第一篇：09.12.10-北大5學(xué)者就拆遷條例上書(shū)全國(guó)人大(全文)

北大5學(xué)者就拆遷條例上書(shū)全國(guó)人大(全文)2009年12月10日11:56人民網(wǎng)我要評(píng)論(0)字號(hào)：T|T [導(dǎo)讀]北大五學(xué)者上書(shū)全國(guó)人大建議修改《城市房屋拆遷條例》，指出《拆遷條例》與《憲法》、《物權(quán)法》等存在重大抵觸，使公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障無(wú)法落實(shí)，成為引發(fā)拆遷沖突與矛盾、影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。

人民網(wǎng)北京12月10日電（記者張海燕）近日關(guān)于強(qiáng)制拆遷的幾個(gè)典型事件引發(fā)了社會(huì)各界廣泛關(guān)注，北京大學(xué)法學(xué)院沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢(qián)明星、姜明安五位學(xué)者一紙《城市房屋拆遷條例》涉嫌違憲，建議全國(guó)人大常委會(huì)修改的建議書(shū)一石激起千層浪，把公眾的目光聚焦到了法律制度建設(shè)的基本面。國(guó)務(wù)院有意修改《城市房屋拆遷條例》，已啟動(dòng)前期調(diào)研的消息更增加了這份建議書(shū)的份量和神秘感。究竟這份建議書(shū)有何“特異之處”？建議人之

一、北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任王錫鋅授權(quán)本網(wǎng)，獨(dú)家披露建議書(shū)全文。

以下為建議書(shū)全文：

關(guān)于對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查的建議 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

自上世紀(jì)九十年代以來(lái)，我國(guó)一直處于快速的城市化進(jìn)程之中，在這一進(jìn)程中，因拆遷而引發(fā)的各類(lèi)矛盾、沖突、群體性事件時(shí)有發(fā)生，在一些地方還發(fā)生了被拆遷人自焚、當(dāng)事人與政府對(duì)峙等極端事件。這些事件不僅有損當(dāng)事人的合法權(quán)益，也激化了民眾與政府的矛盾，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。房屋拆遷及其所引發(fā)的種種矛盾，已經(jīng)成為公眾高度關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。我們注意到，各級(jí)政府對(duì)房屋拆遷所引發(fā)的各種問(wèn)題是高度重視的，也采取了一些解決問(wèn)題的措施。但是，要從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問(wèn)題，需要從制度上反思，需要標(biāo)本兼治。如果不能從制度源頭上處理好城市發(fā)展的公共需求與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系，房屋拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突將會(huì)進(jìn)一步加劇，以至嚴(yán)重影響改革、發(fā)展（包括城市化發(fā)展）的進(jìn)程。作為中華人民共和國(guó)公民和長(zhǎng)期從事法律研究與教學(xué)工作的學(xué)者，我們高度認(rèn)同和支持落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)以及建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略?？茖W(xué)發(fā)展、和諧社會(huì)和法治國(guó)家戰(zhàn)略，都強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)公民包括私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的合法權(quán)益的保護(hù)。我們認(rèn)為：國(guó)務(wù)院2001年6月6日頒布、2001年11月1日開(kāi)始施行并沿用至今的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《條例》”），與《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者間關(guān)系的扭曲。立法機(jī)關(guān)應(yīng)以法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則為基礎(chǔ)，對(duì)《條例》進(jìn)行審查，以建立合法、公平、公正的房屋拆遷法律關(guān)系。

為此，依據(jù)《立法法》第90條第2款賦予公民的權(quán)利，我們鄭重提出請(qǐng)求全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全國(guó)人大常委會(huì)”）對(duì)《條例》進(jìn)行審查的建議。具體依據(jù)和理由如下：

一、依據(jù)憲法和法律，補(bǔ)償是征收合法有效的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成，而《條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問(wèn)題延至拆遷階段解決 《憲法》（2004年修正后）第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄段餀?quán)法》（2007年頒布）第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。??征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》（2007年修正后）第6條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！睋?jù)此，要通過(guò)征收獲得公民房屋的所有權(quán)，必須具備三個(gè)法定條件，亦即必須滿(mǎn)足三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：（1）“為了公共利益”；（2）“依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序”；（3）“給予補(bǔ)償”。

