第一篇：宋才發(fā)：實施西部地區(qū)退耕還林還草決策措施的法律思考

宋才發(fā)：實施西部地區(qū)退耕還林還草決策措施的法律思考

實施西部地區(qū)退耕還林還草 決策措施的法律思考

1宋才發(fā)

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院 北京，100081)

內(nèi)容提要 自然生態(tài)環(huán)境是人類賴以生活的基本條件，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。全面啟動西部地區(qū)“退耕還林還草”工程，就是為了建設(shè)山川秀美的新家園，為中華民族開辟生存和發(fā)展的新空間。要走出退耕還林還草誤區(qū)，確保林草成活率，就必須制定和完善西部地區(qū)退耕還林還草的法律法規(guī)，依法推進(jìn)退耕還林還草的進(jìn)程，完善環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制和退耕還林還草的激勵機(jī)制。

關(guān)鍵詞 西部地區(qū);退耕還林;退耕還草;決策措施;法律思考

 切實加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，把西部地區(qū)建設(shè)成山川秀美的新家園，既是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的根本，也是提高西部地區(qū)人民生活水平，保持可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。因此，必須以法律法規(guī)為保障，把西部地區(qū)退耕還林還草的決策措施落到實處。

一

自然生態(tài)環(huán)境是人類賴以生活的基本條件，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。森林又是陸地生態(tài)環(huán)境的主體，它不僅能涵養(yǎng)水源、保護(hù)水土流失、防風(fēng)固沙，而且能凈化水質(zhì)、空氣，為人類提供一個美好的生產(chǎn)、生活環(huán)境。森林的生態(tài)效益和社會效益超過了它提供的木材及其林副土特產(chǎn)品的價值。據(jù)資料顯示，今日“寸草不生”的黃土高原，在春秋戰(zhàn)國時代卻有4.8億畝原始森林，覆蓋率高達(dá)53%。歷經(jīng)秦漢開始的2000多年的烽火蹂躪和墾耕破壞，到新中國成立前夕，殘余森林不足0.3億畝，覆蓋率僅為3%。西部地區(qū)又是素以遼闊天然草場著稱，草地畜牧業(yè)歷來是西部地區(qū)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。據(jù)《中華民族統(tǒng)計年鑒》記載，1995年我國草原面積達(dá)3億公頃，95%以上分布在西部與內(nèi)蒙古地區(qū)，這是我國重要的生態(tài)大屏障。然而，西部地區(qū)單位草地面積的畜產(chǎn)品產(chǎn)出率很低，只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的十幾分之一到二十幾分之一。自然生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，已成為制約西部地區(qū)持續(xù)發(fā)展面臨的嚴(yán)重問題之一。其突出表現(xiàn)就在于森林面積急劇萎縮，生物多樣性品種銳減，草地沙化加速，淡水資源嚴(yán)重污染等。全國1／3的水土流失發(fā)生在西部，譬如，1998年長江特大洪水的發(fā)生，就直接造成近1000億元的巨大經(jīng)濟(jì)損失；1999年3月開始，伴隨著一股強(qiáng)大的冷氣流從境外進(jìn)入西北地區(qū)，滾滾黃沙橫掃了大半個北方，給各族人民的生命財產(chǎn)帶來極大的損失。這不僅嚴(yán)重地影響了西部自身的發(fā)展，而且對全國在21世紀(jì)的發(fā)展也構(gòu)成了新的威脅。

實行退耕還林還草措施，就是為中華民族開辟生存和發(fā)展的新空間。中國自古以農(nóng)立國，歷代以治水為要政。大江大河多發(fā)源于西部，上游生態(tài)失調(diào)，沙漠化、水土流失嚴(yán)重，勢必成為中下游水患和其他自然災(zāi)害的根源之一。黃河斷流，泥沙淤積，長江洪水泛濫，水患嚴(yán)重，已成為中華民族的心腹大患。只有恢復(fù)西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，營造起一片片森林，種出一片片綠地，才能真正恢復(fù)秀美山川。只有從根本上改善生態(tài)環(huán)境，西部地區(qū)的豐富資源才 1作者簡介 宋才發(fā)(1953—)，男，1湖北武穴人，法學(xué)博士?，F(xiàn)任中央民族大學(xué)法學(xué)院院長、民族法學(xué)研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師，重點學(xué)科帶頭人、國家有突出貢獻(xiàn)的中青年專家、享受國務(wù)院頒發(fā)的政府特殊津貼專家，從事法學(xué)研究。能得到科學(xué)地開發(fā)和利用，才能改善投資環(huán)境，引進(jìn)資金、技術(shù)和人才，才能完滿地實現(xiàn)西部開發(fā)的整體目標(biāo)。正因為如此，1999年8月國務(wù)院緊急發(fā)出了《關(guān)于保護(hù)森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。國務(wù)院總理朱镕基在甘、青、寧3省考察時指出，西部大開發(fā)是一個全面的系統(tǒng)工程，要有重點、有步驟地推進(jìn)。第一要把生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在突出位置，要堅持不懈地搞好生態(tài)林工程和水土流失治理?！爸卫硭亮魇В扇⊥烁€草、封山綠化、個體承包、以糧代賑的措施。當(dāng)前最重要的是，要堅決實行坡耕地退田還林，要封山綠化，保護(hù)植被，發(fā)展林草業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，開展多種經(jīng)營，開辟新的增收門路。退耕的坡地造林，可以實行個體承包的辦法，把造林任務(wù)承包到戶、到人，誰造林，誰所有，誰受益。對造林種草所需苗木、種子和用工，國家給予適當(dāng)補(bǔ)貼。對退耕并達(dá)到造林要求的農(nóng)戶的口糧，在一定年限內(nèi)由國家采取以糧代賑、無償提供的辦法，以調(diào)動農(nóng)戶退田還林的積極性?！保?］森林、草地，破壞容易恢復(fù)難。因此，自1998年開始，中央給西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點縣的水土保持、生態(tài)林和天然林工程等建設(shè)投資增加了力度；西部地區(qū)的各省、區(qū)、市認(rèn)真編制所屬縣、鄉(xiāng)、村的實施規(guī)劃，按山、水、田、林、路、園綜合治理的思路，體現(xiàn)大戰(zhàn)略、大農(nóng)業(yè)的格局，力爭達(dá)到“山綠、水清、人富”的建設(shè)目標(biāo)。據(jù)國家林業(yè)局資料顯示，第一批退耕還林還草試點的四川省等3省共完成退耕還林還草671.9萬畝，第二批試點省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共完成退耕還林還草579.1萬畝，這些試點工作的實際成效已經(jīng)過國家林業(yè)局組織的核查驗收［2］。在實施退耕的方法上，西部各省、區(qū)、市從實際出發(fā)，以基本農(nóng)田為突破口，實施以改(坡改梯)促退，以調(diào)(大種經(jīng)濟(jì)林、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu))促退，以移(把深山老林的人移出來)促退，以封(封育)促退，切實保持生態(tài)平衡。四川省西部的57個縣自1999年底全面停止了天然林采伐，實行常年管護(hù)，460多萬公頃原始森林得到救治；位于長江上游的云南省，自1998年底就封存了采伐工具，嚴(yán)禁砍伐森林，全面開展造林護(hù)林活動；位于長江、黃河源頭的青海省啟動源頭環(huán)保工程，以遏制草地退化趨勢，提高水源涵養(yǎng)能力，保護(hù)青藏高原特有的生態(tài)基因資源。

全面啟動“退耕還林還草”工程，建設(shè)山川秀美新家園。西部地區(qū)地處我國長江、黃河和珠江流域的中上游，幅員遼闊，資源豐富，已被確定為我國21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點。根據(jù)西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署和《全國生態(tài)環(huán)境規(guī)劃》，西部地區(qū)近10年水土保持和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要目標(biāo)是：完成綜合治理水土流失35萬平方公里，重點治理區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)初見成效，建立和完善預(yù)防監(jiān)督體系，有效遏制人為水土流失，建設(shè)水土流失動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期公布水土流失動態(tài)；“十五”期間要治理“三化”(草場退化、沙化、鹽堿化)草地1650公頃。為此，云南省9個國家退耕還林還草試點示范縣，2001年內(nèi)退耕還林還草任務(wù)確定為50萬畝，其中退耕地還林還草10萬畝，荒山荒地退耕還林還草40萬畝。根據(jù)國家部署，2000年云南省已在金沙江流域的中甸、麗江、鶴慶、元謀等9縣退耕20萬畝，還林還草達(dá)79萬畝［３］。寧夏2000年加快了以國家生態(tài)環(huán)境重點建設(shè)縣、天然林保護(hù)工程和灌區(qū)二代林網(wǎng)等為重點的生態(tài)建設(shè)，全年完成人工造林合格面積101.7萬畝，封山(沙)育林育草102.9萬畝，分別比上年增長39.7%和365.5%。同時，5個試點縣還完成21萬畝退耕還林還草任務(wù)，并荒山造林種草26萬畝［４］。新疆近年加大造林種植面積，2000年造林合格面積為150萬畝，其中相當(dāng)一部分是各類果樹。2001年后3年每年安排100萬畝以上面積退耕還林，10年內(nèi)僅果木林面積就要開發(fā)1000萬畝。青海省到2000年已退耕還林547萬畝，荒山造林種草1093萬畝，增加林草植被1640萬畝，減少水土流失11256平方公里［５］。甘肅省到目前為止，共完成退耕還林還草工程87.95萬畝，占計劃90萬畝的97.72%。2001年甘肅有59個縣實現(xiàn)退耕還林還草試點任務(wù)，現(xiàn)已完成退耕還林還草3809萬畝，完成宜林荒山荒地造林49.86萬畝，分別占計劃任務(wù)的95.23%和99.72%，且建設(shè)質(zhì)量和任務(wù)完成率都好于往年［６］。重慶市到1999年底，共治理水土流失面積1.4萬平方公里，累計營林造林1450萬畝，“四旁”植樹9億株，封山育林852萬畝，退耕還林100萬畝，森林覆蓋率已由10.3%上升到23.1%；改良草地45.5 2 萬畝，推行保土耕作措施38.8萬公頃，共建各級各類自然保護(hù)區(qū)15個，總面積1222平方公里［７］。廣西在“十五”期間將突出抓6個領(lǐng)域環(huán)保工作，森林覆蓋率達(dá)到44%，退耕還林3.5萬公頃，退耕還林率達(dá)70%。內(nèi)蒙古赤峰市已連續(xù)多年開展牧草種子工程建設(shè)，草籽基地面積已達(dá)40多萬畝，年產(chǎn)優(yōu)質(zhì)牧草種子300余萬公斤，成為內(nèi)蒙古最大的草籽產(chǎn)區(qū)，為內(nèi)蒙古退耕還草作好了充足準(zhǔn)備［８］。甘肅為提高造林成效，充分依靠科技力量，在造林過程中，采取生物措施和工程措施雙管齊下，運(yùn)用多種整地方式、多樹種混交、喬灌草地結(jié)合等方法，以及推廣ABT生根粉、地膜覆蓋、容器苗造林、高效保水劑等抗旱造林新舉措，確保苗木成活率?？傊?，西部地區(qū)從建設(shè)秀美山川的目標(biāo)出發(fā)，在退耕還林還草試點中，從實際出發(fā)，根據(jù)不同區(qū)域地理、氣候特點，積極探索新途徑、新模式，包括在尊重農(nóng)牧民意愿的前提下，采取“公司＋農(nóng)戶”的辦法，全力落實黨中央國務(wù)院關(guān)于“退耕還林還草”的決策措施，確保該項造福子孫后代的德政工程“退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”。

走出退耕還林還草誤區(qū)，確保林草成活率。盡管我國在2000年9月頒發(fā)了《退耕還林還草暫行辦法 》，對退耕還林還草作出了許多具體規(guī)定，但是在全面啟動這項工程的過程中，確實存在一些誤區(qū)：(1)經(jīng)濟(jì)林比重過大。從生態(tài)保護(hù)的角度看，農(nóng)民在管理經(jīng)濟(jì)林時習(xí)慣于施肥、除草、翻耕的辦法，這種作法損害了經(jīng)濟(jì)林防止水土流失的作用，而且經(jīng)濟(jì)林比重偏大不易于達(dá)到“還林”的目的。(2)種林種草缺乏科學(xué)性。國家已多次強(qiáng)調(diào)，要以“宜林則林，宜草則草”的原則進(jìn)行退耕還林還草工作，但如寧夏某地政府就規(guī)定必須按照70%還林，30%種草的比例退耕，但該縣由北到南降水量從100毫米到500毫米不等，而林木在500毫米以下雨量的氣候中是難于成活的，應(yīng)該說種草的成活率大于造林［９］。(3)政策落實不到位。在有些地方退耕還林要先交“門檻費(fèi)”和村干部“跑腿費(fèi)”，使退耕還林的農(nóng)牧民遭受“拔毛之苦”。政府撥的“退耕還林還草補(bǔ)助糧食、管護(hù)費(fèi)”不能兌現(xiàn)，中間被克扣，而且糧食只能作喂牛的飼料，以次充好，極大地挫傷了農(nóng)牧民退耕還林還草的積極性。(4)以權(quán)謀私現(xiàn)象嚴(yán)重。如青海省黃南藏族自治州同仁縣在退耕還林還草建設(shè)中，少數(shù)干部就以權(quán)謀私，超標(biāo)準(zhǔn)盲目調(diào)入大量質(zhì)量低劣的“關(guān)系苗”，2000年該縣共需退耕工程苗木533萬株，實際卻購進(jìn)834.3萬株，而在全年造林中僅用去各類苗木286.5萬株，其余547.8萬株只好進(jìn)爐膛；且150萬株“關(guān)系苗”，由于全部積壓、窖藏，致使栽下去后大部分苗木枯死［１０］。(5)粗放式經(jīng)營管理。無論是造林還是種草，都需要精心經(jīng)營和管理，但西部大多數(shù)地方僅把它當(dāng)作國家規(guī)定的任務(wù)來完成，農(nóng)民對退耕還林還草收益信心不大，對將來的使用權(quán)也放心不下。所以“有人種，無人管”現(xiàn)象嚴(yán)重，“年年植樹不見樹，年年造林不見林”，“種草盡長狗尾巴草”。針對上述誤區(qū)，必須依法實施退耕還林還草工程，建立起有利于種、管的激勵機(jī)制，把國家有關(guān)退耕還林還草政策落到實處。要通過普法和宣傳教育，讓西部地區(qū)干部群眾真正懂得，退耕還林還草的最根本目的，是要恢復(fù)生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是一件利在當(dāng)代、功在千秋的事業(yè)；因為它不僅只是一個生態(tài)環(huán)境問題，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長、文化發(fā)展和人們生活方式的根本轉(zhuǎn)變。

二

必須制定和完善西部地區(qū)退耕還林還草的法律法規(guī)。(1)要妥善地處理好退耕還林還草與農(nóng)牧民原簽訂的土地經(jīng)營合同的關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)是在我國經(jīng)濟(jì)體制改革中產(chǎn)生的一種新型物權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。然而，土地又是最基本的生產(chǎn)要素，農(nóng)民最可靠的生活保障，國家必須對土地的使用實行宏觀調(diào)控。1998年8月新修改的《中華人民共和國土地管理法》第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。”［１１］(P904)家庭經(jīng)營是集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的一個經(jīng)營層次，3 是雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)，不能把它同集體統(tǒng)一經(jīng)營對立起來。退耕還林還草并不是對原有土地承包合同的否定，只是國家行使土地用途管制權(quán)的具體表現(xiàn)，因為原土地承包關(guān)系、承包期限并沒有改變，承包人仍享有在該土地上種植和收益的權(quán)利。必須依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和現(xiàn)實情況，營造一個有利于退耕還林還草的法治環(huán)境，切實保障退耕還林還草決策措施的實施。(2)要進(jìn)一步充實和完善退耕還林還草的具體法規(guī)文件。盡管我國有關(guān)自然環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)已達(dá)100多條，但針對西部開發(fā)的生態(tài)建設(shè)的法規(guī)卻寥寥無幾，無法依法解決當(dāng)前存在的實際問題。我認(rèn)為《土地管理法》第39條第2款可作為對承包土地實施退耕還林還草的法律依據(jù)：“根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計劃、有步驟地退耕還林、還牧、還湖。”［１２］(P909)但規(guī)定的內(nèi)容又過于原則、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，各級立法職能部門應(yīng)加快制定具體法規(guī)和規(guī)章，使退耕還林還草工程的實施有法可依、有章可循。(3)對“四荒”土地種樹植草要依法推進(jìn)。在“四荒”(即農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，也包括我們通常所說的荒地、荒沙、荒草和荒水)使用權(quán)承包、租賃、拍賣之前，必須做“四荒”界定、確認(rèn)權(quán)等基礎(chǔ)性工作?！八幕摹睂佟锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的“未利用地”，對其一般應(yīng)先承包、租賃或拍賣使用權(quán)，后進(jìn)行治理。對在“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣中涉及到的自留山、責(zé)任山問題，要穩(wěn)妥慎重處理?！八幕摹蓖恋厥褂脵?quán)承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。“四荒”治理開發(fā)必須以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為主要目標(biāo)，以植樹種草為重點，合理安排農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)。(4)對位于江河源頭、干支流兩側(cè)、湖庫周圍、石質(zhì)山區(qū)、風(fēng)沙干旱區(qū)、高山陡坡地帶、山脈頂脊部位、生物多樣性豐富地區(qū)和其他生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，適宜植樹種草的“四荒”地，要依法落實植樹種草任務(wù)?！皩﹂L江上游、黃河中上游重點生態(tài)治理區(qū)，要采取封山育林種草為主、人工促進(jìn)天然更新與人工造林相結(jié)合的方式，配套節(jié)水工程等綜合水利設(shè)施建設(shè)，全面恢復(fù)和建設(shè)林草植被?！薄皩τ谥卫磉M(jìn)展緩慢，未達(dá)到合同或協(xié)議規(guī)定進(jìn)度的，要提出限期治理的要求；對于長期違約不治理開發(fā)的，可以收回使用權(quán)。”［１３］（Ｐ10—11）

