第一篇：中華民族最高人民法院關(guān)于土地實(shí)際使用人對行政機(jī)關(guān)出讓土地的行為不服可否作為原告提起訴訟問題的答復(fù)

最高人民法院關(guān)于土地實(shí)際使用人對行政機(jī)關(guān)出讓土地的行為不服可否作為原告提起訴訟問題的答復(fù)

(2005年6月3日 [2005]行他字第12號(hào))

遼寧省高級(jí)人民法院：

你院[2005]遼行終字第1號(hào)《關(guān)于李永明是否具有原告資格的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

同意你院審委會(huì)多數(shù)人意見。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條的規(guī)定，土地的實(shí)際使用人對行政機(jī)關(guān)出讓土地行為不服，可以作為原告提起行政訴訟。

此復(fù)

附：

遼寧省高級(jí)人民法院關(guān)于李永明是否具有原告資格的請示報(bào)告

(2005年4月7日 [2005]遼行終字第1號(hào))

最高人民法院：

我院審理的李永明訴長海縣人民政府出讓國有土地使用權(quán)上訴一案中，涉及到被上訴人李永明是否具備行政訴訟原告主體資格的問題，經(jīng)我院審判委員會(huì)討論，決定向最高法院請示。

一、當(dāng)事人的基本情況

上訴人(原審被告)：長?？h人民政府，住所地長?？h大長山島鎮(zhèn)東山街。

法定代表人：劉興偉，該縣縣長。

委托代理人：于連河，遼寧海達(dá)律師事務(wù)所律師。

委托代理人：葛學(xué)義，男，1944年7月10日出生，漢族，大連市國土資源和房屋局退休干部，住所地大連市沙河口區(qū)長江路946號(hào)。

上訴人(原審第三人)：于志洋，男，1972年9月29日出生，漢族，大連玉洋水產(chǎn)有限公司經(jīng)理，住所地莊河市海港路二段8～11號(hào)。

被上訴人(原審原告)：李永明，男，1963年10月6日出生，朝鮮族，東港市永明水產(chǎn)有限公司董事長，住所地東港市大東管理區(qū)向陽委三組60棟3— 4號(hào)。

委托代理人：于泳，遼寧鑫磊律師事務(wù)所律師。

委托代理人：張弘，遼寧大學(xué)法學(xué)院教授。

二、基本案情

2003年5月29日，經(jīng)長?？h人民法院(以下簡稱縣法院)民事調(diào)解，大連長海水產(chǎn)集團(tuán)公司(以下簡稱水產(chǎn)公司)與于志洋達(dá)成協(xié)議，以其座落于長?？h王家鎮(zhèn)東灘村山嘴屯788.92平方米房屋抵頂欠款人民幣136000元。同日，縣法院根據(jù)該民事調(diào)解書向長?？h國土規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局(以下簡稱縣國土規(guī)劃局)作出辦理土地過戶手續(xù)的協(xié)助執(zhí)行通知書。5月30日，水產(chǎn)公司也根據(jù)民事調(diào)解書向該局出具《關(guān)于水產(chǎn)公司處理王家公司與于志洋債權(quán)債務(wù)關(guān)系的證明》。長?？h政府(以下簡稱縣政府)根據(jù)該證明作出長政地字[2003]53號(hào)批復(fù)給王家鎮(zhèn)政府，其主要內(nèi)容是：“(1)同意將坐落在你鎮(zhèn)東灘村國有土地0.6502公頃(其中工礦用地0.6502公頃)，出讓給于志洋，作為倉儲(chǔ)用地，出讓年限五十年。用地范圍詳見平面位置圖。(2)同時(shí)收回原大連長海集團(tuán)公司國有土地使用權(quán)，注銷原土地使用證。(3)接到本批復(fù)后，由你鎮(zhèn)土地管理部門現(xiàn)場核撥土地，界定用地范圍?！薄皠潛芡恋厥褂脵?quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)及土地登記申請審批表”得到審批?？h國土規(guī)劃局與于志洋簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，于志洋繳納了土地使用權(quán)出讓金。此外，于志洋于5月16日向縣政府提出用地申請，并分別于5月28日、29日、30日取得相關(guān)房屋所有權(quán)證。根據(jù)大連市政府《關(guān)于長?？h石城鄉(xiāng)和王家鎮(zhèn)劃歸莊河市管理的會(huì)議紀(jì)要》，王家鎮(zhèn)于6月1日起成建制劃歸莊河市代管。5月19日，李永明向案外人鄒明和、鄒明軍購買位于王家鎮(zhèn)東灘村山嘴屯的二層房屋324.25平方米(該房原系水產(chǎn)公司所有，因欠鄒明軍債務(wù)，法院判決以房抵債)以及經(jīng)批準(zhǔn)在樓后建造使用的臨時(shí)建筑，包含其已圍占的土地面積800余平方米，鄒明和無該土地使用憑證，但繳納了相關(guān)的土地使用稅。李永明于同日取得了所購房屋的所有權(quán)證，在其準(zhǔn)備辦理相關(guān)土地使用手續(xù)時(shí)，縣政府作出被訴批復(fù)，該批復(fù)出讓的國有土地中包含其正在使用的土地，故其向大連市政府申請復(fù)議，大連市政府以大政行復(fù)決字[2004]第10號(hào)復(fù)議決定維持了被訴批復(fù)。遂李永明向大連市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請求撤銷被訴批復(fù)，并由縣政府承擔(dān)本案的全部訴訟費(fèi)用。

