第一篇：以廣州金絲帶特殊兒童家長(zhǎng)互助中心為例探析政府對(duì)非營利組織管理缺失問題(初稿)

以廣州金絲帶特殊兒童家長(zhǎng)互助中心為例探析政府對(duì)非營

利組織管理缺失問題

[摘要]近年來，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，非營利組織也有了新的發(fā)展。尤其在經(jīng)歷了汶川地震后，非營利組織被社會(huì)大眾所了解，其覆蓋面廣、靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)被社會(huì)所贊賞。但在實(shí)際的發(fā)展過程中，非營利組織卻面臨這很多問題，其中最嚴(yán)重的是登記成立于免稅資格認(rèn)證兩個(gè)方面。本文從非營利組織登記成立難與免稅資格認(rèn)證難，來展開研究，并通過之前在社會(huì)上掀起“非營利組織免稅討論”的“廣州金絲帶特殊兒童家長(zhǎng)互助中心”為例子，從中發(fā)現(xiàn)政府在非營利組織管理中的不足。結(jié)合法律、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等研究方式，對(duì)政府在管理過程中的不足提出建議。

[關(guān)鍵詞]非營利組織；登記成立；免稅資格；政府管理

目 錄

一 研究綜述..............................................3

（一）研究背景.........................................3

（二）研究意義........................................4

（三）文獻(xiàn)綜述........................................4 1 國內(nèi)研究動(dòng)態(tài).....................................4 2 國外研究動(dòng)態(tài).....................................6

（四）研究方法........................................6

（五）創(chuàng)新............................................7 二 非營利組織概念........................................8 三 非營利組織成立與稅制制約..............................9

（一）成立制約及其弊端.................................9

（二）免稅制度制約及其弊端............................10 四 非營利組織成立與稅制弊端產(chǎn)生的原因...................10 五 政府在非營利組織管理中存在的不足.....................12 六 改進(jìn)政府在非營利組織工作的建議.......................14 總結(jié)....................................................15 參考文獻(xiàn)：..............................................16

一 研究綜述

（一）研究背景

隨著中國社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)組織自下而上也不斷發(fā)展改革。這種發(fā)展改革是激動(dòng)人心的。在2008年汶川地震中，眾多的非政府、非營利性質(zhì)的組織出現(xiàn)在救援前線，使得一度默默無聞的NGO、NPO開始為國人所了解，并各自吸引了一批新的力量。根據(jù)《中國慈善發(fā)展報(bào)告（2013）》數(shù)據(jù)顯示，2012年全國共有49.2萬社會(huì)組織，比2011年增長(zhǎng)了3萬個(gè)，就廣東省而言，2012年共有依法登記成立的社會(huì)組織就有37333個(gè)。而近期十八屆三中全會(huì)的召開和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱“《決定》”）中關(guān)于社會(huì)組織改革決定的提出，以及《廣州市社會(huì)組織管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）的即將頒布，更為非營利組織的成立與發(fā)展提供了機(jī)遇。

根據(jù)大多數(shù)學(xué)者估計(jì)，我國社會(huì)組織數(shù)量應(yīng)該在100萬至150萬之間。造成這種情況是因?yàn)楝F(xiàn)行的申請(qǐng)登記成立制度存在嚴(yán)重的制約——根據(jù)現(xiàn)有的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備。這里有兩個(gè)條件不容忽視，一是需要有業(yè)務(wù)主管單位，二是要業(yè)務(wù)主管單位通過后才能到民政部（局）去申請(qǐng)。而在現(xiàn)實(shí)中很多業(yè)務(wù)主管部門為了避免麻煩，常常不愿接受掛靠，就算找到了業(yè)務(wù)主管部門，民政部門也有自由裁量權(quán)，可以拒絕申請(qǐng)，所以這使得很多草根NGO只能隱匿于市井之中，不僅使得這些公益 組織拿不到免稅資格，更面臨著被取締的風(fēng)險(xiǎn)。

“廣州金絲帶特殊兒童家長(zhǎng)互助中心”（以下簡(jiǎn)稱“金絲帶”）前身為“廣州市癌癥患兒家長(zhǎng)會(huì)”，成立于2006年6月30日，是由廣州幾家主要醫(yī)院的十幾名癌癥患兒家長(zhǎng)參與組建的民間互助組織，該組織與2011年10月正式注冊(cè)并更名為現(xiàn)在的“廣州金絲帶特殊兒童家長(zhǎng)互助中心”。2012年，由于申請(qǐng)免稅資格失敗，他們?cè)谖⒉┥习l(fā)出“想要取得免稅資格”、“急求資格取得指導(dǎo)”的求助信息，一時(shí)間引起國內(nèi)各大媒體、學(xué)者的討論和普通民眾的關(guān)注。由于社會(huì)的廣泛關(guān)注，使得金絲帶在2013年5月底獲得了免稅資格。根據(jù)廣州市民政局2014年1月8日對(duì)外公布的數(shù)據(jù)可得知，廣州市自２０１２年５月起全面鋪開社會(huì)組織直接登記，截至２０１３年底，共有社會(huì)組織５９６７個(gè)（含備案６９５個(gè)），實(shí)際登記數(shù)量比２０１２年增加了１１％。其中社會(huì)團(tuán)體２６０５個(gè)、民辦非企業(yè)單位３３５５個(gè)、非公募基金會(huì)７個(gè)。