必須依法推進(jìn)西部地區(qū)退耕還林還草的進(jìn)程。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》規(guī)定，要組織實施重點地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)綜合治理工程，推進(jìn)長江上游、黃河中上游和東北內(nèi)蒙古等地區(qū)的天然林保護(hù)工程，以及退耕還林還草工程。“在過牧地區(qū)實行退牧，封地育草，實施‘三化’草地治理工程。加快小流域治理，減少水土流失?！痹谑迤陂g，“新增治理水土流失面積2500萬公頃，治理‘三化’草地面積1650萬公頃?！保郏保矗荨秶鴦?wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》也明確規(guī)定：“對西部地區(qū)荒山、荒地造林種草及坡耕地退耕還林還草，實行誰退耕、誰造林種草、誰經(jīng)營、認(rèn)擁有土地使用權(quán)和林草所有權(quán)的政策。各種經(jīng)濟(jì)組織和個人可以依法申請使用國有荒山荒地，進(jìn)行恢復(fù)林草植被等生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，在建設(shè)投資和綠化工作到位的條件下，可以出讓方式取得國有土地使用權(quán)，減免出讓金，實行土地使用權(quán)50年不變，期滿后可申請續(xù)期，可以繼承和有償轉(zhuǎn)讓。國家建設(shè)需要收回國有土地使用權(quán)的，依法給予補(bǔ)償。對于享受國家糧食補(bǔ)貼的退耕地種植的生態(tài)林不能砍伐。”［１５］必須進(jìn)一步完善法制配套措施，依法保障西部地區(qū)退耕還林還草決策措施的落實。要依據(jù)《中華人民共和國草原法》第10條規(guī)定：“嚴(yán)格保護(hù)草原植被，禁止開墾和破壞。草原使用者進(jìn)行少量開墾，必須經(jīng)縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。已經(jīng)開墾并造成草原沙化或者嚴(yán)重水土流失的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)限期封閉、責(zé)令恢復(fù)植被，退耕還牧?！保郏保叮?P1176)《中華人民共和國森林法》第5條規(guī)定：“林業(yè)建設(shè)實行以營林為基礎(chǔ)，普遍護(hù)林，大力造林，采育結(jié)合，永續(xù)利用的方針。”［１７］（Ｐ491）《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第44條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)、漁業(yè)、野生動植物等資源的破壞的，依照有關(guān)法律的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。”［１８］（P1237）總之，我們要充分利用近年業(yè)我國糧食貯備豐足的狀況，用糧食來支持西部地區(qū)農(nóng)牧民退耕退牧還林還草，增加對林地、草場的投入，改善樹種品種，增大光合面積和效率，延長草原生態(tài)系 4 統(tǒng)的食物鏈，擴(kuò)大林草的生產(chǎn)能力。

必須依法實施林業(yè)重點建設(shè)工程。為落實退耕還林還草，再造山川秀美的戰(zhàn)略決策，國務(wù)院已批準(zhǔn)國家林業(yè)局《關(guān)于認(rèn)真組織實施林業(yè)重點工程、加速生態(tài)建設(shè)的意見》，決定自2001年起集中力量實施六大林業(yè)重點工程，使我國西部地區(qū)生態(tài)面貌有一個根本的改觀。國務(wù)院批準(zhǔn)實施的六大林業(yè)重點工程是：(1)天然林保護(hù)工程。它包括三個層次：全面停止長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林采伐；大幅度調(diào)減東北及內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)木材產(chǎn)量；由地方負(fù)責(zé)保護(hù)好其他地區(qū)的天然林。(2)“三北 ”和長江中下游地區(qū)等重點防護(hù)林建設(shè)工程。該工程涉及28個省(區(qū)、市)的1696個縣(市、區(qū))，計劃造林304億畝，并對工程區(qū)內(nèi)的10.78億畝森林實行有效保護(hù)。(3)退耕還林還草工程。這是黨中央、國務(wù)院針對我國水土流失日趨加劇的現(xiàn)狀而作出的一項重大決策，現(xiàn)已突破原定區(qū)域和流域，成為一項全國性的生態(tài)建設(shè)工程。(4)環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程。主要解決首都周圍地區(qū)風(fēng)沙危害問題，包括北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、山西5個省(區(qū)、市)的75個縣(旗、區(qū))，計劃到2010年林草覆蓋率由目前的6.7%提高到21.4%。(5)野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程。實施范圍包括全國具有典型性、代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然分布區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等。(6)重點地區(qū)以速生豐產(chǎn)用材林為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)工程。為此就需要進(jìn)一步調(diào)整和完善不適應(yīng)的林業(yè)政策，逐步吸引社會力量來共同建設(shè)。要放手發(fā)展非公有制林業(yè)，強(qiáng)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)，建立一批龍頭企業(yè)，名牌產(chǎn)品，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要提升科教興林水平，推進(jìn)依法治林進(jìn)程，完成防沙治沙、濕地保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林還草等方面的具體立法建設(shè)。對于水資源豐富的西南部分省(市)的未利用土地，宜按政府提出的“以糧代賑、以糧食換森林、免費(fèi)提供苗木”的政策，鼓勵當(dāng)?shù)厝罕娂訌?qiáng)對天然林等自然資源的保護(hù)，植樹種草，走生態(tài)環(huán)境建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)、農(nóng)村扶貧致富、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的道路。同時要逐步在西部地區(qū)建立一些“生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范區(qū)”，探索出新型的林牧模式，試將傳統(tǒng)的以放牧為主的養(yǎng)殖方式改為舍飼養(yǎng)殖，使草地休養(yǎng)生息，天然次生林，水源涵養(yǎng)林達(dá)到封育與保護(hù)。

必須完善環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制。西部大開發(fā)法制要先行，尤其是完善環(huán)境保護(hù)的法制勢在必行。我國已初步建立了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以環(huán)境保護(hù)管理單項法律為內(nèi)容的國家法律體系。但環(huán)境保護(hù)的法律控制和協(xié)調(diào)能力還不夠，必須從如下幾個方面進(jìn)一步完善：(1)法律體系自身內(nèi)部的協(xié)調(diào)，消除內(nèi)部矛盾；(2)環(huán)境法律體系必須與市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)；(3)環(huán)境立法必須與環(huán)境執(zhí)法相協(xié)調(diào)；(4)國內(nèi)環(huán)境法必須與國際環(huán)境法相協(xié)調(diào)。在當(dāng)前，進(jìn)一步嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法更是當(dāng)務(wù)之急。為此就要進(jìn)一步健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，改善執(zhí)法手段和執(zhí)法條件，提高執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。就要進(jìn)一步理順環(huán)境執(zhí)法體制，解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分不清的問題，尤其要建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，切實規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為。還需要加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)現(xiàn)場執(zhí)法，嚴(yán)肅查處各種違法行為，推行環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度。與此同時，還必須建立和完善生態(tài)環(huán)境綜合決策機(jī)制和宏觀調(diào)控制度，建立和完善綜合性生態(tài)環(huán)境許可制度，建立和完善公眾參與生態(tài)(尤其是護(hù)林護(hù)草)的環(huán)境管理制度，建立和完善生態(tài)環(huán)境稅、環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，生態(tài)環(huán)境費(fèi)制度，以及建立和完善生態(tài)效益和影響的評價制度。我國新修改的《刑法》特別設(shè)立了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，對故意或過失實施了污染環(huán)境、破壞資源并造成了人身傷亡或公私財產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失的各種犯罪行為，規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任。這對于退耕還林還草目標(biāo)的實現(xiàn)，是強(qiáng)有力的法律保障。

必須完善退耕還林還草的激勵機(jī)制。國家確定退耕還林還草工程的根本目的，就是要恢復(fù)劣變的生態(tài)環(huán)境。為了確保這一根本目的的實現(xiàn)，必須逐步形成和完善一套有利于退耕還林還草工程的激勵機(jī)制，用它去吸引西部農(nóng)牧民參與實際的退耕還林還草工程。為此就要允許和支持西部山區(qū)農(nóng)牧民把退耕所還林草培育成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一，把政府規(guī)劃變成農(nóng)牧民的生產(chǎn)計劃。要保護(hù)農(nóng)戶對造林種草退耕地承包使用權(quán)的連續(xù)性、長期性和有保障性。要推行政府機(jī)構(gòu)、森林工人與村民共管的新模式，變現(xiàn)行的自查與檢查為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與式農(nóng)村快速監(jiān) 5 測評估。要鼓勵農(nóng)牧民使用沼氣，節(jié)約和減少使用經(jīng)濟(jì)林。譬如，廣西有1／10的農(nóng)戶用上了沼氣，以沼氣為紐帶的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，有效地解決了農(nóng)村用能問題，保護(hù)了森林資源，改善了生態(tài)環(huán)境。據(jù)有關(guān)專家測算，廣西已建的沼氣池每年可節(jié)約薪柴138萬噸，相當(dāng)于少砍了69萬畝的有林地面積［19］。與此同時，為保護(hù)西部地區(qū)林草地不遭破壞，促使生態(tài)平衡，還必須控制西部人口增長過快的狀況，因為控制人口增長是維護(hù)和發(fā)揮西部人均自然資本優(yōu)勢的需要，是西部地區(qū)走向人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性循環(huán)的需要。

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載《西北第二民族學(xué)院學(xué)報》2003年第1期

2005年8月2日，宋才發(fā)教授攜夫人夏桂霞教授實地調(diào)研考察陜西西安碑林

第二篇：退耕還林還草政策在寧夏固原市原州區(qū)寨科鄉(xiāng)的實施狀況及其對所存在問題的分析(2014)

退耕還林還草政策在寧夏固原市原州區(qū)寨科鄉(xiāng)的實施狀況

及其對所存在問題的分析

一、寧夏固原市原州區(qū)寨科鄉(xiāng)自然、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)狀況

寨科鄉(xiāng)位于寧夏南部山區(qū)，此處多以山地為主。由于位于內(nèi)陸地區(qū)，降水較少。此地居民大多是在建國前因戰(zhàn)亂由甘肅河州（今甘肅臨夏）地區(qū)遷至此處。由于該地地形主要以山地為主，當(dāng)?shù)鼐用裰荒茉谏狡律祥_荒種田，導(dǎo)致山上植被被破壞，造成水土流失嚴(yán)重，土壤肥力下降。加之降水較少，該地農(nóng)田的年產(chǎn)量較低，大多數(shù)居民年收入較低。因近幾年當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府鼓勵農(nóng)戶發(fā)展多種經(jīng)營，特別是發(fā)展牛、羊養(yǎng)殖業(yè)，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶增收，但總體而言，收入仍較低。

二、退耕還林還草政策的實施

由于寨科鄉(xiāng)所在地區(qū)的自然、環(huán)境狀況差，地處黃土高原，水土流失嚴(yán)重。根據(jù)國家的退耕還林還草政策，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府在21世紀(jì)初期實施了該項政策。退耕還林還草政策主要是指讓自然環(huán)境較為脆弱地區(qū)的退化的土地種上草或樹，讓退化的土地逐步恢復(fù)，增加植被覆蓋，改善自然、環(huán)境狀況，遏制土地退化，水土流失的進(jìn)一步加重的趨勢。在給退化的土地種上草、樹之后，國家定期給農(nóng)田所屬的農(nóng)戶給一定的補(bǔ)償，如前幾年按每畝給一定量的糧食，如純小麥，冬小麥，玉米還有大米等，后期主要以給現(xiàn)金，以每畝給多少元錢算，退多少畝地就給多少錢。這項政策在當(dāng)?shù)剡€是比較受歡迎的，原因比較多，主要有三個，一是國家的補(bǔ)償措施較為合理，給農(nóng)戶一畝地各年加起來的糧食或現(xiàn)金要比農(nóng)戶種一畝地各年加起來的收成要多，因為該地土地貧瘠，肥力較低，又加之降水較少，時常發(fā)生干旱。在風(fēng)調(diào)雨順時，可能會有較好收成，在發(fā)生干旱時，種子都收不回來。因此，國家各個年份給的糧食或現(xiàn)金總和遠(yuǎn)遠(yuǎn)要多于農(nóng)戶各年收入的總和。二是農(nóng)戶可以不種地了，由于這里的土地不是在山上就是在溝里，地勢較為平坦的地相對來講較少。因此，農(nóng)戶種地非常的不容易，很苦很累。該退的土地退回去，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，農(nóng)戶自然高興。三是在當(dāng)?shù)赜械霓r(nóng)戶大部分地都退了，甚至有全退的。他們就有更多的時間去搞牛、羊養(yǎng)殖或者是外出打工，發(fā)展多種經(jīng)營，增加收入。總的來講，退耕還林還草政策對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶帶來了很大的益處，自然也存在一些問題。

三、退耕還林還草政策在實施過程中出現(xiàn)的問題

首先是政策自身的問題，退耕還林還草政策是有時間限制的，如在剛開始時，這個政策要實施多少年，是有規(guī)定的。如果到期了，農(nóng)戶就得不到補(bǔ)償了，他們的生活該怎么辦，這是一個需要解決的非常急迫的問題。在政策在寨科鄉(xiāng)實施后，過了幾年在到期時，當(dāng)?shù)赜盅娱L了幾年。但是這項政策總歸是有個頭的，因為補(bǔ)償給農(nóng)戶的財政資金是要由國家財政出的，國家不可能一直對農(nóng)戶補(bǔ)償下去。

其次，在政策實施過程中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶在鄉(xiāng)政府的引導(dǎo)下對屬于自家需退耕還林還草的土地種樹或種草，種樹的苗木和種草的種子由政府統(tǒng)一提供，在種植過程中，鄉(xiāng)政府統(tǒng)一進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，使種植過程規(guī)范化。但是由于當(dāng)?shù)刈匀粭l件惡劣，降水較少，苗木的成活率很低。雖然草的長勢在降水充沛的季節(jié)還可以，但其對水土保持起的作用較小。加之，在統(tǒng)一種植完之后，幾乎沒有專門的人員對其生長過程進(jìn)行管理，也沒有建立一個對農(nóng)戶管理苗木有效的激勵機(jī)制。苗木、草在遇到干旱時枯死，因此，該政策在經(jīng)過這些年的實施后，當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境狀況的改觀并不大，植被覆蓋率幾乎和以前一樣，生態(tài)環(huán)境未得到較明顯的恢復(fù)。

最后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶由于將土地退耕還林還草之后，就失去了從土地獲取收入的途徑。他們只能外出打工或在當(dāng)?shù)匕l(fā)展牛、羊養(yǎng)殖業(yè)，加之有些農(nóng)戶家中還有一部分土地未退耕還林還草，他們?yōu)榱死檬Ｓ嗟耐恋胤N植莊稼，家中必須要養(yǎng)幾口牲畜，大多數(shù)以養(yǎng)牛為主。農(nóng)戶為了降低養(yǎng)牛、羊的成本，將它們放養(yǎng)在山中。由于退耕還林還草政策的實施，當(dāng)?shù)匾逊馍浇?，不允許放養(yǎng)牛、羊，否則會對已退耕還林還草的土地上種植的草、苗木造成破壞。但由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入來源較少，蓋牛棚，羊圈發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)成本高，為降低成本，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶將牛、羊放養(yǎng)于山中。在該政策實施過程中，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府對此監(jiān)管很嚴(yán)，有專門機(jī)構(gòu)人員對在山中放養(yǎng)牛、羊的農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)查，若發(fā)現(xiàn)，將牛、羊抓回。按每只罰多少錢來遏制當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的這種行為。但其效果不大，因為當(dāng)?shù)氐匦味嘁陨綔蠟橹?，監(jiān)查起來得需要大量人員，還需配備車輛，即使有車輛、人員，由于當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)地方不適應(yīng)車輛通行，因此給監(jiān)查帶來一定困難。加之，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶怕白天被當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府監(jiān)查人員發(fā)現(xiàn)，就在晚上去山中放養(yǎng)牛、羊。

四、針對上述問題提出對策

由于退耕還林還草政策有時間限制的問題，我建議當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府采取措施，鼓勵，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶發(fā)展多種經(jīng)營，鄉(xiāng)政府可以組織農(nóng)村剩余勞動力外出務(wù)工，如近幾年曾多次組織農(nóng)村剩余勞動力在農(nóng)閑時到新疆采摘棉花，增加農(nóng)戶收入。還可以鼓勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，以牛、羊為主。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府對農(nóng)戶蓋牛棚、羊圈發(fā)展牛、羊養(yǎng)殖業(yè)可以提供資金支持。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社對農(nóng)戶蓋牛棚、羊圈可以提供低息貸款扶持。鄉(xiāng)政府可以給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供免費(fèi)的牛、羊養(yǎng)殖技術(shù)的服務(wù)。當(dāng)?shù)卣梢月?lián)合農(nóng)戶成立牛、羊養(yǎng)殖專業(yè)合作社，發(fā)展牛、羊養(yǎng)殖的規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，增加農(nóng)戶收入。

針對苗木成活率不高，恢復(fù)生態(tài)不理想的問題，一方面鄉(xiāng)政府要成立專門機(jī)構(gòu)，配備專門人員，設(shè)備加強(qiáng)對苗木、草的生長過程中的管理。鄉(xiāng)政府應(yīng)主要起到引導(dǎo)作用，可以成立技術(shù)部門，加強(qiáng)對農(nóng)戶的技術(shù)指導(dǎo)。農(nóng)戶在對苗木，草的生長過程中的管理應(yīng)起主體作用。建立有效地激勵農(nóng)戶對苗木、草的生長過程的管理的有效機(jī)制。如鄉(xiāng)政府可以拿出一筆資金專門獎勵苗木成活率，草長勢較好的農(nóng)戶。

針對農(nóng)戶在大山中放養(yǎng)牛、羊的問題，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府加大監(jiān)管力度不能從根本上解決問題，應(yīng)以加大對環(huán)境，生態(tài)保護(hù)的意義的宣傳力度，讓人們樹立對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的觀念。其次，還是要幫當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶尋找更多致富門路，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶發(fā)展多種經(jīng)營，增加收入。還可以在退耕地上種上一些牛、羊能吃得草，如苜蓿。這樣降低農(nóng)戶養(yǎng)牛羊的成本，減少在大山中放養(yǎng)牛、羊的次數(shù)。還應(yīng)建立一個獎勵機(jī)制，對于不放養(yǎng)或未發(fā)現(xiàn)放養(yǎng)牛、羊的農(nóng)戶獎勵現(xiàn)金或幾只牛、羊的方式，引導(dǎo)農(nóng)戶減少放養(yǎng)次數(shù)，最終杜絕此類行為的發(fā)生。

