第一篇：報告稱宅基地法律法規(guī)相互沖突 建議專門立法

報告稱宅基地法律法規(guī)相互沖突 建議專門立法

2012-11-13 06:48:41 來源: 法制網(wǎng)-法制日報(北京)

核心提示：北京市農(nóng)村法治研究會一項調(diào)研發(fā)現(xiàn)有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)和政策之間有很多矛盾之處。就連同一部門規(guī)章之間,也因缺乏連續(xù)性產(chǎn)生沖突。報告認(rèn)為,在很長一段時間內(nèi),農(nóng)民住房仍將依賴于宅基地,這需要專門立法。

北京市農(nóng)村法治研究會一項針對宅基地政策的專題調(diào)研報告近日披露,調(diào)研發(fā)現(xiàn),與宅基地有關(guān)的法律與法律、法律與政策之間的沖突性規(guī)定大量存在。包括土地征拆遷等一系列與宅基地相關(guān)的規(guī)定,可謂千差萬別。

為了維護農(nóng)民住房權(quán)益和法制統(tǒng)一,調(diào)研報告建議制定《農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅法》。

這份報告的全稱為《〈北京市農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅條例〉法規(guī)預(yù)案研究報告》(以下簡稱報告)。該專題報告已收入《北京法治發(fā)展報告(2011)》。

各地規(guī)定五花八門

報告稱,對于超標(biāo)占地的情形,各地有不同處置原則。昆明市要求村民“騰退超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地”；廈門市實行“宅基地有償使用制度”,并鼓勵村(居)民委員會組織公開招標(biāo)；山東省和德州市均通過宅田掛鉤方式相應(yīng)扣減村民的承包地面積,德州市還進一步規(guī)定“由村集體與申請人簽訂承包協(xié)議,臨時確定給申請人發(fā)展庭院經(jīng)濟”。

對于村民因繼承而取得的多戶住宅的處置方式,各地規(guī)定也不一樣。河北省規(guī)定必須將多余的住宅轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請條件的村民；三亞市和?？谑幸?guī)定,要求村民將多余的宅基地退回并由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安排使用；上海市、黃岡市和株洲市則規(guī)定,可以確立這些宅基地的使用權(quán)；山東省菏澤市則對此區(qū)別規(guī)定,對于符合申請宅基地條件的,可以辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù),對于不符合申請宅基地條件的,注銷其土地使用證或用地批準(zhǔn)文件,由村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回宅基地使用權(quán)。

對于近些年廣受關(guān)注的集中建房問題,上海市規(guī)定由區(qū)(縣)人民政府組織制定集體建房實施計劃,由村民委員會負(fù)責(zé)具體實施；福建省規(guī)定了集中建房包括統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)一舊村改造等方式,實施主體則可以是鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府或村民委員會。

法規(guī)和法規(guī)之間沖突

報告稱,各種規(guī)定之間的沖突造成實踐操作中的混亂局面,增加了相關(guān)部門的執(zhí)法難度。

最引人關(guān)注的不同規(guī)定,莫過于在城鎮(zhèn)居民能否購置宅基地的問題上。于1993年頒布實施的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第18條規(guī)定,回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞等城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民等特定人群,在符合一定條件下,可以成為農(nóng)村宅基地的使用權(quán)主體。

而1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確禁止“城鄉(xiāng)居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”,2004年11月國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》再次強調(diào)“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。

法律和法律之間“撞車”

除了法律與政策規(guī)定不一,法律與法律之間也有沖突之處。如對“違法建設(shè)”的治理上,城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法分別規(guī)定了兩個不同的執(zhí)法主體。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定“由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的,可以拆除”。后者則規(guī)定“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。由于管理主體規(guī)定不一,實踐中常常出現(xiàn)鄉(xiāng)政府和國土管理部門相互推諉甚至扯皮的現(xiàn)象,政府執(zhí)法權(quán)威性和公信力受到極大削弱。

同一部門規(guī)章之間“打架”

就連同一部門規(guī)章之間,也因缺乏連續(xù)性產(chǎn)生沖突。國土資源部2004年的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》指出,“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”,強調(diào)“一戶一宅”；2008年的《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》又規(guī)定“除繼承外,農(nóng)村村民一戶申請第二宗宅基地使用權(quán)登記的,不予受理”,隱含著“合法繼承的宅基地可以予以登記”的意思。

省級地方性法規(guī)缺位

之所以各地規(guī)定呈現(xiàn)差異,報告指出,與針對農(nóng)村宅基地尚無一個清晰的制度框架、各級人大及其常委會的立法缺位密切相關(guān)。

報告指出,目前與農(nóng)村宅基地及其住宅有關(guān)的法律主要包括土地管理法、物權(quán)法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法等,但其內(nèi)容過于簡單,缺乏體系性設(shè)計。

課題研究者以“宅基地”為關(guān)鍵詞命名的市級以上規(guī)范性文件中,省級規(guī)范性文件有7個,地市級規(guī)范性文件有33個。在這40個規(guī)范性文件中,省、市政府頒發(fā)的主要為33個,國土資源廳發(fā)布的有1個,以市政府辦公室名義發(fā)布的有6個。這些文件主要圍繞宅基地的申請條件、程序、面積標(biāo)準(zhǔn)及違規(guī)用地的法律責(zé)任等作出規(guī)定。

目前,尚無一個由人大出臺的省級地方性立法文件。山東省人大常委會曾于上世紀(jì)80年代初制定過《關(guān)于農(nóng)村建房占用土地問題的決議》,但內(nèi)容簡單時效性差,對現(xiàn)實參考意義不大。

也正是由于全國層面的法律調(diào)整不足,地方人大規(guī)范缺位,大多數(shù)具體事項都由利益相關(guān)方的政府出臺文件進行調(diào)整,報告認(rèn)為,這難免給法制統(tǒng)一帶來挑戰(zhàn)。

建議制定農(nóng)民住宅法

報告認(rèn)為,根據(jù)現(xiàn)有國情,難以在短期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房一體化管理。在很長一段時間內(nèi),農(nóng)民住 2

房仍將依賴于宅基地。這使得農(nóng)民住房管理制度有其自身的特殊性,需要專門立法。就此,報告建議參考《農(nóng)村土地承包法》,出臺全國統(tǒng)一的《農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅法》。

第二篇：對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議

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對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議