可見(jiàn)，補(bǔ)償是征收的構(gòu)成要件之一，未依法補(bǔ)償，對(duì)房屋所有權(quán)及相應(yīng)土地使用權(quán)的征收程序就沒(méi)有完成；而征收沒(méi)有完成，就不能進(jìn)行拆遷。但《條例》第三章“拆遷補(bǔ)償與安置”對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償作出的具體規(guī)定將補(bǔ)償與對(duì)房屋的征收分開(kāi)了，將補(bǔ)償作為拆遷程序的一部分，這實(shí)質(zhì)上就是將本應(yīng)在征收階段解決的補(bǔ)償問(wèn)題延至拆遷階段解決，這與上述《憲法》、《物權(quán)法》及《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定存在抵觸。

二、依據(jù)憲法和法律，征收、補(bǔ)償主體應(yīng)該是國(guó)家，征收補(bǔ)償法律關(guān)系應(yīng)該是行政法律關(guān)系；而《條例》卻將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系

依據(jù)上述《憲法》第13條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的規(guī)定，征收、補(bǔ)償?shù)闹黧w都是國(guó)家，征收與補(bǔ)償應(yīng)該在同一階段由國(guó)家來(lái)完成。但是，《條例》第4條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償、安置”。第13條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)，訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議?！钡?2條第1款規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償?！笨梢?jiàn)，《條例》規(guī)定的補(bǔ)償主體為“拆遷人”。而根據(jù)《條例》第4條第2款的規(guī)定，實(shí)施補(bǔ)償?shù)牟疬w人是“取得房屋拆遷許可證的單位”，而不是代表國(guó)家實(shí)施征收的主體。

依據(jù)《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》，國(guó)家依據(jù)公共利益需要，在依法補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，?duì)單位和個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施征收。因此，征收、補(bǔ)償法律關(guān)系完全是行政法律關(guān)系，必須遵守依法行政的要求。但是，《條例》不僅把補(bǔ)償主體定位為拆遷人，而且，基于這樣的定位，把拆遷人與被拆遷人之間訂立的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議界定成民事法律關(guān)系?！稐l例》第15條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行?！薄稐l例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決?！闭怯捎谶@些規(guī)定對(duì)征收補(bǔ)償法律關(guān)系的界定錯(cuò)誤，致使一些地方政府在實(shí)際運(yùn)作中只征收、不補(bǔ)償，而把補(bǔ)償這一核心問(wèn)題和矛盾推到拆遷階段，從而引發(fā)了大量的暴力拆遷、強(qiáng)制拆遷?？梢?jiàn)，要解決當(dāng)前拆遷引發(fā)的嚴(yán)重社會(huì)矛盾，必須廢止或修改《條例》關(guān)于拆遷主體、拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議等與《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定相抵觸的上述條款。

三、依據(jù)憲法和法律，對(duì)單位、個(gè)人房屋進(jìn)行拆遷，必須先依法對(duì)房屋進(jìn)行征收，而《條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門(mén)在沒(méi)有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可

依據(jù)上述《憲法》第13條、《物權(quán)法》第42條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的明確規(guī)定，要對(duì)單位、個(gè)人合法所有的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行拆遷，首先必須要對(duì)房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)依法進(jìn)行征收。

然而，《條例》并沒(méi)有將房屋征收作為拆遷的前提?！稐l例》第7條規(guī)定：“申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門(mén)提交下列資料：

（一）建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；

（二）建設(shè)用地規(guī)劃許可證；

（三）國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；

（四）拆遷計(jì)劃和拆遷方案；

（五）辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查；經(jīng)審查，對(duì)符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。”由此可見(jiàn)，拆遷人獲得房屋拆遷許可證并不需要以政府已經(jīng)完成對(duì)單位、個(gè)人合法擁有的房屋的征收為前提。換言之，在房屋仍然屬于單位、個(gè)人合法所有的時(shí)候，拆遷人就可依據(jù)這些與征收程序毫無(wú)關(guān)聯(lián)的文件，取得拆除房屋的資格。這是與《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定相抵觸的。

《條例》自2001年頒布施行起，歷經(jīng)八年，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了其應(yīng)有作用，但其原有框架已經(jīng)不再適應(yīng)憲法、法律以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的巨大發(fā)展。如上所述，《條例》與《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》存在重大抵觸，使得公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障無(wú)法得到有效落實(shí)，損害了社會(huì)主義法制統(tǒng)一與尊嚴(yán)，成為引發(fā)大量拆遷沖突與矛盾、影響社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的因素之一。