第三篇：察布查爾縣實施退牧還草工程的經(jīng)驗體會與思考

察布查爾縣實施退牧還草工程的經(jīng)驗體會與思考

田新春1，崔建國 2，彭章建2，吳勁松2

（1.新疆自治區(qū)草原總站 烏魯木齊 830049，2.新疆察布查爾縣畜牧局 835300；）

摘要：通過對察布查爾縣實施退牧還草工程經(jīng)驗的總結(jié)，提出了幾點建議，旨在為今后實施草原建設(shè)項目和加強(qiáng)草原保護(hù)提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：察布查爾縣；退牧還草；體會；保護(hù)對策

察布查爾錫伯自治縣是全國唯一的錫伯族自治縣，位于伊犁河南岸，南倚烏孫山，西與哈薩克斯坦共和國接壤。該縣大都處于河谷盆地，氣候溫和，土地肥沃，水量充足，素有“糧倉”之稱。全縣總面積4485 km，其中可利用草場面積2.71×105hm2?？h轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、22個國營農(nóng)牧場和5個駐縣單位。天然草地面積占全縣土地面積的74.18%，天然草地生態(tài)系統(tǒng)是察布查爾縣生態(tài)系統(tǒng)的重要構(gòu)成部分。長期以來，由于人們沒有充分認(rèn)識到草地生態(tài)系統(tǒng)的重要性，在農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中，重利用、輕保護(hù)，草地超載放牧，濫墾亂挖，盲目開荒，同時受自然災(zāi)害影響，造成大面積天然草地出現(xiàn)不同程度的退化和沙化，草場覆蓋率僅為20-35%，成為制約畜牧業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。

為加強(qiáng)草原保護(hù)和建設(shè)，改善西部地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境和草原畜牧業(yè)基本生產(chǎn)條件，維護(hù)草原生態(tài)平衡，提高草原生產(chǎn)力，實現(xiàn)草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國家于2003年啟動了以圍欄封育、禁牧休牧、舍飼圈養(yǎng)和以草定畜為內(nèi)容的退牧還草工程，察布查爾縣被列入工程項目實施縣。在項目實施中，始終堅持“以人為本，人與自然和諧發(fā)展”的生態(tài)理念，用科學(xué)的發(fā)展觀指導(dǎo)工程建設(shè)，統(tǒng)籌牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)和諧發(fā)展，保障了項目建設(shè)順利實施，取得了顯著成效。l 工程簡介及實施情況

從2003～2008年，察布查爾縣先后實施了五期天然草原退牧還草項目。項目計劃退牧18.8×104hm2萬畝，其中禁牧3.61×104hm2，休牧14.13×104hm2，劃區(qū)輪牧1.07×104hm2，草原補(bǔ)播2×104hm2，人工飼草料地295hm2?？偼顿Y達(dá)5631萬元，其中中央預(yù)算內(nèi)專項資金4036萬元，地方配套1595萬元。

截止目前，五期項目全部建成，并全部通過縣級和自治區(qū)級檢查驗收，其中第三、四期被自治區(qū)評為優(yōu)良工程。第一、二期已通過國家級抽查驗收。項目累計完成退牧19.04×104hm2，完成計劃的101.3%，其中休牧14.26×104hm2，禁牧3.69×104hm2，劃區(qū)輪牧1.07×104hm2，補(bǔ)播改良2×104hm2，完成投資4033.73萬元。各退牧還草任務(wù)具體完成情況如表1。項目建設(shè)共涉及10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2個牧場的114個自然村,轉(zhuǎn)移安置牧民574戶，配套建設(shè)人工飼草料地0.3×104hm2，修建牲畜棚圈263座，采取集中辦班、巡回授課的方式，累計培訓(xùn)農(nóng)牧民69170人次，發(fā)放技術(shù)方面的宣傳材料16380份，播放科技錄像82場。

表1 察布查爾縣各退牧還草任務(wù)完成情況表

×104hm2、%

禁牧 休牧

劃區(qū)輪牧 完成

項目 批復(fù) 完成 完成 批復(fù) 完成 完成 批復(fù) 完成 完成 圍欄

面積 面積 率 面積 面積 率 面積 面積 率 總長度

一期(2003年)2 2.05 103 2.13 2.21 103 0.67 0.67 100 758400 二期(2004年)0.27 0.28 105 2 2.01 100.6 0.4 0.4 100 383200 三期(2005年)0.67 0.68 102 2.67 2.68 100.5 725100 四期(2006年)0.67 0.68 100.3 4 4.01 100.4 823500 五期(2007年)3.33 3.34 100.28 334070

合計 3.61 3.69 14.13 14.26 1.07 1.07 3024270 工程建設(shè)中的主要措施和經(jīng)驗 2．1 主要措施

2．1．1 組織領(lǐng)導(dǎo)及政策宣傳 為順利推進(jìn)退牧 還草工程建設(shè)，根據(jù)工程建設(shè)要求，州、縣分別成 立了退牧還草領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立具體的辦事機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)級成立了工程建設(shè)指揮部?；咀龅搅巳蝿?wù)明 確、責(zé)任到人。組織有關(guān)人員先后進(jìn)行了三次大 規(guī)模的宣傳調(diào)研，針對州內(nèi)不同地域、不同草場，分鄉(xiāng)、分類提出了不同的草地生態(tài)治理保護(hù)措施，并進(jìn)村入戶宣傳退牧還草政策，將退牧還草政策 編印成藏漢兩種文字宣傳冊，發(fā)放到牧民群眾手

中，主要宣傳了“全省退牧還草工作會議”精神，項 目采取的模式、工程要求、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和原則等，通 過宣傳動員，得到了廣大牧民群眾對退牧還草工 作的支持。

2．1．2 科學(xué)制定方案 在制定方案和作業(yè)設(shè)計 時反復(fù)斟酌，慎之又慎，逐戶確定模式，建立牧戶 檔案卡片，在此基礎(chǔ)上逐級向上匯總，投入了大量 的人力、財力，完成了縣級作業(yè)設(shè)計和州級實施方 案，使其既符合政策要求，又具有較強(qiáng)的可操作 性。

2．1．3 強(qiáng)化工程管理 為保證全州退牧還草工 程的順利推進(jìn)，各項目縣抽調(diào)精兵強(qiáng)將充實辦事 機(jī)構(gòu)，在施工現(xiàn)場設(shè)立工程管理指揮部，由副縣級 干部坐陣，堅持二十四小時值班制度，全力協(xié)調(diào)工 程建設(shè)各環(huán)節(jié)的問題，抓質(zhì)量，促進(jìn)度。各級黨 委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)多次親臨工地現(xiàn)場

辦公，人大、政協(xié)組織代表、委員視察督導(dǎo)，從思想 認(rèn)識和工程質(zhì)量以及管理方面，尋找差距和原因，在表揚(yáng)借鑒先進(jìn)地區(qū)做法的同時，積極幫助后進(jìn) 縣分析工程進(jìn)度慢的問題，推動其加快速度，使 “工程管理辦法”在工程建設(shè)得到了認(rèn)真的貫徹落 實。在退牧還草資金管理上，嚴(yán)格遵照“退牧還草 資金管理辦法”，單獨(dú)設(shè)立賬戶，專人管理，單獨(dú)核 算，做到資金的封閉運(yùn)行。

2．1．4 謀劃后續(xù)產(chǎn)業(yè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)是搬遷牧民是 否能安居樂業(yè)的重大問題，也是關(guān)系到退牧還草 是否得到鞏固的關(guān)鍵之一。為此，各級黨委、政府 在積極抓好圍欄、減畜、搬遷、社區(qū)建設(shè)等主要工 程內(nèi)容的同時，及早著手搬遷牧民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā) 展問題，一方面是在以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，適 度發(fā)展中藏藥材采挖業(yè)，積極培育以大黃為主的 中藏藥材種植，大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，從勞務(wù)輸出為 主攻方向；另一方面，以鼓勵牧民自主經(jīng)營商鋪，引導(dǎo)牧民從事牛羊販運(yùn)，組建牧民協(xié)會，發(fā)展舍飼 畜牧業(yè)等，通過政府積極引導(dǎo)，逐步讓牧民走出山 溝，走出果洛，面向市場，充分考慮群眾利益，積極 尋求牧民增收渠道。在去年的蟲草采挖季節(jié)，瑪 多、瑪沁兩縣組織扎陵湖鄉(xiāng)、昌麻河鄉(xiāng)的牧民276 人進(jìn)行蟲草采挖，勞均增收1100元；在安置區(qū)工 地參加勞動的27人，出租房屋、經(jīng)營小賣部、幫工 幫牧和從事門衛(wèi)等方面的5名，月均收入200— 700元不等。2．2 經(jīng)驗與體會

2．2．1 領(lǐng)導(dǎo)重視，思想認(rèn)識統(tǒng)一，是退牧還草順 利實施的關(guān)鍵退牧還草工程與其它項目不同，它是牧區(qū)生產(chǎn)方式和牧民生活方式的一場重大變 革，無現(xiàn)成的經(jīng)驗可循。為了取得認(rèn)識上的一致 和行動上的統(tǒng)一，各級黨委、政府將此作為“一號 工程”來對待，落實責(zé)任及措施。采取先在領(lǐng)導(dǎo)層 認(rèn)真學(xué)習(xí)、領(lǐng)會退牧還草工作方針政策的基礎(chǔ)上，深入基層，深入牧戶，多層次、全方位地進(jìn)行宣傳 動員的辦法。通過扎實有效的工作，收到了良好 的效果，贏得了廣大干部群眾的支持和參與，從而 保證了退牧還草工作的順利開展。

2．2．2 部署嚴(yán)密，工作方法得當(dāng)，確保了建設(shè)質(zhì) 量和進(jìn)度退牧還草工程是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)

工程，它涉及到許多方面的問題，關(guān)系到千家萬戶 牧民群眾的利益。因此，在工作中認(rèn)識要到位，步 驟要穩(wěn)妥，方法要得當(dāng)，工作要扎實，遵循“群眾自 愿”的原則，充分考慮群眾的切身利益。對工程 中遇到的困難和問題及時進(jìn)行研究，并予妥善處 理，才使得工程建設(shè)能夠順利推進(jìn)。2．2．3 社會關(guān)注，部門協(xié)作，才能推動退牧還草 的開展退牧還草的實施必須依靠全社會的共同

努力才能完成。因此，在實施過程中，相關(guān)單位要 相互協(xié)作，緊密配合，努力為工程建設(shè)創(chuàng)造良好的 施工環(huán)境。如達(dá)日縣，由主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓此項工 作，有關(guān)部門圍繞退牧還草開展工作，主動為工程 建設(shè)提供服務(wù)，超前謀劃，從材料供應(yīng)到施工用 水、供電等各環(huán)節(jié)逐一進(jìn)行落實，收效顯著。

2．2．4 相關(guān)政策配套到位，才能最終贏得工程建 設(shè)的成功 目前我們根據(jù)“五到位”的原則，結(jié)合 本地實際，實施不同模式的工程建設(shè)，既要完成草 原禁牧任務(wù)目標(biāo)，又要按科學(xué)發(fā)展觀的要求實現(xiàn) 生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展，使搬遷牧戶能夠 搬得出，穩(wěn)得住，能致富，草原能夠禁得了，就需要 與相配套的政策保障。如社區(qū)建設(shè)的配套資金、牧民子女入學(xué)，牧民勞動技能培訓(xùn)，計劃生育等措 施落實到位，后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)及實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)置換的政 策。尤其是在后續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育上，既牽扯到今后 牧民生產(chǎn)、生活的出路問題，也與當(dāng)前和今后的社 會穩(wěn)定有相當(dāng)大的關(guān)系，如果處理不當(dāng)或政策措 施不到位，會引發(fā)諸多的問題，可能導(dǎo)致工程建設(shè) 的失敗，而這些政策或資金的落實需要各有關(guān)部 門去爭取，去做大量的工作，工作量之大甚至超過 了當(dāng)前的工程建設(shè)。3 存在問題

3．1 建設(shè)規(guī)劃問題

缺乏統(tǒng)一的、全局性的規(guī)劃，建設(shè)準(zhǔn)備工作量

大、繁雜，又缺少前期費(fèi)用，在選點、規(guī)劃上浪費(fèi)了 大量的時間。

3．2 后續(xù)產(chǎn)業(yè)問題

由于本州經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，就業(yè)渠道窄，加 上牧民文化素質(zhì)普遍較低，牧民就業(yè)困難較大。3．3 機(jī)構(gòu)問題 部分縣退牧還草具體辦事機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定，正常 辦公經(jīng)費(fèi)和管理費(fèi)用不足，對整個工作的正常開 展影響較大。4 思考與對策

4．1 對果洛地區(qū)的生態(tài)環(huán)境要標(biāo)本兼治，特別要 加強(qiáng)青少年的教育工作

抓好牧民子女的基礎(chǔ)教育工作，是徹底改變 果洛地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的根本措施，要創(chuàng)造良好 的生活學(xué)習(xí)條件，使他們從小就溶入到現(xiàn)代化社 會中接受新的生活方式和思想理念。通過部分牧 民進(jìn)城鎮(zhèn)工程的實施，保證教育資金的投入。小 學(xué)教育以就地為主，改善教學(xué)條件，集中當(dāng)?shù)氐膸?資力量，重點做好小學(xué)教育工作。中學(xué)教育以外 培為主，充分利用“三江源”中下游流域優(yōu)越的辦 學(xué)條件和師資力量，建立上下游幫扶機(jī)制，使大部 分學(xué)生能到下游地區(qū)接受良好的教育，為果洛地 區(qū)及“三江源”美好的明天奠定基礎(chǔ)。同時，加大 牧民文化素質(zhì)和勞動技能培訓(xùn)，幫助和引導(dǎo)牧民 生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變，加速替代產(chǎn)業(yè)的培育，以 保證部分牧民進(jìn)城鎮(zhèn)、退牧還草工程的實施。4．2 貫徹計劃生育國策，控制區(qū)域人口增長 為了保持人與自然的和諧發(fā)展，建設(shè)牧區(qū)小 康社會，退牧還草工程與部分牧民進(jìn)城鎮(zhèn)結(jié)合的 同時，必須進(jìn)一步加強(qiáng)落實計劃生育工作，加大獎 懲力度，控制人口的過快增長，有效降低人口密 度。

4．3 延長禁牧年限

由于果洛地區(qū)其特殊的地理位置和高寒、多

風(fēng)、干旱的氣候，使其生態(tài)環(huán)境十分脆弱，極易遭 受破壞，破壞的草地植被恢復(fù)難度極大，恢復(fù)時間 長，將草原禁牧年限由現(xiàn)在的5年延長至10年，相應(yīng)把飼料補(bǔ)助延長至10年。對于部分搬入城 鎮(zhèn)的牧民，納入城鎮(zhèn)低保范圍。4，4 進(jìn)一步落實和完善草場承包責(zé)任制

以戶為單位，實行以草定畜，嚴(yán)格控制天然草

地載畜量，大力推廣舍飼圈養(yǎng)；進(jìn)一步落實和完善 草原承包責(zé)任制，充分調(diào)動牧民群眾建設(shè)草地、保 護(hù)草地的積極性和主動性，優(yōu)化畜草產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，恢 復(fù)草地植被，實現(xiàn)畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。4，5 制定科學(xué)合理的退牧還草計劃

退牧還草工程量大、繁雜，應(yīng)制定地區(qū)及全省

退牧還草規(guī)劃，分步實施，并與小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、“三江源”自然保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃等相互結(jié)合，充分 發(fā)揮項目效益，避免走一步，看一步的做法。4．6 建立穩(wěn)定的退牧還草機(jī)構(gòu)

現(xiàn)退牧還草機(jī)構(gòu)為臨時機(jī)構(gòu)，其人員從各相 關(guān)部門抽調(diào)，由于缺乏正常的辦公經(jīng)費(fèi)和固定的 工作人員，對穩(wěn)步推進(jìn)退牧還草工程影響較大。因此，應(yīng)建立相對穩(wěn)定的退牧還草機(jī)構(gòu)和隊伍，將 退牧還草辦公經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，以保證退牧還 草工程的穩(wěn)步實施。

第四篇：跨國公司并購國內(nèi)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)分析及其法律規(guī)制--以柯達(dá)并購中國感光材料企業(yè)案為例(宋才發(fā) 李 磊)

跨國公司并購國內(nèi)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)分析及其法律規(guī)制

——以柯達(dá)并購中國感光材料企業(yè)案為例

宋才發(fā) 李

磊 上傳時間:2008-3-8

關(guān)鍵詞: 跨國公司/柯達(dá)公司/外資并購/法律規(guī)制

內(nèi)容提要: 跨國公司著眼于中國廣闊的潛在市場，通過并購國內(nèi)企業(yè)搶先占領(lǐng)中國市場，以增加同其他跨國公司的競爭能力?！?8并購協(xié)議”是柯達(dá)公司與中國政府反復(fù)較量和博弈的結(jié)果，不是一個純市場的交易行為；而“2003柯達(dá)樂凱聯(lián)姻”則是一個雙贏的契約?？逻_(dá)公司在中國的并購?fù)顿Y既是柯達(dá)公司實施全球戰(zhàn)略的需要，也是我國改革國有企業(yè)的需要，它是柯達(dá)跨國公司在華戰(zhàn)略與中國國家戰(zhàn)略較好結(jié)合的典范之作。目前跨國公司并購對于中國企業(yè)的影響是利大于弊，我國必須十分重視對外資并購的法律規(guī)制。要盡快出臺《反壟斷法》，健全競爭法律體系；完善產(chǎn)業(yè)政策法，健全資產(chǎn)評估法律制度；完善公司法、證券法，加強(qiáng)對外資并購的法律監(jiān)管。

一、柯達(dá)公司并購中國感光材料企業(yè)的歷史性回顧——從“98并購協(xié)議”到“2003柯達(dá)樂凱聯(lián)姻”

（一）“98并購協(xié)議”