———兼論“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決

龍翼飛 中國人民大學(xué)法學(xué)院 教授 , 徐霖 中國人民大學(xué)法學(xué)院民商法博士研究生

關(guān)鍵詞: 宅基地使用權(quán)/登記/使用金/流轉(zhuǎn)/小產(chǎn)權(quán)房

內(nèi)容提要: 農(nóng)村宅基地使用權(quán)是維系我國農(nóng)村發(fā)展的重要財產(chǎn)權(quán)利?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強調(diào)依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),促進我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化進程。筆者對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體制度、登記制度、使用金制度、流轉(zhuǎn)制度等問題進行了研究,提出了法律調(diào)整以及解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的建議。

一、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的社會保障功能

我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度,是黨和政府為保障廣大農(nóng)民生存權(quán)利所實施的一項永久性安居工程。新中國成立后,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民通過對農(nóng)村實行土地改革,消滅了延續(xù)幾千年的封建土地所有制,為在半殖民地半封建舊中國長期受壓迫的農(nóng)民分田、分地、分

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房,實現(xiàn)了“耕者有其田、居者有其屋”。在實行土地公有化的過程中,將農(nóng)民私有住宅的土地進行了所有制改造,轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有。在此深刻的社會變革中,中國共產(chǎn)黨堅持以人為本,始終延續(xù)著對農(nóng)民居住權(quán)利的莊嚴(yán)承諾。通過賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán),保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是一項連續(xù)性的公共政策,體現(xiàn)了黨和政府立黨為公、執(zhí)政為民的服務(wù)宗旨。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的建立和實施,對我國農(nóng)村社會的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。科學(xué)、客觀地評價農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度對農(nóng)民居住權(quán)利社會保障的歷史性作用,是對農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度進行法律調(diào)整的前提和基礎(chǔ)。

二、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)存問題

在我國現(xiàn)行立法中,有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定體現(xiàn)在:《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《民法通則》、《擔(dān)保法》以及一些行政法規(guī)和部門規(guī)章。依據(jù)上述法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定,我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體范圍僅限于農(nóng)戶,而不包括城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,將不予批準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不能得到農(nóng)村購買宅基地和農(nóng)民住宅。農(nóng)民的住宅不得向城鎮(zhèn)居民出售,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地

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使用證。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村宅基地不得抵押。[1]

由此可見,我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到了嚴(yán)格的限制。現(xiàn)行立法將宅基地嚴(yán)格地用于保障農(nóng)民的居住權(quán)利,制約了廣大農(nóng)民在市場經(jīng)濟條件下,利用自身有限的財產(chǎn)資本,與城鎮(zhèn)居民平等參與市場競爭共同發(fā)展的權(quán)利,忽視了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅在農(nóng)民所在集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn),無法形成有效的市場,無法體現(xiàn)房屋的實際價值。[2]在市場經(jīng)濟條件下,農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種民事權(quán)利,一種用益物權(quán),其不能游離于市場經(jīng)濟之外。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度在市場經(jīng)濟中,具有特殊的地位,發(fā)揮著特殊的功能。在保障社會成員公平地享有社會利益的前提下,有利于充分發(fā)揮財產(chǎn)的效用,優(yōu)化資源的配置?！氨Ｕ瞎健⑻岣咝б妗?即確保社會成員公平地分享社會發(fā)展的成果,提高社會財富的利用效率。從歷史唯物主義角度認(rèn)識和分析,經(jīng)濟民主決定著政治民主,農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革是經(jīng)濟民主的必然要求。

在《物權(quán)法》出臺之前,農(nóng)戶依法取得宅基地使用權(quán),僅能夠占有和使用宅基地,卻無權(quán)將農(nóng)村宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟組織之外,按照出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式進行流轉(zhuǎn),無權(quán)獲取宅基地上所產(chǎn)生的

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經(jīng)濟收益?！段餀?quán)法》的頒布實施將農(nóng)村宅基地使用權(quán)從建設(shè)用地使用權(quán)中獨立出來,單獨規(guī)定為用益物權(quán)的一種,形成了我國特有的用益物權(quán)形式,這為維護廣大農(nóng)民的合法權(quán)益奠定了重要基礎(chǔ)。依據(jù)民法理論,用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法將享有占有、使用和收益的權(quán)利。因此,宅基地使用權(quán)人也應(yīng)該對農(nóng)民集體所有的宅基地享有占有、使用和收益的權(quán)利。雖然《物權(quán)法》沒有直接規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容,但是在第153條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！边@對于完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度提供了立法空間。

三、調(diào)整我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的立法建議

1.對農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體范圍的法律調(diào)整

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體,現(xiàn)行法律規(guī)定為:以戶為單位的農(nóng)村村民,即農(nóng)戶。筆者建議應(yīng)當(dāng)將其調(diào)整為:農(nóng)戶、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織。

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革,其受益人群將不僅僅是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民,還應(yīng)該包括廣大城鎮(zhèn)居民。未來伴隨著遷徙自由制度的確立,農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體將會發(fā)生根本性的變化?！稗r(nóng)民”將不再是確定的身份而是一種職業(yè)的選擇。[3]伴隨著社會主義市場經(jīng)濟條件下工業(yè)化與城市化的發(fā)展,城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化將決定社會成

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員身份的一體化。在切實保障農(nóng)民安居樂業(yè)的前提下,只要是不改變農(nóng)村宅基地的使用用途,沒有破壞其使用的功能,法律應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)適度地向城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織流轉(zhuǎn)。

此外,立法中應(yīng)當(dāng)明確將農(nóng)戶主體與城鎮(zhèn)居民主體相區(qū)別。因為,宅基地使用權(quán)對于農(nóng)民是具有福利性的社會保障。每戶農(nóng)民都可依法享有一次無償取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。而非農(nóng)民主體的城鎮(zhèn)居民,在住房保障方面享有的是國家住房公積金、經(jīng)濟適用房、廉租房等社會福利措施。因此,依據(jù)法律平等的原則,城鎮(zhèn)居民無權(quán)再享有與農(nóng)民同樣的無償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利。城鎮(zhèn)居民可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,以公開規(guī)范有償?shù)姆绞?受讓農(nóng)民集體土地的宅基地使用權(quán)。

法律所賦予農(nóng)民的特權(quán),是基于農(nóng)民對土地的勞動付出,以及對我國13億人口生存基礎(chǔ)給予的保障。近些年,隨著農(nóng)村人口的迅速增長,土地微薄的產(chǎn)出無法滿足農(nóng)民追求小康生活的需求。農(nóng)民們紛紛進城打工,成為了靠工資生活的產(chǎn)業(yè)工人。而另一方面,農(nóng)民在農(nóng)村擁有可耕種的土地,有自己的房屋。這是一種分割式的勞動力再生產(chǎn)模式。完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體制度,有利于順應(yīng)億萬農(nóng)民過上美好生活新期待,為進城定居的農(nóng)民在處分其房屋和土地時提供更多的選擇。

