查是程序性的審查,因此,并不存在通過(guò)實(shí)體審查來(lái)認(rèn)定原告資格的問(wèn)題。原告主體資格問(wèn)題作為行政訴訟起訴條件的一個(gè)方面,行政訴訟法第四十一條將原告界定為“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”,《若干解釋》第十二條將原告進(jìn)一步解釋為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”,之所以規(guī)定為“法律上的利害關(guān)系”而不是簡(jiǎn)單的“利害關(guān)系”,正是與四十一條中的“合法”權(quán)益相互呼應(yīng),這種利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)是受法律保護(hù)的合法權(quán)益。行政訴訟關(guān)于起訴條件的規(guī)定比民事訴訟更為復(fù)雜,除了民事訴訟法第一百零八條規(guī)定的四個(gè)條件外,還要同時(shí)符合關(guān)于原告資格、起訴期限及其他相關(guān)條件的規(guī)定,才能認(rèn)定符合起訴條件從而對(duì)被訴行為進(jìn)行實(shí)體審查。
4.雖然鄒明和連續(xù)三年交納了土地使用稅,但使用人的完稅證明不能用以證明其對(duì)使用的土地是否取得合法使用權(quán),依法取得土地使用權(quán)所交納的土地出讓金是交到政府土地管理部門而非稅務(wù)部門。因此,本案也不能以完稅證明來(lái)證明被上訴人與被訴批復(fù)有“法律上”的利害關(guān)系,進(jìn)而給予原告資格。
5.雖然2002年5月9日實(shí)施的國(guó)土資源部第11號(hào)令關(guān)于《招標(biāo)、拍賣,掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定:“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地,必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后,同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的,也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?!钡?002年4月9日遼寧省國(guó)土資源廳遼國(guó)土資發(fā)[2002]38號(hào)關(guān)于《規(guī)范協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)的若干意見(jiàn)》第二條也規(guī)定了例外情形:“劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)、國(guó)有企業(yè)改革中處置劃撥土地使用權(quán)以及工業(yè)用地等確實(shí)不能采用招標(biāo)拍賣方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)的,可采用協(xié)議方式?!币簿褪钦f(shuō),2002年后出讓土地使用權(quán)的,也不是必須采用招標(biāo)拍賣或掛牌的方式,對(duì)劃撥土地仍然允許采用協(xié)議出讓的方式。本案中,水產(chǎn)公司解體后,于志洋的公司接收了大量的下崗職工,縣政府將水產(chǎn)公司原來(lái)使用的國(guó)有土地出讓給于志洋也是在國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中對(duì)劃撥土地使用權(quán)的處置。因此,也不能認(rèn)定被訴批復(fù)沒(méi)有采用招標(biāo)拍賣或掛牌方式出讓國(guó)有土地就是嚴(yán)重違反法定程序,從而侵犯了李永明的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán),因此給予李永明原告主體資格。
認(rèn)為李具有原告資格的主要理由是:
1.長(zhǎng)??h政府批復(fù)的第二項(xiàng)內(nèi)容收回0.65502公頃土地中包括李永明實(shí)際使用的800平方米及其地上超期臨時(shí)建筑。李永明是臨時(shí)建筑的所有者,800米土地的實(shí)際使用者,(李永明從鄒明和處購(gòu)房后還未及辦手續(xù))。故李與收回土地的行為有與其他公民所不具有的特別的利害關(guān)系。雖然這種利害關(guān)系不受法律保護(hù),但與被訴具體行為有法律上的利害關(guān)系,即包括受法律保護(hù)的利害關(guān)系也包括不受法律保護(hù)的利害關(guān)系。只要李永明“認(rèn)為”收回行為侵犯自己合法權(quán)益就應(yīng)有原告資格。
2.李永明所購(gòu)房已辦了房照,將李永明的后院800米收回出讓給于志洋,李永明起訴稱,“于志洋申請(qǐng)辦理抵債房屋涉及的土地使用權(quán),而被告將水產(chǎn)公司全部土地批給于志洋”,認(rèn)為“為方便生活,其在樓后占用一定數(shù)量的土地是合法的,并無(wú)不當(dāng),只是還未來(lái)得及辦手續(xù)而已”,這樣“使原告購(gòu)買的樓成了一座‘孤樓’”,據(jù)此可分析認(rèn)為,沒(méi)給原告留適當(dāng)面積,不方便生活,侵犯了其相鄰權(quán)。從相鄰權(quán)的角度原告與收回行為也有法律上的利害關(guān)系。
3.就批復(fù)出讓土地中涉及的800平方米使用權(quán)而言,李永明與于志洋處于同等地位。于志洋基于與水產(chǎn)公司的債務(wù)關(guān)系取得相關(guān)房屋產(chǎn)權(quán),李永明亦是。某種程度上李永明還優(yōu)越于志洋。李永明有未續(xù)期的臨時(shí)建筑;李永明購(gòu)房是5月19日,于志洋是5月29日;800平方米在李永明的房后,與李永明相鄰。從李永明在合理期限內(nèi)申請(qǐng)辦理手續(xù)看,李永明也有使用800平方米土地的意向。根據(jù)國(guó)土部2002年5月9日實(shí)施的11號(hào)令第四條“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地,必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓,前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后,同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的,也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍
賣或者掛牌方式出讓”。5月29日于志洋與水產(chǎn)公司達(dá)成調(diào)解,5月30日長(zhǎng)??h政府即作出批復(fù),剝奪了李永明的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán),從這個(gè)角度,李永明又與該出讓行為有法律上的利害關(guān)系。
4.該案大連中院按復(fù)議前置受理的,退一步講,即便李永明臨時(shí)建筑未續(xù)期不受法律保護(hù),那么李永明是復(fù)議程序中的申請(qǐng)人,無(wú)論復(fù)議維持或改變?cè)袨?,李永明不服提起訴訟,均應(yīng)認(rèn)可李永明的行政訴訟原告資格,與《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第十三條(二)項(xiàng)精神是一致的。且過(guò)去我庭審理的此類案件也是這么處理的。
上述意見(jiàn)哪一種正確,請(qǐng)批示。