20世紀(jì)80年代初期，美國柯達(dá)公司開始進(jìn)入中國市場，當(dāng)時是以中國公司引進(jìn)柯達(dá)的彩色線技術(shù)這種間接的方式進(jìn)入中國市場的。柯達(dá)公司覺得中國的投資環(huán)境很不成熟，并沒有投資中國市場的打算。為了銷售其產(chǎn)品，柯達(dá)公司僅僅在北京、上海、廣州設(shè)立了辦事處。由于柯達(dá)公司一開始就沒有看好和重視中國市場，其產(chǎn)品銷售曾一度落后于其主要競爭對手日本富士公司。1994年柯達(dá)相紙在中國市場的占有率不足10％，富士公司卻高達(dá)65％。在中國市場的迅速擴(kuò)張成為富士公司的利潤增長點。至此柯達(dá)公司才意識到中國市場不容忽視，它是一個極具潛力和活力的大市場，預(yù)計到2010年中國將成為世界上第一大影像市場。所以1994年初，剛剛上任兩周的柯達(dá)公司新總裁裴學(xué)德，就立刻率領(lǐng)柯達(dá)公司代表團(tuán)訪華，并且萌發(fā)了收購中國感光材料全行業(yè)的愿望。

新中國成立以來，中國獨(dú)立自主地發(fā)展起自己的感光行業(yè)，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界的先進(jìn)技術(shù)水平。感光行業(yè)屬于高技術(shù)、高投入、規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求很高的行業(yè)。20世紀(jì)80年代，中國感光企業(yè)共有7家，它們分別是廈門的福達(dá)、汕頭的公元、無錫阿爾梅、上海感光、天津感光、遼源膠片以及樂凱膠片。從20世紀(jì)80年代后期開始，由于資金、技術(shù)、體制等原因，中國感光企業(yè)幾乎陷入全行業(yè)虧損狀態(tài)。如“福達(dá)”、“公元”晶牌基本上從市場上消失；其他5家企業(yè)雖然勉強(qiáng)維持生產(chǎn)，但困難重重。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，中國感光企業(yè)整體狀況進(jìn)一步惡化，虧損嚴(yán)重，資不抵債。截至1998年，福達(dá)、公元兩家企業(yè)累積虧損額超過70億元人民幣。巨大的債務(wù)包袱只有擁有資金、實力的企業(yè)才能解開債務(wù)鏈；而且在償還債務(wù)之后，仍然需保持持續(xù)的資金投入。為擺脫感光企業(yè)的現(xiàn)實困境，中國政府于1992年就曾經(jīng)考慮過讓國內(nèi)這些不景氣的感光企業(yè)與柯達(dá)等外國公司合作的問題。因此，柯達(dá)公司的愿望與中國政府的意圖一拍即合。

柯達(dá)公司原來打算全行業(yè)收購中國7家感光企業(yè)。首先成立柯達(dá)（中國）股份有限公司，1 由其控制7家感光企業(yè)，柯達(dá)占80％的股份，中國7家感光企業(yè)加起來占20％的股份。中國感光行業(yè)由1家外國公司全盤收購，這不僅事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)安全、民族情結(jié)，在政治_ER高度敏感，因而使得中國政府與柯達(dá)公司的談判呈現(xiàn)出異常艱難而漫長的狀況。從柯達(dá)公司1994年底向中國政府正式提出并購中國感光行業(yè)的意向起，到1998年3月簽訂“98協(xié)議”，整個談判共進(jìn)行了70多輪，歷時近4年。1998年3月23日柯達(dá)公司總部向全世界宣布，它將出資3．75億美元收購汕頭公元、廈門福達(dá)和無錫阿爾梅3家中國感光領(lǐng)域的公司。3月25日由柯達(dá)、福達(dá)和公元3家公司聯(lián)合組建的柯達(dá)（中國）股份有限公司正式宣告成立，總部設(shè)在上海，其中柯達(dá)占80％的股份，公元、福達(dá)各占10％的股份。一周后柯達(dá)（無錫）股份有限公司宣告成立，柯達(dá)持股70％，阿爾梅持股30％?？逻_(dá)（中國）公司控制廈門的福達(dá)、汕頭的公元，柯達(dá)（無錫）公司只控制無錫阿爾梅。上海感光、天津感光、遼源膠片3家企業(yè)不與柯達(dá)公司簽訂合資合作協(xié)議，只是一種松散的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系。由于中央政府有關(guān)部門明確規(guī)定這3家企業(yè)在過渡期內(nèi)不與其他外商合資或者合作，柯達(dá)公司為此承諾分別給予上海感光、天津感光、遼源膠片3100萬、800萬、200萬美元的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用于這3家企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)。民族企業(yè)樂凱膠片集團(tuán)未參與其中，仍保持著本身的獨(dú)立性。至此，柯達(dá)公司對中國感光材料行業(yè)的初步并購活動基本完成，開始了其全球戰(zhàn)略的中國布局。

此次并購雙方各有收獲。對于中方來說，其收獲主要體現(xiàn)在如下四個方面：（1）解除了企業(yè)沉重的債務(wù)包袱；（2）解決了部分職工的就業(yè)問題，實現(xiàn)了2000人的再就業(yè)；（3）解決了未來企業(yè)發(fā)展所需資金，柯達(dá)承諾未來10年投資累計達(dá)10億美元；（4）初步解決了企業(yè)的技術(shù)升級問題?？逻_(dá)承諾短時期內(nèi)要把中國感光行業(yè)建設(shè)成為世界一流的感光行業(yè)。盡管柯達(dá)公司最初全行業(yè)并購中國感光材料企業(yè)的愿望沒有完全實現(xiàn)，但是基本上得到了它想要得到的一切。具體地說柯達(dá)公司收獲的利益主要表現(xiàn)為：（1）迅速取得柯達(dá)膠卷本地化生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)；（2）通過本地化生產(chǎn)可以進(jìn)一步降低生產(chǎn)成本15％-20％；（3）借用本土化力量建立更好的營銷渠道；（4）在一定時期內(nèi)獨(dú)占中國感光材料市場。中國政府作出了3年內(nèi)在感光行業(yè)不設(shè)立新的合資企業(yè)的承諾。

（二）柯達(dá)與樂凱“聯(lián)姻”

美國柯達(dá)公司通過“98并購協(xié)議”措施，收購了除樂凱以外的中國國內(nèi)感光材料行業(yè)的所有廠家，但是柯達(dá)公司并沒有就此罷休。為了在中國的感光材料市場上獲取絕對優(yōu)勢，柯達(dá)公司在“98并購協(xié)議”之后，又明確地提出了希望和樂凱合作的強(qiáng)烈愿望。在合資的立場上樂凱提出三大條件：保留樂凱晶牌、樂凱控股、擁有經(jīng)營管理權(quán)。樂凱的要求與柯達(dá)公司在海外興辦合資企業(yè)的原則是相沖突的。在中國市場上，柯達(dá)遇到了樂凱和富士兩個強(qiáng)有力的競爭對手?？逻_(dá)公司企圖獨(dú)占中國膠卷市場的愿望，也因為遭到中國公民支持民族晶牌意識的抵制和富士公司的強(qiáng)烈競爭而遲遲無法實現(xiàn)。于是在中國的膠卷市場上形成了“三足鼎立”的局面。對于美國柯達(dá)和日本富士兩家公司而言，他們都非常清楚地知道：誰能率先聯(lián)合樂凱，誰就能搶得中國膠卷市場的先機(jī)。

樂凱集團(tuán)成立于20世紀(jì)50年代，在經(jīng)歷了幾十年的風(fēng)風(fēng)雨雨之后，樂凱成為中國膠片行業(yè)民族晶牌的代表。1995年在柯達(dá)和富士的低價競爭下，樂凱的市場份額一度下滑。1998年亞洲金融危機(jī)以后，中國所有感光材料行業(yè)處于不景氣狀態(tài)。面對跨國公司咄咄逼人的市場攻勢，樂凱集團(tuán)陷入了嚴(yán)重的生存危機(jī)。與柯達(dá)公司和富士公司相比，樂凱的技術(shù)相當(dāng)落 2 后，樂凱一直無法在高感光度材料上有所作為。在膠卷市場上，樂凱的主打產(chǎn)品主要是傳統(tǒng)產(chǎn)品和中低檔產(chǎn)品，高檔產(chǎn)品幾乎是空白。中國加入WTO以后，膠卷市場競爭日趨激烈。由于技術(shù)、管理、資金等方面的原因，樂凱集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)效益嚴(yán)重滑坡，甚至面臨虧損的境地。為了擺脫困境提高自身的競爭力，樂凱在新世紀(jì)的第2年就開始考慮結(jié)交合資伙伴。而這恰恰是柯達(dá)公司稱霸中國市場的策略。所以，在合作問題上雙方比較容易達(dá)成協(xié)議。

2003年10月29日，代表中國膠片行業(yè)民族晶牌的樂凱集團(tuán)和美國柯達(dá)公司簽署了一份長達(dá)20年的合作協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，柯達(dá)公司將支付4500萬美元現(xiàn)金以及提供一條用于彩色產(chǎn)品生產(chǎn)的乳劑生產(chǎn)線和相關(guān)的生產(chǎn)技術(shù)，以及2950萬美元資金支持和技術(shù)支持，對中國樂凱膠片集團(tuán)現(xiàn)有的兩條TAC生產(chǎn)線以及相關(guān)作業(yè)進(jìn)行技術(shù)質(zhì)量提升，以獲得中國樂凱膠片集團(tuán)公司持有的樂凱膠片股份有限公司20％的股份。樂凱膠片股份有限公司將向柯達(dá)支付某些技術(shù)的使用費(fèi)，并為柯達(dá)擁有的股份支付股息。在協(xié)議中，柯達(dá)公司承諾將不吸納市場流通股，樂凱膠片股份有限公司將繼續(xù)生產(chǎn)和銷售樂凱晶牌的產(chǎn)品。這樣樂凱集團(tuán)關(guān)于“保留樂凱晶牌、樂凱控股、擁有經(jīng)營管理權(quán)”的三原則得到了充分體現(xiàn)。至此，在中國的感光材料市場上，美國柯達(dá)公司擁有50％以上的市場份額；從而使得柯達(dá)公司在中國感光材料市場上占有絕對的市場優(yōu)勢地位。通過先后兩次并購，柯達(dá)公司幾乎把中國的感光材料企業(yè)盡收自己的旗下，擴(kuò)大了在中國市場的占有份額；尤其是在與日本富士公司的競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，提升了在世界感光材料市場上的競爭優(yōu)勢。

二、柯達(dá)公司并購中國感光材料企業(yè)透視

（一）柯達(dá)公司并購中國感光材料企業(yè)的全球戰(zhàn)略

跨國公司具有自己明確的全球經(jīng)營戰(zhàn)略?？鐕緦χ袊髽I(yè)的并購活動，不是以單純獲取短期利潤為目的的投機(jī)性并購，而是更多地體現(xiàn)出一種戰(zhàn)略性并購策略。跨國公司通過并購來分享中國目標(biāo)企業(yè)的各種創(chuàng)造性資產(chǎn)，將并購企業(yè)納入其全球生產(chǎn)體系?？鐕局塾谥袊鴱V闊的潛在市場，通過并購搶先占領(lǐng)中國市場，增加同其他跨國公司的競爭能力。中國加入WTO后，世界上最后一個最大的消費(fèi)市場將全面開放，誰能夠搶先進(jìn)入并占有較大的市場份額，誰將獲得絕對競爭優(yōu)勢地位，正可謂“欲爭霸世界，必先逐鹿中國”?？鐕①徥茄杆僬碱I(lǐng)中國市場的有效手段，它將使跨國公司獲得寶貴的先發(fā)優(yōu)勢。具體表現(xiàn)為：（1）并購方式產(chǎn)生收益的周期短，經(jīng)營風(fēng)險相對較小，比新建投資收效快，投資回報的年限大大縮短；（2）可以利用目標(biāo)企業(yè)的現(xiàn)有分銷網(wǎng)絡(luò)和知名商標(biāo)，直接獲得目標(biāo)企業(yè)的市場份額；（3）利用被收購企業(yè)現(xiàn)有的生產(chǎn)設(shè)備、素質(zhì)較高的工人和本土的管理經(jīng)驗，可以迅速提高競爭力；（4）在減少競爭者以及行業(yè)競爭的情況下達(dá)到生產(chǎn)臨界規(guī)模，不易受到抵制。

柯達(dá)公司在全行業(yè)并購中國感光材料企業(yè)的過程中全球戰(zhàn)略非常明顯。其表現(xiàn)為在市場份額上與日本的富士公司激烈角逐；在影像業(yè)的技術(shù)上，實現(xiàn)由膠卷沖印業(yè)向數(shù)碼成像業(yè)的轉(zhuǎn)變。1969年美國宇航員登上了月球，柯達(dá)膠卷記錄了美國這一偉大時刻，成為美國夢的象征。在全世界“柯達(dá)”成為膠卷工業(yè)的代名詞，它以百億美元的年收入穩(wěn)坐影像業(yè)的霸權(quán)地位。此后的30年，這一切由于美國人的傲慢和輕視而不復(fù)存在。日本人采用美國戴明教授的質(zhì)量管理方法，成功地學(xué)習(xí)和改造美國技術(shù)，日本制造的膠卷以其高質(zhì)量潮水般地登陸美國市場。1976年日本富士公司第一個推出400度彩色膠卷其速度快于柯達(dá)新產(chǎn)品，柯達(dá)因此失去了部分市場份額。1981年柯達(dá)痛失了洛杉磯奧運(yùn)會膠卷贊助權(quán)，日本富士公司獲 3 得了贊助權(quán)，富士膠卷銷量劇增?？逻_(dá)公司這才第一次清醒地認(rèn)識到富士已成為真正的競爭對手。1981年日本索尼公司推出了無膠卷的數(shù)碼相機(jī)。以數(shù)碼相機(jī)為標(biāo)志世界影像業(yè)劃時代的變革已經(jīng)到來，膠卷沖印業(yè)向數(shù)碼成像業(yè)轉(zhuǎn)變，而且后者的前景無限廣闊。數(shù)碼成像業(yè)發(fā)展所需要的企業(yè)文化與組織形態(tài)，已經(jīng)顯示出與膠卷沖印業(yè)的沖突。所以，柯達(dá)盡管大手筆研發(fā)數(shù)字化產(chǎn)品，終究由于公司的傳統(tǒng)體制卻收效甚微。面對富士公司的市場攻勢、數(shù)碼產(chǎn)品的銳利鋒芒，柯達(dá)公司出現(xiàn)丁虧損。1985年第四季度，柯達(dá)報告其凈虧損值為1．94億美元。在經(jīng)濟(jì)增長最為迅速的亞洲，尤其被世界看好的中國市場，柯達(dá)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其主要的競爭對手——日本富士公司。1994年柯達(dá)相紙在中國市場的占有率不足1096，而富士公司卻高達(dá)65％。面對富士咄咄逼人的態(tài)勢，中國市場就成為柯達(dá)公司成功與否的關(guān)鍵。

20世紀(jì)90年代柯達(dá)與富士爭奪中國感光材料市場一直非常激烈。1994年柯達(dá)公司向中國政府提出了收購中國感光材料全行業(yè)的計劃，企圖獨(dú)自占有中國感光材料市場帶來的可觀利潤。1998年柯達(dá)出資收購了廈門、汕頭和無錫的3家感光企業(yè)，隨后柯達(dá)對3家企業(yè)追加了投資并對其生產(chǎn)能力進(jìn)行了重新安排：柯達(dá)（廈門）主要生產(chǎn)彩色膠卷和彩色相紙，柯達(dá)（汕頭）主要生產(chǎn)醫(yī)用和工業(yè)用X光片，柯達(dá)（無錫）主要生產(chǎn)沖洗套藥。1998年對中國感光行業(yè)的并購，柯達(dá)獲得了在中國的本地化生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，降低了15％-20％的生產(chǎn)成本。柯達(dá)金膠卷在中國的銷售價格因此回落，增加了同富士膠卷的市場競爭力。通過分期投資擁有了一批正在營運(yùn)的感光企業(yè)，并獲得了中國感光行業(yè)的生產(chǎn)準(zhǔn)入，而且是一定期限的排他許可，因為中國政府承諾在3年內(nèi)不批準(zhǔn)中國感光企業(yè)和其他外商的合資經(jīng)營，這就使得柯達(dá)能夠以時間換取在中國市場上的發(fā)展空間。2001年中國已成為柯達(dá)在全球的第二大膠卷銷售市場，柯達(dá)產(chǎn)品的世界市場占有率接近70％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了富士公司。2003年柯達(dá)公司又成功地并購了中國樂凱膠片集團(tuán)公司持有的樂凱膠片股份有限公司20％的股份。

柯達(dá)公司對中國感光材料企業(yè)的戰(zhàn)略性并購，不僅擊退了競爭對手日本富士公司在中國市場的領(lǐng)先地位，謀取了在中國感光材料市場的絕對領(lǐng)先地位，而且提升了柯達(dá)公司在亞太地區(qū)乃至全球市場的競爭實力。具體表現(xiàn)為：（1）同樂凱的合作增加了柯達(dá)在中國的市場占有份額，鞏固柯達(dá)在中國市場上的競爭優(yōu)勢。借助樂凱的營銷網(wǎng)絡(luò)和知名度，柯達(dá)膠卷的知名度將在全國范圍內(nèi)進(jìn)一步提高，產(chǎn)品銷量也將隨之躍升。柯達(dá)將樂凱拉到自己的身邊，意味著柯達(dá)將在中國市場保持穩(wěn)定的發(fā)展。這將能夠彌補(bǔ)柯達(dá)在歐美和日本市場膠卷產(chǎn)品的下降，保持全球總量的平衡。當(dāng)前在中國的感光材料市場中，柯達(dá)公司擁有50％以上的市場份額，而日本富士公司占有25％市場份額。（2）中國是一個膠卷消費(fèi)大國，市場容量之大并非一家公司所能獨(dú)享?？逻_(dá)無法獨(dú)占也無力獨(dú)立培養(yǎng)中國市場，而樂凱擁有地利人和的條件。通過向樂凱轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)技術(shù)的許可，柯達(dá)可以獲得技術(shù)使用費(fèi)以及樂凱20％股份每年的股息，這樣既降低了柯達(dá)的經(jīng)營風(fēng)險又獲得了收益。（3）2003年9月柯達(dá)總公司宣布將業(yè)務(wù)重點從傳統(tǒng)膠片市場轉(zhuǎn)向數(shù)碼相機(jī)和高端噴墨打印機(jī)市場。與樂凱的合作將有利于柯達(dá)未來將生產(chǎn)基地移至中國，向全球傳統(tǒng)膠片市場供應(yīng)柯達(dá)膠卷?？逻_(dá)目前130億美元的年收入大部分來自于膠卷產(chǎn)業(yè)，這與其把中國作為傳統(tǒng)膠卷生產(chǎn)基地的戰(zhàn)略密不可分?？逻_(dá)公司在數(shù)碼成像業(yè)成為支柱業(yè)之前，盡可能從傳統(tǒng)膠卷沖印業(yè)獲得可觀的利潤，以用于數(shù)碼產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)。（4）柯達(dá)與樂凱的合作最終改變“三足鼎立”的局勢。在一個三方相互制約的體系中，其中兩方的結(jié)盟勢必對第三方造成極大的威脅。在中國的膠卷市場上，柯達(dá)和富士 4 誰先同樂凱合作，誰將在競爭中處于有利地位。因此，從戰(zhàn)略的角度去看待這次合作，我們發(fā)現(xiàn)柯達(dá)和樂凱在戰(zhàn)略上的協(xié)同，對彼此競爭力的提升都具有積極的意義?？逻_(dá)保持了市場份額，在與富士的競爭中處于優(yōu)勢地位，同時還為柯達(dá)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型提供了保障。通過全行業(yè)并購，中國成為柯達(dá)全球的第二大膠卷市場。在柯達(dá)每年全球采購的60億美元中，有10億美元是在中國采購的，廈門生產(chǎn)的膠卷50％以上是出口世界，廈門生產(chǎn)的一次性相機(jī)98％以上出口世界，柯達(dá)數(shù)碼相機(jī)95％以上是在中國生產(chǎn)的。在中國制造的柯達(dá)數(shù)碼相機(jī)在美國市場上的占有率直逼日本索尼，第一次有機(jī)會在家門口與日本強(qiáng)大的競爭對手平起平坐。