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2.對農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度的法律調(diào)整

現(xiàn)行立法僅允許因繼承房屋時發(fā)生的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的一并轉(zhuǎn)讓,以及本村村民之間住房的出賣和出租時發(fā)生的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的一并轉(zhuǎn)讓。尚不允許非本村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,因轉(zhuǎn)讓、贈與、出租等方式取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

筆者建議我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)劃分為兩類:一是農(nóng)戶基于本村村民的身份,依申請審批程序取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行法律,農(nóng)村村民以戶為單位,首先向本集體經(jīng)濟組織提出宅基地使用權(quán)的申請,集體經(jīng)濟組織依民主議事程序?qū)ι暾堖M行審查,審查通過后報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,再報縣人民政府批準(zhǔn)。此種依申請審批程序取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的,是土地所有權(quán)人直接讓與土地使用權(quán)予特定的主體本村村民,屬于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的初始取得;二是農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,依買賣、繼承、贈與等方式取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。該類農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得,是將土地使用權(quán)在土地使用權(quán)人之間轉(zhuǎn)移而實現(xiàn)的。

對于上述的兩種農(nóng)村宅基地取得類型,相關(guān)配套制度應(yīng)當(dāng)明確以下幾個方面內(nèi)容:

(1)農(nóng)村宅基地使用權(quán)以及其上房屋所有權(quán)的取得,應(yīng)當(dāng)采取登記生效的原則。

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雖然現(xiàn)行立法規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)以及其上房屋所有權(quán)的取得,采用的是登記對抗主義而非登記生效主義原則。[4]但是,為了強化權(quán)利取得的確認(rèn)方式,滿足土地管理的客觀要求,充分發(fā)揮物權(quán)登記公示、公信的效力,維護交易安全,農(nóng)村宅基地使用權(quán)以及其上房屋所有權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)采取登記生效的原則,必須進行物權(quán)登記。將登記作為不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅的生效要件。不論是農(nóng)戶依申請審批程序取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán),還是農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,依買賣、繼承、贈與等方式取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán),均應(yīng)當(dāng)以物權(quán)登記作為權(quán)利取得的生效要件。

農(nóng)戶依法申請經(jīng)批準(zhǔn)取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的,申請人應(yīng)當(dāng)向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始登記申請,報縣級以上人民政府登記造冊,將農(nóng)村宅基地使用權(quán)記載于土地登記簿公示,核發(fā)農(nóng)村宅基地使用權(quán)證。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得自宅基地使用權(quán)登記完成時生效。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在申請宅基地使用權(quán)登記的同時,應(yīng)當(dāng)在直轄市、市、縣人民政府建設(shè)(房地產(chǎn))主管部門或者其設(shè)置的負(fù)責(zé)房屋登記工作的機構(gòu), [5]申請房屋登記,獲得注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書。房屋所有權(quán)的取得自房屋權(quán)屬登記完成時生效。

(2)規(guī)定“農(nóng)村宅基地使用金”制度,區(qū)分農(nóng)村宅基地的無償使用與有償使用。

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筆者建議應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行立法規(guī)定的農(nóng)戶依申請并經(jīng)批準(zhǔn)無償取得宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上,設(shè)立以“農(nóng)村宅基地使用金”為核心內(nèi)容的農(nóng)村宅基地有償使用制度。其立法理由是:農(nóng)戶依申請并經(jīng)批準(zhǔn)取得的宅基地使用權(quán),是基于農(nóng)民身份享有的保障其居住的權(quán)利,實行無償取得的原則。現(xiàn)行立法規(guī)定的每戶農(nóng)民都可依法享有一次無償取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利,這已經(jīng)充分地實現(xiàn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度對農(nóng)民居住權(quán)利的保障功能。而對于城鎮(zhèn)居民,基于其身份的原因,無權(quán)利用農(nóng)村宅基地?zé)o償享有保障其居住的權(quán)利。因此,農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,依買賣、繼承、贈與等方式,受讓農(nóng)戶初始取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)時,應(yīng)當(dāng)繳納農(nóng)村宅基地使用金。這為農(nóng)村宅基地使用權(quán)進入市場有償流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

所謂“農(nóng)村宅基地使用金”,是指農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,依買賣、繼承、贈與等方式受讓農(nóng)戶初始取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)時,應(yīng)當(dāng)支付給土地所有權(quán)人的土地使用費。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有的土地,其所有權(quán)主體為全體集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民?；诿穹ㄖ械乃袡?quán)理論,“農(nóng)村宅基地使用金”當(dāng)歸屬于農(nóng)民集體所有。建議將“農(nóng)村宅基地使用金”作為服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的專項資金,用于農(nóng)民集體組織的公共設(shè)施、文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等項目的建設(shè)。與“國有土地使用權(quán)出讓金”相比較,“農(nóng)村宅基地使用金”具有如下幾個方面特點:

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其一,主體方面?！稗r(nóng)村宅基地使用金”與“國有土地使用權(quán)出讓金”都是土地所有權(quán)人基于所有權(quán)享有的收益權(quán)能的體現(xiàn)。兩者的區(qū)別在于土地所有權(quán)主體的不同?！稗r(nóng)村宅基地使用金”是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者,由土地使用者向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付的土地使用費。而“國有土地使用權(quán)出讓金”是國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者,由土地使用者向國家支付的土地使用費。

其二,支付方式?！皣型恋厥褂脵?quán)出讓金”一般要求土地使用者一次性支付全部年限的土地使用費。這是基于國有土地使用權(quán)出讓對象為開發(fā)商等企業(yè),相對于普通居民具有較強的支付能力。因此,“國有土地使用權(quán)出讓金”采用一次性的支付方式,具有合理性。而“農(nóng)村宅基地使用金”考慮到其支付對象一般為普通居民,其經(jīng)濟收入與財產(chǎn)負(fù)擔(dān)能力相對有限,建議采用“年金制”?！稗r(nóng)村宅基地使用金”分幾十年收取,一方面可以減輕普通居民的經(jīng)濟壓力,另一方面可以每年使農(nóng)民集體經(jīng)濟組織獲得土地的財產(chǎn)性收入,保障了農(nóng)村集體建設(shè)資金的持續(xù)性供給。

其三,管理方式?！皣型恋厥褂脵?quán)出讓金”是國家作為土地所有者獲得的一項國有資源性收入,屬于國家各級財政收入的組成部分。在資金管理上,采用的是中央和地方政府財政分成的方法。而“農(nóng)