三、一審判決結(jié)果及理由

大連市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，縣政府具有作出被訴批復(fù)的法定職權(quán)。李永明與被訴批復(fù)具有法律上的利害關(guān)系，具備原告的訴訟主體資格。被訴批復(fù)系根據(jù)水產(chǎn)公司處置債權(quán)債務(wù)證明作出，但因該債權(quán)債務(wù)關(guān)系經(jīng)縣法院依法確認(rèn)和水產(chǎn)公司證實(shí)，于志洋由此取得的房屋面積為788.92平方米，即使與其取得的其他房屋所有權(quán)證照面積合并計(jì)算，也與該批復(fù)出讓的土地面積相差懸殊，故被訴批復(fù)主要證據(jù)不足。被告陳述該國有土地為協(xié)議出讓，因其提供的證據(jù)不能證明其符合《大連市國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《遼寧省城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》等相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的條件要求和程序規(guī)定，故被訴批復(fù)適用法律法規(guī)錯(cuò)誤且違反法定程序。故根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條(二)項(xiàng)一、二、三目的規(guī)定判決撤銷被訴批復(fù)。

四、請示的問題及意見

合議庭一致意見：李永明不具有原告主體資格。庭務(wù)會(huì)認(rèn)為李永明具有原告主體資格。經(jīng)院審委會(huì)討論，多數(shù)人同意庭務(wù)會(huì)意見，少數(shù)人同意合議庭意見。故對本案中李永明是否具有原告資格請示如下：

認(rèn)為李沒有原告資格的主要理由是：

1.根據(jù)《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第五條及第三十二條的規(guī)定，“未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準(zhǔn)并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付土地使用權(quán)出讓金的土地使用者，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)?！薄巴恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，當(dāng)事人不辦理土地登記手續(xù)的，其行為無效，不受法律保護(hù)?！编u明和雖然在只有梁德英同意其使用，但并未經(jīng)法定有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也未辦理登記手續(xù)的情況下即實(shí)際使用了爭議土地，但其并未對該土地取得合法的使用權(quán)。李永明與鄒明和的買賣協(xié)議中雖然約定了爭議土地，但不能據(jù)此認(rèn)定其對被訴批復(fù)所調(diào)整的權(quán)利關(guān)系的客體即國有土地使用權(quán)，有資格主張民事實(shí)體法上的請求權(quán)。

2.《最高法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第十三條第(二)項(xiàng)規(guī)定“與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的”可以依法提起行政訴訟，但本案中不能適用該項(xiàng)規(guī)定。首先，本案起訴的是原行政行為而非復(fù)議決定;其次，李永明也不是“在復(fù)議程序中被追加為第三人”而是復(fù)議的申請人。且本案復(fù)議機(jī)關(guān)雖然受理了復(fù)議申請并作出維持原行政行為的復(fù)議決定，但該決定在認(rèn)定事實(shí)和本機(jī)關(guān)認(rèn)為部分清楚地闡述了這樣的觀點(diǎn)，即“鄒明和擅自圈占土地屬于違法占地，其所建臨時(shí)建筑超過使用期限，屬于違章建筑。申請人基于和鄒明和的房屋買賣協(xié)議來證明已取得了違法圈占土地的使用權(quán)，以此提出其合法權(quán)益受到侵犯，沒有任何法律依據(jù)?！币虼耍灰艘詮?fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請為由給予李永明原告資格。

3.本案中為證明被上訴人是否與被訴批復(fù)有法律上的利害關(guān)系、是否具有原告資格而對相關(guān)證據(jù)進(jìn)行的質(zhì)證和認(rèn)證，是對案件程序方面相關(guān)事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定，并非是對案件實(shí)體內(nèi)容的審查，因?yàn)樾姓V訟是對被訴行為合法性進(jìn)行全面審查，本案中只有對被訴批復(fù)諸方面的合法性審查才是真正意義上的實(shí)體審查，對原告資格問題所涉及的事實(shí)和證據(jù)的審查是程序性的審查，因此，并不存在通過實(shí)體審查來認(rèn)定原告資格的問題。原告主體資格問題作為行政訴訟起訴條件的一個(gè)方面，行政訴訟法第四十一條將原告界定為“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”，《若干解釋》第十二條將原告進(jìn)一步解釋為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，之所以規(guī)定為“法律上的利害關(guān)系”而不是簡單的“利害關(guān)系”，正是與四十一條中的“合法”權(quán)益相互呼應(yīng)，這種利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)是受法律保護(hù)的合法權(quán)益。行政訴訟關(guān)于起訴條件的規(guī)定比民事訴訟更為復(fù)雜，除了民事訴訟法第一百零八條規(guī)定的四個(gè)條件外，還要同時(shí)符合關(guān)于原告資格、起訴期限及其他相關(guān)條件的規(guī)定，才能認(rèn)定符合起訴條件從而對被訴行為進(jìn)行實(shí)體審查。

