第一篇：行政機(jī)關(guān)頒發(fā)拆遷許可證具體行政行為的合法性分析

行政機(jī)關(guān)頒發(fā)拆遷許可證具體行政行為的合法性分析 中倫律師事務(wù)所李國(guó)斌(合伙人)、于園園(合伙人)、宋喬松

某開(kāi)發(fā)商因某小區(qū)項(xiàng)目建設(shè)需進(jìn)行房屋拆遷。2010年10月，開(kāi)發(fā)商向市政府的下屬機(jī)構(gòu)拆遷辦遞交拆遷申請(qǐng)，并同時(shí)提交了規(guī)劃許可證、土地使用證、項(xiàng)目備案證、拆遷補(bǔ)償安置方案、拆遷安置實(shí)施辦法、資金證明等申請(qǐng)材料。拆遷辦經(jīng)過(guò)審查，為開(kāi)發(fā)商頒發(fā)了《房屋拆遷許可證》，拆遷面積6200平方米，涉及居民112戶。截至2010年12月，開(kāi)發(fā)商已與拆遷范圍內(nèi)的所有居民簽訂了《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》，房屋均已被拆除，小區(qū)項(xiàng)目的6棟樓主體已經(jīng)完工。

2012年6月，小區(qū)內(nèi)部分居民對(duì)市政府(被告)和開(kāi)發(fā)商(第三人)提起行政訴訟，主張拆遷辦頒發(fā)《房屋拆遷許可證》的具體行政行為違法，請(qǐng)求予以撤銷，主要理由有：①開(kāi)發(fā)商申請(qǐng)《房屋拆遷許可證》的資料不齊，缺少拆遷計(jì)劃等相關(guān)資料；②開(kāi)發(fā)商提交的規(guī)劃許可證、土地使用證、項(xiàng)目備案證、資金證明等材料不符合法定要求；③拆遷辦在拆遷許可前未依法舉行聽(tīng)證；④開(kāi)發(fā)商在申請(qǐng)《房屋拆遷許可證》時(shí)僅提交普通的存款余額證明，而非拆遷補(bǔ)償安置資金證明。市政府在一審第一次庭審時(shí)，當(dāng)庭提交了拆遷計(jì)劃。

案情分析：

本案的焦點(diǎn)問(wèn)題以及與行政訴訟有關(guān)的問(wèn)題包括：

1、頒發(fā)《房屋拆遷許可證》所需的要件有哪些？

2、拆遷補(bǔ)償安置資金證明具體指什么？

3、頒發(fā)《房屋拆遷許可證》之前，是否需要聽(tīng)證？

4、在行政訴訟中，法院對(duì)于前置行政行為審查的深度是什么？

5、行政機(jī)關(guān)提交證據(jù)的期限是什么？逾期提交的后果有哪些？

6、法院在決定是否撤銷具體行政行為時(shí)，是否會(huì)考慮可能給相對(duì)人造成的損失？

1、頒發(fā)《房屋拆遷許可證》所需的要件包括哪些？

①開(kāi)發(fā)商是在2010年10月18日申請(qǐng)辦理房屋拆遷許可證，彼時(shí)進(jìn)行城市房屋拆遷所需遵守的法律規(guī)定是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(2001年11月1日實(shí)施，2011年1月21日廢止)。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第七條的規(guī)定，“申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：(一)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；(二)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；(三)國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；(四)拆遷計(jì)劃和拆遷方案；(五)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)

—1— 之日起30日內(nèi)，對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查；經(jīng)審查，對(duì)符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證?！?/p>

②具體到本案中，開(kāi)發(fā)商在申請(qǐng)拆遷許可證時(shí)，提交了項(xiàng)目備案證、規(guī)劃許可證、土地使用證、拆遷補(bǔ)償安置方案、拆遷計(jì)劃、資金證明等申請(qǐng)材料。根據(jù)前述規(guī)定，基本具備核發(fā)拆遷許可證所需的必備資料。

2、拆遷補(bǔ)償安置資金證明具體指什么？

①如前所述，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第七條的規(guī)定，申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)提交辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。本案中，開(kāi)發(fā)商提供了一份銀行出具的存款余額證明，這份文件是否就是拆遷補(bǔ)償安置資金證明？

②關(guān)于何謂拆遷安置補(bǔ)償資金，參考《石家莊市城市房屋拆遷安置補(bǔ)償資金監(jiān)控管理規(guī)定》(2004年6月17日實(shí)施，2009年9月27日廢止)及《廊坊市城市房屋拆遷補(bǔ)償安置資金監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，“房屋拆遷安置補(bǔ)償資金，是指拆遷范圍內(nèi)房屋及其附屬物應(yīng)對(duì)被拆遷人給予安置、補(bǔ)償所需的費(fèi)用”，“包括房屋補(bǔ)償費(fèi)用、附屬物補(bǔ)償費(fèi)用、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)用、過(guò)渡費(fèi)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房建設(shè)所需費(fèi)用”。

③關(guān)于拆遷補(bǔ)償安置資金的使用，浙江省存在相關(guān)規(guī)定[1]，要求將拆遷預(yù)算資金存入與房屋拆遷管理部門簽訂拆遷補(bǔ)償安置專項(xiàng)資金監(jiān)督管理協(xié)議的銀行，實(shí)行專項(xiàng)管理。具體到河北省，石家莊市規(guī)定[2]規(guī)定，拆遷人應(yīng)將拆遷安置補(bǔ)償資金存入拆遷管理部門指定拆遷現(xiàn)場(chǎng)附近的一家銀行，確保該項(xiàng)資金用于房屋拆遷安置補(bǔ)償，并方便被拆遷人專用。而《廊坊市城市房屋拆遷補(bǔ)償安置資金監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，“拆遷人應(yīng)當(dāng)將審核確定的房屋拆遷補(bǔ)償安置資金足額存入房屋拆遷管理部門確認(rèn)的金融機(jī)構(gòu)，拆遷人、接受存款的金融機(jī)構(gòu)與房屋拆遷管理部門三方應(yīng)當(dāng)就補(bǔ)償安置資金的使用簽訂拆遷補(bǔ)償安置資金監(jiān)管協(xié)議?！本C上，拆遷補(bǔ)償安置資金實(shí)行專項(xiàng)管理，而通行的做法是將拆遷補(bǔ)償安置資金存入簽訂資金監(jiān)管協(xié)議的銀行。

④關(guān)于拆遷補(bǔ)償安置資金證明的定義，法律層面上并沒(méi)有明確的界定。按照上述浙江省、石家莊市及廊坊市的規(guī)定，是指接受存款的銀行或金融機(jī)構(gòu)應(yīng)出具相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償安置資金存款證明?！妒仪f市城市房屋拆遷管理實(shí)施辦法》(2002年5月20日實(shí)施，2011年6月29日廢止)第十一條特別強(qiáng)調(diào)了“金融機(jī)構(gòu)出具已專項(xiàng)收存不少于拆遷補(bǔ)償、安置資金的證明”。因此，如果從嚴(yán)格意義上把握，應(yīng)當(dāng)由接受存款的銀行，出具已專項(xiàng)收存拆遷補(bǔ)償安置資金的存款證明。