因此，通過對(duì)金絲帶的研究，對(duì)發(fā)現(xiàn)政府在非營利組織管理中存在哪些缺失有著重要的意義。

（二）研究意義

非營利組織發(fā)展不僅關(guān)系著學(xué)界領(lǐng)域?qū)Ψ菭I利組織完善的研究，更關(guān)系著我國和諧社會(huì)的構(gòu)建。隨著十八屆三中全會(huì)的召開，非營利組織的發(fā)展越來越具備宏觀和微觀的機(jī)遇。加之十八屆三中全會(huì)后，《決定》中有利于非營利組織改革決定的發(fā)布，更為社會(huì)組織的發(fā)展提供了機(jī)遇。目前學(xué)界對(duì)非營利的發(fā)展更多的集中于宏觀方面，很少從某一個(gè)具體的非營利組織出發(fā)，以小見大，找出更切合實(shí)際的問題與解決辦法。而歐美國家雖在非營利組織發(fā)展上有完善辦法與措施，但我國的非營利組織發(fā)展從根本的發(fā)展土壤上就與歐美國家不同。鑒于此，本文選題以“金絲帶”生存狀況為例希望從中找出豐富非營利組織發(fā)展研究與實(shí)踐。

（三）文獻(xiàn)綜述 1 國內(nèi)研究動(dòng)態(tài) 黨和國家非常重視非營利組織的發(fā)展，特別在十八屆三中全會(huì)后，對(duì)于中國社會(huì)的改革更加逐步向前推進(jìn)。在《決定》中有關(guān)“慈善捐助的稅收減免制度”、“公益慈善組織的注冊(cè)問題”和“政府購買服務(wù)”等內(nèi)容的涉及，給未來非營利組織的成立發(fā)展帶來了新的機(jī)遇?！稕Q定》中提出，要“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”，成立時(shí)“直接依法申請(qǐng)登記”。而對(duì)于非營利組織稅收問題，《決定》指出“完善以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，加大稅收調(diào)節(jié)力度。建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制。完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟(jì)困積極作用。”從這兩處決定中不難看出，中央對(duì)于改進(jìn)非營利組織管理有著深遠(yuǎn)而又堅(jiān)定的打算。

俞可平在《中國公民社會(huì)：概念、分類和制度環(huán)境》中指出非營利組織屬于民間組織，因?yàn)槊耖g組織是指“作為公民社會(huì)主體的民間組織,指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團(tuán)?！?民間組織具有：非政府性、非營利性、相對(duì)獨(dú)立性和自愿性。民間組織的這種特性極大的促進(jìn)了社會(huì)的和諧發(fā)展，也為政府解決了諸多難以解決的問題。非營利組織也正是具有此種特性，其存在正是為了解決諸多政府涉及不到的社會(huì)范圍做出了重大的貢獻(xiàn)。文中指出我國現(xiàn)存的制度環(huán)境中存在著“宏觀鼓勵(lì)和微觀制約”、“分級(jí)登記和雙重管理”、“多頭管理”和“制度剩余和制度匱乏”等問題，但沒有具體分析成立制約因素中成立條件，而且對(duì)于稅收這一重大問題也沒有做出具體的說明。

國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司課題組的《非營利組織稅收制度研究》中通過對(duì)各國稅收政策做出比較發(fā)現(xiàn)我國 的非營利組織制度存在缺陷的表現(xiàn)在“稅收征管嚴(yán)重失控”、“稅收支出被濫用”、“捐贈(zèng)扣除制度弊病嚴(yán)重”和現(xiàn)存財(cái)政政策“不能適應(yīng)非營利組織商業(yè)化運(yùn)作趨勢(shì)的需要”。其文中也分析了存在這些問題的原因是：

（一）非營利組織組織社會(huì)功能越來越重要，在社會(huì)發(fā)展中對(duì)于政府不能涉及的領(lǐng)域都做出了突出貢獻(xiàn)。而且非營利組織的自我意識(shí)逐漸增強(qiáng)，政治意見不斷通過各種渠道發(fā)表，并引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注；

（二）課題組研究也發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行的非營利組織稅收制是1994年的產(chǎn)物。雖在近年又出臺(tái)各種稅收政策，但不難看出這些政策的框架和理念基 本沒有脫離1994年的稅收制度；