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村宅基地使用金”,是農(nóng)民集體作為所有者獲得的一項財產(chǎn)性收入,屬于農(nóng)民集體所有。因此,在管理方式上應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體進行民主化管理,中央和地方財政無權(quán)對資金進行分成。在具體操作過程中,建議由國家土地管理部門代收農(nóng)村宅基地使用金,再全部轉(zhuǎn)交農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,以便加強法律監(jiān)管,防止資金的濫用。

(3)明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)是有期限的。

明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限,有利于穩(wěn)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限利益?，F(xiàn)行立法對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限沒有做出規(guī)定,村民享有永久居住的權(quán)利。然而用益物權(quán)是一種有期限物權(quán),在其存續(xù)期限屆滿時用益物權(quán)當(dāng)然歸于消滅。這不同于所有權(quán),所有權(quán)是沒有一定存續(xù)期限而永久存續(xù)的物權(quán)?！八袡?quán)的存在沒有時間的限制,除非權(quán)利人自己放棄或者處分自己的所有權(quán)?！?[6]用益物權(quán)的存續(xù)期限,其表現(xiàn)形式可以是一個確定的期限,如30年、50年,也可以是一個不定期的期限。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)也是有期限的物權(quán)。關(guān)于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限,有學(xué)者建議按照建設(shè)用地使用權(quán)取50或者70年。[7]筆者認(rèn)為立法中應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情,充分考慮農(nóng)村宅基地使用權(quán)的社會保障功能,建議較國有用于建造住宅的建設(shè)用地使用權(quán)70年的期限更長一些,統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限為80年。自農(nóng)戶最初依申請批準(zhǔn)程序無償獲得本集體經(jīng)濟組織宅基地時起算。當(dāng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)期限屆滿時,農(nóng)村宅基地

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快速專業(yè)解決您的法律問題 的所有權(quán)人,有權(quán)無償收回該宅基地的使用權(quán)。法律也應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人申請續(xù)期。

3.對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律調(diào)整

改變現(xiàn)行法律中只允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本村村民范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)以買賣、繼承、贈與、出租、抵押、入股等方式進行流轉(zhuǎn)。

依據(jù)《物權(quán)法》關(guān)于用益物權(quán)的一般規(guī)定,用益物權(quán)人有權(quán)對他人所有的物依法享有占有、使用、收益的權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán),農(nóng)村宅基地使用權(quán)人也應(yīng)當(dāng)對宅基地享有占有、使用和收益的權(quán)利。占有是指宅基地使用權(quán)人對宅基地的實際控制,占有是宅基地使用權(quán)人對宅基地進行使用和收益的基本前提;使用是指宅基地使用權(quán)人按照宅基地的使用用途,對宅基地在不毀損或者改變其性質(zhì)的情況下加以利用;收益是指宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法獲取宅基地上所產(chǎn)生的利益。如,出租房屋而取得的租金。隨著農(nóng)村土地管理制度改革的逐步深入,在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,農(nóng)村宅基地使用權(quán)人將可以對依法取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)。[8]相關(guān)配套立法將進一步完善。從而充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)價值,促進農(nóng)民脫貧、致富、增收,凸顯社會公平。

關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法原則,建議作如下規(guī)定:

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(1)以切實保障農(nóng)民的居住利益為首要原則。農(nóng)村宅基地制度是保障農(nóng)民居住權(quán)的一種帶有福利性質(zhì)的社會保障制度。因此,農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革必須以切實保障農(nóng)民居住利益為首要原則。在此基礎(chǔ)上,方可將農(nóng)村宅基地使用權(quán)再向城鎮(zhèn)居民等主體流轉(zhuǎn)。

(2)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的建設(shè)用地市場公開規(guī)范進行。雙方應(yīng)當(dāng)本著平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t,在逐步建立健全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場,將依法取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)在市場上進行公開、規(guī)范的流轉(zhuǎn)。

(3)流轉(zhuǎn)的期限不得超過農(nóng)村宅基地使用權(quán)的剩余期限。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同約定的期限,必須在原農(nóng)戶初始取得宅基地使用權(quán)時,與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織訂立的宅基地使用權(quán)出讓合同約定的期限范圍內(nèi)。

(4)嚴(yán)格遵守農(nóng)村宅基地的土地規(guī)劃和使用用途的要求。取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體不得改變宅基地規(guī)劃的使用用途,受讓人只能利用宅基地建造以居住為目的的住宅。

(5)同等條件下,本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。《物權(quán)法》強化了農(nóng)村集體組織的成員權(quán)。成員權(quán)是與農(nóng)民村籍密切相關(guān)的具有財產(chǎn)權(quán)利屬性的特殊權(quán)利,是一組以土地權(quán)利為核心的身份權(quán)。[9]為了保護本集體經(jīng)濟組織以及本集體經(jīng)濟組織成員的利益,法律應(yīng)當(dāng)明

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確規(guī)定在農(nóng)村宅基地使用權(quán)以買賣、出租等有償方式流轉(zhuǎn)時,同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

關(guān)于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,建議立法作如下調(diào)整:

(1)買賣。賣是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在使用期限內(nèi),將農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給他人的行為。本村村民、非本村的村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,均可成為受讓人。當(dāng)出賣人為農(nóng)村村民,且轉(zhuǎn)讓的為初始取得的宅基地使用權(quán)時,受讓人應(yīng)當(dāng)繳納“農(nóng)村宅基地使用金”。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的買賣應(yīng)當(dāng)及時進行物權(quán)變更登記。農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的變動,自物權(quán)變更登記完成時生效。轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)市場,根據(jù)規(guī)模大小,采取雙方協(xié)商或者招標(biāo)、投標(biāo)的方式進行。具體規(guī)定可以參照國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定,予以規(guī)范。

(2)繼承。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在宅基地上構(gòu)建的建筑物及其附屬設(shè)施,屬于農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的私有財產(chǎn),可以依法進行繼承。依據(jù)“房地一致”的原則,農(nóng)村宅基地使用權(quán)會與建筑物及其附屬設(shè)施一并發(fā)生流轉(zhuǎn)。此外,農(nóng)村宅基地使用權(quán)也是一項具有財產(chǎn)性價值的權(quán)利,法律應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)單獨發(fā)生繼承。當(dāng)被繼承人為農(nóng)村村民,且被繼承財產(chǎn)屬于初始取得的宅基地使用權(quán)時,繼承人應(yīng)當(dāng)繳納“農(nóng)村宅基地使用金”。

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(3)抵押?，F(xiàn)行法律不允許在農(nóng)村宅基地使用權(quán)上設(shè)立抵押。然而應(yīng)該看到,農(nóng)民可以通過在其享有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)上設(shè)定抵押進行農(nóng)業(yè)融資,發(fā)揮權(quán)利的財產(chǎn)性價值。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人將其農(nóng)村宅基地使用權(quán)證、房屋權(quán)屬證書作為抵押獲得銀行貸款,為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了資金。因此,抵押應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的一種流轉(zhuǎn)方式。因處分抵押財產(chǎn)而取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)和地上建筑物的,應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的變動,自物權(quán)變更登記完成時生效。