⑤具體到本案中，市政府所提供的存款余額證明，并非由簽署資金監(jiān)管協(xié)議書(shū)的銀行提供，上述存款應(yīng)該也就沒(méi)有進(jìn)行資金監(jiān)管和專項(xiàng)管理，相應(yīng)的存款余

—2— 額證明只能證明開(kāi)發(fā)商擁有相應(yīng)的存款余額，而不能證明上述存款余額就是用于拆遷補(bǔ)償安置的資金，從嚴(yán)格意義上把握，本案一二審法院均認(rèn)定該存款余額證明存在瑕疵，這是有一定道理的。但是，在實(shí)踐操作中，我們理解關(guān)于拆遷補(bǔ)償安置資金的管理并非嚴(yán)格執(zhí)行，由開(kāi)發(fā)商提供一份存款余額證明，證明其具備相應(yīng)的資金實(shí)力，這也很有可能是符合當(dāng)時(shí)實(shí)際執(zhí)行情況的。

3、頒發(fā)《房屋拆遷許可證》之前，是否需要聽(tīng)證？

①根據(jù)《行政許可法》(2004年7月1日)第四十六、四十七條及《河北省實(shí)施行政許可聽(tīng)證規(guī)定》(2005年5月1日實(shí)施)第三條的規(guī)定，舉行聽(tīng)證的情形主要包含兩種：一是主動(dòng)舉行聽(tīng)證的，包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，和行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)；二是應(yīng)申請(qǐng)聽(tīng)證的，指行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系，行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人申請(qǐng)聽(tīng)證的事項(xiàng)。

②在拆遷許可過(guò)程中，何為“涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”、何為“直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”，行政許可法沒(méi)有界定。根據(jù)《城市房屋拆遷工作規(guī)程》(2005年10月31日實(shí)施)第五條將需聽(tīng)證項(xiàng)目的面積或者戶數(shù)的具體標(biāo)準(zhǔn)交給各省、自治區(qū)和直轄市人民政府建設(shè)(房地產(chǎn))行政主管部門具體制定，可以理解為這是《城市房屋拆遷工作規(guī)程》對(duì)重大行政許可事項(xiàng)、重大利益關(guān)系的解釋。而具體到河北省，根據(jù)河北省建設(shè)廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<城市房屋拆遷工作規(guī)程>的通知》(2006年1月25日實(shí)施)第一條的規(guī)定，“對(duì)設(shè)區(qū)市拆遷房屋面積在10000平方米以上或者拆遷戶數(shù)在150戶以上、縣(縣級(jí)市)拆遷面積在5000平方米以上或者拆遷戶數(shù)在75戶以上的拆遷項(xiàng)目，城市房屋拆遷管理部門在核發(fā)房屋拆遷許可證前，應(yīng)就拆遷許可有關(guān)事項(xiàng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取拆遷當(dāng)事人意見(jiàn)?！本C合上述規(guī)定，由于本項(xiàng)目的拆遷房屋面積為6200平方米、拆遷戶數(shù)為112戶，無(wú)需進(jìn)行聽(tīng)證。

4、在行政訴訟中，法院對(duì)于前置行政行為審查的深度是什么？

①本案原告對(duì)市政府頒發(fā)《房屋拆遷許可證》的前置行為提起了諸多異議，認(rèn)為前置具體行政行為存在很多違法之處，因此《房屋拆遷許可證》也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為違法并相應(yīng)撤銷。一審法院經(jīng)過(guò)，認(rèn)為對(duì)于行政許可前置行為的審查應(yīng)采取“明顯重大違法排除標(biāo)準(zhǔn)”，在行政許可前置行為的合法性未被否定之前，市政府可以將其作為作出拆遷許可的依據(jù)。那么，行政訴訟中法院對(duì)于前置行政行為的審查深度究竟是什么？

②當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，被訴行政行為的作出，必須以另一個(gè)行政行為的存在與合法為前提、為事實(shí)構(gòu)成內(nèi)容和程序基礎(chǔ)時(shí)，作為合法前提和事

—3— 實(shí)基礎(chǔ)的另一個(gè)行政行為即成為被訴行政行為的前置行政行為。目前法律層面對(duì)前置行政行為的審查缺乏明確規(guī)定。行政法學(xué)界中對(duì)于前置行政行為的審查程度歷來(lái)存有爭(zhēng)議，如果司法權(quán)僅僅從形式上進(jìn)行審查，將前置行政行為視為一個(gè)合法有效的行政行為，承認(rèn)其對(duì)法院具有完全的拘束力，則很有可能導(dǎo)致循環(huán)訴訟，增加訴訟成本，影響裁判效率；而如果司法權(quán)對(duì)前置行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的嚴(yán)格審查，在未經(jīng)相對(duì)人或利害關(guān)系人啟動(dòng)的情況下，法院就主動(dòng)否定前置行政行為的公定力，將會(huì)有違程序公正和不告不理原則。因此法官在審查前置行政行為時(shí)，實(shí)際面臨著在個(gè)案中平衡公共利益(維護(hù)法秩序的安定)與私人利益(保護(hù)個(gè)人權(quán)利)的問(wèn)題。

③有地方人民法院在行政審判實(shí)務(wù)中已形成了審查前置行政行為的獨(dú)特思路，例如重慶市高級(jí)人民法院《關(guān)于審理行政許可訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(2006年12月14日實(shí)施)第十一條規(guī)定，只有前置行政行為存在重大明顯違法情形時(shí)，才不作為證明被訴行政許可行為合法的證據(jù)、依據(jù)，重大明顯違法情形包括：(一)違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的；(二)以書(shū)面形式作出的行政行為未加蓋行政機(jī)關(guān)印章的；(三)超越職權(quán)作出行政行為的；(四)依職權(quán)作出應(yīng)依申請(qǐng)的行政許可行為的；(五)其他重大明顯違法情形。重慶市高院副院長(zhǎng)唐信福在對(duì)該條款進(jìn)行說(shuō)明時(shí)指出，拆遷許可是一連串行政審批的結(jié)果，建設(shè)項(xiàng)目審批、用地規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批均是拆遷許可的前置行為。將行政許可所涉及的前置行為僅僅作為證據(jù)看待，進(jìn)行證據(jù)“三性”的審查不能替代對(duì)前置行政行為的合法性審查，但“不告不理”原則也不容許人民法院對(duì)沒(méi)有起訴的行政行為進(jìn)行嚴(yán)格的司法審查，因此，人民法院在對(duì)行政許可進(jìn)行司法審查時(shí)，可按照非訴執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)即“行政行為重大明顯違法，自始無(wú)效”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政許可前置行為進(jìn)行連帶審查，以提高審判效率，保證行政許可司法審查的公正性。重慶高院重大明顯違法的標(biāo)準(zhǔn)值得借鑒

④從國(guó)情的角度考慮，由于拆遷許可的前置行為眾多，且作出主體各異，如立項(xiàng)行為、建設(shè)用地許可、規(guī)劃許可、拆遷許可分別涉及計(jì)劃行政部門、土地行政主管部門、規(guī)劃行政主管部門和拆遷行政主管部門。因此，如全面審查前置行政行為，在行政領(lǐng)域?qū)⑸婕岸嗖块T協(xié)調(diào)，在司法領(lǐng)域?qū)⒚媾R管轄權(quán)的分配，這與我國(guó)行政訴訟的理論構(gòu)建相去甚遠(yuǎn)，事必將付出難以承受的訴訟代價(jià)。采用重大明顯違法的標(biāo)準(zhǔn)，既能平衡公共利益與私人利益的問(wèn)題，也更具現(xiàn)實(shí)性。