為此，我們依據(jù)《立法法》第90條第2款、第87條、第88條之規(guī)定，請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《條例》存在的與“與上位法沖突”的問(wèn)題進(jìn)行審查。如確認(rèn)《條例》有關(guān)條款確實(shí)與憲法、法律相抵觸，應(yīng)依據(jù)《立法法》第88條予以撤銷(xiāo)，或根據(jù)《立法法》第91條，由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)向國(guó)務(wù)院提出書(shū)面審查意見(jiàn)，建議國(guó)務(wù)院對(duì)《條例》自行修改。此外，我們也請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)領(lǐng)域的征收、補(bǔ)償、拆遷問(wèn)題進(jìn)行綜合調(diào)查研究，在條件成熟時(shí)盡快出臺(tái)土地征收（包括土地所有權(quán)征收與土地使用權(quán)征收）和房屋拆遷法，統(tǒng)一解決征收、拆遷的條件、程序、補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)與爭(zhēng)議裁決及救濟(jì)機(jī)制的全盤(pán)法律問(wèn)題。此致 敬禮

建議人：沈巋，北京大學(xué)法學(xué)院 王錫鋅，北京大學(xué)法學(xué)院 陳端洪，北京大學(xué)法學(xué)院 錢(qián)明星，北京大學(xué)法學(xué)院 姜明安，北京大學(xué)法學(xué)院

2009年12月7日

第二篇：溫鐵軍就化解鄉(xiāng)村基層債務(wù)寫(xiě)給全國(guó)人大的提案

溫鐵軍就化解鄉(xiāng)村基層債務(wù)寫(xiě)給全國(guó)人大的提案

這是溫鐵軍先生今年人大會(huì)前寫(xiě)給全國(guó)人大的提案，據(jù)說(shuō)有33個(gè)代表聯(lián)署。

隨著各地對(duì)于國(guó)家減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策的落實(shí)，縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村多年累積的公共負(fù)債問(wèn)題，越來(lái)越明顯地暴露出來(lái)。不僅嚴(yán)重影響著黨中央和國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)的三農(nóng)政策在基層的執(zhí)行，而且導(dǎo)致農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)大局受到嚴(yán)重威脅。

根

據(jù)有關(guān)部門(mén)的調(diào)查，1999年鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000—6000億，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到大約4000萬(wàn)元，最高的村大約在500萬(wàn)元左右；到5年之后的2004年，鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額已經(jīng)上升到6000—10000億。嚴(yán)重程度不亞于國(guó)有企業(yè)負(fù)債。

有關(guān)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村基層債務(wù)的債權(quán)人既有工商企業(yè)主，也有各類(lèi)有收費(fèi)與罰款權(quán)利的上級(jí)政府下設(shè)單位，主要是公檢法、計(jì)劃生育、工商等部門(mén)；而他們之所以同意鄉(xiāng)村基層組織借債，在于有收益“預(yù)期”——可以通過(guò)法定的、持續(xù)的鄉(xiāng)村稅費(fèi)征收，不斷獲得高于銀行利率的收益。而去年以來(lái)中央幾乎是突然性地出臺(tái)了全部免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的決定，農(nóng)村基層權(quán)利部門(mén)的收益預(yù)期隨之迅即消失，巨額鄉(xiāng)村公共債務(wù)的冰山也浮出水面。

這種對(duì)于基層安定團(tuán)結(jié)影響巨大的問(wèn)題，在執(zhí)政黨強(qiáng)調(diào)“和諧社會(huì)”的指導(dǎo)思想提出之后，應(yīng)該盡快拿出一攬子解決辦法。

本提案認(rèn)為，解決鄉(xiāng)村公共負(fù)債的基本原則，應(yīng)該是“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”，亦即：哪個(gè)方面造成的債務(wù)由哪個(gè)方面承擔(dān)責(zé)任。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的起碼原則。