柯達(dá)公司在中國競爭的成功表明，柯達(dá)是最能夠把握中國主流趨勢的跨國公司。盡管柯達(dá)不是華爾街最受推崇的公司，柯達(dá)既不是硅谷最有影響力的公司，也不是美國政府最支持的公司，但是柯達(dá)卻成為在中國最成功的跨國公司之一。迄今為止，在中國市場上還沒有其他任何一家跨國公司能夠像柯達(dá)公司一樣，對中國企業(yè)近乎是全行業(yè)的收購?？逻_(dá)公司在中國市場競爭的成功，不僅取決于對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈搏的理解和把握，而且取決于對中國企業(yè)戰(zhàn)略性并購策略的有效實施。

（二）中方在并購中的收獲

跨國公司對中國感光材料企業(yè)的全行業(yè)收購并非易事。原因在于它不僅有經(jīng)濟(jì)壟斷、危及國家經(jīng)濟(jì)安全之虞，而且關(guān)涉民族情結(jié)。在一般人看來也許是做不到的事情，在柯達(dá)公司身上便發(fā)生了奇跡?？逻_(dá)的獨(dú)特之處在于它大規(guī)模地進(jìn)人中國，含有改造中國國有企業(yè)的因素，這深深地牽涉到中國原有感光行業(yè)的歷史甚至政治經(jīng)濟(jì)決策的高層，也深深影響到這個民族的心靈、價值觀念以及民族精神。對于中國經(jīng)濟(jì)來說，國有企業(yè)改革是個沉重的話題。中國的改革開放能否成功，現(xiàn)代化建設(shè)能否實現(xiàn)，在很大程度上取決于國有企業(yè)的活力。因此，改革國有企業(yè)把它塑造成為充滿活力的市場經(jīng)濟(jì)主體，就成為中國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的攻堅戰(zhàn)。直到現(xiàn)在這場攻堅戰(zhàn)還遠(yuǎn)未結(jié)束。政府對國有企業(yè)歷來非常重視，因為它不僅構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而且影響著社會的穩(wěn)定。為了增強(qiáng)國有企業(yè)的活力，我們不僅從中國市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部尋找解決問題的辦法，而且希冀從國際市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)現(xiàn)一些能激活國有企業(yè)內(nèi)部因子的外生變量。

20世紀(jì)80年代中期，中國的感光企業(yè)廈門福達(dá)、汕頭公元相繼用巨額貸款從日本引進(jìn)了兩條彩色膠卷生產(chǎn)線，上海和保定（樂凱）也通過引進(jìn)日本的設(shè)備和技術(shù)，分別建成了彩色膠卷生產(chǎn)線。經(jīng)過一段時期的經(jīng)營，最終只有樂凱一家獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益；上海彩色線未能形成規(guī)模生產(chǎn)能力；廈門福達(dá)、汕頭公元則連年嚴(yán)重虧損。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，我國感光企業(yè)整體情況進(jìn)一步惡化，虧損嚴(yán)重資不抵債，甚至無法正常生產(chǎn)。截至1998年底廈門福達(dá)廠累計虧損3．3億元，負(fù)債32億元；汕頭公元廠累計虧損3．1億元，負(fù)債48億元。無錫、天津、上海等感光企業(yè)雖然能維持生產(chǎn)，但困難重重。面對中國感光材料企業(yè)的全行業(yè)虧損，我國政府考慮讓國內(nèi)的感光生產(chǎn)企業(yè)與國外跨國公司合作，以擺脫困境。1998年柯達(dá)對中國感光行業(yè)的并購，正是在中央政府直接出面進(jìn)行協(xié)調(diào)和干預(yù)下完成的。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，柯達(dá)廈門分公司投產(chǎn)后4個月，上繳的稅收就超過原廈門福達(dá)廠過去14年納稅額的總和，成為當(dāng)?shù)刈畲蟮募{稅戶。中國的收獲還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，通過柯達(dá)對中國感光材料企業(yè)的整合與改造，現(xiàn)代企業(yè)制度的許多元素在中國得以生成并獲得廣泛認(rèn)同。這些元素在中國企業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。未參與“98并購”的國有企業(yè)樂凱公司生產(chǎn)經(jīng) 5 營狀況曾一度良好，在國內(nèi)的市場占有率達(dá)20％以上，一直被視為民族工業(yè)的典范。但是，步入21世紀(jì)以來，樂凱的生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)了下滑，樂凱凈利潤2000年為2．1億元；2001年為1．39億元；2002年為1．24億元；2003年上半年為4846萬元，比上年同期下降33％。而且由于產(chǎn)品的技術(shù)含量較低，在激烈的市場競爭中，樂凱公司更加處于不利的位置。

樂凱2003年與柯達(dá)的合作有助于市場競爭力的提升。樂凱競爭力的提升主要來自于營銷資源的共享和柯達(dá)對樂凱的技術(shù)支持。（1）營銷資源的共享包括營銷網(wǎng)絡(luò)、促銷活動以及晶牌效應(yīng)的共享。樂凱的沖洗店在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于柯達(dá)的沖洗店。自1994年徐州第一家柯達(dá)快速彩擴(kuò)沖印店誕生以來，截至2002年柯達(dá)在中國共建立了8300家快速彩擴(kuò)沖印店，只有通過國家力量建立起來的郵政網(wǎng)點才能與之媲美。通過與柯達(dá)的合作，樂凱將利用柯達(dá)現(xiàn)有遍布全國的營銷網(wǎng)絡(luò)來推廣樂凱晶牌，在無需新建沖洗店的基礎(chǔ)上擴(kuò)大銷售量。由于柯達(dá)公司生產(chǎn)的主要是高端產(chǎn)品，面向大中城市和中高收入階層的消費(fèi)者，而樂凱最具優(yōu)勢的還是中低檔產(chǎn)品。營銷資源的共享不會對雙方的銷售量產(chǎn)生負(fù)面影響。營銷網(wǎng)絡(luò)的共享帶來了促銷活動的共享，在柯達(dá)的沖洗店內(nèi)既可以舉行柯達(dá)膠卷的促銷活動，又可以舉行樂凱膠卷的促銷活動。樂凱和柯達(dá)晶牌的知名度隨著營銷網(wǎng)絡(luò)的共享大大提升。可以預(yù)計，將會有更多的顧客通過柯達(dá)的銷售網(wǎng)點了解并選擇樂凱膠卷。因此，營銷資源的共享能夠降低樂凱的運(yùn)營成本，繼續(xù)保持低價位的競爭優(yōu)勢，擴(kuò)大市場占有率，提升產(chǎn)品的市場競爭力。（2）樂凱競爭力的提升還體現(xiàn)在技術(shù)的改進(jìn)上。與柯達(dá)和富士相比，樂凱膠片的技術(shù)特別是高端產(chǎn)品的技術(shù)有很大的差距。在這次合作協(xié)議中，柯達(dá)承諾向樂凱提供產(chǎn)品制造工藝技術(shù)的許可，產(chǎn)品范圍包括彩色膠卷、彩色相紙、數(shù)碼彩色相紙等，同時提供設(shè)備提升方案和派遣技術(shù)專家作指導(dǎo)，對樂凱公司的彩色膠卷涂布生產(chǎn)線和彩色相紙涂布生產(chǎn)線進(jìn)行技術(shù)升級，以及提供一條新的先進(jìn)彩色膠卷、彩色相紙乳劑生產(chǎn)線。柯達(dá)公司希望通過上述努力，使樂凱公司有能力生產(chǎn)出世界級高水平的彩色膠卷和彩色相紙?？逻_(dá)公司還將提供技術(shù)支持，對樂凱集團(tuán)公司的膠片基生產(chǎn)線進(jìn)行提升，并為樂凱公司的員工提供技術(shù)、管理、財務(wù)、健康、安全和環(huán)保等方面的教育培訓(xùn)?？逻_(dá)先進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移將提高樂凱公司整體技術(shù)水平，保證樂凱公司能夠向消費(fèi)者提供最優(yōu)質(zhì)的膠卷。這有可能使得樂凱向國際膠卷集團(tuán)進(jìn)軍的目標(biāo)又向前邁出了一大步。

總之，柯達(dá)公司在中國的并購?fù)顿Y既是柯達(dá)公司實施全球戰(zhàn)略的需要，也是我國改革國有企業(yè)的需要?？梢哉f柯達(dá)戰(zhàn)略是跨國公司在華戰(zhàn)略與中國國家戰(zhàn)略較好結(jié)合的典范之作。從“全行業(yè)收購”到“合資樂凱”，柯達(dá)戰(zhàn)略始終都迎合了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈絡(luò)，即“外資參與改造國企”和“國企股份制改造”，舍此跨國公司將很難在中國市場上獲得成功。富士的敗落就足以為證。借此柯達(dá)公司可迅速占領(lǐng)中國新開放的消費(fèi)市場，在與其他跨國公司競爭中取得先發(fā)優(yōu)勢；可充分發(fā)揮中國的區(qū)位優(yōu)勢，將中國市場納入其全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈體系，以取得更大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。對中國而言，吸引跨國公司對華投資能夠有效地利用跨國公司投資的合理化和高級化，即作為“外部成長”機(jī)制來推動中國產(chǎn)業(yè)升級、改善市場結(jié)構(gòu)、改進(jìn)微觀經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)與管理行為?？逻_(dá)在中國的并購以“雙贏”的結(jié)果證明，以跨國并購方式吸引跨國公司參與中國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化建設(shè)，不僅是必要的而且是可能的。

三、跨國公司在華并購的經(jīng)濟(jì)分析

中國加入WTO前后，跨國公司在華并購的步伐明顯加快，特別是對我國上市公司的并 6 購則更是情有獨(dú)鐘?？梢灶A(yù)見，隨著我國市場的全面開放，越來越多的全球知名企業(yè)和跨國巨頭將會通過并購的方式搶占整個巨大的中國市場。當(dāng)前在飲料、化妝晶、洗滌劑、汽車和彩色膠卷行業(yè)的外資并購已經(jīng)幾乎達(dá)到壟斷程度之后，外商又向橡膠、醫(yī)藥、啤酒、家電等行業(yè)積極擴(kuò)張，隨著2006年底我國金融服務(wù)業(yè)的全面開放，外資又將在這些領(lǐng)域展開并購攻勢?？鐕静①徶袊髽I(yè)究竟利弊如何呢?人們對此眾說紛紜，莫衷一是。簡單地肯定或者否定都是不恰當(dāng)?shù)摹Ｖ挥袑鐕驹谌A并購行為有一個全面的、客觀的認(rèn)識，才能對其予以合理的規(guī)范和引導(dǎo)。筆者認(rèn)為，跨國公司并購對于我國經(jīng)濟(jì)的影響具有雙重性。

（一）跨國公司在華并購對中國經(jīng)濟(jì)的積極影響

第一，跨國公司在華并購有利于實現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化?，F(xiàn)代企業(yè)制度的本質(zhì)在于以產(chǎn)權(quán)明晰為核心的公司治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。產(chǎn)權(quán)不明晰、公司治理結(jié)構(gòu)不健全是我國國有企業(yè)普遍存在的問題。通過并購?fù)顿Y，跨國公司在一定程度上掌握了企業(yè)經(jīng)營控制權(quán)，必然會按照國際規(guī)范的企業(yè)制度進(jìn)行改革，這就在很大程度上避免了原有企業(yè)的路徑依賴對企業(yè)改制的阻礙，加速現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。1998年柯達(dá)出資收購了廈門、汕頭和無錫的3家感光企業(yè)，隨后對其公司制的改造就足以為證。加入WTO后，中國經(jīng)濟(jì)日益融入世界經(jīng)濟(jì)大潮，這就要求我們具有國際的戰(zhàn)略眼光，將企業(yè)的改革與發(fā)展置于全球分工和國際合作體系中加以考量?？鐕驹谌A并購帶來了投資主體的多元化，有助于我國企業(yè)構(gòu)建規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)。在并購后的合作過程中，跨國公司都會引入國際經(jīng)濟(jì)通行的規(guī)則和慣例，有助于推動我國企業(yè)的制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新以及市場創(chuàng)新，并最終促進(jìn)國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。我國現(xiàn)有國有企業(yè)近40萬家，而全國國有企業(yè)的債務(wù)高達(dá)5萬億元，這么多企業(yè)需要改制或者重組，高額的債務(wù)需要剝離。國內(nèi)民營資本相對于巨大的擬“減持”國有資產(chǎn)存量接盤能力有限，單靠國內(nèi)資本積累實在難以完成。從我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)看，65％以上是不能流通轉(zhuǎn)讓的國有股和法人股?？鐕臼召徤鲜泄镜膰泄珊头ㄈ斯?，能夠在一定范圍內(nèi)增加流通股的數(shù)量，或者在一定程度上稀釋非流通股的比例，有助于我國企業(yè)所有制、股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因而積極、合理、有效地鼓勵跨國公司并購中國企業(yè)，提供巨額投資，實現(xiàn)國有資本的有退有進(jìn)，確實有助于國有資產(chǎn)重組，有助于改變原國有企業(yè)單一的國有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為國有資本與跨國公司混合的資本結(jié)構(gòu)，從而有力地推動企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。此外，跨國公司并購中國企業(yè)還可以促進(jìn)市場導(dǎo)向型政府管理制度的建設(shè)，促使政府用利率、稅率、匯率等經(jīng)濟(jì)手段對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控和管理，減少行政手段對微觀經(jīng)濟(jì)主體的不必要的干預(yù)，有利于我國市場體制的進(jìn)一步完善，促進(jìn)企業(yè)真正轉(zhuǎn)變機(jī)制。

第二，跨國公司并購促進(jìn)了國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。跨國公司是世界范圍內(nèi)先進(jìn)技術(shù)的主要研制者、使用者和傳播者，控制著當(dāng)今世界先進(jìn)技術(shù)跨國轉(zhuǎn)讓的主導(dǎo)權(quán)。跨國公司目前已經(jīng)壟斷了世界上70％的技術(shù)轉(zhuǎn)讓與80％的新技術(shù)、新工藝的研發(fā)。這類無形資產(chǎn)的特點是生產(chǎn)成本很高，而通過跨國并購進(jìn)行再利用的邊際成本接近于零。從我國技術(shù)進(jìn)步的角度分析，跨國公司以技術(shù)戰(zhàn)略為核心所進(jìn)行的外資并購，將有利于我國技術(shù)進(jìn)步。外資并購?fù)苿游覈夹g(shù)進(jìn)步的原因在于，外資并購與技術(shù)進(jìn)步之間的循環(huán)積累機(jī)制。外資并購對于我國技術(shù)進(jìn)步的促進(jìn)，主要是通過兩種作用機(jī)制體現(xiàn)出來的：一是外資并購方使我國直接輸入技術(shù)或者進(jìn)行技術(shù)合作所形成的新技術(shù)的擴(kuò)散與轉(zhuǎn)讓效應(yīng)?？鐕驹谖覈募夹g(shù)轉(zhuǎn)讓所帶來的技術(shù)擴(kuò)散與轉(zhuǎn)讓效應(yīng)，一定程度上提高了國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)水平?？鐕驹诓①從繕?biāo)企業(yè)后，7 為了使企業(yè)盡快步人生產(chǎn)軌道，通常會對原企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，如更新設(shè)備、采用新技術(shù)等。跨國公司的并購?fù)顿Y可以使目標(biāo)企業(yè)快速引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)工藝，提高產(chǎn)品的開發(fā)能力，實現(xiàn)技術(shù)水平和產(chǎn)品的升級。譬如，前面論述的2003年樂凱和柯達(dá)的合作，就有助于并實際促進(jìn)了樂凱生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)?？逻_(dá)公司希望通過上述努力，使樂凱公司有能力生產(chǎn)出世界級水平的彩色膠卷和彩色相紙。柯達(dá)先進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移必然提升樂凱公司整體的技術(shù)水平。二是由于外資并購方的進(jìn)入帶來的技術(shù)競爭對國內(nèi)其他相關(guān)企業(yè)的激勵作用，由此形成的技術(shù)競爭與激勵效應(yīng)。技術(shù)競爭與激勵效應(yīng)表現(xiàn)為跨國公司在我國市場的并購擴(kuò)張，給國內(nèi)其他相關(guān)企業(yè)以巨大壓力，使它們在與資金、技術(shù)、管理上都占優(yōu)勢的跨國公司競爭中，不得不加強(qiáng)研發(fā)，提高技術(shù)水平，以爭取競爭優(yōu)勢。譬如，1998年柯達(dá)對中國感光行業(yè)的并購，就給未參與并購的國有企業(yè)樂凱公司以巨大的壓力，這種壓力變成了樂凱公司追求進(jìn)步的巨大動力，使得樂凱公司在此后的幾年中生產(chǎn)經(jīng)營狀況運(yùn)行良好，在國內(nèi)的市場占有率達(dá)20％以上，曾一度被視為民族工業(yè)的典范。