⑤具體到本案中，開(kāi)發(fā)商提供的規(guī)劃許可證、土地使用證、項(xiàng)目備案證等拆遷前置文件均由有權(quán)機(jī)關(guān)作出，形式合法，不存在違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的情況。本案原告雖質(zhì)疑了各個(gè)前置行為的取得先后順序、各證照之間土地面積、建筑面積等信息不一致，本案行政許可前置行為并未發(fā)現(xiàn)重大明顯違法情形。同時(shí)綜合考慮項(xiàng)目拆遷工作已基本完成的因素，對(duì)前置行為進(jìn)行過(guò)度審查實(shí)無(wú)必要，法院

—4— 對(duì)拆遷前置文件適用重大明顯違法的審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)屬適當(dāng)。

5、行政機(jī)關(guān)提交證據(jù)的期限是什么？逾期提交的后果有哪些？

①如前所述，市政府是在一審程序的第一次庭審時(shí)才當(dāng)庭提交了拆遷計(jì)劃，那么這種情況是否構(gòu)成逾期提交證據(jù)呢？其后果是什么？

②根據(jù)彼時(shí)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(1990年10月1日實(shí)施)及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》(2002年10月1日實(shí)施)，“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)提交作出具體行政行為的有關(guān)材料”，“被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)?！?015年5月1日，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》進(jìn)行了修改，將10日延長(zhǎng)為15日。

③綜上，比較明確的是，按當(dāng)時(shí)的行政訴訟程序，由于市政府沒(méi)有在答辯期內(nèi)提交拆遷計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的后果。但具體到本案中，拆遷計(jì)劃雖未在答辯期內(nèi)提交，但二審判決已查明“開(kāi)發(fā)商在申請(qǐng)《拆遷許可證》時(shí)，向市政府提交了相關(guān)的申請(qǐng)材料”，即拆遷計(jì)劃事實(shí)存在，且市政府在作出拆遷許可時(shí)確已收到全部拆遷許可申請(qǐng)材料，彼時(shí)作出《拆遷許可證》完全符合法定程序，如果僅僅以拆遷計(jì)劃未在答辯期內(nèi)提交，即認(rèn)定拆遷計(jì)劃不存在，進(jìn)而以程序瑕疵推翻整個(gè)拆遷許可程序，將與事實(shí)嚴(yán)重不符，也與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《行政訴訟法》的精神相違背。因此，法院最終認(rèn)定市政府存在一定瑕疵并未以逾期提交拆遷計(jì)劃為由認(rèn)定《拆遷許可證》違法。

6、法院在決定是否撤銷具體行政行為時(shí)，是否會(huì)考慮可能給相對(duì)人造成的損失？

①本案一、二審法院均認(rèn)為，雖然市政府作出《房屋拆遷許可證》的行為存在程序瑕疵，但由于原告房屋已被拆除，部分居民面臨回遷安置，如撤銷拆遷許可，勢(shì)必會(huì)造成重大損失。

②法律法規(guī)層面，根據(jù)彼時(shí)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(1990年10月1日實(shí)施)及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(2000年3月8日實(shí)施)，行政相對(duì)人的利益并非法院決定是否撤銷判決的考量因素，如果撤銷被訴具體行政行為確會(huì)給國(guó)家利益或者公共利益造成重大損失的，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施、賠償損失。2015年5月1日修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》也規(guī)定，行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷,但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。因此，可以明確的是，給國(guó)家利益或公共利益造成重大損失，是人民法院是否作出撤銷判決時(shí)的重要考量因素，—5— 但對(duì)給行政相對(duì)人造成損失則沒(méi)有規(guī)定。只是在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(2000年3月8日實(shí)施)第五十九條中提到，如以程序違法為由撤銷被訴具體行政行為會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時(shí)，可以責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

③在行政法理論中，對(duì)行政相對(duì)人利益的保護(hù)，主要體現(xiàn)在信賴保護(hù)原則上。行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，行政行為一旦作出，法律要求相對(duì)人對(duì)此予以信任和依賴?；谶@種信賴因素的存在，法律也理應(yīng)充分認(rèn)可并保護(hù)相對(duì)人基于其信賴所生之利益，禁止行政機(jī)關(guān)以任何借口任意變更既有行政行為，即使是“有錯(cuò)必糾”也應(yīng)予以必要的限制?；谶@一考慮，行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤，主要限于以課以義務(wù)為內(nèi)容的違法行政行為方面，但在授益性行政行為方面，信賴保護(hù)原則取代法律優(yōu)先原則而居于主導(dǎo)地位，尤其違法原因可歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)的情況下，應(yīng)當(dāng)首先著眼于保護(hù)受益相對(duì)人權(quán)利或者利益，行政機(jī)關(guān)原則上不得徑行撤銷。應(yīng)松年教授指出信賴保護(hù)原則是“當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為形成值得保護(hù)的信賴時(shí)，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補(bǔ)償行政相對(duì)人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益?！焙到淌趧t將信賴保護(hù)原則的適用總結(jié)為“存在信賴基礎(chǔ)、具備信賴行為、值得信賴”三個(gè)要素：首先，信賴基礎(chǔ)是已生效的行政行為，行政相對(duì)人基于生效行政行為而產(chǎn)生信賴的意思表示；其次，信賴表現(xiàn)是指行政相對(duì)人站在信任行政行為的立場(chǎng)并從該角度出發(fā)，合理對(duì)待及處置個(gè)人生活或相關(guān)事務(wù)；再次，信賴值得保護(hù)是指相對(duì)人對(duì)該信賴善意，行政行為撤銷或廢止等事由不可歸咎于行政相對(duì)人。

④行政許可屬于授益性行政行為，理應(yīng)受信賴保護(hù)原則的約束。《行政許可法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！痹撘?guī)定即體現(xiàn)了信賴保護(hù)原則的精神，按信賴保護(hù)原則，若行政許可合法，相對(duì)人嚴(yán)格遵循法定程序的許可當(dāng)然受法律認(rèn)同或支持，行政機(jī)關(guān)不得隨意變動(dòng)，若為公益變動(dòng)，須補(bǔ)償相對(duì)人損失；而若行政許可違法，則需要權(quán)衡撤銷許可和維持許可背后所代表的利益大小，“是否撤銷違法的行政處分，應(yīng)衡量行政合法性的公共利益與人民信賴該行政處分的信賴?yán)?，而非一意維護(hù)合法性?！盵3]關(guān)于公共利益與信賴?yán)娴臋?quán)衡標(biāo)準(zhǔn)，《行政許可法》第六十九條其實(shí)已經(jīng)有了明確的規(guī)定，即對(duì)于行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、玩忽職守、超越權(quán)限、違反法定程序等情形作出準(zhǔn)許行政許可決定的，或被許可人不具備申請(qǐng)資格、可以撤銷行政許可；被許可人以欺騙賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)撤銷行政許可，但即使最終撤銷行政許可，也須補(bǔ)償善意被許可人的損害。