(4)出租。出租是指在使用期內(nèi),農(nóng)村宅基地使用權(quán)人可以將農(nóng)村宅基地使用權(quán)依法租賃,但不得改變農(nóng)村宅基地的使用用途。出租獲得的租金是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性收益。

(5)贈與。贈與是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)人將農(nóng)村宅基地使用權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給他人。其受讓人既可以是農(nóng)民,也可以是城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織。當(dāng)贈與人為農(nóng)村村民,且贈與的財產(chǎn)屬于初始取得的宅基地使用權(quán)時,受贈人應(yīng)當(dāng)繳納“農(nóng)村宅基地使用金”。

(6)入股。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人可以將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作價入股,并按照該股份獲取一定的收益。入股不能改變農(nóng)村宅基地的使用用途。

四、對解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的法律建議

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近年來,所謂“小產(chǎn)權(quán)房”問題引起了社會各界的廣泛關(guān)注。從法律角度分析,“小產(chǎn)權(quán)”不是一個法律概念。俗稱的“小產(chǎn)權(quán)房”主要是指房屋建設(shè)開發(fā)無償使用、占用農(nóng)民集體所有土地(包括:農(nóng)村宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地或農(nóng)用地)建造的房屋,持有村委會發(fā)給的產(chǎn)權(quán)證明,且不能向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外人員流轉(zhuǎn)的住宅。“小產(chǎn)權(quán)”的相對稱謂是“大產(chǎn)權(quán)”。俗稱的“大產(chǎn)權(quán)房”是指依法有償使用國有土地(包括國家依法征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為有償使用的建設(shè)用地),由國家有償出讓給建設(shè)單位,依法開發(fā)建設(shè)、銷售,由國家主管部門登記、征收稅費,頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書,并可進行市場流轉(zhuǎn)的房屋。

“小產(chǎn)權(quán)房”主要可分為以下四種類型:

1.本村村民依照法定程序無償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后,自建自用的住宅,持有村委會出具的產(chǎn)權(quán)證明。這是“小產(chǎn)權(quán)房”中數(shù)量最多的一種類型。

2.本村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,為解決村民住宅需求,在符合土地利用規(guī)劃的前提下,村民出資集中建造的住宅,持有村委會出具的產(chǎn)權(quán)證明。

3.本村村民利用無償取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)建造的住宅,轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織的村民、城鎮(zhèn)居民法人及其他組織。受讓人持有經(jīng)村委會變更的產(chǎn)權(quán)證明。

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4.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與房地產(chǎn)開發(fā)商純粹從經(jīng)濟利益出發(fā),占用農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地或者農(nóng)村宅基地,變相進行房地產(chǎn)開發(fā),并將開發(fā)建設(shè)的房屋銷售給農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民,房主持有村委會出具的產(chǎn)權(quán)證明。

針對上述四類“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的不同背景,依據(jù)本文“關(guān)于對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議”,對現(xiàn)存“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決,提出以下法律建議:

(1)屬于第1—2種類型的“小產(chǎn)權(quán)房”,均屬合法建造的房屋。房主應(yīng)當(dāng)在有關(guān)房地產(chǎn)及土地主管部門,申請辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)證以及注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書。

(2)第3種類型的“小產(chǎn)權(quán)房”,屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織村民,將其閑置的住宅出賣給非本集體經(jīng)濟組織的村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織。該種類型的“小產(chǎn)權(quán)房”違背了現(xiàn)行法律中關(guān)于禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟組織以外人員流轉(zhuǎn)的規(guī)定,屬于現(xiàn)行法律禁止流轉(zhuǎn)的房屋。此類“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決,應(yīng)當(dāng)先由出讓方,在有關(guān)房地產(chǎn)及土地主管部門,申請辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)證以及注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書。受讓人應(yīng)當(dāng)在繳納“農(nóng)村宅基地使用金”后,到有關(guān)房地產(chǎn)及土地主管部門,申請辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)的變更登記手續(xù),獲得相應(yīng)的農(nóng)

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村宅基地使用權(quán)證以及注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書。

(3)第4種類型的“小產(chǎn)權(quán)房”,暴露了房地產(chǎn)違法開發(fā)建設(shè)的許多問題。國家對房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)實行較為嚴(yán)格的行業(yè)管制。房地產(chǎn)開發(fā)商將未經(jīng)立項、報建、審批、繳納相關(guān)稅費、驗收的樓盤直接銷售給城鎮(zhèn)居民,勢必給居民居住安全帶來隱患,并造成國家稅費的流失,嚴(yán)重侵害了農(nóng)民集體和消費者的合法權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與房地產(chǎn)開發(fā)商變相進行的房地產(chǎn)開發(fā),占用了農(nóng)用地、農(nóng)村宅基地或者農(nóng)村其他建設(shè)用地。應(yīng)當(dāng)依據(jù)其占用土地類型的不同,分別予以處理。具體內(nèi)容如下:

其一,占用農(nóng)用地的。

對于農(nóng)用地,國家嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,對耕地實行特殊保護。特別是在我國耕地保護形勢異常嚴(yán)峻的當(dāng)前,黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》非常明確地提出要堅決守住18億畝耕地紅線,強調(diào)“兩個最嚴(yán)格制度”,就是堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。我國人口眾多,土地資源十分匱乏?；?3億人口的糧食安全和經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的考慮, 18億畝耕地紅線就是保護社會公共利益的底線。維護社會公共利益是現(xiàn)代法治的必然要求?！八綑?quán)應(yīng)遵從公

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共福祉”。[10]占用農(nóng)用地進行住宅建設(shè),嚴(yán)重?fù)p害了社會公共利益。因此,對于占用農(nóng)用地的“小產(chǎn)權(quán)”房,違反了強制性、禁止性的法律規(guī)定,應(yīng)當(dāng)責(zé)令建房人自行拆除。

其二,占用農(nóng)村宅基地的。

對于占用多戶農(nóng)村宅基地開發(fā)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)”房,首先應(yīng)當(dāng)由房屋建設(shè)主管部門依法對房屋質(zhì)量進行驗收。對符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的,先由出讓方村民在有關(guān)房地產(chǎn)及土地主管部門,申請辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)證。再由房地產(chǎn)開發(fā)商繳納“農(nóng)村宅基地使用金”,補繳其他稅費,并協(xié)助購房人到有關(guān)房地產(chǎn)及土地主管部門,申請辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)證以及注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書。