根據(jù)基層反映，鄉(xiāng)村公共負(fù)債的主要來(lái)源大致可歸為3個(gè)方面：

其一是上級(jí)下達(dá)的沒(méi)有配套經(jīng)費(fèi)、或者沒(méi)有足夠經(jīng)費(fèi)的“硬任務(wù)”，例如訂閱各級(jí)黨報(bào)黨刊，建設(shè)黨支部、村委會(huì)、青年團(tuán)、民兵、婦女等活動(dòng)場(chǎng)所，以及學(xué)校、廁所、綠化、道路、防火、防洪等各種達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，還有上級(jí)下令搞的各種“現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”等等；這些主要由鄉(xiāng)村基層支付的公共開(kāi)支大部分缺乏足夠的法律依據(jù)，亦即，大都有上級(jí)黨組織和政府各種部門(mén)違反《行政許可法》，干預(yù)村民自治原則的痕跡。此外，由于有些地方規(guī)定鄉(xiāng)村干部只有完成稅費(fèi)增收任務(wù)才能得到工資，這也迫使基層出現(xiàn)由于“買(mǎi)稅”而造成公共負(fù)債。這些問(wèn)題，確實(shí)應(yīng)該實(shí)事求是地予以撥亂反正。

其二是政府宏觀政策的歷次改變?cè)诨鶎釉斐傻膿p失，例如，中央提出關(guān)閉“十五小”是正確的，但大部分這類(lèi)小企業(yè)曾經(jīng)在80年代受到過(guò)中央政策鼓勵(lì)，而且主要是鄉(xiāng)村集資或直接由鄉(xiāng)村政府組織借貸投資的；國(guó)家90年代政策改變、下令關(guān)閉這些企業(yè)，卻沒(méi)有給予投資者以足夠補(bǔ)償，更不像在城市關(guān)閉國(guó)有企業(yè)那樣建立社會(huì)保障或由政府負(fù)責(zé)安置干部職工。再如，國(guó)家下令關(guān)閉的鄉(xiāng)村“農(nóng)民合作基金會(huì)”，也是過(guò)去中央政策鼓勵(lì)發(fā)展、后來(lái)政策改變后被強(qiáng)行關(guān)閉的，所造成的巨大損失也只能轉(zhuǎn)化成為鄉(xiāng)村基層的公共債務(wù)。

其三是鄉(xiāng)村組織自身“不正之風(fēng)”形成的債務(wù)，例如搞“形象工程”、“領(lǐng)導(dǎo)工程”、“大吃大喝”、“請(qǐng)客送禮”等等，乃至于干部違法開(kāi)支的貪污腐敗、賣(mài)官鬻爵、行賄等費(fèi)用。

綜上所述，前兩個(gè)方面的責(zé)任在上面。建議采取上下結(jié)合的辦法予以解決。在清理的公共債務(wù)的工作中，債權(quán)人是政府或事業(yè)單位的（包括其中所有財(cái)政供養(yǎng)人口），債務(wù)額度限于本金，不承認(rèn)利息部分；債權(quán)人是工商企業(yè)或非干部身份的個(gè)人，其利息可按照銀行同期利率計(jì)算，同時(shí)嚴(yán)令打擊任何形式的高利貸。

對(duì)于第一種債務(wù)，應(yīng)該由各級(jí)黨政組織根據(jù)執(zhí)政黨提出的“和諧社會(huì)”要求，認(rèn)真清理文件，根據(jù)曾經(jīng)下達(dá)到縣以下和鄉(xiāng)村的文件內(nèi)容，核定所應(yīng)該承擔(dān)的債務(wù)；并且明確保證今后如沒(méi)有足額經(jīng)費(fèi)就不再下達(dá)任務(wù)。

第二種債務(wù)形成的主要根源在于中央政策的變化，本來(lái)就不應(yīng)該由地方和群眾承擔(dān)責(zé)任。應(yīng)該由決策部門(mén)負(fù)責(zé)解決；建議補(bǔ)充列入國(guó)家十一五規(guī)劃，或者直接由中央財(cái)政部門(mén)逐年予以核銷(xiāo)。

第三種債務(wù)盡管是基層造成的，但現(xiàn)在大多數(shù)造成債務(wù)的干部事實(shí)上會(huì)得到提拔，在潛規(guī)則的作用下，基層公共債務(wù)問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)不可能由鄉(xiāng)村的黨政組織自行清理解決，建議由省級(jí)以上黨政部門(mén)派工作人員下來(lái)，與農(nóng)村的農(nóng)民代表組成上下結(jié)合的清理債務(wù)小組，把債務(wù)分解到造成該項(xiàng)具體負(fù)債的每個(gè)責(zé)任人；如該責(zé)任人不能馬上償還公共債務(wù)，則應(yīng)先停職，待制定出還債計(jì)劃并被清理債務(wù)小組認(rèn)可后，再重新恢復(fù)正常工作；否則，可參照“引咎辭職”處理。