（三）我國經(jīng)濟(jì)體制改革不平衡，導(dǎo)致社會(huì)上出現(xiàn)“重物質(zhì)，輕精神”的錯(cuò)誤理念，這都不利于非營利組織的良好發(fā)展。本文通過對(duì)各國非營利組織的稅收制度的切入，全面分析了我國非營利組織稅收制度的不足和差距。但本文課題組成員單位為江蘇省地稅局、陜西省地稅局、遼寧省地稅局，并無廣州市的情況，廣州市近期對(duì)于《廣州市社會(huì)組織管理辦法（草案）》的意見征集引起了廣州社會(huì)的關(guān)注。通過各方的討論此項(xiàng)管理辦法優(yōu)惠的措施和存在的問題都逐漸凸顯。本論文會(huì)結(jié)合《廣州市社會(huì)組織管理辦法（草案）》一同探討我國非營利組織稅收上的問題。

《草根公益組織發(fā)展的困境與對(duì)策——“沈陽青春志愿者”個(gè)案分析》中對(duì)于個(gè)別草根組織的研究找出制約草根組織發(fā)展的原因，其從非營利組織成立、社會(huì)認(rèn)知度、資金和內(nèi)部管理四個(gè)方面分析研究。其涉及面廣，雖然分析研究已作出說明，但并沒有對(duì)稅收這一問題作出說明。

此外，還有熊倪《中國非營利組織管理制度研究》，劉值才《我國非營利組織稅務(wù)籌劃研究》和孟戈弋《非營利組織、非營利組織與中國法下概念之比較研究》等，都對(duì)我國政府在非營利組織管理中的缺失做出了不同層面的研究，但涉及之面要么太廣泛，要么太局限。國外研究動(dòng)態(tài)

在管理大師德魯克看來，社會(huì)的發(fā)展依靠各個(gè)社會(huì)組織器官有效的發(fā)揮各自功能，才能使一個(gè)社會(huì)健康發(fā)展。而社會(huì)越復(fù)雜越需要非營利組織這種第三部門的支持，它為培養(yǎng)社會(huì)公民的責(zé)任感，培養(yǎng)和提升公民素質(zhì)和維護(hù)社會(huì)秩序等方面起了很大的作用。

國外對(duì)非營利組織的研究早于我國。很多西方國家的非營利組織都已發(fā)展至相當(dāng)成熟的階段，理論支持與實(shí)際經(jīng)驗(yàn)都到達(dá)非常深刻的層次。但由于實(shí)際社會(huì)情況不同，很多時(shí)候并不能簡(jiǎn)單的將西方國家的一套理論體系真正的用在中國非營利組織管理之上。

因此，本論文將從我國實(shí)際出發(fā)，找出具有中國特色的非營利組織管理與發(fā)展之路。

（四）研究方法 統(tǒng)計(jì)調(diào)查法。針對(duì)非營利組織發(fā)展問題涉及調(diào)查問卷，通過詢問普通民眾、“金絲帶”中的志愿者、政府官員等，獲得資料數(shù)據(jù)，以支持本文論據(jù)。

實(shí)地研究法。通過對(duì)“金絲帶”實(shí)地考察，找出阻礙民間組織發(fā)展的根本原因。以提出更為實(shí)際的解決辦法。

文獻(xiàn)研究法。通過對(duì)既有的文獻(xiàn)資料進(jìn)行查閱，以發(fā)掘事實(shí)和證據(jù)。首先會(huì)通過圖書館查閱相關(guān)書籍，以完善基礎(chǔ)理論框架。其次將會(huì)在中國知網(wǎng)中通過關(guān)鍵詞搜索相關(guān)論文、期刊、雜志等，查找最新研究動(dòng)態(tài)。最后，會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)大范圍搜索，找到相關(guān)新聞報(bào)道，豐富本文論據(jù)。

綜合研究法。非營利組織管理涉及的學(xué)科包括有：政治學(xué)、行政管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多領(lǐng)域和視角。要想加強(qiáng)社會(huì)管理工作的科學(xué)性必須以多角度、多學(xué)科來考察。本文將以行政管理學(xué)為主，綜合運(yùn)用社會(huì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等角度討論完善非營利組織管理工作的途徑。

（五）創(chuàng)新

通過中國知網(wǎng)關(guān)鍵詞“非營利組織管理缺失”搜索，在站內(nèi)發(fā)現(xiàn)了15719條結(jié)果。但更多的是是以大型公益組織為研究對(duì)象或者是在社會(huì)大環(huán)境下談?wù)摲菭I利組織管理缺失問題，并無發(fā)現(xiàn)有以草根組織為研究對(duì)象的研究。而通過對(duì)關(guān)鍵詞“草根公益組織”的搜索，發(fā)現(xiàn)有2219條搜索結(jié)果，其中有針對(duì)某個(gè)草根公益組織為研究對(duì)象，但大多是通過對(duì)其的研究找到草根公益組織的發(fā)展困境，但其研究方向較大，是針對(duì)草根組織的生存大環(huán)境研究，并沒有針對(duì)公益組織發(fā)展中的某一兩個(gè)個(gè)關(guān)鍵制約因素來深入研究，提出政府管理缺失問題。