⑤具體到本案中，本案不屬于《行政許可法》第六十九條所規(guī)定的撤銷行政

—6— 許可的情形。拆遷補(bǔ)償安置資金證明的形式以及逾期提交拆遷計(jì)劃雖存在一定瑕疵，但開(kāi)發(fā)商已和所有居民簽訂了《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》，實(shí)際發(fā)放了安置補(bǔ)償費(fèi)用，并基本完成了項(xiàng)目拆遷，因此法院在考慮到撤銷許可會(huì)造成項(xiàng)目停工、并給開(kāi)發(fā)商的信賴?yán)嬖斐删薮髶p失的情形下，作出維持行政許可的決定，應(yīng)屬適當(dāng)。

本案一、二審法院經(jīng)過(guò)審理，最終駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。

[1]《浙江省城市房屋拆遷補(bǔ)償安置資金管理辦法》(2006年5月12日實(shí)施)。[2]《石家莊市城市房屋拆遷安置補(bǔ)償資金監(jiān)控管理規(guī)定》(2004年6月17日實(shí)施，2009年9月27日廢止)。

[3]黃學(xué)賢：《行政法中的信賴保護(hù)原則》，載《法學(xué)》2002年第五期。

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第二篇：論我國(guó)的具體行政行為合法性審查原則

論我國(guó)的具體行政行為合法性審查原則

作者： 蔣華發(fā)布時(shí)間： 2007-01-29 15:37:59

【內(nèi)容提要】：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@說(shuō)明對(duì)具體行政行為合法性審查是我國(guó)人民法院審理行政訴訟案件的一個(gè)基本原則。該法第五十四條第（一）項(xiàng)又規(guī)定，對(duì)于具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。但是，由于我國(guó)行政訴訟的起步較晚，行政訴訟所依據(jù)的法律法規(guī)，特別是行政法律法規(guī)還不夠健全，造成了我國(guó)行政訴訟的不完備。在我國(guó)的審判實(shí)踐中，對(duì)如何掌握具體行政行為是否合法，有著不同的理解和看法。再者，隨著我國(guó)社會(huì)的進(jìn)步，現(xiàn)行的行政訴訟法已越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。如何正確理解和把握行政訴訟法的標(biāo)準(zhǔn)，如何面對(duì)這些變化，是目前亟待解決的問(wèn)題。本文具體討論了我國(guó)目前行政訴訟中執(zhí)行具體行政行為合法性審查原則的現(xiàn)狀、缺陷，針對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，著重分析了各種不足產(chǎn)生的原因，對(duì)如何開(kāi)展和發(fā)展我國(guó)的行政訴訟，特別是行政訴訟中對(duì)具體行政行為合法性審查原則的規(guī)范、發(fā)展等問(wèn)題提出了自己的建議和看法，并穿插介紹了這些建議和看法的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】：行政訴訟具體行政行為合法性審查

我國(guó)《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！备鶕?jù)對(duì)現(xiàn)行法律和司法解釋的理解，具體行政行為合法應(yīng)當(dāng)主要用以下標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，行政主體認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿充分，符合法定程序，適用法律法規(guī)正確，這也是人民法院在審理行政訴訟案件中審查的標(biāo)準(zhǔn)。但在審判實(shí)踐中，人民法院按照這些標(biāo)準(zhǔn)在具體行政行為合法性審查過(guò)程中，由于出現(xiàn)了多種理解，不同程度地導(dǎo)致行政審判標(biāo)準(zhǔn)混亂。

一、我國(guó)對(duì)行政行為司法審查的現(xiàn)狀。

我國(guó)對(duì)行政法以及行政訴訟的研究起步相對(duì)較晚。1989年，在總結(jié)前人經(jīng)驗(yàn)和借鑒當(dāng)時(shí)的國(guó)外司法審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)頒布實(shí)施了《行政訴訟法》。其第五十四條對(duì)行政行為確立了七個(gè)司法審查標(biāo)準(zhǔn)：（1）證據(jù)是否確鑿；（2）適用法律、法規(guī)是否正確；（3）是否符合法定程序；（4）是否超越職權(quán)；（5）是否濫用職權(quán)；（6）是否不履行、拖延履行法定職責(zé)；（7）是否顯失公正。對(duì)在上述審查標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)的審查原則問(wèn)題，理論和實(shí)務(wù)界存在著多種看法。有的援引《行政訴訟法》第五條的規(guī)定，認(rèn)為法律僅確認(rèn)了合法性審查標(biāo)準(zhǔn)；有的則認(rèn)為對(duì)濫用職權(quán)和顯失公正的審查就是一種合理性審查，故認(rèn)為司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查屬于合法性審查和合理性審查兼而有之，但以合法性為主。

（一）合法性審查的對(duì)象。

行政訴訟的標(biāo)的是行政法律關(guān)系，行政法律關(guān)系的主體一方是行政機(jī)關(guān)，另一方是行政相對(duì)人，行政法律關(guān)系是因行政機(jī)關(guān)的行政行為而產(chǎn)生的，在行政活動(dòng)中，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)發(fā)生影響的是行政機(jī)關(guān)的行政行為，因此，在行政訴訟中，合法性審查的對(duì)象只能是行政機(jī)關(guān)的行政行為，而不應(yīng)包括行政相對(duì)人的行為?！皩彶橄鄬?duì)人行為是否合法，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須弄清楚的問(wèn)題，而不是行政訴訟的任務(wù)。” 2000年3月10日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第一條取消了對(duì)行政行為的限制性規(guī)定，從廣義的角度對(duì)行政行為作出了新的規(guī)定?！氨窘忉屗感姓袨?，是指具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員，與行使國(guó)家行政職權(quán)有關(guān)的，對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為以及相應(yīng)不作為?！?《解釋》的這一規(guī)定擴(kuò)大了可訴行政行為的范圍，適應(yīng)了審判實(shí)踐發(fā)展的要求，有利于更好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)行政訴訟的健康發(fā)展將會(huì)起到積極的促進(jìn)作用。

（二）合法性審查的對(duì)象范圍。

合法性審查的對(duì)象范圍是由行政訴訟的受案范圍決定的，受案范圍反映出法律對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)的范圍。從現(xiàn)代法治的要求來(lái)看，出于保護(hù)人權(quán)和對(duì)國(guó)家公權(quán)制約的需要，行政訴訟的受案范圍也在隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷作出調(diào)整，總的趨勢(shì)是受案范圍在不斷地?cái)U(kuò)大。早在立法之初，我國(guó)的立法機(jī)構(gòu)就對(duì)這一點(diǎn)作了充分的考慮：“從保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益出發(fā)，適當(dāng)擴(kuò)大人民法院現(xiàn)行受理行政案件的范圍??對(duì)受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定得太寬，而應(yīng)逐步擴(kuò)大，以利于行政訴訟制度的推行。” 行政訴訟法第十一條對(duì)受案范圍作了列舉式的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這個(gè)受案范圍是比較窄的，當(dāng)初之所以這樣規(guī)定，是考慮到當(dāng)時(shí)我國(guó)的行政訴訟剛剛起步，行政相對(duì)人的法律意識(shí)還比較薄弱，行政機(jī)關(guān)由于受傳統(tǒng)觀念影響對(duì)行政訴訟還不太適應(yīng)，以及人民法院的審判經(jīng)驗(yàn)不足