第三，跨國公司并購有利于我國產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。跨國并購不僅可以推動國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，而且可以通過技術(shù)外溢和擴(kuò)散等途徑帶動國內(nèi)同行業(yè)企業(yè)的技術(shù)升級，推動我國產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。20世紀(jì)90年代中期以后，跨國公司并購我國企業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，在一些規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著的行業(yè)中，外資并購企業(yè)已占據(jù)企業(yè)規(guī)模排名的前幾名，如感光材料行業(yè)、汽車行業(yè)等。跨國公司的大型投資項目，明顯提高了所在行業(yè)的生產(chǎn)集中度，改善了中國產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。大型跨國公司都是生產(chǎn)全球化程度很高的公司，在全球有多家技術(shù)水平相當(dāng)，產(chǎn)品質(zhì)量符合要求的協(xié)作企業(yè)。當(dāng)跨國公司來中國投資，為降低生產(chǎn)成本，提高當(dāng)?shù)鼗潭?，就會帶動國外協(xié)作企業(yè)到中國進(jìn)行投資。如為了給上海大眾汽車公司配套，德國大眾在全球配套企業(yè)中，已有100多家前來中國投資。美國通用汽車公司投資于上海浦東，吸引了44個相關(guān)的汽車零部件配套項目前來投資，投資額高達(dá)22．3億美元?？逻_(dá)"98并購”對中國感光材料產(chǎn)業(yè)予以優(yōu)化重組，廈門成為彩色膠卷生產(chǎn)中心，汕頭是X光片生產(chǎn)核心，無錫是影像藥水生產(chǎn)核心，同時對3家企業(yè)實施了一系列的技術(shù)改造和升級措施，這就從整體上提升了中國感光材料行業(yè)產(chǎn)品的技術(shù)含量，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第四，跨國公司并購有助于培育市場競爭。競爭是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性，完善市場競爭環(huán)境，鼓勵公平競爭，充分發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。競爭不足和競爭過度都不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實踐表明，跨國公司并購能夠有效地增強(qiáng)東道國國內(nèi)市場的競爭效應(yīng)?？逻_(dá)“98并購”之前，中國感光企業(yè)有7家，分別為地方政府所控制，為了地方利益實際上處于過度競爭狀態(tài)。從20世紀(jì)80年代到90年代早期，這些中國感光企業(yè)分別付出巨額資金從柯達(dá)、富士等公司引進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，試圖以此追趕世界。他們的設(shè)想是從國外引進(jìn)技術(shù)設(shè)備，而后以國產(chǎn)產(chǎn)品替代進(jìn)口產(chǎn)品，再把海關(guān)這個門關(guān)起來，這樣中國市場不就是“自己人”的天下嗎?殊不知感光行業(yè)屬于精細(xì)化工中的精細(xì)化工，技術(shù)密集、資金密集，要么國家集中力量，要么與人家合作，7家企業(yè)同時都有出路是不可能的?？鐕驹诓①彯?dāng)時并不會改變市場份額，但它會改變競爭者的身份，這種競爭者身份的改變能夠促進(jìn)東道國國內(nèi)市場有效競爭的形成。事實正是如此，通過柯達(dá)“98并購”，整合了中國瀕臨倒閉的3家感光企業(yè)，關(guān)停并轉(zhuǎn)了3家感光企業(yè)，保存了優(yōu)質(zhì)的樂凱企業(yè)。中國感光市場的有效競爭格局初步形成。

（二）跨國公司在華并購對中國經(jīng)濟(jì)的消極影響

原外經(jīng)貿(mào)部跨國公司研究中心主任王志樂曾指出：外資考慮的是市場發(fā)展以及未來盈利能力，考慮的是企業(yè)戰(zhàn)略在中國的實施；而內(nèi)資企業(yè)關(guān)注的是自己的生存發(fā)展、增加企業(yè)競爭力，雙方合作實際上是一場“博弈”?？鐕驹谌A并購的根本目的是出于戰(zhàn)略和盈利的需要，其投資目標(biāo)和經(jīng)營方式都會存在不符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的因素，因此，跨國公司在華并購?fù)顿Y不可避免地會帶來一些消極影響。這就要求我們在充分利用跨國公司并購帶來的積極效應(yīng)的同時，對其消極影響保持清醒的認(rèn)識。

跨國公司并購可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。由于我國目前產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范，跨國公司在并購中國企業(yè)的過程中存在國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的問題。主要表現(xiàn)為：（1）國有資產(chǎn)被漏估、低估。在跨國公司并購過程中，許多被并購的中國企業(yè)的資產(chǎn)沒有經(jīng)過規(guī)范化的核定與評估；有的雖然經(jīng)過相關(guān)機(jī)構(gòu)的評估，但由于當(dāng)時資產(chǎn)評估制度不完善、評估方法不科學(xué)，國有資產(chǎn)價值被嚴(yán)重低估的情況時有發(fā)生。而跨國公司資產(chǎn)的價值往往被高估，從而造成國有資產(chǎn)流失。（2）無形資產(chǎn)流失。在跨國公司并購國有企業(yè)的過程中，中方晶牌被外商大肆“蠶食”，由此造成了無形資產(chǎn)的流失。無形資產(chǎn)由于具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和增值性，對企業(yè)發(fā)展具有極大的推動作用，這已為現(xiàn)代企業(yè)所普遍認(rèn)同。如廈門的福達(dá)、汕頭的公元晶牌在被柯達(dá)并購以后，已經(jīng)銷聲匿跡了；20世紀(jì)90年代中期享譽(yù)全國的揚(yáng)子冰箱被德國博西華公司并購控股后，逐漸銷聲匿跡；美加凈化妝品曾經(jīng)是國內(nèi)消費(fèi)者十分喜歡的一種日用化妝晶，現(xiàn)在市場上卻難覓其蹤影。究其原因就是在跨國公司并購的過程中，由于缺乏對品牌的保護(hù)意識，致使經(jīng)過多年積累而形成的中國晶牌最終被洋品牌淹沒。也有一些企業(yè)吸取了前車之鑒，如樂百氏被法國達(dá)能集團(tuán)控股后，簽訂了品牌保護(hù)協(xié)議，樂百氏仍然擁有商標(biāo)權(quán)、管理權(quán)、產(chǎn)品及市場開拓權(quán)。樂凱被柯達(dá)收購部分股權(quán)后，仍然堅持獨(dú)立晶牌，也是出于同樣的考慮。國有資產(chǎn)流失最根本的原因在于，跨國公司并購國有企業(yè)實質(zhì)上是地方政府主導(dǎo)型的企業(yè)購并，并不完全是一種市場行為。如果是一種市場并購行為，那么就能達(dá)到交易的公平公正，如柯達(dá)并購樂凱是雙方自由博弈的結(jié)果，就基本上實現(xiàn)了公平。

跨國公司并購可能導(dǎo)致行業(yè)壟斷危及國家經(jīng)濟(jì)安全。從跨國公司并購的動機(jī)來看，跨國公司并購我國國有企業(yè)更多的是對優(yōu)勢企業(yè)的并購，目的是實現(xiàn)雙方優(yōu)勢的組合，或者目標(biāo)企業(yè)具有跨國公司發(fā)揮其優(yōu)勢的基礎(chǔ)。目前發(fā)生在我國的外資并購案例已初步表明，并購目標(biāo)大多是行業(yè)內(nèi)的優(yōu)勢企業(yè)或者是經(jīng)營不善但具有較大市場份額和優(yōu)質(zhì)品牌的大型國有企業(yè)?？鐕静①徦x中的這些優(yōu)勢企業(yè)大多也是行業(yè)的龍頭企業(yè)，基本上都是目前在國內(nèi)市場具有相當(dāng)實力與較大的市場份額的國有企業(yè)，特別是利潤空間較大行業(yè)的企業(yè)。這是與跨國公司占領(lǐng)他國市場的主要并購目的相吻合的。一方面可以增強(qiáng)自己對于中國市場的壟斷力量，另一方面也達(dá)到消滅競爭對手的目的?？鐕镜摹疤煨浴本褪亲非髩艛嗟匚?、謀取壟斷特權(quán)，它一旦控制市場就可能壓抑競爭，降低市場效率，扭曲市場結(jié)構(gòu)，帶來社會福利的降低。2004年5月，國家工商總局發(fā)布的《在華跨國公司限制競爭行為表現(xiàn)及對策》的報告就指出，在華跨國公司在市場競爭中具有明顯的市場優(yōu)勢地位，有的還占據(jù)絕對壟斷地位。如微軟操作系統(tǒng)軟件產(chǎn)品、利樂軟包裝產(chǎn)品的市場占有率都高達(dá)95％；在感光材料行業(yè)，柯達(dá)公司在中國市場占有率超過50％，富士公司在中國市場占有率超過25％；而隨著柯達(dá)入股樂凱，市場優(yōu)勢地位將更加穩(wěn)固。為了擴(kuò)大市場份額，排斥競爭對手，跨國公司還 9 經(jīng)常使用低價傾銷手段實行掠奪式定價。而這種手段在我國市場上時有表現(xiàn)，如某跨國公司在我國國產(chǎn)軟件WPS97發(fā)布前夕，匆忙推出97元超低價格的同類產(chǎn)品。全國醫(yī)藥行業(yè)最大13家公司中，外商控股50％以上的7家，控股50％的有5家，中方控股權(quán)的僅有1家。經(jīng)濟(jì)安全作為國家安全的重要內(nèi)容，是任何國家都不能不高度重視的一個戰(zhàn)略性的問題。經(jīng)濟(jì)是社會的基礎(chǔ)，沒有經(jīng)濟(jì)安全就不可能有真正的國家安全。允許跨國公司并購我國國．有企業(yè)，雖然可以解決國有企業(yè)內(nèi)部存在的一些問題，但由此帶來的行業(yè)控制完全有可能對國家的經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成威脅。譬如，樂凱公司是軍用膠卷的供應(yīng)者，若這一民族品牌被跨國公司所控制，就會危及國家安全。

跨國公司并購有可能影響我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善。跨國公司并購有著自己的發(fā)展戰(zhàn)略即取得市場優(yōu)勢和壟斷利潤，因而會與我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向存在一定的背離?？鐕静①彽哪繕?biāo)，主要集中在我國的汽車制造業(yè)、醫(yī)藥行業(yè)、通信設(shè)備的制造、電信服務(wù)、精細(xì)化工、運(yùn)輸、金融、保險、零售批發(fā)、物流等利潤較高、市場潛力較大行業(yè)的優(yōu)勢企業(yè)。優(yōu)勢企業(yè)擁有跨國公司在華投資經(jīng)營所必不可少的資源，如企業(yè)的生產(chǎn)能力、銷售網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)品的品牌知名度以及適合中國國情的管理等。通過并購這些優(yōu)勢企業(yè)跨國公司可獲取協(xié)作收益，并且迅速實現(xiàn)本地化戰(zhàn)略。而我國政府2002年頒布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，主要鼓勵外資進(jìn)入農(nóng)業(yè)、采掘業(yè)、制造業(yè)（特別是化工原料的生產(chǎn)、造紙工業(yè)、食品工業(yè)等傳統(tǒng)工業(yè)）、工業(yè)生產(chǎn)設(shè)備和環(huán)保設(shè)備制造等領(lǐng)域，試圖借助外資加快這些傳統(tǒng)工業(yè)的技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級換代。跨國公司并購的中國企業(yè)還存在地區(qū)分布不均的問題，跨國公司并購?fù)顿Y主要集中在東部地區(qū)，中西部的投資存量比重相當(dāng)少?？鐕静①徶袊髽I(yè)在地區(qū)布局的不合理，將加劇地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡，引發(fā)資源在地區(qū)和產(chǎn)業(yè)之間的重新配置，加大我國實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的成本。

以上分析表明，跨國公司并購中國企業(yè)利弊皆有。從國家的整體發(fā)展戰(zhàn)略看，目前跨國公司并購對于我國企業(yè)的影響是利大于弊，我們必須十分重視對外資并購予以法律規(guī)制。只有建立起一套切實可行的外資并購法律體系，我們才能趨利避害，更好地利用外資并購為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

四、由政府行為到市場行為——政府職能的合理定位

“98并購”協(xié)議是柯達(dá)公司與中國政府反復(fù)較量和博弈的結(jié)果，它不是一個純市場的交易行為，市場經(jīng)濟(jì)的一些規(guī)則被排除適用（凸現(xiàn)出政府的影子），這是特定環(huán)境下的產(chǎn)物。當(dāng)時中國的6家感光企業(yè)跨越6個省市——遼寧、天津、江蘇、上海、福建、廣東，在強(qiáng)烈的地方利益驅(qū)動下，它們各自為政猶如一盤散沙。由于體制的原因，6家感光企業(yè)幾乎是整體陷入虧損破產(chǎn)的境地，每一家企業(yè)都無力與強(qiáng)大的柯達(dá)相抗衡。柯達(dá)公司要對中國感光材料實施全行業(yè)并購，就必須與每一家企業(yè)進(jìn)行談判，這無疑會增加其交易成本。一邊是強(qiáng)大的政府，一邊是實力雄厚的跨國公司，最終達(dá)成了協(xié)議，各自實現(xiàn)了自己的目標(biāo)，即中國政府以市場換資金、技術(shù)、管理，柯達(dá)公司以時間換取在中國市場的發(fā)展空間。

2003年柯達(dá)并購樂凱與“98并購”的不同之處在于：此時中國已加入WTO組織，中國市場經(jīng)濟(jì)趨于成熟，競爭也日趨激烈。這次并購沒有政府部門的直接參與，是一個純市場的交易行為，是雙方在市場經(jīng)濟(jì)中自由博弈的結(jié)果。盡管實力有相當(dāng)?shù)膽沂猓侵灰袷厥袌鼋?jīng)濟(jì)的一般規(guī)則，交易雙方就能各取所需實現(xiàn)公正?？逻_(dá)并購樂凱是一個雙贏的契約。10 通過獲得柯達(dá)提供的高端技術(shù)，樂凱得以有機(jī)會提升自己的產(chǎn)業(yè)鏈，以便在感光材料市場上取得后發(fā)優(yōu)勢。通過這次并購，柯達(dá)幾乎把中國的感光材料企業(yè)盡收旗下，擴(kuò)大了市場份額，在與日本富士的競爭中處于優(yōu)勢地位，提升了其在世界感光材料市場上的競爭優(yōu)勢。

通過對兩次并購活動結(jié)果的分析比較可以看出，柯達(dá)對中國感光材料企業(yè)的并購經(jīng)歷了由政府行為到市場行為的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變一方面體現(xiàn)了中國市場經(jīng)濟(jì)的逐步成熟，另一方面也折射出，加入WTO以后中國政府職能的理性化，即在市場并購中政府的角色不在于參與并購交易，而在于為并購提供有序競爭的市場環(huán)境和統(tǒng)一的法律制度。跨國公司并購中國企業(yè)涉及許多敏感性的問題，如國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、民族工業(yè)的保護(hù)以及外資控股等問題。政府對此類問題予以關(guān)注和涉足是最自然不過的事情。因為跨國公司并購中國企業(yè)必然會帶來一些消極影響，如國有資產(chǎn)流失、國家的經(jīng)濟(jì)安全以及外資并購中的壟斷趨勢。問題的關(guān)鍵在于政府對此類問題予以關(guān)注和涉足的方式，方式不對也無助于從根本上解決問題。在吸引外資的過程中，由于政府角色的定位不當(dāng)，市場換技術(shù)戰(zhàn)略從一定意義上說是失敗的。如“98．并購”協(xié)議以后，中國感光企業(yè)的整體技術(shù)水平仍然偏低；汽車合資搞了這么多年，中國汽車行業(yè)的技術(shù)至今仍不盡人意；知名度和市場占有率極高的民族晶牌南孚電池，在地方政府吸引外資政策的要求下被迫出讓股權(quán)給跨國公司，現(xiàn)在已淪落為外資控股的境地，等等?？傊谕赓Y并購中由于地方政府的“拉郎配”，以及強(qiáng)烈的地方利益至上和在領(lǐng)導(dǎo)追求政績沖動的驅(qū)使下，國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

企業(yè)并購從本質(zhì)上講是一個交易行為，并購的順利展開離不開規(guī)則的支持。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，制度規(guī)則在市場經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位和作用日益增強(qiáng)。因此，在跨國公司并購中國企業(yè)的過程中，政府職能不在于直接參與并購而在于加強(qiáng)法律制度建設(shè)，以完善宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境（以競爭法為核心）、中觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境（以產(chǎn)業(yè)法為核心）、微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境（以公司證券法為核心）。惟有如此，跨國公司并購中國企業(yè)所涉及的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、民族工業(yè)的保護(hù)以及外資控股等敏感性的問題才能迎刃而解。

五、中國外資并購立法的嬗變

20世紀(jì)90年代以來，隨著跨國公司并購活動在我國的出現(xiàn)，我國陸續(xù)出臺了一些規(guī)范跨國公司并購活動的法律、法規(guī)和規(guī)章?？v觀外資并購立法嬗變，呈現(xiàn)出如下階段性的特征：