因此，本文的創(chuàng)新點(diǎn)在基于十八屆三中全會(huì)后，黨和國家創(chuàng)造了有利于社會(huì)組織發(fā)展的條件，加之《辦法》即將頒布，從新的起點(diǎn)開始探討非營利組織發(fā)展機(jī)遇。即針對(duì)了當(dāng)前為大眾關(guān)注的草根公益組織發(fā)展?fàn)顩r，又針對(duì)了其發(fā)展中的兩個(gè)個(gè)關(guān)鍵制約因素——成立條件與稅收，以小見大，以點(diǎn)帶面，從這兩個(gè)方面看出政府在管理中的缺失。二 非營利組織概念

偉大的管理學(xué)家德魯克曾經(jīng)認(rèn)為，社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)體,各類組織是它的不同器官,只有這些器官有效地發(fā)揮各自的功能,一個(gè)社會(huì)才能健康長(zhǎng)壽。知識(shí)社會(huì)需要發(fā)揮不同功能并能協(xié)調(diào)配合的三種器官或稱三大部門:第一個(gè)部門是公共部門,即政府;第二個(gè)部門是私營部門,即企業(yè);第三個(gè)部門就是非營利組織,或稱為社會(huì)部門。作為二戰(zhàn)后的產(chǎn)物，其出現(xiàn)是為了解決前兩個(gè)部門所不能解決的問題——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)需求不斷增長(zhǎng)，社會(huì)階級(jí)矛盾突出。

非營利組織，美國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（FASB）將其定義為：“

（一）該實(shí)體從捐贈(zèng)者處獲得大量的資源，但捐贈(zèng)者并不因此而要求得到同等或成比例的資金回報(bào)；

（二）該實(shí)體經(jīng)營的目的不是為了獲取利潤(rùn)；

（三）該實(shí)體不存在營利組織中的所有者權(quán)益問題”。從美國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的定義來看，非營利組織必須滿足三個(gè)條件：

（一）資金來源是社會(huì)大眾，社會(huì)大眾不能從中獲得利益；

（二）活動(dòng)不是為了獲取利益；

（三）組織不存在專一的所有者。

在我國著名學(xué)者、政治學(xué)家俞可平教授在其著作《中國公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境》中指出“非營利組織”概念突出了公民社會(huì)組織與企業(yè)和公司等市場(chǎng)組織的區(qū)別,但它容易模糊公民社會(huì)組織為了自身的生存從事的必要的有償服務(wù)與營利活動(dòng)之間的界限①。俞可平教授認(rèn)為，在當(dāng)前中國環(huán)境下，對(duì)于“非營利組織”在從事活動(dòng)時(shí)涉及的“有償服務(wù)”容易被外界所誤解，要準(zhǔn)確定義界限，在當(dāng)前環(huán)境下是一個(gè)很難的課題。

綜合國內(nèi)外研究學(xué)者的觀點(diǎn)，我們將非營利組織定義為：不以營利為目的，活動(dòng)資金來源于社會(huì)大眾，收支盈余不屬于某一個(gè)人或者組織，以解決政府部門與私營部門不能解決的問題而存在的組織。

“金絲帶”是由廣州幾家主要醫(yī)院的十幾名癌癥患兒家長(zhǎng)參與組建的民間互助組織，旨在通過自己的親身經(jīng)歷為新的癌癥兒童及其家庭提供多種服務(wù)與幫助，盡最大的努力減輕癌癥兒童及其家庭的痛苦。根據(jù)國家法律建立了“會(huì)員代表大會(huì)—理事會(huì)—監(jiān)事會(huì)—總干事”的管理體系，其活動(dòng)資金來 ① 俞可平：《中國公民社會(huì)：概念、分類和制度環(huán)境》，中國社會(huì)科學(xué)，2006年第1期，第110頁 源更多的是依靠社會(huì)捐助，收支盈余只能從事于本組織活動(dòng)開展，不能進(jìn)行再分配以及投資。

三 非營利組織成立與稅制制約

（一）成立制約及其弊端

在成立問題上，現(xiàn)今仍在施行的《社會(huì)組織管理?xiàng)l例》是建立在1998年之上的，根據(jù)《社會(huì)組織管理?xiàng)l例》對(duì)于成立登記的第九條規(guī)定：申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備①。

而在第十條中對(duì)于成立具體條件做出了更為明確的指示，（一）有５０個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者３０個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于５０個(gè)；