等因素，這是與當(dāng)時(shí)行政訴訟的實(shí)際情況相適應(yīng)的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展和行政相對(duì)人法律意識(shí)的增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)觀念的轉(zhuǎn)變以及人民法院審判能力的增強(qiáng)，適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍已經(jīng)具備了現(xiàn)實(shí)的條件和基礎(chǔ)。正是在這種情況下，《解釋》第一條適當(dāng)擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，對(duì)受案范圍作了概括加排除式的規(guī)定，使合法性審查的對(duì)象范圍得以擴(kuò)大。

（三）行政訴訟的被告范圍。

合法性審查的對(duì)象范圍的擴(kuò)大是通過(guò)兩個(gè)方面的擴(kuò)大來(lái)實(shí)現(xiàn)的，一是可訴行政行為種類的擴(kuò)大，二是被告范圍的擴(kuò)大，被告范圍的擴(kuò)大更具有直接的現(xiàn)實(shí)意義。行政訴訟法第二條規(guī)定，行政訴訟的被告只能是“行政機(jī)關(guān)”，而《解釋》第一條規(guī)定，行政訴訟的被告為“具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織”，這項(xiàng)規(guī)定表明行政訴訟的被告除了行政機(jī)關(guān)以外，還包括其它的“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”，也就是享有某些國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織，這些機(jī)關(guān)和組織作出的對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為是“準(zhǔn)行政行為”，這種行為也應(yīng)該成為合法性審查的對(duì)象，同樣具有可訴性。“可訴行為的主體，既包括機(jī)關(guān)也包括不具有機(jī)關(guān)法人資格的組織，既包括具有法定行政職權(quán)的機(jī)關(guān)，也包括法律法規(guī)授權(quán)的組織，還包括行使行政職權(quán)的工作人員?！薄安还苁墙M織、機(jī)關(guān)或者個(gè)人，能否成為行政行為的主體，關(guān)鍵在于是否具有國(guó)家行政職權(quán)”。

二、我國(guó)對(duì)具體行政行為司法審查的不足。

（一）實(shí)行司法審查法定原則以及對(duì)行政訴訟范圍加以多方面的限制，造成了我國(guó)的行政訴訟范圍過(guò)于狹窄。

1、受案范圍的限制。（1）人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。從《行政訴訟法》第十一條第一款的規(guī)定來(lái)看，行政訴訟旨在保護(hù)當(dāng)事人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，人民法院只受理行政相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)提起訴訟的行政案件。按照我國(guó)憲法規(guī)定我國(guó)公民還享有廣泛的其他權(quán)利，如政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等，這些權(quán)利都是公民享有的基本權(quán)利，它是由國(guó)家憲法賦予的，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)的真正的權(quán)利。公民享有的這些權(quán)利即使受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為的侵犯，因?yàn)榕c人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)關(guān)，也不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。雖然《解釋》已經(jīng)將受案范圍擴(kuò)大到事實(shí)行為，但還不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。（2）法律明確排除的限制?！缎姓V訟法》第十二條和《解釋》第一條就明確規(guī)定了不得提起行政訴訟的事項(xiàng)。

2、審查范圍的限制。對(duì)具體行政行為的審查，僅局限于合法性審查。從目前看，合法性審查原則基本排除了合理性審查，人民法院只能根據(jù)合法性審查原則來(lái)確定具體的受案范圍。然而，由于行政行為的復(fù)雜性和立法的局限性，不可能把社會(huì)生活中可能發(fā)生的任何情況都毫無(wú)遺漏地詳盡地規(guī)定下來(lái)，由此行政自由裁量行為大量存在。但是，行政自由裁量行為并不是不受任何限制，由行政機(jī)關(guān)及其工作人員任意作出，它仍應(yīng)遵循一定的規(guī)則，主要是合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當(dāng)、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等于撤除了界于自由和隨意之間一道必要的防線，默許了主觀隨意產(chǎn)生的那些不公平、不公正、不適當(dāng)?shù)男姓袨楹戏?，其結(jié)果與我國(guó)行政司法審查制度的根本宗旨相悖。

（二）“事實(shí)清楚”不應(yīng)成為行政審判中事實(shí)審查的標(biāo)準(zhǔn)。

《行政訴訟法》第五十四條只規(guī)定了“主要證據(jù)充足”，并沒(méi)有規(guī)定“事實(shí)清楚”。其第六十一條規(guī)定的“事實(shí)清楚”只是對(duì)一審法院的要求，對(duì)行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有這樣的要求。審理行政案件的傳統(tǒng)做法是不僅審查證據(jù)，而且查明、確認(rèn)案件的法律事實(shí)，這就造成了兩種結(jié)果，即可能是法院認(rèn)定的事實(shí)與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)完全一致，或者法院認(rèn)定的事實(shí)與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)不一致。如果法院再進(jìn)行查明事實(shí)，行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)和法院認(rèn)定的事實(shí)交織在一起，甚至可能對(duì)被訴具體行政行為中沒(méi)有認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，造成法院和行政機(jī)關(guān)一起審原告的錯(cuò)覺(jué)，無(wú)法體現(xiàn)行政審判所追求的最根本目標(biāo)，即保障相對(duì)人的合法權(quán)益。而且，對(duì)相對(duì)人作出具體行政行為，這是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，查明案件事實(shí)的真相，根據(jù)證據(jù)認(rèn)定案件的事實(shí)，這是行政的職責(zé)，也是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的要求。

那么，法院僅根據(jù)證據(jù)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)查明的事實(shí)，這樣做與“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”行政訴訟原則是否矛盾？其實(shí)這樣做不僅不矛盾，而且是與“以事實(shí)為依據(jù)”相一致的，只是在行政判決書(shū)上對(duì)法律事實(shí)用不同的方式進(jìn)行表述而已。因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定事實(shí)是認(rèn)定與被訴具體行政行為合法性有關(guān)的事實(shí)，而不是代替行政機(jī)關(guān)查明爭(zhēng)議事實(shí)。通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)進(jìn)行確認(rèn)被訴具體行