4.雖然鄒明和連續(xù)三年交納了土地使用稅，但使用人的完稅證明不能用以證明其對使用的土地是否取得合法使用權(quán)，依法取得土地使用權(quán)所交納的土地出讓金是交到政府土地管理部門而非稅務(wù)部門。因此，本案也不能以完稅證明來證明被上訴人與被訴批復(fù)有“法律上”的利害關(guān)系，進(jìn)而給予原告資格。

5.雖然2002年5月9日實(shí)施的國土資源部第11號(hào)令關(guān)于《招標(biāo)、拍賣，掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。”但是2002年4月9日遼寧省國土資源廳遼國土資發(fā)[2002]38號(hào)關(guān)于《規(guī)范協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的若干意見》第二條也規(guī)定了例外情形：“劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)、國有企業(yè)改革中處置劃撥土地使用權(quán)以及工業(yè)用地等確實(shí)不能采用招標(biāo)拍賣方式出讓國有土地使用權(quán)的，可采用協(xié)議方式。”也就是說，2002年后出讓土地使用權(quán)的，也不是必須采用招標(biāo)拍賣或掛牌的方式，對劃撥土地仍然允許采用協(xié)議出讓的方式。本案中，水產(chǎn)公司解體后，于志洋的公司接收了大量的下崗職工，縣政府將水產(chǎn)公司原來使用的國有土地出讓給于志洋也是在國有企業(yè)改制過程中對劃撥土地使用權(quán)的處置。因此，也不能認(rèn)定被訴批復(fù)沒有采用招標(biāo)拍賣或掛牌方式出讓國有土地就是嚴(yán)重違反法定程序，從而侵犯了李永明的公平競爭權(quán)，因此給予李永明原告主體資格。

認(rèn)為李具有原告資格的主要理由是：

1.長海縣政府批復(fù)的第二項(xiàng)內(nèi)容收回0.65502公頃土地中包括李永明實(shí)際使用的800平方米及其地上超期臨時(shí)建筑。李永明是臨時(shí)建筑的所有者，800米土地的實(shí)際使用者，(李永明從鄒明和處購房后還未及辦手續(xù))。故李與收回土地的行為有與其他公民所不具有的特別的利害關(guān)系。雖然這種利害關(guān)系不受法律保護(hù)，但與被訴具體行為有法律上的利害關(guān)系，即包括受法律保護(hù)的利害關(guān)系也包括不受法律保護(hù)的利害關(guān)系。只要李永明“認(rèn)為”收回行為侵犯自己合法權(quán)益就應(yīng)有原告資格。

2.李永明所購房已辦了房照，將李永明的后院800米收回出讓給于志洋，李永明起訴稱，“于志洋申請辦理抵債房屋涉及的土地使用權(quán)，而被告將水產(chǎn)公司全部土地批給于志洋”，認(rèn)為“為方便生活，其在樓后占用一定數(shù)量的土地是合法的，并無不當(dāng)，只是還未來得及辦手續(xù)而已”，這樣“使原告購買的樓成了一座‘孤樓’”，據(jù)此可分析認(rèn)為，沒給原告留適當(dāng)面積，不方便生活，侵犯了其相鄰權(quán)。從相鄰權(quán)的角度原告與收回行為也有法律上的利害關(guān)系。

3.就批復(fù)出讓土地中涉及的800平方米使用權(quán)而言，李永明與于志洋處于同等地位。于志洋基于與水產(chǎn)公司的債務(wù)關(guān)系取得相關(guān)房屋產(chǎn)權(quán)，李永明亦是。某種程度上李永明還優(yōu)越于志洋。李永明有未續(xù)期的臨時(shí)建筑;李永明購房是5月19日，于志洋是5月29日;800平方米在李永明的房后，與李永明相鄰。從李永明在合理期限內(nèi)申請辦理手續(xù)看，李永明也有使用800平方米土地的意向。根據(jù)國土部2002年5月9日實(shí)施的11號(hào)令第四條“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍

賣或者掛牌方式出讓”。5月29日于志洋與水產(chǎn)公司達(dá)成調(diào)解，5月30日長?？h政府即作出批復(fù)，剝奪了李永明的公平競爭權(quán)，從這個(gè)角度，李永明又與該出讓行為有法律上的利害關(guān)系。

4.該案大連中院按復(fù)議前置受理的，退一步講，即便李永明臨時(shí)建筑未續(xù)期不受法律保護(hù)，那么李永明是復(fù)議程序中的申請人，無論復(fù)議維持或改變原行為，李永明不服提起訴訟，均應(yīng)認(rèn)可李永明的行政訴訟原告資格，與《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十三條(二)項(xiàng)精神是一致的。且過去我庭審理的此類案件也是這么處理的。

上述意見哪一種正確，請批示。