（二）有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)；

（三）有固定的住所；

（四）有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員；

（五）有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國性的社會(huì)團(tuán)體有１０萬元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有３萬元以上活動(dòng)資金；

（六）有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。社會(huì)團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定，不得違背社會(huì)道德風(fēng)尚。社會(huì)團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)與其業(yè)務(wù)范圍、成員分布、活動(dòng)地域相一致，準(zhǔn)確反映其特征。全國性的社會(huì)團(tuán)體的名稱冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)過批準(zhǔn)，地方性的社會(huì)團(tuán)體的名稱不得冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣②。

在這當(dāng)中可以看出，要成立登記社會(huì)組織限制頗多，第一個(gè)難題就是找到一家業(yè)務(wù)主管部門。雖然在十八屆三中全會(huì)中通過的《決定》中明確提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制、提高社會(huì)治理水平”以及《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”這四類社會(huì)組織，可在民政部門直接登記。但就現(xiàn)今的情況來看，所有的進(jìn)程仍在推進(jìn)中，并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

因此，這些制度的滯后推行，會(huì)使得一些新成立的非營利組織面臨無法 ① 中國民政部：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，1998年10月25日國務(wù)院令第250號(hào)，第三章第九條 ② 中國民政部：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，1998年10月25日國務(wù)院令第250號(hào)，第三章第十條 得到認(rèn)證，不得不長(zhǎng)期將活動(dòng)“地下化”，而且在籌集資金上，很難被社會(huì)大眾所認(rèn)可，沒有辦法最終使得組織不得不解散，不能將公益活動(dòng)進(jìn)行下去。嚴(yán)重會(huì)使得社會(huì)一些弱勢(shì)群體的利益在政府和私營兩個(gè)部門失靈的情況下，進(jìn)而失去可以依靠的非營利組織提供的幫扶，為社會(huì)安全帶來隱患。

（二）免稅制度制約及其弊端

本次案例研究的對(duì)象“金絲帶”就遇到了“免稅難的問題”。2012年12月，“金絲帶”發(fā)微博尋求免稅辦法，引起社會(huì)廣泛關(guān)注?！稄V州日?qǐng)?bào)》、《南方都市報(bào)》等大媒體分別就相關(guān)情況刊登了《10萬元救命?還是繳稅? 民辦非企業(yè)亟待免稅優(yōu)惠》、《草根公益組織微博急求免稅良方》等報(bào)道，呼吁全社會(huì)都來關(guān)注草根NGO的免稅問題。直到2013年5月27日，“金絲帶”才被通知獲得為期五年的非營利組織免稅資格。

但通過實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，根據(jù)財(cái)稅﹝2009﹞122號(hào)文，只有符合文中規(guī)定的捐贈(zèng)、政府補(bǔ)助、會(huì)費(fèi)、不征稅收入和免稅收入孳生的銀行存款利息等5項(xiàng)收入才免稅，其他收入仍應(yīng)按照企業(yè)所得稅法規(guī)定繳納企業(yè)所得稅。也就是說即使企業(yè)通過了免稅資格認(rèn)定，也只有符合條件的那部分收入才可免稅①。因此，已獲得免稅資格的非營利組織仍應(yīng)依法辦理企業(yè)所得稅申報(bào)手續(xù)，分別列明免稅收入和應(yīng)納稅收入等信息。由此可見，對(duì)于“金絲帶”來說，未來在具體活動(dòng)盈余上，有可能仍會(huì)出現(xiàn)需要交納稅收的的狀況。

因此，如果不能真正實(shí)現(xiàn)免稅政策對(duì)于非營利組織來說，無疑是一種打擊。通過對(duì)“金絲帶”的走訪了解，他們的負(fù)責(zé)人也表示自身籌集資金能力就弱，籌集的資金剛好僅夠活動(dòng)開銷，并不能正真起到什么作用。這造成的弊端不僅僅是組織生存的問題，更多的是在于不能為更多的癌癥兒童和家庭帶來服務(wù)。

四 非營利組織成立與稅制弊端產(chǎn)生的原因

通過研究發(fā)現(xiàn)，非營利組織之所以會(huì)面臨這么多困境，有那么多弊端，是因?yàn)椋?/p>

① 財(cái)稅【2009】122號(hào)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知(一)國家立法不完善。不論是《企業(yè)所得稅法》，還是《社會(huì)組織管理?xiàng)l例》中都沒有對(duì)非營利組織管理作出明確的規(guī)定或者限制。在很大程度上，造成了不同的人對(duì)法律條文的理解不同。使得在落實(shí)操作的開始階段就產(chǎn)生不必要的麻煩——政府部門之間“踢皮球”。