其三,占用農(nóng)村其他建設(shè)用地的。

農(nóng)村其他建設(shè)用地是指除住宅之外,用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),以及興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等的建設(shè)用地。對于農(nóng)村其他建設(shè)用地使用權(quán),《物權(quán)法》未明確其用益物權(quán)的地位。因此,其尚缺乏市場流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與房地產(chǎn)開發(fā)商,在不符合土地利用規(guī)劃、未經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)、未依法取得農(nóng)村其他建設(shè)用地使用權(quán)的情況下,非法占用農(nóng)村其他建設(shè)用地,變相進行房地產(chǎn)開

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發(fā)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”,屬于違法建筑,應(yīng)當(dāng)由相關(guān)行政執(zhí)法部門依法做出處理。

注釋:

[1]參見2004年8月修訂的《土地管理法》、1999年5月國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2004年10月國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)、2004年11月國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》(國土資發(fā)〔2004〕234號)、2007年12月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》。

[2]參見韓世遠(yuǎn):《宅基地的立法問題———兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”》,http: //004km.cn/article/defaul.t asp? id=28722。

[3]“在中國,農(nóng)民的概念有兩個,一個是身份意義上的農(nóng)民,也就是具有農(nóng)村戶籍的居民。他們即使成為了城市居民,如果仍然是農(nóng)村戶籍,那么還是稱為農(nóng)民;另一個概念是職業(yè)意義上的農(nóng)民,也就是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的勞動者。主要是指身份意義上的農(nóng)民,其中也包括職業(yè)意義上的農(nóng)民?！眳⒁娡跞d:《中國農(nóng)村社會保障的制度設(shè)計》, http: //004km.cn/article/default.asp? id=21767。

文章來源：中顧法律網(wǎng)

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[4]參見2008年2月國土資源部《土地登記辦法》、2008年7月城鄉(xiāng)與住房建設(shè)部《房屋登記辦法》。

[5]依照《物權(quán)法》實施的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,待相關(guān)立法完善后,我國土地與房屋登記將統(tǒng)一進行。

[6]孫憲忠:《德國當(dāng)代物權(quán)法》,法律出版社1997年版,第29頁。

[7]參見朱巖:《“宅基地使用權(quán)”評釋》,載《中外法學(xué)》2006年第1期。

[8]參見2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》

[9]參見蔡立東:《宅基地使用權(quán)取得的法律結(jié)構(gòu)》,載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2007年第3期。

[10]參見《日本民法典》第1條第1項規(guī)定。

出處:《法學(xué)雜志》2009年第9期

第三篇：某市加強地方立法工作存問題及對策建議調(diào)研報告

XX 市加強地方立法工作存在的問題 及對策建議調(diào)研報告

依法治國，立法先行。地方立法是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記強調(diào)，要堅持全面推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。其中，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，作為新時代下我國立法工作的重要指導(dǎo)方針，自黨的十八大后就基本得以確立。XX 市人大常委會自獲得立法權(quán)以來，以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，全面貫徹十九屆五中全會精神，深入落實習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真領(lǐng)會栗戰(zhàn)書委員長在第二十六次全國地方立法工作座談會上的講話精神，扎實做好“六穩(wěn)”工作，落實“六保”任務(wù)，堅持科學(xué)、民主、依法立法，充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用，堅持立法服務(wù)大局，加強重點領(lǐng)域立法，以良法促善治，為推進全面依法治市、推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)起到了重要作用。

一、發(fā)揮立法引領(lǐng)作用的必要性 （一）發(fā)揮立法引領(lǐng)作用是高質(zhì)量立法的根本路徑。立法是對社會資源、社會利益的一次分配活動。立法質(zhì)量的高低，不僅關(guān)系到立法對社會資源、社會利益的分配是否科學(xué)、合理，而且直接關(guān)系到法律的實施效果。地方立法立足本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際，是依據(jù)上位法制定的，是對上位法的補充和細(xì)化，只有切實發(fā)揮地方立法引領(lǐng)作用，才能增強地方性法規(guī)針對性和可執(zhí)行性，才能切實研究清楚法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計法規(guī)規(guī)范，才能不斷提高地方立法的精細(xì)化水平，真正做到以高質(zhì)量立法護航高質(zhì)量發(fā)展。

（二）發(fā)揮立法引領(lǐng)作用是突出地方立法特色的必然要求。突出地方特色，服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展是地方立法的靈魂。所謂立法特色就是立法必須精準(zhǔn)反映本地的經(jīng)濟、政治、文化等實際情況，體現(xiàn)出調(diào)整范圍的特定地域性和規(guī)范內(nèi)容的獨有性；就是要以本地發(fā)展的需要，以問題為導(dǎo)向，注重解決本地的突出問題，就是從實際出發(fā)，立人民群眾滿意的法，突出地方立法的針對性和引領(lǐng)性作用，增強法規(guī)的針對性和有效性，貫徹落實好新發(fā)展理念，提升地方治理能力和水平。

（三）發(fā)揮立法引領(lǐng)作用是推進改革的有力保障。習(xí)近平總書記強調(diào)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個改革過程

中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！绷⒎ǖ闹匾δ苁峭ㄟ^創(chuàng)制規(guī)則調(diào)整社會關(guān)系和社會事務(wù)，法律作為全社會一體遵循的規(guī)范，具有穩(wěn)定性。改革要突破原有的體制和規(guī)則，具有變動性。在改革攻堅的關(guān)鍵時期，需要通過地方立法凝聚改革共識、推動制度創(chuàng)新、引領(lǐng)改革發(fā)展，把立法優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為改革發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

二、我市地方立法工作開展情況 （一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握正確的政治方向。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治域根本的保證。立法是國家權(quán)力機關(guān)的重要政治活動，是地方人大的重要職責(zé)。地方立法工作必須突出政治引領(lǐng)，把握正確的政治方向，以政治堅定確保方向正確、行動自覺。XX市人大常委會在立法工作中始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，根據(jù)市委的部署和重大決策，積極服從和服務(wù)于市委工作大局，確保地方立法工作始終沿著正確的政治方向前進。履職以來，地方立法工作持續(xù)推進，開局良好。堅持將立法計劃和五年立法規(guī)劃報請市委研究討論。建立健全立法工作向市委請示報告制

度，找準(zhǔn)地方立法工作的切入點、結(jié)合點、著力點，把市委決策不折不扣地貫徹到立法工作中，把黨的路線、方針、政策貫徹落實到立法工作的全過程和各方面。