政行為對(duì)事實(shí)的認(rèn)定是否正確，且以此為基礎(chǔ)，依照《行政訴訟法》和司法解釋的裁判結(jié)果和方式進(jìn)行裁判。

（三）規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件的適用。

通常在審查具體行政行為時(shí)除了依據(jù)法律法規(guī)之外，規(guī)章應(yīng)為參照，有爭(zhēng)議的是規(guī)范性文件中規(guī)定的行政程序是否也看作是法定程序，這是非常關(guān)鍵的問(wèn)題，因?yàn)椋绻?guī)范性文件中規(guī)定的行政程序不是法定程序，那么行政機(jī)關(guān)上級(jí)設(shè)置或自行設(shè)置的行政程序就不約束自己的行政行為，對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定的程序義務(wù)如果確定為有效，這顯然是不公平的。在行政機(jī)關(guān)未按規(guī)范性文件規(guī)定的程序行政的情況下，法院對(duì)是否違反法定程序應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，一是在未給相對(duì)人造成損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)按照規(guī)范性文件中規(guī)定的行政程序行政不能視為法定程序，只應(yīng)視為內(nèi)部的辦事程序，行政機(jī)關(guān)未按此程序行政，人民法院不應(yīng)按照違反法定程序處理；二是在已經(jīng)給相對(duì)人造成損害時(shí)，依據(jù)行政法的信賴保護(hù)原則，保護(hù)相對(duì)人因?yàn)橄嘈判姓C(jī)關(guān)的程序性文件的效力而作出的決定和行為，且行政訴訟的最主要目的是通過(guò)訴訟保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，此時(shí)應(yīng)承認(rèn)該規(guī)范性文件的程序規(guī)定是廣義的法定程序，行政機(jī)關(guān)未按此程序行政，法院應(yīng)當(dāng)按照違反法定程序處理。如在行政機(jī)關(guān)辦理案件時(shí)的受理案件程序，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定需經(jīng)過(guò)領(lǐng)導(dǎo)審批程序，有些案件由于工作人員疏忽沒(méi)有經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批，此具體行政行為沒(méi)有損害相對(duì)人時(shí)，行政機(jī)關(guān)和法院不能以未按法定程序?yàn)橛捎枰猿蜂N，當(dāng)具體行政行為已經(jīng)給相對(duì)人造成損害時(shí)，相對(duì)人有權(quán)以行政機(jī)關(guān)違反法定程序?yàn)橛梢笮姓C(jī)關(guān)予以撤銷，法院應(yīng)予支持。

三、造成目前我國(guó)具體行政行為合法性審查制度不足的原因。

我國(guó)《行政訴訟法》之所以在規(guī)定行政訴訟范圍時(shí)實(shí)行司法審查法定原則以及施加多方面的限制，這與當(dāng)時(shí)制定《行政訴訟法》的指導(dǎo)思想有關(guān)。當(dāng)時(shí)主要考慮到我國(guó)的行政法制建設(shè)還不完備，人民法院行政審判庭還不夠健全，《行政訴訟法》規(guī)定“民可以告官”有觀念更新問(wèn)題，有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問(wèn)題，也有承受力的問(wèn)題。這既考慮到了行政機(jī)關(guān)開(kāi)始當(dāng)被告有不適應(yīng)的問(wèn)題，也考慮到了一般群眾對(duì)提起行政訴訟有不敢告、不會(huì)告的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這基本符合我國(guó)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況。

（一）由于長(zhǎng)期以來(lái)行政專權(quán)思想盛行，民主意識(shí)落后，在行政訴訟中，原、被告雙方訴訟地位的平等難以做到。行政訴訟與民事訴訟不同，法院對(duì)事實(shí)問(wèn)題的調(diào)查取證遂稱為彌補(bǔ)訴訟地位平等，保障訴訟結(jié)構(gòu)平衡的重要手段。可以說(shuō)，追求實(shí)體真實(shí)的職權(quán)主義訴訟模式對(duì)行政審判的影響仍十分明顯，這與我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定賦予人民法院必要的調(diào)查權(quán)是一致的。

（二）我國(guó)行政機(jī)關(guān)關(guān)注行政程序的觀念不強(qiáng)，行政程序方面的法律制度十分欠缺，短期內(nèi)制定統(tǒng)一的行政程序法典還有很大困難。因此，指望通過(guò)嚴(yán)格行政程序最大程度上保證行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)問(wèn)題的合理認(rèn)定尚不實(shí)際。同時(shí)，行政專橫和行政恣意等違法行政現(xiàn)象的存在，在社會(huì)上造成公民對(duì)政府缺乏應(yīng)有的信任感，相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)的懷疑就為行政訴訟審查事實(shí)問(wèn)題提供了一種訴訟期待。

（三）我國(guó)《行政訴訟法》第四條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。這一原則要求審理行政案件不僅要審查事實(shí)問(wèn)題，還要審查法律問(wèn)題。實(shí)際上，我國(guó)法律制度一直沒(méi)有區(qū)分法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題的傳統(tǒng)，而且，從行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政訴訟監(jiān)督行政的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)良性行政法治還是剛剛起步，在行政訴訟中只審查法律問(wèn)題，既顯得倉(cāng)促，也難以完成監(jiān)督行政、維護(hù)公民合法權(quán)益的立法宗旨。有時(shí)甚至不能區(qū)分法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題。

雖然制定行政訴訟法的目的是為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，但是，行政審判在實(shí)踐中卻難以有效地發(fā)揮作用。在許多情況下，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益雖受到了違法行政行為的侵犯，但由于不屬于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍，人民法院往往難以受理。還有一些發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人不平等主體之間的案件，由于既不屬于行政訴訟范圍，也不屬于民事案件，當(dāng)事人陷入了不能尋求任何司法救濟(jì)的兩難境地。因此，我國(guó)行政訴訟法所建立的只能說(shuō)是一種殘缺不全的、不完整的司法審查制度，法院只擁有和行使有限的司法審查權(quán)，它遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)施依法治國(guó)基本方略，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要，也不符合我國(guó)加入ＷＴＯ后對(duì)我國(guó)司法審查制度所提出的要求。

四、對(duì)改進(jìn)我國(guó)具體行政行為合法性審查的建議。

《行政訴訟法》實(shí)施十多年來(lái)，我國(guó)行政審判所面臨的形勢(shì)較最初發(fā)生了很大的變化。第一，國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的意識(shí)明顯增強(qiáng)，依法行政的水平得到提高，從最初的對(duì)行政訴訟不習(xí)慣、不適應(yīng)、有抵觸心理，到現(xiàn)在能夠理解、支持與配合人民法院的行政審判工作；第二，人民群眾的法制觀念和法律意識(shí)普遍提高，在合法權(quán)益受到違法行政行為的侵犯時(shí)依法提起行政訴訟的事例越來(lái)越多，行政訴訟案件的數(shù)量每年都有大幅度的增長(zhǎng)；第三，人民法院的行政審判機(jī)構(gòu)和行政審判人員得到加強(qiáng)，行政審判活動(dòng)日趨規(guī)范，法律以及最高人民法院發(fā)布的一系列的司法解釋構(gòu)成了較為完整的行政審判規(guī)則，行政審判已經(jīng)發(fā)展為人民法院的三大審判工作之一。當(dāng)前，我們所面臨的最為主要的問(wèn)題并不是要將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍；而是要借鑒國(guó)外規(guī)定司法審查范圍的通常做法，從根本上廢除司法審查法定原則以及對(duì)行政訴訟范圍規(guī)定的各種限制，將所有的具體行政行為都納入人民法院行政訴訟的受案范圍，使人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)實(shí)施全面的審查和監(jiān)督。

（一）建立完整的司法審查制度，擴(kuò)大相對(duì)人受保護(hù)權(quán)利的范圍。

1、建立完整的司法審查制度是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的需要。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵在于國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員都能夠做到依法行政。依法行政的基本含義是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之約束。依法行政是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的一項(xiàng)全面的要求，是行政機(jī)關(guān)在任何時(shí)候、任何情況下都必須始終遵循的一項(xiàng)基本原則。從司法審查的角度來(lái)說(shuō)，依法行政的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)包括司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行全面的審查和監(jiān)督，任何權(quán)力特別是行政權(quán)在任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約，如果說(shuō)行政機(jī)關(guān)的一些行政行為要接受法院的審查和監(jiān)督，而另一些行政行為可以不接受人民法院的審查和監(jiān)督，這顯然不符合依法治國(guó)的憲法原則和依法行政的要求。