(二)政府部門不作為。在我國，非營利組織要登記成立必須有業(yè)務(wù)主管單位。但在實(shí)際中，很多政府部門為了避免不必要的麻煩，尤其在經(jīng)歷了“郭美美事件”后，公益慈善事業(yè)飽受大眾質(zhì)疑。政府部門在接受非營利組織掛靠時(shí)，總會(huì)推卸責(zé)任，不愿承擔(dān)起業(yè)務(wù)主管部門的責(zé)任。導(dǎo)致非營利組織不能正常開展活動(dòng)以及拿到免稅資格。

(三)社會(huì)缺乏了解。社會(huì)大眾在對(duì)非營利組織的了解上仍有所欠缺。根據(jù)調(diào)查，有接近40%的人不了解非營利組織。這個(gè)在很大程度上，給非營利組織的資金籌集和活動(dòng)開展，帶來了困難。尤其是對(duì)于一些草根非營利組織來說，由于不能順利登記成立，只能簡(jiǎn)單依靠自身周圍了解情況的朋友或者企業(yè)來進(jìn)行資助，但這并不是一種長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略打算。草根非營利組織要發(fā)展，必須依靠社會(huì)的力量，讓社會(huì)了解它，接受它，幫助那些處于社會(huì)邊緣的弱勢(shì)群體。

(四)機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏合理性。這是當(dāng)前中國非營利組織自身問題。由于中國非營利組織起步晚，在很多情況下都是依照國外的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行具體的操作。但在當(dāng)前中國特色社會(huì)主義下，國外的經(jīng)驗(yàn)并不是萬能的。因此，一些非營利組織簡(jiǎn)單采用國外經(jīng)驗(yàn)是并不能在當(dāng)前中國取得成效的。

(五)機(jī)構(gòu)人員專業(yè)性不強(qiáng)。根據(jù)2013年10月發(fā)布的《廣東社會(huì)工作發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告》顯示，我省社工 90%以上為80后的本科學(xué)歷，平均從業(yè)時(shí)間約為2至4年，深圳等一些地方社工工作年限不足三年的占總數(shù)的93.3%。雖然社工的缺口很大，但是“新生力量”從事社工的意愿卻不高①

；存在“區(qū)域分布不平衡”、“人才缺失”等問題。另有調(diào)查顯示，廣東省內(nèi)高校中社工專業(yè)學(xué)生中僅有50%的人愿意在畢業(yè)后從事社工工作。這也造成了當(dāng)前我國非營利組織中的人員只能憑借“經(jīng)驗(yàn)”來處理非營利組織中的事務(wù)。

這些原因都是當(dāng)前非營利組織普遍存在的問題,不可否認(rèn)，正是這些原 ① 廣東省社會(huì)社會(huì)工作師與中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院：《廣東省社會(huì)工作發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告》 因?qū)е铝苏诹⒎ń忉寱r(shí)，做出了限制的規(guī)定。但從另一個(gè)方面來看，造成非營利組織面臨困境的原因更多的在于政府沒有做好疏通引導(dǎo)的工作。下面本文將著重分析政府在非營利組織管理中存在的不足并針對(duì)不足提出改進(jìn)建議。

五 政府在非營利組織管理中存在的不足

在與“金絲帶”負(fù)責(zé)人交談中，他們對(duì)于最近的《廣州市社會(huì)組織管理辦法（草案）》公開征求意見表示了強(qiáng)烈的興趣，他們都希望廣州市政府能加快立法解釋，建立健全社會(huì)組織管理?xiàng)l例。當(dāng)然他們最希望的還是國家能出臺(tái)一部切實(shí)關(guān)注非營利組織的法律，將需要說明的問題說清楚，不要在存在“灰色地帶”，不再僅僅是簡(jiǎn)單的條例解釋。他們表示，他們需要的是真實(shí)有依據(jù)的法律條文來規(guī)范非營利組織，這樣不僅有利于我國社會(huì)發(fā)展，更有利于中國非營利組織與世界接軌。但實(shí)際情況卻與他們所期望的相差甚遠(yuǎn)，政府在非營利組織管理中存在的不足主要有以下幾個(gè)方面：

(一)立法不完善。國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知（國辦發(fā)【2013】22號(hào)文件）中關(guān)于2013年完成任務(wù)中第二十三條提出：對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制度，依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理。健全社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)①。此項(xiàng)任務(wù)將會(huì)有民政部會(huì)同法制辦負(fù)責(zé)。預(yù)計(jì)在2013年12月底前完成《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)行政法規(guī)修訂工作，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。通過網(wǎng)絡(luò)搜索調(diào)查，就現(xiàn)今進(jìn)展情況來看，并沒有發(fā)現(xiàn)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)行政法規(guī)修訂有實(shí)際進(jìn)展。

(二)立法解釋不清晰。對(duì)于這個(gè)不足，我們可以通過《企業(yè)所得稅法》以及之前引用的《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知（財(cái)稅【2009】122號(hào)）》和《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知（財(cái)稅【2009】123號(hào)）》來進(jìn)一步發(fā) ① 國務(wù)院：《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知（國辦發(fā)【2013】22號(hào)文件），2013年完成任務(wù)，第二十三條 現(xiàn)問題。