（二）圍繞重點領(lǐng)域立法，發(fā)揮立法引領(lǐng)作用。XX 市人大常委會始終堅持立法決策與改革決策相銜接的原則，緊緊圍繞五大發(fā)展理念和地方黨委確定的“三市”建設(shè)的總目標(biāo)，突出重點領(lǐng)域立法，發(fā)揮地方立法主動性和積極性，與上位法相配套，突出地方特色立法，促進了本地區(qū)經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。圍繞“兩漢三國真美 XX”歷史文化名城建設(shè)的總體目標(biāo)，加強城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域立法，出臺的《XX 市戶外廣告和招牌設(shè)置管理條例》規(guī)范了我市戶外廣告設(shè)施和招牌的設(shè)置，從根本上美化了我市城鄉(xiāng)景觀風(fēng)貌，改善了XX 對外形象。頒布實施《XX 市漢江流域水環(huán)境保護條例》是我市環(huán)境保護方面的首部地方性法規(guī)，在修改審議過程中，充分運用法律規(guī)范沖突的解決規(guī)則，針對“違法采砂”行政法律責(zé)任的規(guī)定，積極爭取省人大、省政府對 XX 立法工作的支持，有力解決了打擊違法采砂處罰力度不夠，違法采砂成本過低，法規(guī)震懾力度不強等問題，取得了有效遏制違法行為的良好法律和社會效果，對保護和改善漢江流域水環(huán)境，提供了有力的法治保障。水利部網(wǎng)站專門就此進行了宣傳報道。審議通過的《XX 市張騫墓保護條例》明確了張騫墓的法律地位，確立了保護體制，正確處理了依法保護與“讓文物

活起來”的關(guān)系，地方特色鮮明，為提升 XX“張騫故里絲路原點”城市影響力，推進 XX 融入“一帶一路”提供了法律保障，開創(chuàng)了地方立法對世界文化遺產(chǎn)保護的生動 XX 實踐。圍繞打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，審議通過的《XX 市大氣污染防治條例》明確了政府職責(zé)和部門職責(zé)，強化重污染天氣預(yù)報預(yù)警和應(yīng)急措施，增加了“落后產(chǎn)能淘汰”、“自行監(jiān)測”、“重點排污單位”等規(guī)定。對于加強大氣污染防治、保護和改善大氣環(huán)境質(zhì)量，打贏我市藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)將起到明顯的推動作用。正在審議的《XX 市養(yǎng)犬管理條例》，以夯實相關(guān)部門管理責(zé)任為重點，以提升城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)水平為目的，科學(xué)劃分養(yǎng)犬管理區(qū)域，嚴(yán)格規(guī)范養(yǎng)犬行為，引導(dǎo)公民文明養(yǎng)犬，增強法規(guī)實施有效性，妥善處理現(xiàn)實情況與法規(guī)施行后沖突，切實維護人民群眾切身利益和社會的和諧穩(wěn)定。

（三）健全立法機制，著力提高立法質(zhì)量。市人大常委會按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大主導(dǎo)，政府協(xié)同，社會各方有序參與”的工作模式，發(fā)揮人大及其常委會主導(dǎo)作用，依靠政府支撐作用，利用專家學(xué)者的智囊作用，努力夯實立法工作基礎(chǔ)，形成了立法工作的整體合力。圍繞“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面的立法需求，科學(xué)編制了立法規(guī)劃和立法計劃，建立健全立法工作規(guī)程和法規(guī)草案征集意見辦法等各項制度，制定地方立法咨詢專家管理制度，確定立法咨詢專家 24 名、規(guī)范性文件備案審查法律顧問 6 名和個基層立法聯(lián)系點，為立法集中民智、凝聚共識、反映人民意志提供了有力保障。同時，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，以“不抵觸、有特色、可操作”為立法原則，以“少而精、小而特”為立法要求。堅持以問題為導(dǎo)向，選好立法項目，做到“針對問題立法，立法解決問題”。堅持調(diào)查研究，有針對性地確定立法項目，努力增強法規(guī)的針對性和有效性，立解決實際問題的法。堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)處理好社會公共利益與私人利益、長遠(yuǎn)利益與眼前利益、整體利益和局部利益、共同利益和特殊利益的關(guān)系，貫徹落實新發(fā)展理念立法。堅決防范權(quán)力濫用，既確保行政權(quán)力依法有效行使，又對行政權(quán)力的行使加以規(guī)范、制約和監(jiān)督，明確其責(zé)任，做到有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等，用權(quán)受監(jiān)督，確保公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)利不受侵害。立法體現(xiàn)了“站得住、行得通、真管用”的價值理念，立法的針對性、實效性和可行性不斷增強，立法的引領(lǐng)作用得到了充分發(fā)揮。

三、我市當(dāng)前地方立法工作存在的問題 在我市獲得地方立法權(quán)以來，雖然制定出臺了五部法規(guī)，取得了一定的成效。但成績值得總結(jié)，問題不容忽視，改進工作永無止境。

（一）對地方立法的認(rèn)識有待進一步明確。主要表現(xiàn)在一是法律理想主義傾向顯現(xiàn)。對地方立法的呼吁和熱情很高，寄希望所有社會治理中的難題都能通過立法來實現(xiàn)。提出的部分立法項目建議超出了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限。二是社會各方面尚不擅長于通過地方立法的形式來規(guī)范社會管理。有的認(rèn)為設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)就是“賦權(quán)”，誤讀了國家賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的初衷，對地方立法工作準(zhǔn)備不足。

（二）立法質(zhì)量有待進一步提升。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人民群眾對立法的期盼已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。習(xí)近平總書記對地方人大及其常委會工作作出重要指示強調(diào)：“創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務(wù)”。因此，推進立法精細(xì)化，是當(dāng)前提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。目前我們工作中的短板主要體現(xiàn)在，立法問題導(dǎo)向不夠明確，法規(guī)的針對性和可操作性不夠強，立法體例和結(jié)構(gòu)仍存在片面追求“大而全”的現(xiàn)象等問題，有待進一步解決。

（二）立法工作機制有待進一步規(guī)范。要保證立法工作規(guī)范有序進行，必須有一套科學(xué)合理、行之有效的工作機制。授予地方立法權(quán)以來，我們大部分規(guī)章制度都是在立法過程中依事而定、依勢而定，缺乏前瞻性和系統(tǒng)性的考量。五年來，我們制定出臺了《XX 市人大常委會立法咨詢專家?guī)旃芾磙k法》《XX 市人大常委會基層立法聯(lián)系點管理規(guī)定》《XX市人大常委會立法工作規(guī)程》《XX 市人大常委會制定地方