2、建立完整的司法審查制度是保護(hù)公民合法權(quán)益的需要。我國(guó)公民享有廣泛的合法權(quán)利，除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，按照憲法規(guī)定，還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利。保護(hù)相對(duì)人的這些權(quán)利是我國(guó)民主與法治建設(shè)的基本要求。權(quán)利的保障除了需要有完善的民主機(jī)制保證外，另一個(gè)重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟(jì)機(jī)制，保證相對(duì)人的人權(quán)和其它合法權(quán)益受到行政主體侵犯后，能獲得及時(shí)、有效的救濟(jì)。然而，行政訴訟作為行政法律救濟(jì)的主要手段，它所保護(hù)的權(quán)利僅限于法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而政治權(quán)利和其它權(quán)利卻排除在外。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)與保護(hù)公民合法權(quán)益是司法審查制度不可或缺的兩個(gè)重要的方面，人民法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政應(yīng)當(dāng)是全面的監(jiān)督，人民法院對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)是全面的保護(hù)，法治原則不允許留下任何監(jiān)督或者保護(hù)的空白。所以，為適應(yīng)人民法院行政審判工作的需要，應(yīng)立即著手對(duì)《行政訴訟法》的修改，摒棄保護(hù)權(quán)利的限制，擴(kuò)大相對(duì)人受保護(hù)權(quán)利的范圍，確保行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍的統(tǒng)一。

3、建立完整的司法審查制度有充足的憲法依據(jù)。我國(guó)與西方國(guó)家的國(guó)情不同，我國(guó)不實(shí)行三權(quán)分立。人民代表大會(huì)是我國(guó)根本的政治制度，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。但是，我國(guó)憲法第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利??”。從該條的表述來(lái)看，它所使用的“任何”這一措辭有特定的含義，實(shí)際上包括了國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員作出的所有違法的行政行為，都應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，并無(wú)任何例外和特殊情況的排除。

（二）合法性審查原則應(yīng)包含合理性審查內(nèi)容，自由裁量行為也應(yīng)該且必須接受司法監(jiān)督審查。雖然我國(guó)《行政訴訟法》僅明確規(guī)定了法院對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，對(duì)合理性問(wèn)題規(guī)定不甚明確，但目前較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)對(duì)具體行政行為的司法審查是以合法性為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)顯失公正的行政處罰和濫用職權(quán)行為可適用合理性標(biāo)準(zhǔn)。

1、將行政合理性內(nèi)容全面納入司法審查的必要性。

（1）合理性原則是現(xiàn)代社會(huì)行政法制發(fā)展的必然要求，是合法性原則的更高體現(xiàn)。合法性原則是行政法制首要的基本的原則，其涵義是指行政權(quán)力的設(shè)定、行使，必須依據(jù)法律、符合法律，而不得與之相抵觸。由于行政管理活動(dòng)的紛繁與復(fù)雜，立法不可能通過(guò)嚴(yán)密的法律規(guī)范來(lái)約束一切行政行為，大量的行政事務(wù)只能由行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍的一定幅度內(nèi)“靈活”處理，自由裁量行政行為由此產(chǎn)生。但與此同時(shí)，由于行政裁量較少受到法律的約束，行政主體在行使行政

職權(quán)過(guò)程中濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象在不少地區(qū)和部門廣泛地存在。自由裁量權(quán)的過(guò)度膨脹，客觀上造成了對(duì)行政法制的破壞。隨著社會(huì)民主與法制的健全與發(fā)展，對(duì)自由裁量行為應(yīng)有所限制日益成為社會(huì)及公民對(duì)政府的普遍要求。正是在此需求下，行政合理性原則產(chǎn)生了。合理性原則從實(shí)質(zhì)性方面對(duì)自由裁量行為提出了要求，即要求行政決定內(nèi)容客觀、適度、符合理性。盡管現(xiàn)行《行政訴訟法》沒(méi)有直接提出合理性審查問(wèn)題，但對(duì)顯失公正和濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上承認(rèn)并初步確定了合理性審查原則。根據(jù)《行政訴訟法》第五條的規(guī)定，按“違法”概念的擴(kuò)大解釋，不合理行政行為即不合法律之目的和精神，在該意義上，具體行政行為是否合理也應(yīng)納入司法審查的范圍?！缎姓V訟法》規(guī)定法院審理行政案件，依據(jù)法律法規(guī)，參照規(guī)章。如何看待和處理規(guī)章以下的規(guī)范性文件實(shí)際上也是個(gè)合理性審查的范疇。

（2）《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)和行政處罰失顯公正的，可以判決撤銷和變更。實(shí)際上承認(rèn)了對(duì)具體行政行為合理性司法審查的必要性，但這一范圍還遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政訴訟的實(shí)際需要。僅就行政行為顯失公正來(lái)說(shuō)，并不僅僅存在于行政處罰中，由于缺少明顯具體的程序限制等原因，在行政許可、行政征收等行為中因隨意裁量而造成的不公正行為更為廣泛的存在著。行政主體只有合法合理地行使自由裁量權(quán)，才能達(dá)到提高行政管理效能，維護(hù)行政法制的目的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，人類生存空間的拓展，社會(huì)生活的日益豐富，各級(jí)政府的行政管理職能在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)只會(huì)絕對(duì)增加，與此相對(duì)應(yīng)，作為行政權(quán)重要內(nèi)容的自由裁量權(quán)也會(huì)絕對(duì)擴(kuò)大。如果不能對(duì)此實(shí)施有效的控制和監(jiān)督，則濫用此權(quán)力的上述“自由”條件在很大程度和范圍內(nèi)將轉(zhuǎn)化為可能。如此，則是對(duì)行政法制的極大威脅和破壞。

2、將行政合理性內(nèi)容全面納入司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)行政法對(duì)行政行為合理性原則的要求，對(duì)其司法審查應(yīng)在此基礎(chǔ)上從以下幾個(gè)方面著手：一是行政自由裁量行為必須符合法律授權(quán)的目的。二是行政自由裁量權(quán)行為，必須建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，并符合情理。三是行政自由裁量行為之間應(yīng)保持一定的連續(xù)性，以使其作出的自由裁量行為具有可預(yù)見(jiàn)性。行政機(jī)關(guān)一旦確立了某些標(biāo)準(zhǔn)、原則，它本身也必須遵守，除非有充分的理由否定這些標(biāo)準(zhǔn)和原則的合理性和合法性。堅(jiān)持同等情況同等對(duì)待，此標(biāo)準(zhǔn)和原則在行政許可、行政征收等行為中顯得尤為重要。四是行政機(jī)關(guān)必須對(duì)合理性問(wèn)題負(fù)舉證責(zé)任。因?yàn)樵谧杂刹昧繖?quán)范圍內(nèi)怎么合理處罰，公正處理，一般涉及到行政管理方面的一些專業(yè)技術(shù)、專業(yè)知識(shí)問(wèn)題，由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任是合理的，同時(shí)也是符合《行政訴訟法》規(guī)定的。五是對(duì)于法律、法規(guī)適用問(wèn)題，除涉及公共政策的選擇、技術(shù)性法規(guī)的解釋外，法院應(yīng)進(jìn)行完全審查，審查行政機(jī)關(guān)是否越權(quán)、是否違反法定程序、適用法律法規(guī)是否正確等問(wèn)題，對(duì)于關(guān)涉重大政策導(dǎo)向、涉及國(guó)家利益或者公共利益等事項(xiàng)，基于憲法對(duì)司法權(quán)和行政權(quán)的分工與界定，法院只應(yīng)進(jìn)行合理性審查，不得對(duì)之做出深度判決。法院對(duì)行政自由裁量行為的審查，是以維持、撤銷為主要判決方式，并可以責(zé)令被告重新作出具體行政行為來(lái)補(bǔ)救，變更只在特定的情況下才適用。因此，法院對(duì)行政自由裁量行為的審查僅限于監(jiān)督，不會(huì)造成越權(quán)行政。