首先，在《企業(yè)所得稅法》中對(duì)于非營利組織中免稅的條件并沒有做明確解釋，只憑“符合條件的非營利組織的收入”寥寥幾字做出規(guī)定，使得社會(huì)上對(duì)這一條文的理解出現(xiàn)了兩種情況，一是只要符合條件的非營利組織，其所有收入都屬于免稅范疇，二是免稅必須是符合條件的非營利組織和符合條件的收入才能準(zhǔn)予免稅優(yōu)惠。這兩種觀點(diǎn)在《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第八十五條中有一個(gè)比較明確的界定：企業(yè)所得稅法第26條第四項(xiàng)所稱符合條件的非營利組織的收入，不包括非營利組織從事營利性活動(dòng)取得的收入，但國務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門另有規(guī)定的除外。但對(duì)于何為另有規(guī)定，條例并沒有解釋清楚。但比較明顯能看出，兩種情況中，政府對(duì)非營利組織免稅的政策偏向于后者。

其次，通過對(duì)《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知（財(cái)稅【2009】122號(hào)）》和《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知（財(cái)稅【2009】123號(hào)）》研究發(fā)現(xiàn)，雖然在免稅資格定性上做出了更具體的說明，但限制也更加多，存在的問題也更加多。如對(duì)于利息收入問題上，之前的規(guī)定中是所有利息收入也算入免稅中，但通知中卻將其規(guī)定為“區(qū)分利息收入，符合規(guī)定條件的才能免稅??”、“審批會(huì)費(fèi)”等部分都是值得商榷的部分。

最后，不難看出在立法解釋時(shí)，政府在很多情況上都沒有從實(shí)際出發(fā)，在某些條款上總會(huì)造成多種理解。這種解釋不清的后果就是，非營利組織有自己的理解，政府部門有自己的理解，在溝通時(shí)，兩者不在同一層面上，難以做到有效的溝通。

(三)政府部門分工不明確。我國最高國家行政機(jī)關(guān)是中華人民共和國國務(wù)院。先從縱向上看，我國目前有五級(jí)政府，即中央、省、市（地區(qū)）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。政府層級(jí)多，影響了政策在實(shí)施過程中的信息完整性

在從橫向上看，政府系統(tǒng)內(nèi)的水平機(jī)構(gòu)在職能上有相同的地方，使得政府部門之間相互推卸責(zé)任，將難以處理的職能都往外推，例如在非營利組織登記成立和免稅事情上。

分工不明確的后果從短期來說，增加了政府的運(yùn)營成本；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，增 加了社會(huì)隱患。

(四)政府部門缺乏社會(huì)責(zé)任感。國家提倡全社會(huì)都要具有“社會(huì)責(zé)任感”。無論是個(gè)人還是企業(yè)，都逐漸形成了“社會(huì)責(zé)任感”，尤其在汶川地震的那些日夜里，全社會(huì)都從自己做起，承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任感。但反觀政府部門，作為社會(huì)管理的第一部門，卻不能承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任感。在有利于弱勢(shì)群體，自己觸碰不到的地方，也不允許非營利組織進(jìn)入，即使進(jìn)入了也不能依照國家法律給予優(yōu)惠政策。

(五)各地方稅務(wù)部門地方保護(hù)主義嚴(yán)重。在地方，地方稅務(wù)部門會(huì)處于地方保護(hù)主義，對(duì)于沒有明確規(guī)定的事件，將不予認(rèn)定。這樣的做法，使得非營利組織在超出自己免稅資格認(rèn)定的城市時(shí)，將會(huì)面臨不能免稅的無奈境地。

(六)沒有統(tǒng)一的免稅資格認(rèn)證。統(tǒng)一的免稅資格認(rèn)證，將會(huì)有利于非營利組織對(duì)外活動(dòng)。而且有利于政府部門提高工作效率，減少部門間的溝通成本。

政府作為社會(huì)管理的第一部門，在自身失靈的情況下，仍然不能正視問題根源，發(fā)現(xiàn)自己的不足與缺陷，反而在實(shí)際中互相推諉責(zé)任，連“壹基金”都難逃免稅難題，面臨民政稅務(wù)“踢皮球”的情況，導(dǎo)致捐贈(zèng)方不敢貿(mào)然捐贈(zèng)慈善款項(xiàng)。大型基金會(huì)都如此，草根非營利組織更是難逃“踢皮球”的情況，最終導(dǎo)致的情況就是非營利組織無法籌集資金，開展活動(dòng)。