第一階段（1998年以前），跨國公司并購中國企業(yè)具有試探性的特點，并購的企業(yè)從一般國有企業(yè)到上市公司都有。并購?fù)顿Y是一種不同于原來的“綠地投資”，這就使得人們對中國利用外資的形式有了一種謹(jǐn)慎的思考。由于法律制度的不完善，跨國公司并購?fù)顿Y對于東道國的負(fù)面效應(yīng)也逐漸顯現(xiàn)出來。這一時期相繼出現(xiàn)的“中策并購事件” 和“北旅并購事件”，充分暴露出當(dāng)時我國外資并購法律制度的空白。這一時期的法律主要是針對外商在華“綠地投資”而頒布的，如1993年制定的《中華人民共和國公司法》（1999年修訂），1995年外經(jīng)貿(mào)部（現(xiàn)商務(wù)部）發(fā)布《關(guān)于設(shè)立外商投資股份有限公司若干問題的暫行規(guī)定》，1995年9月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于暫停將上市公司國家股和法人股轉(zhuǎn)讓給外商的請示的通知》，1997年外經(jīng)貿(mào)部和國家工商總局發(fā)布《外商投資企業(yè)投資者股權(quán)變更的若干規(guī)定》，1997年國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于外商投資企業(yè)合并、分離、股權(quán)重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重組業(yè)務(wù)所得稅處理的暫行規(guī)定》，等等。由于我國外資并購法律制度的空白，致使外商在華并購?fù)顿Y無法可依，要么規(guī)避法律，損害我國經(jīng)濟(jì)利益；要么放棄投資，這又不利于我國引進(jìn)外資?！爸?11 策并購事件”和“北旅并購事件”不僅對我國證券市場造成極壞的影響，而且?guī)砹藝匈Y產(chǎn)的大量流失，這就直接導(dǎo)致了1995年9月《關(guān)于暫停將上市公司國家股和法人股轉(zhuǎn)讓給外商的請示的通知》的出臺。它表明我們對跨國公司并購中國企業(yè)的態(tài)度也有了更多的保留。法律制度的缺失以及中國對待跨國公司并購的謹(jǐn)慎態(tài)度，決定了柯達(dá)并購中國感光材料企業(yè)的談判異常復(fù)雜，從1994開始談判到1998年3月簽訂“98協(xié)議”，整個談判共進(jìn)行了70多輪，長達(dá)4年之久。

第二階段（從1998年-2001年），我國開始積極主動地利用外資為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。1998年美國柯達(dá)公司并購了汕頭公元、廈門福達(dá)和無錫阿爾梅三家國內(nèi)感光企業(yè)，不僅解決了企業(yè)的債務(wù)，安置職工就業(yè)，而且使瀕臨倒閉的企業(yè)起死回生。據(jù)統(tǒng)計，柯達(dá)廈門分公司投產(chǎn)后4個月上繳的稅收就超過原福達(dá)廠過去14年納稅額的總和，柯達(dá)廈門分公司已成為當(dāng)?shù)刈畲蟮募{稅大戶，汕頭公元一年就盤活國有資產(chǎn)20億；另一方面柯達(dá)也得到了豐厚的回報?？逻_(dá)在中國的并購以雙贏結(jié)果證明，通過并購吸引外資參與國企改革是一個重要途徑。這一階段的外資并購還呈現(xiàn)出新的特點：一方面并購范圍迅速擴(kuò)展到電子、玻璃、橡膠、食品、水泥等諸多行業(yè)；另一方面，外資并購的方式也有了不少創(chuàng)新，有利用在我國設(shè)立的外商投資企業(yè)進(jìn)行間接并購的方式以及通過購買目標(biāo)企業(yè)核心資產(chǎn)進(jìn)行直接并購的方式等。實踐的變化帶來了觀念的更新。為了適應(yīng)跨國公司并購?fù)顿Y、更好地利用外資，這一時期國家出臺了許多外資并購方面的法律法規(guī)。譬如，1998年出臺的《關(guān)于國有企業(yè)利用外商投資進(jìn)行資產(chǎn)重組的暫行規(guī)定》，這是我國第一次為了引導(dǎo)外國投資者通過并購等方式參與中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改造而專門頒布的法規(guī)。隨后還出臺了一系列相關(guān)法律法規(guī)，主要有1998年頒布的《中華人民共和國證券法》，設(shè)專章規(guī)定上市公司收購問題，成為規(guī)范外商在華并購我國上市公司的基礎(chǔ)性法律；1999外經(jīng)貿(mào)部和國家工商總局發(fā)布的《關(guān)于外商投資企業(yè)合并與分立的規(guī)定》；1999年國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《外商收購國有企業(yè)暫行規(guī)定》；2000年外經(jīng)貿(mào)部和國家工商總局共同發(fā)布《關(guān)于外商投資企業(yè)境內(nèi)投資的暫行規(guī)定》；2001年中國人民銀行、外貿(mào)部和財政部聯(lián)合發(fā)布《金融資產(chǎn)管理公司吸收外資參與資產(chǎn)重組與處置的暫行規(guī)定》；2001年外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《關(guān)于外商投資企業(yè)合并與分立的規(guī)定》；2001年外經(jīng)貿(mào)部和證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于上市公司涉及外商投資有關(guān)問題的若干意見》，允許外商投資企業(yè)（包括外商投資股份有限公司）受讓境內(nèi)上市公司非流通股，并且明確規(guī)定暫不允許外商投資性公司受讓上市公司非流通股。這些法律法規(guī)有力地推動了外資在華并購潮的涌動。

第三階段（從2001年至今），外資在華并購的步伐明顯加快。在《新財經(jīng)》雜志評選的2001年中國十大并購事件中，外資跨國并購的事件就有3起。據(jù)國際專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，2002年中國是亞洲乃至全球并購最為活躍的市場，其間共進(jìn)行了155筆交易，價值高達(dá)119億美元。因此2002年被輿論稱為“外資并購年”。法律總是伴隨著經(jīng)濟(jì)生活的迫切需要而產(chǎn)生的，相應(yīng)地有關(guān)外資并購的法規(guī)也日趨完善。2002年國務(wù)院發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》兩個規(guī)范性的文件為外資的市場準(zhǔn)入提供了法律依據(jù)；2002年證監(jiān)會、財政部和經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于向外商轉(zhuǎn)讓上市公司國有股和法人股有關(guān)問題的通知》，為外商直接收購我國上市公司非流通股打開了大門，至此長達(dá)近8年之久的“禁止外資通過收購非流通股對上市公司的并購”被正式解禁。同年《合格境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資管理暫行辦法》、《上市公司收購管理辦法》、《上市公司股東持股變動信息披露管理辦法》 12 以及《利用外資改組國有企業(yè)暫行規(guī)定》的出臺，進(jìn)一步敞開了外商進(jìn)入我國資本市場的大門，理順了外商并購上市公司的渠道，這就初步解決了外資并購我國上市公司的法律問題。2003年柯達(dá)收購樂凱20％的非流通股，就是對該法規(guī)的經(jīng)典注釋。在全球并購浪潮風(fēng)起云涌的大環(huán)境下，中國作為全球最具誘惑力和最有潛力的新興的并購市場，必將迎來更多的并購事件。為了規(guī)范外資并購活動，2003年外經(jīng)貿(mào)部、國家稅務(wù)總局、國家工商總局和國家外匯管理局四家單位聯(lián)合發(fā)布《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》，對外資并購所涉及的實體性和程序性內(nèi)容做出了全面的規(guī)定，被視為我國第一部綜合性的外資并購法規(guī)。這些重要法律法規(guī)的頒布實施，表明我國的外資并購立法進(jìn)入了一個快速發(fā)展的新時期。

六、中國外資并購法律制度存在的不足

20世紀(jì)80年代，跨國公司在華直接投資的主要方式是以貨幣資金和實物投資創(chuàng)辦“三資”企業(yè)，即所謂新建企業(yè)的“綠地投資”。20世紀(jì)90年代以來，跨國公司在我國的直接投資方式由原來的“綠地投資”轉(zhuǎn)變?yōu)椴①彫F(xiàn)有企業(yè)的“并購?fù)顿Y”。進(jìn)入21世紀(jì)以來，跨國公司又熱衷于并購我國上市公司。由于我國外資并購立法跟進(jìn)的速度較慢，并購法律體系特別是并購上市公司的法律體系存在許多缺陷，因而外資在華并購活動容易帶來兩個方面問題：一是一些大型跨國公司害怕法律風(fēng)險而不敢輕易用并購方式在我國進(jìn)行直接投資，從而影響我國引進(jìn)外資的規(guī)模和質(zhì)量；二是一些外商利用我國法律漏洞進(jìn)行不規(guī)范的操作，在沒有法律規(guī)制的“灰色”領(lǐng)域從事并購活動，這不利于我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，正視我國現(xiàn)有的外資并購法律制度的缺陷并盡快加以完善，已成為擺在我們面前的一個重要問題。

總體來看，我國現(xiàn)有的外資并購法律制度確實還存有許多弊端，主要表現(xiàn)為：

第一，外資并購法律效力層次低。我國現(xiàn)有的外資并購法規(guī)，大多數(shù)是國務(wù)院及各部委所頒布的《條例》、《辦法》、《規(guī)定》、《通知》等行政法規(guī)規(guī)章，由全國人大及其常委會所制定的法律只占極小的比重。這就使得現(xiàn)有外資并購法規(guī)的權(quán)威性和普遍適用性大大降低。立法效力的低下影響著需要配合的各種法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，本應(yīng)作為外資并購基本法的《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》，如與其他立法沖突則會排除其適用的可能性，加之規(guī)章的不穩(wěn)定性，可能導(dǎo)致外資因難以預(yù)期、增加投資風(fēng)險而減少甚至放棄在我國的并購?fù)顿Y。

第二，外資并購立法散亂。外資并購立法是一個系統(tǒng)的工程，然而我國的外資并購法規(guī)缺乏一個完善統(tǒng)一的立法體系，其內(nèi)容主要散見于其他的法律規(guī)定中。雖然涉及并購的法律規(guī)定為數(shù)不少，但直接全面地規(guī)范外資并購的法律卻不多，且缺乏前瞻性和預(yù)見性，有關(guān)規(guī)定也顯得過于零亂讓外商感覺無所適從。譬如，稅收問題就在1997年、2002年、2003年分別由不同部門做出了許多規(guī)定。由于沒有一部能統(tǒng)帥外資并購相關(guān)法律規(guī)范的基本法，有限的外資并購立法在不同效力層次和領(lǐng)域內(nèi)缺乏相互的配合，經(jīng)常出現(xiàn)法律規(guī)范相互間的沖突和無法可依的狀況。有鑒于此，2003年外經(jīng)貿(mào)部、國家稅務(wù)總局、國家工商總局、國家外匯管理局聯(lián)合制定并發(fā)布了《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》，該規(guī)定在一定程度上緩解了外資并購法散亂的局面，但由于其法律位階偏低，這一作用仍大打折扣。

第三，外資并購法律存在較多的盲區(qū)。在完善的外資并購法律體系中，反壟斷法、公司法、證券法、外資并購審查法等都扮演著非常重要的角色。我國的《反壟斷法》盡管早已提上立法議程，但到目前為止仍未出臺。《公司法》對合并有明確的規(guī)定，但內(nèi)容過于簡單，關(guān)于并購合同的主體、內(nèi)容、效力等問題均缺乏具體規(guī)定，對外資以并購形式設(shè)立公司和以 13 綠地投資形式設(shè)立公司未加以區(qū)分；它規(guī)定了對債權(quán)人保護(hù)的程序，但沒有落實債權(quán)人異議的具體制度。作為外資并購重要環(huán)節(jié)的資產(chǎn)評估，也缺乏相應(yīng)的法律予以規(guī)制。我國《證券法》僅對上市公司要約收購制度作了規(guī)定，而對非上市公司的收購、協(xié)議收購的具體規(guī)則、反收購及惡意收購等均沒有出臺相關(guān)規(guī)定。雖然針對上市公司收購問題作了詳細(xì)、具體的規(guī)定，也由于立法技術(shù)的欠科學(xué)性，尚存在諸多疏漏與缺陷。如對收購披露事項缺乏規(guī)定、大股東持股變動制度難以操作，等等?！锻鈬顿Y者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》第22條規(guī)定，有下列情況之一的并購，并購的一方當(dāng)事人可以向外經(jīng)貿(mào)部和國家工商總局申請審查豁免：（1）可以改善市場公平競爭條件的；（2）重組虧損企業(yè)并保障就業(yè)的；（3）引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理人才并能提高企業(yè)國際競爭力的；（4）可以改善環(huán)境的。但對上述豁免條件卻沒有進(jìn)一步明確具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中將不利于引導(dǎo)規(guī)范外資的并購行為。

總之，我國外資并購法律框架雖具雛形，但尚未成熟，有待于進(jìn)一步地健全和完善。

七、完善中國外資并購法律制度的現(xiàn)實思考

〔1〕法律制度供給源于社會對它的需求。我國外資并購法律制度的演進(jìn)與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈絡(luò)基本上是一致的。為了更好地利用外資發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，我國適時地制定并頒布了許多外資并購法律法規(guī)。作為社會關(guān)系調(diào)節(jié)器的法律，能夠影響市場主體的經(jīng)濟(jì)行為。跨國公司并購活動在中國的順利開展，離不開法律制度的支持，如果缺乏必要的、明確的法律依據(jù)，就必然給外資并購行為帶來極大的不確定性，顯然這種法律上的不確定性是外資并購所面臨的法律風(fēng)險。市場主體具有典型的厭惡法律風(fēng)險的特征，正如波斯納所言，實際上僅僅用訴訟的威脅通常就可以扼殺一個兼并。如果法律風(fēng)險過大，必然抑制外資并購行為的發(fā)生。所以，法律制度的有效供給是外資并購得以順利展開的必要條件。法律制度完善與否，不僅影響跨國公司在華并購活動，而且影響我國吸引外資的質(zhì)量規(guī)模。因此，那種認(rèn)為我們制定外資并購法律會影響跨國公司在華投資的觀點是站不住腳的。

〔2〕外資并購行為包含多重主體，涉及多重社會關(guān)系，立法規(guī)制的出發(fā)點各有不同。主要包括：政府基于國家主權(quán)和市場失靈理論對整個外資并購進(jìn)行干預(yù)和管理的關(guān)系，立法的出發(fā)點是為了保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，提高全民福利；并購企業(yè)和目標(biāo)企業(yè)之間為取得競爭優(yōu)勢而獲取控制權(quán)的關(guān)系，立法側(cè)重于防止壟斷，促進(jìn)有效競爭；并購企業(yè)和目標(biāo)企業(yè)投資者之間的基于股權(quán)或者股份轉(zhuǎn)讓而形成的買賣關(guān)系，立法側(cè)重于維護(hù)交易安全。因此，完善外資并購立法是一個系統(tǒng)工程。要建設(shè)好這一系統(tǒng)工程，首先就必須理清立法的指導(dǎo)思想。我國外資并購立法的指導(dǎo)思想應(yīng)該以市場的有效競爭為核心價值，既有利于國家對外資并購的理性監(jiān)理，又有利于外資并購交易的安全。

（一）盡快出臺《反壟斷法》，健全競爭法律體系

競爭是市場經(jīng)濟(jì)的核心和靈魂，是推動市場經(jīng)濟(jì)繁榮的原動力，沒有競爭就無法實現(xiàn)有限資源的合理配置、經(jīng)濟(jì)效益的最大化。以禁止非法限制競爭、維護(hù)自由公平競爭秩序和經(jīng)濟(jì)活動為己任的《反壟斷法》，便成為市場經(jīng)濟(jì)法律體系的重要內(nèi)容。企業(yè)并購是壟斷勢力和限制競爭的溫床，規(guī)制企業(yè)并購正是把壟斷消滅在萌芽狀態(tài)，消除限制競爭的可能性?！胺傻淖饔貌恢辉谟趹徒溥`法，而且在于預(yù)防違法，與其讓一個企業(yè)在變得足以強(qiáng)大后再施以控制，法律不如在其尚未形成有悖于有效競爭的市場地位前就適當(dāng)?shù)赜枰约s束，以防患于未然?！彼砸?guī)制企業(yè)并購就成為反壟斷法的主要內(nèi)容。由于我國尚未出臺《反壟斷法》，加之 14 在利用外資中出現(xiàn)的許多過分優(yōu)惠的政策，造成跨國公司在同國內(nèi)企業(yè)競爭中的優(yōu)勢地位，致使外資對我國部分行業(yè)的壟斷日益加劇，甚至出現(xiàn)了全行業(yè)的國有企業(yè)被并購控股的情況。2004年5月，國家工商總局《在華跨國公司限制競爭行為表現(xiàn)及對策》的調(diào)查報告就指出，在華跨國公司在市場競爭中具有明顯的市場優(yōu)勢地位，有的還占據(jù)絕對壟斷地位，微軟在中國市場占有率達(dá)到95％，柯達(dá)公司在中國市場的占有率超過50％，富士公司在中國市場的占有率超過25％，利樂公司控制95％的中國無菌包裝紙市場，等等。有鑒于此，我國出臺了規(guī)制跨國公司外資并購的行政規(guī)章。2002年11月中國證券監(jiān)督管理委員會、財政部、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會頒布的《關(guān)于向外商轉(zhuǎn)讓上市公司國有股和法人股有關(guān)問題的通知》規(guī)定：向外商轉(zhuǎn)讓上市公司國有股和法人股，應(yīng)當(dāng)符合《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的要求，依照有關(guān)規(guī)定和目錄不允許外國投資者獨(dú)資經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，并購不得導(dǎo)致外國投資者持有企業(yè)的全部股權(quán)；需由中方控股或相對控股的產(chǎn)業(yè)，該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)被并購，仍應(yīng)由中方在企業(yè)中占控股或相對控股地位；禁止外國投資者經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，外國投資者不得并購從事該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。2003年3月7日，外經(jīng)貿(mào)部、國家稅務(wù)總局、國家工商總局、國家外匯管理局聯(lián)合制定并發(fā)布的《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》規(guī)定：對外資并購的形式、外資并購的原則、審查機(jī)構(gòu)、審查門檻、并購程序作了較為全面的規(guī)定。但是，這些規(guī)定都是部門規(guī)章，法律效力太低，難以化解協(xié)調(diào)其他法規(guī)之間的沖突和矛盾，而且都是暫行規(guī)定具有不穩(wěn)定性，極易給外資并購帶來法律風(fēng)險。