性法規(guī)公開征集意見辦法》《XX 市人大常委會地方性法規(guī)實施情況報告辦法》等制度，但是從長遠(yuǎn)規(guī)劃來看還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如，立法項目庫管理制度、法規(guī)實施后的委托第三方評估制度等等，都需要我們盡快制定出臺，確保后續(xù)工作有章可循，規(guī)范開展。

四、加強地方立法工作，在新時代展現(xiàn)新作為 （一）以黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，貫徹落實習(xí)近平法治思想，把握正確政治方向。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主、依法治國的根本保證，是中國特色社會主義法治之魂，是加強民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本保證。習(xí)近平法治思想是在黨的十八大以來進行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想的實踐中形成和豐富發(fā)展的，是順應(yīng)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時代要求應(yīng)運而生的重大理論創(chuàng)新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代全面依法治國的根本遵循和行動指南。在立法工作中，首要的是吃透習(xí)近平法治思想精髓要義，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，準(zhǔn)確把握黨中央精神，確保黨的路線方針政策和決策部署在立法工作中得到全面貫徹落實，以法律來保障堅持中國特色社會主義道路不動搖，堅持和完善中國特色社會主義制度不動搖。當(dāng)前，為了適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨，不斷加強黨的建設(shè)的要求，面對立法工作任

務(wù)越來越重，要求越來越高，難度越來越大，節(jié)奏越來越加快的新形勢。我們要進一步增強堅持黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的政治自覺，牢固樹立增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把習(xí)近平法治思想貫徹到立法工作的各個方面。要緊緊圍繞市委確定的全市工作大局謀劃地方立法工作，為追趕超越、助推“六穩(wěn)”“六?！碧峁﹫詫嵉姆ㄖ票Ｕ?。要堅持立法工作向市委請示報告制度，立法計劃、立法規(guī)劃、擬表決通過的法規(guī)草案等重要工作事項，都要及時向市委請示報告，市委提出的立法工作建議，要認(rèn)真研究落實。立法工作中的重大復(fù)雜疑難問題要積極爭取市委支持，在市委的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。要進一步完善人大主導(dǎo)立法工作的機制，加大組織起草重要法規(guī)草案的工作力度，加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)。市人大法制委、常委會法工委作為專門立法工作機構(gòu)，要發(fā)揮好參謀助手作用，敢于擔(dān)當(dāng)，在工作中全面貫徹落實市委重大決策部署。

（二）以精細(xì)化立法為抓手，切實提高地方立法質(zhì)量。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)主要是為了充分發(fā)揮地方積極性，讓地方依據(jù)本地實際更好進行治理，并就國家尚未立法或者不需要立法的地方性事務(wù)進行規(guī)范，對國家立法予以補充。栗戰(zhàn)書委員長在第二十六次全國地方立法工作座談會上強調(diào)，要緊密結(jié)合地方實際，突出地方立法特色，善于通過“小切口”解決實際問題，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小

快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性。作為地方立法工作機構(gòu)，我們必須將精細(xì)化的要求貫穿項目選擇、方案設(shè)計、表達(dá)形式三個環(huán)節(jié)，努力實現(xiàn)精準(zhǔn)立項、精良設(shè)計、精煉表達(dá)。精準(zhǔn)立項，明確哪些社會問題需要用上升為地方性法規(guī)。立法項目的選擇應(yīng)當(dāng)是需要立法解決且適合立法解決的問題。具體來說，應(yīng)當(dāng)符合三個條件：立法需求具有客觀性，即社會矛盾在現(xiàn)實生活中客觀存在，并且已經(jīng)或可能影響到改革發(fā)展穩(wěn)定或人民群眾切身利益;其他治理手段解決效果不佳，必須且適合用法律手段來規(guī)范調(diào)整;尚無可以援用的上位法，而且屬于設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限范圍。精良設(shè)計，明確提供什么樣的法規(guī)解決方案。法規(guī)解決方案應(yīng)是務(wù)實的、有效的。這就需要緊扣問題關(guān)鍵，增強方案設(shè)計的針對性;明確方案的具體要素和實施方式，增強方案的可操作性;保證具備實施條件，增強落實方案的可能性;保證方案的內(nèi)外邏輯嚴(yán)密，增強與其他法律法規(guī)、其他治理手段的協(xié)調(diào)性;與上位法不抵觸，確保方案的合法性。精煉表達(dá)，明確以什么樣的形式來表達(dá)立法意圖。為確保立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，法規(guī)在表達(dá)上有特定的要求。如果上位法尚無規(guī)定，可以依照實際需要制定地方性法規(guī)，那么就要突出地方特色，最大限度減少無實質(zhì)性內(nèi)容的條款。在用語上，也要務(wù)求規(guī)范、統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、簡明。

（三）以人民為中心，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供法治保障。我們在工作中要一如既往地堅持立法為了人民、立法依靠人民的宗旨，積極回應(yīng)人民群眾對立法工作的新要求、新期待，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到地方立法的全過程。市人大法制委、常委會法工委作為地方立法機構(gòu)，在法規(guī)整體布局上要重視統(tǒng)籌安排，在權(quán)力責(zé)任規(guī)定上要重視以民為本，在權(quán)利義務(wù)規(guī)范上要重視協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在法律責(zé)任設(shè)定上要重視過罰相當(dāng)，在立法程序適用上要重視依法辦事，在立法技術(shù)規(guī)范上要重視科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。當(dāng)前，XX 發(fā)展站在新的歷史起點上，迫切需要地方立法發(fā)揮引領(lǐng)、保障和推動作用。伴隨著“十四五”規(guī)劃全面深化改革的縱深推進，必然涉及社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整，各種社會矛盾易發(fā)多發(fā)、交織疊加，我們必須善于運用法治思維和法治方式，通過立法妥善調(diào)整和處理各種社會關(guān)系、利益關(guān)系，在法治軌道上有效應(yīng)對和化解社會矛盾，促進社會公平正義。因此，要堅持以立法為引領(lǐng)，發(fā)揮好法律法規(guī)“穩(wěn)定器”和“指南針”的作用，最大限度地凝聚社會共識、引領(lǐng)改革方向、統(tǒng)一民眾行動，保證改革取得預(yù)期的成效，為我市發(fā)展提供堅強有力的法治保障。

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是全面推進依法治國的重要舉措，為堅持和完善人民代表大會制度注入了新的活力，是地方法治發(fā)展的里程碑。只要我們深入貫徹落實十九屆五中

全會精神，牢固樹立習(xí)近平法治思想，把脈 XX 發(fā)展，結(jié)合本地實際，回應(yīng)群眾期盼，就能進一步發(fā)揮地方立法引領(lǐng)作用，進一步提高立法質(zhì)量，為新時代經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航。