六 改進(jìn)政府在非營利組織工作的建議

通過之前的分析調(diào)查，本文針對(duì)上述中政府部門出現(xiàn)的不足，提出以下改進(jìn)建議：

(一)加快相關(guān)立法，省去流程化的形式。正如上面所說，一份本將要在2013年12月底就完成的法律修改，卻在2014年仍未有相關(guān)的實(shí)際措施。法律需要討論驗(yàn)證，這一點(diǎn)不可否認(rèn)，但作為日程規(guī)劃中的任務(wù)，在期限到達(dá)時(shí)仍沒有達(dá)到實(shí)際

(二)健全立法解釋，對(duì)于容易造成誤解條款的必須說明清楚。立法解釋不會(huì)造成誤解，才有利于政府工作的開展，不會(huì)造成社會(huì)矛盾。盡量減少使用 “符合條件的非營利組織的收入”、“但??的除外”等容易造成理解不同的字眼。法律是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模块T必須對(duì)法律有準(zhǔn)確的理解，將正確的理解告知社會(huì)大眾，而不是用簡(jiǎn)單的幾個(gè)字告訴社會(huì)，讓社會(huì)去理解。

(三)進(jìn)一步規(guī)劃好政府機(jī)構(gòu)職能劃分。國家近些年都在進(jìn)行“大部制”改革。雖初見成效，但成效仍不容樂觀，政府機(jī)構(gòu)之間“踢皮球”的情況仍然很嚴(yán)重。

(四)對(duì)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員進(jìn)行“社會(huì)責(zé)任感”思想建設(shè)。近些年從政府部門暴露的問題，逐漸被社會(huì)所知，所造成的社會(huì)負(fù)面影響，已經(jīng)令國人出現(xiàn)了“不相信政府”的思想。這都是政府內(nèi)部人員缺乏社會(huì)責(zé)任感造成的?！肮俦疚弧钡南敕ǎ瑹o法根除，但在“官本位”思想上，政府官員必須先構(gòu)建好自己的“社會(huì)責(zé)任感”，理解社會(huì)大眾，真正的做到“從群眾中來，到群眾中去的”理念。

(五)規(guī)范法律條文，統(tǒng)一資格認(rèn)證。由于沒有統(tǒng)一的資格認(rèn)證，在實(shí)際操作時(shí)，很多非營利組織不能在地方上生存發(fā)展。統(tǒng)一的資格認(rèn)證能免除非營利組織對(duì)外活動(dòng)時(shí)，遭受地方保護(hù)主義，只能通過高成本的溝通來讓活動(dòng)進(jìn)行。這浪費(fèi)了非營利組織的資源，也浪費(fèi)了政府資源，造成整體社會(huì)效率低下。

總之，希望政府能從實(shí)際出發(fā)，做好作為社會(huì)管理第一部門的工作。為私營企業(yè)，非營利組織開創(chuàng)良好的社會(huì)環(huán)境。尤其對(duì)于非營利組織，這一涉及社會(huì)服務(wù)的第三部門，政府應(yīng)在現(xiàn)今加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，重視非營利組織的建設(shè)，為非營利組織提供從政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的支持。

總結(jié)

“我希望國家能更加重視我們這些草根非營利組織，給予更多的支持。”這是“金絲帶”負(fù)責(zé)人的感慨。當(dāng)前我國草根非營利組織數(shù)量眾多，涉及的范圍已經(jīng)大大超出政府部門所管理的范圍，從動(dòng)物保護(hù)到大災(zāi)救助，非營利組織已經(jīng)在我國社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，不斷進(jìn)步。但不可否認(rèn)，非營利組織中仍然存在很多問題，這些都是需要政府去加以引導(dǎo)和規(guī)范的，而如何去引導(dǎo)規(guī)范，減少“灰色地帶”，一篇簡(jiǎn)單的文章是不能說清楚的。這需要政府與非營利組織多多溝通，非營利組織不是“洪水猛獸”，政府也不是“甩手掌柜”。社會(huì)需要加強(qiáng)對(duì)非營利組織的了 解，對(duì)政府的了解。這樣才能真正達(dá)到“三個(gè)部門”——政府、私營企業(yè)、非營利組織協(xié)同促進(jìn)治理社會(huì)的效果。

清華大學(xué)公共管理學(xué)員副教授賈西津認(rèn)為當(dāng)前中國對(duì)于非營利組織更多的是采取一種控制的思路，而且是最大限度的管制住非營利組織，這是不符合現(xiàn)代公益的原則的。的確，政府必須加快自身管理思路變革，停留在舊的思路上，無論中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的如何出乎世界意料，但中國最基層的社會(huì)是不會(huì)有進(jìn)步的?！皣M(jìn)民退”這一現(xiàn)象從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，是會(huì)造成社會(huì)矛盾激化的，政府必須加以重視，而化解緩解矛盾的“借力點(diǎn)”就在非營利組織上。

由于在收集資料時(shí)，本人理論水平還存在很多缺陷，對(duì)于研究的深度和理論把握還存在很多不足，希望能在以后的研究中完善和提高。

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