要建立和健全競爭法體系就必須盡快制定《反壟斷法》。針對外資并購的壟斷趨勢，反壟斷法應(yīng)該規(guī)定控制并購的實體標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范，尤其是外資并購的審查制度。一般而言，企業(yè)合并申報有兩種模式，即合并前審查和合并后審查。相比較而言，合并后審查模式有著很大的缺陷。對于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來說，禁止一個實施了的企業(yè)兼并，要比禁止一個正在準(zhǔn)備實施的企業(yè)兼并要困難得多，因為這涉及到企業(yè)的組織、人事、會計、稅務(wù)等方面的問題。同時更重要的是，對于合并后的企業(yè)來說，禁止合并則意味著已經(jīng)合并了的企業(yè)要被拆散，而拆散企業(yè)則意味著巨大的經(jīng)濟(jì)損失，這個損失與企業(yè)兼并事前沒有得到批準(zhǔn)的損失相比要大得多，后果也要嚴(yán)重得多。我國的反壟斷法應(yīng)當(dāng)建立外資并購的事前審查制度，以防患于未然。我國《反壟斷法》還應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個獨(dú)立和權(quán)威性的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。實踐表明，僅依靠現(xiàn)有各級外資審批部門在進(jìn)行其他事項審查時兼顧反壟斷審查的做法有許多弊端，既沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一的程序，事實上我國對外資在華并購的反壟斷審查長期處于一種混亂和真空狀態(tài)。針對外資并購設(shè)立全國統(tǒng)一的反壟斷審查機(jī)構(gòu)是許多發(fā)達(dá)國家的普遍做法，可資借鑒。2003年3月我國頒布的《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》規(guī)定，由外經(jīng)貿(mào)部和國家工商行政總局共同作為審查機(jī)關(guān)，只是一時的權(quán)宜之計。將來出臺的《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)明確賦予特設(shè)的機(jī)關(guān)專司企業(yè)合并的反壟斷審查。

對“柯達(dá)并購樂凱”幾乎沒有進(jìn)行以反壟斷為目的的審查，原因就在于我們沒有反壟斷法。微軟中國公司總經(jīng)理之所以敢說美國對微軟的判決“對中國沒有影響”，正是看到了“你手中沒有武器”。反壟斷法律制度的缺失，致使跨國公司毫無顧及地對我國優(yōu)勢行業(yè)的強(qiáng)勢企業(yè)近乎是全行業(yè)的并購，而全然不考慮市場的集中度。當(dāng)然柯達(dá)并購樂凱本身是一件令人高興的事。但是，我們應(yīng)當(dāng)警惕的是柯達(dá)品牌對樂凱品牌的最終取代。正是樂凱這一民族品牌的存在，使得柯達(dá)膠卷在中國市場的銷售價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于在其他國家的銷售價格，獲益的是 15 中國的消費(fèi)者。目前一卷36張裝的柯達(dá)金膠卷在中國的零售價為2美元左右，而在美國市場上沒有3美元是很難買到同一產(chǎn)品的，在東歐市場則要賣到5美元?？逻_(dá)之所以這樣做，主要是因為有物美價廉的樂凱超金100膠卷的存在。有人估算僅僅因為樂凱的存在，中國的消費(fèi)者每年在彩色膠卷與相紙上的開支就節(jié)省了10億元左右。如果剔除這一因素，也許柯達(dá)不會對中國的消費(fèi)者有如此的大方和厚愛。事實上由于樂凱不生產(chǎn)反轉(zhuǎn)片，柯達(dá)就把專業(yè)反轉(zhuǎn)片在中國市場的售價拔高到美國市場的1．5倍，而中國消費(fèi)者除了接受之外似乎別無他法。反觀微軟公司的產(chǎn)品，由于壟斷了中國市場，其產(chǎn)品在中國市場的銷售價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在其他國家的銷售價格，中國消費(fèi)者的利益遭受了巨大的損失。2005年3月8日，由國財政部、國土安全部及司法部等官方機(jī)構(gòu)代表所組成的美國外國投資委員會（CFIUS）完成對聯(lián)想收購IBM個人電腦（PC）業(yè)務(wù)的審查，是耐人尋味的。這種事先審查的依據(jù)之一是美國的反壟斷法，它對預(yù)防市場集中度過高，維護(hù)市場有效競爭具有積極意義。同時對聯(lián)想集團(tuán)以及擬在美國并購的其他國外公司也是一種警告，在美國投資并購不要企圖壟斷市場，否則就會受到嚴(yán)厲的制裁，這樣就起到了防患于未然的作用。要想改變與影響市場主體的行為，法律制度的供給必不可少。

（二）完善產(chǎn)業(yè)政策法，健全資產(chǎn)評估法律制度

在外資領(lǐng)域，當(dāng)今世界各國莫不運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策對外商投資進(jìn)行引導(dǎo)，或鼓勵或限制，以期在利用外資推動本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時達(dá)到維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)安全之目的。外資并購的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向問題，實際上就是外資的行業(yè)準(zhǔn)入問題，即哪些行業(yè)允許外資進(jìn)入，哪些行業(yè)不允許外資進(jìn)入。由于外商投資的目的在于盈利，所以他們一般選擇效益好、有發(fā)展?jié)摿Φ膰泄歉善髽I(yè)為收購對象。外商在并購我國企業(yè)后通常會將其納入本集團(tuán)網(wǎng)絡(luò)，并根據(jù)集團(tuán)的總體利益來決定該企業(yè)的產(chǎn)品種類和產(chǎn)量，幾乎不考慮我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化的問題。我國于2002年出臺的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，規(guī)定了鼓勵、限制、禁止外商在我國投資的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。這對于增加我國外資產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)的透明度具有一定的積極意義。根據(jù)我國的“人世”承諾，我國外資準(zhǔn)人的行業(yè)將大為增多，諸如金融、保險、電信等行業(yè)。我國的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄主要是針對“綠地投資”而制定的，很難對跨國公司的并購?fù)顿Y產(chǎn)生指導(dǎo)作用，因此有必要對其作進(jìn)一步的修改。我們認(rèn)為完善產(chǎn)業(yè)政策法的基本思路是：在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的前提下，將規(guī)范外資并購行為與國有企業(yè)改革、國有股減持、自然壟斷行業(yè)的開放以及西部大開發(fā)等戰(zhàn)略實施結(jié)合起來。以此為指導(dǎo)加快外資自由化的步伐，擴(kuò)大外資準(zhǔn)入的領(lǐng)域；要進(jìn)一步開放競爭性產(chǎn)業(yè)，非競爭性產(chǎn)業(yè)在堅持控制權(quán)前提下也要開放；在跨國公司并購的待遇標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)該確立合理的跨國公司并購待遇標(biāo)準(zhǔn)，取消外資的超國民待遇和不必要的次國民待遇限制，盡快調(diào)整現(xiàn)行的“非中性”的、扭曲的外資待遇標(biāo)準(zhǔn)，促使內(nèi)外資公平競爭。

當(dāng)前國家正在擬統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，這是一個積極的信號，說明我國的外資政策趨于成熟。經(jīng)過二十多年的改革開放，投資環(huán)境已經(jīng)大有改善，特別是在我國加入WTO后，進(jìn)口關(guān)稅水平大幅降低，國內(nèi)市場進(jìn)一步放開，‘國外資本和產(chǎn)品將大量涌入。在此背景下，外國投資者的關(guān)注點，已經(jīng)從享受優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移到占有中國市場上來，特別是隨著越來越多的大公司總部的遷入，我國的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢日益增強(qiáng)。在這種形勢下，稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整不會改變外資進(jìn)入中國的決策。統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，目的是為內(nèi)外資企業(yè)創(chuàng)造一個公平16 稅賦、平等競爭的制度環(huán)境。而一個確定性的經(jīng)濟(jì)環(huán)境從根本上說，是有利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展的。如果對跨國公司繼續(xù)保持其超國民待遇的話，那么，不但造成了國家稅收流失，侵害了我國的稅收主權(quán)，而且使內(nèi)資企業(yè)在一種不公平的環(huán)境下競爭，不利于振興民族經(jīng)濟(jì)。統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅之后，為了使外資流向符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)當(dāng)規(guī)定外資若進(jìn)入我國鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或者區(qū)域，將享受到力度更大的政策優(yōu)惠，這將有利于促進(jìn)引進(jìn)外資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高我國的外資利用水平。

在跨國公司并購我國企業(yè)的過程中，有些地方政府和企業(yè)為了招商引資，高估外商投資的資產(chǎn)設(shè)備，低估國有資產(chǎn)，造成大量國有資產(chǎn)流失。在并購中加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)的保護(hù)，需要法律制度的保障。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善資產(chǎn)評估法律制度。必須從如下五個方面著手進(jìn)行：（1）科學(xué)組建資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督；（2）設(shè)立科學(xué)的評估方法，尤其要重視對企業(yè)的商譽(yù)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、專有技術(shù)等無形資產(chǎn)的評估；（3）明確國有資產(chǎn)的受益主體和責(zé)任主體，嚴(yán)格國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的政府審批權(quán)限和法律責(zé)任；（4）確定并購企業(yè)對原有企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及其能夠享有的權(quán)利；（5）政府在批準(zhǔn)和審查并購協(xié)議時，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對交易條件的管理，高度重視對民族晶牌的培植和維護(hù)等。

（三）完善公司、證券法，加強(qiáng)外資并購的法律監(jiān)管

我國現(xiàn)行《公司法》對外資并購沒有明確的規(guī)定。筆者建議在《公司法》中設(shè)專章規(guī)定公司并購，并使之適用于外資并購，其中應(yīng)當(dāng)包括并購的條件、并購雙方的權(quán)利和義務(wù)、并購程度、并購的管理等內(nèi)容。《公司法》應(yīng)當(dāng)明確關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管、信息披露的監(jiān)管以及反收購的措施，以保護(hù)中小股東的權(quán)益。應(yīng)當(dāng)在《公司法》中增加規(guī)定公司之間的控股式兼并和吸收股份式兼并的條款，加強(qiáng)對公司董事義務(wù)的完善，對公司的反收購行為予以規(guī)制。在上市公司的收購中，由于目標(biāo)公司管理者與股東之間存在著潛在利益沖突，對目標(biāo)公司的防御活動應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行規(guī)制，如決定權(quán)歸誰、可采取哪些反收購手段等，一直都是各國立法重點關(guān)注的問題。綜觀世界各國的立法，反收購問題主要都由公司法進(jìn)行規(guī)范，以《證券法》的有關(guān)規(guī)定作為補(bǔ)充。因此，我國在修訂《公司法》時應(yīng)當(dāng)增設(shè)反收購制度的有關(guān)規(guī)定，明確授予目標(biāo)公司股東大會以反收購的決定權(quán)。同時，為充分利用公司管理層專業(yè)技能嫻熟、經(jīng)驗豐富、信息靈通的優(yōu)勢，可規(guī)定由公司管理者作為實施反收購措施的具體操作者，并借鑒美國法律中的“業(yè)務(wù)判斷規(guī)則”，對管理層可能采取的反收購手段進(jìn)行限制。

我國《證券法》第四章“上市公司收購”規(guī)定了要約收購和協(xié)議收購兩種方式。但由于我國股市中上市流通的股份只占發(fā)行總量的1／3弱且極為分散，因而通過公開收購獲得目標(biāo)公司控制權(quán)極為困難，在實踐中大部分收購是通過協(xié)議收購的方式實現(xiàn)的。我國《證券法》對“要約收購”的程序、審查等作了較為全面的規(guī)定，而對“協(xié)議收購”只作原則性的規(guī)定，存在著法律上的漏洞。譬如，它只是原則性地規(guī)定了披露收購協(xié)議，而未規(guī)定協(xié)議中應(yīng)該載明哪些內(nèi)容。協(xié)議收購是收購者與目標(biāo)公司股東私下協(xié)商達(dá)成協(xié)議進(jìn)行的收購，這就使得協(xié)議收購在信息公開上具有很大的局限性，極容易導(dǎo)致信息壟斷和內(nèi)幕交易。因此，應(yīng)當(dāng)完善《證券法》，明確披露協(xié)議收購的具體內(nèi)容，包括協(xié)議收購的程序、收購價格的確定依據(jù)、協(xié)議收購的法律后果等，并對協(xié)議收購方達(dá)到法定收購標(biāo)準(zhǔn)時適用強(qiáng)制要約收購義務(wù)，以充分保護(hù)目標(biāo)公司及中小股東的利益。我國《證券法》對于收購中的一致行動、關(guān)聯(lián)交易，亦無明確界定。因此，我國《證券法》可將“一致行動者”界定為，兩個或者兩個以上的行為 17 主體根據(jù)協(xié)議或者非協(xié)議的積極合作，通過其中任何一方購買一個公司的股份，以達(dá)到有關(guān)控制這個公司的各方，具體包括一家公司與其母公司或者子公司、董事會成員、關(guān)聯(lián)公司等。采取一致行動的股東所持有的股份應(yīng)當(dāng)看作一人持有，當(dāng)持股達(dá)到法定比例時，必須履行披露義務(wù)和強(qiáng)制要約收購義務(wù)。對于關(guān)聯(lián)交易，《證券法》可以“控制”和“重大影響”的實際存在，作為認(rèn)定關(guān)聯(lián)關(guān)系存在的標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)通過完善內(nèi)部決策機(jī)制和信息披露機(jī)制，加強(qiáng)對關(guān)聯(lián)交易行為的監(jiān)管。

結(jié) 論

本文以柯達(dá)并購中國感光材料企業(yè)案為切入點，對跨國公司在華并購問題作了較為系統(tǒng)的梳理，旨在提醒人們對跨國公司在華并購問題的密切關(guān)注，對中國國家經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)切。

政府規(guī)制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的制度安排。有人擔(dān)心，規(guī)制會影響外資進(jìn)入中國，這種擔(dān)心實質(zhì)上是多余的。不管制度如何配置，資本的逐利本性是不會改變的。為了經(jīng)濟(jì)安全和可持續(xù)發(fā)展，必須對跨國公司的并購行為予以規(guī)制。規(guī)制企業(yè)并購行為，不僅要從產(chǎn)業(yè)政策人手，而且更要從競爭政策和法制環(huán)境人手。因為競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本特性，是市場經(jīng)濟(jì)得以有序、有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。離開了法律環(huán)境的競爭，公平、公正的市場經(jīng)濟(jì)便蕩然無存。以競爭政策為要旨對企業(yè)并購予以規(guī)制，應(yīng)當(dāng)保持適度原則。從亞當(dāng)。斯密的“市場萬能”到近現(xiàn)代的“市場失靈”，表明國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性。但是，國家作為一只看得見的手也有失靈的時候。因而要避免“國家失靈”，就必須保持干預(yù)的適度原則。企業(yè)并購從本質(zhì)上講，是一個市場交易行為，并購的順利展開離不開規(guī)則的支持。因此，政府職能不在于參與跨國公司的并購活動，而在于加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，為外資在華并購提供公平、有序、統(tǒng)一的交易’規(guī)則。

要對企業(yè)并購予以有效規(guī)制就必須做到有法可依，即國家干預(yù)的合法性原則。應(yīng)急性的行政規(guī)章有時是必須的，但并不能從根本上解決問題，這一類型的制度運(yùn)作成本太高。制度有高低優(yōu)劣之分，因而對市場經(jīng)濟(jì)的作用有別。解決問題的關(guān)健在于必須盡早制定出臺《反壟斷法》，對企業(yè)并購進(jìn)行法律規(guī)制，為國內(nèi)市場創(chuàng)造一個公平的、適宜的競爭環(huán)境。我國在企業(yè)并購的反壟斷立法中，應(yīng)該引入“有效競爭”概念，將反壟斷法定位于維護(hù)有效競爭、實現(xiàn)資源有效配置，以提升國家整體經(jīng)濟(jì)實力。如果對國內(nèi)企業(yè)過度保護(hù)，很可能會保護(hù)了落后，其直接后果是競爭不足，而競爭不足又會使過剩的資源滯留在衰退產(chǎn)業(yè)內(nèi)，從而削弱企業(yè)和國家的競爭力。相反，在我國企業(yè)缺乏競爭的狀況下，如果對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)缺乏適度的保護(hù)，又會引發(fā)過度競爭；而過度競爭則會造成資源轉(zhuǎn)移的無序和資源利用效率的低下，因而這又需要產(chǎn)業(yè)政策法加以調(diào)適。

注釋: 宋才發(fā)：法學(xué)博士，中央民族大學(xué)科研處處長、法學(xué)教授、教育部人文社會科學(xué)重點研究基地中國少數(shù)民族研究中心特聘教授、博士生導(dǎo)師，省部級有突出貢獻(xiàn)的中青年專家、國務(wù)院政府特殊津貼專家，國家民委系統(tǒng)首屆有突出貢獻(xiàn)專家，研究方向,經(jīng)濟(jì)法學(xué)；李磊：中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所法學(xué)博士生，聊城大學(xué)管理學(xué)院法學(xué)系副教授，研究方向,經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

[1]中策事件指的是印尼控股的一家香港上市公司香港中國策略投資公司在國內(nèi)進(jìn)行的一系列并購事件。自1992年始，中策公司斥資33億元人民幣先后與太原、杭州、大連等地 18 百余家國有企業(yè)進(jìn)行合資或收購，把國內(nèi)這些不同地區(qū)不同行業(yè)的國有企業(yè)改造成35家中外合資公司。而且在并購中，中策公司還對部分企業(yè)進(jìn)行包裝借殼到境外去上市，或者將其擁有的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他境外大財團(tuán)，以此獲得資金繼續(xù)參股虞控股其他企業(yè)進(jìn)行中策式的并購。這樣做雖然也可以帶來效益，但對于東道國來說卻存在著潛在的風(fēng)險，主要是外資可能在資金長期不到位的情況下控制被并購企業(yè)并獲得巨額利潤，導(dǎo)致我國國有資產(chǎn)的流失。

[2] 在1995年的北旅收購案中，日本五十鈴自動車株式會社和伊藤忠商事株式會社入股北旅股份一次性購買滬市上市公司北旅的400萬法入股，占該公司總股本的25％，成為公司第一大股東，開了外資并購國內(nèi)上市公司之先河。這一并購行為又暴露出了外資并購中的國有資產(chǎn)的流失問題。按照北旅與日方達(dá)成的轉(zhuǎn)讓協(xié)議，北旅使用的土地只以每畝5萬元人民幣折資入股，地價顯然偏低。北旅擁有4臺由原東德生產(chǎn)的大型設(shè)備，當(dāng)時的實際價格是1億元人民幣，但是，當(dāng)時的評估價格只有800萬元人民幣，導(dǎo)致我國國有資產(chǎn)的流失。

【參考資料】

〔1〕陳小洋，朱鐵成，孫友群．跨國并購對東道國的技術(shù)效應(yīng)[J]．科技與管理，2003，（2）．

〔2〕曹士兵．反壟斷法研究[M]．法律出版社，1996．157．

〔3〕王先林．知識產(chǎn)權(quán)與反壟斷[M]．法律出版社，2001．16

出處:經(jīng)濟(jì)法網(wǎng)