《行政訴訟法》的頒布和施行，在我國(guó)行政法治道路上邁開(kāi)了可貴的第一步。現(xiàn)在，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家已載入憲法。而依法行政是依法治國(guó)的核心內(nèi)容和必然要求。實(shí)踐證明，作為行政法制監(jiān)督機(jī)制的司法審查制度——行政訴訟，對(duì)于促進(jìn)行政管理的合法、合理乃至構(gòu)筑行政法治秩序和規(guī)范行政法律規(guī)范的作用和效應(yīng)是其他行政法制監(jiān)督機(jī)制和制度難以替代的?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著行政訴訟司法審查的范圍和內(nèi)容的逐步擴(kuò)展與豐富，行政訴訟在促進(jìn)行政主體行使行政管理職權(quán)中必將更加注重其行為的合法性、合理性和規(guī)范化，并進(jìn)而為推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程發(fā)揮更大的作用。

總之，具體行政行為合法性審查作為行政權(quán)與司法權(quán)之間的調(diào)節(jié)閥，既不能過(guò)于寬松，也不能過(guò)于嚴(yán)格，必須結(jié)合行政案件涉及問(wèn)題的性質(zhì)，確立靈活的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，以期達(dá)到既保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的社會(huì)效果。

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作者單位：江蘇省金壇市人民法院

第三篇：趙健律師《如何理解生效判決對(duì)具體行政行為合法性的拘束力》（本站推薦）

趙健律師《如何理解生效判決對(duì)具體行政行為合法性的羈束力》最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十四條

第一款第(十)項(xiàng)規(guī)定：訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理;已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。該項(xiàng)規(guī)定對(duì)于維護(hù)司法裁判的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和權(quán)威性具有重要意義。根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，生效的裁判文書(shū)不僅對(duì)人民法院具有拘束力，對(duì)當(dāng)事人也具有拘束力。前者表現(xiàn)為人民法院已經(jīng)對(duì)某一行政行為作出裁判后，非經(jīng)法定程序撤銷原生效裁判文書(shū)，人民法院不能再針對(duì)該行政行為進(jìn)行審理，否則即違反“一事不再理”的原則。后者表現(xiàn)為在生效裁判文書(shū)未經(jīng)法定程序撤銷前，當(dāng)事人不能再針對(duì)原行政行為向人民法院提起行政訴訟。

筆者在實(shí)踐中經(jīng)常有被拆遷人對(duì)政府部門頒發(fā)的拆遷許可證提起訴訟，但會(huì)被法院以最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》)第四十四條第一款第(十)項(xiàng)規(guī)定為由裁定不予受理。筆者認(rèn)為雖然該項(xiàng)規(guī)定對(duì)于維護(hù)司法裁判的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和權(quán)威性具有重要意義。但法院以此規(guī)定為由均不受理被拆遷人的起訴筆者認(rèn)為也存在著一些問(wèn)題。

如果法院以該具體行政行為已作出裁判其他利害關(guān)系人均不得再對(duì)該具體行政行為提起訴訟那么對(duì)其他利害關(guān)系人顯然是不公平的。法院應(yīng)當(dāng)對(duì)該具體行為特別是嚴(yán)重影響被拆遷人利益關(guān)系的征地拆遷案件的當(dāng)事人作為該案第三人公告通知利害關(guān)系人參與該案訴訟。利害關(guān)系人在通知后到庭與否均不影響該案件的判決對(duì)其具有羈束力，這樣涉及該具體行政行為的利害關(guān)系人才不會(huì)對(duì)法院不予受理訴訟心懷不滿，從而有利于社會(huì)的和諧發(fā)展。

第四篇：國(guó)務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司關(guān)于對(duì)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于對(duì)房屋拆遷政策法規(guī)的答復(fù)是否屬于具體行政行為的請(qǐng)示》的復(fù)函

國(guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司關(guān)于對(duì)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于對(duì)房屋拆遷

政策法規(guī)的答復(fù)是否屬于具體行政行為的請(qǐng)示》的復(fù)函

（2002年8月27日 國(guó)法秘函[2002]148號(hào)）

建設(shè)部辦公廳：

你廳《關(guān)于對(duì)房屋拆遷政策法規(guī)的答復(fù)是否屬于具體行政行為的請(qǐng)示》(建辦法函[2002]300號(hào))收悉。對(duì)四川省建設(shè)委員會(huì)《關(guān)于對(duì)自貢市房地產(chǎn)管理局＜關(guān)于對(duì)自貢市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)房屋拆遷如何執(zhí)行法規(guī)政策的請(qǐng)示＞的答復(fù)》(川建委房發(fā)[1999]0125號(hào))的性質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題，你們認(rèn)為：“該答復(fù)是對(duì)《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》適用問(wèn)題的答復(fù)，并不是針對(duì)行政相對(duì)人、就特定的具體事項(xiàng)、作出的有關(guān)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的單方行政行為，因此不屬于具體行政行為?！睂?duì)此，我們沒(méi)有不同意見(jiàn)。

附：建設(shè)部辦公廳關(guān)于對(duì)房屋拆遷政策法規(guī)的答復(fù)是否屬于具體行政行為的請(qǐng)示

（2002年7月12日 建辦法函[2002]300號(hào)）

國(guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司：

最近我們收到四川省自貢市劉正友等人的行政復(fù)議申請(qǐng)，他們要求撤銷“四川省建設(shè)廳關(guān)于對(duì)自貢市房地產(chǎn)管理局《關(guān)于對(duì)自貢市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)房屋拆遷如何執(zhí)行法規(guī)政策的請(qǐng)示》的答復(fù)”(川建委房發(fā)[1999]0125號(hào))，我們已經(jīng)依法受理。在審查中我們認(rèn)真研究了四川省建設(shè)廳川建委房發(fā)

(1999)0125號(hào)答復(fù)函(略)，認(rèn)為該答復(fù)是對(duì)《土地管理法》和《城市拆遷管理?xiàng)l例》適用問(wèn)題的答復(fù)，并不是針對(duì)行政相對(duì)人、就特定的具體事項(xiàng)、作出的有關(guān)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的單方行政行為，因此不屬于具體行政行為。以上意見(jiàn)妥否，請(qǐng)指示。

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文件提供：中國(guó)審判法律應(yīng)用支持系統(tǒng)V3.0