第一篇：1982年憲法及其歷次修改是我國經(jīng)政改革與法治發(fā)展的縮影

1982年憲法及其歷次修改是我國經(jīng)政改革與

法治發(fā)展的縮影

——兼談普及憲法、尊崇憲法、實(shí)施憲法和維護(hù)憲法的路

向

莫于川

? 2012-12-11 11:09:04

來源：中國憲政網(wǎng)

1982年憲法頒行30多年來，我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展的成績(jī)斐然，法制建設(shè)的進(jìn)步也令人矚目，并對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展起到了特殊的推動(dòng)和保障作用。改革開放進(jìn)程中變動(dòng)著的各種社會(huì)關(guān)系需要法律規(guī)范的調(diào)整，而憲法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有全方位、多層次、基礎(chǔ)性的特點(diǎn)，包括國家與公民的關(guān)系、國家與民族的關(guān)系、國家與組織的關(guān)系、國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系。憲法在社會(huì)生活中具有不可替代的巨大作用，包括組織國家政權(quán)、保障公民權(quán)利和自由、維護(hù)國家和社會(huì)基本制度、確保法制建設(shè)目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)等等。憲法發(fā)揮作用的基本前提和條件，是憲法規(guī)范具有根本性和最高性、綱領(lǐng)性和原則性、確定性和穩(wěn)定性、適應(yīng)性和可操作性、正當(dāng)性和廣泛認(rèn)同性，能夠得到有效施行和普遍遵守，具有普遍適用、高度權(quán)威的法律效力。這樣的憲法才是民主、適用的憲法。憲法規(guī)范存在的法律形式包括憲法典、修正案、憲法解釋、憲法性法律、憲法慣例和一些特殊形式。

既然深化改革和快速發(fā)展使我國社會(huì)許多方面都發(fā)生了很大變化，也取得許多成功經(jīng)驗(yàn)，理應(yīng)及時(shí)通過修憲加以充分反映，使憲法規(guī)范更符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)（也稱憲法現(xiàn)實(shí)）。修憲的意義就在于：通過一系列關(guān)鍵性的修改，將改革開放的重大成果和成熟經(jīng)驗(yàn)及時(shí)加以總結(jié)、確認(rèn)和固定化，也可將執(zhí)政黨確定的重大方針和政策在達(dá)成必要的社會(huì)共識(shí)之后通過法定程序上升為國家意志，從而化解憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的某些脫節(jié)和沖突，使憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)更相符合、更加協(xié)調(diào)，使修憲行為與執(zhí)政黨、中央國家機(jī)關(guān)的重大決策能夠一致起來，這有利于樹立憲法的權(quán)威，有利于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行，有利于進(jìn)一步解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，從而為改革與發(fā)展提供更加切實(shí)有力的指導(dǎo)、推動(dòng)和保障。因此，如何把1982年憲法頒行30多年來改革開放的重大成果鞏固起來，如何通過制度創(chuàng)新和法治進(jìn)步來保證改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)得到更穩(wěn)健的發(fā)展，就成為一項(xiàng)重大課題。

我國第一部憲法是在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上于1954年通過的，之后的憲法修改方式主要有兩類：一類是全面修改方式，或者叫做重起爐灶方式，如1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法（現(xiàn)行憲法）均是將原先的憲法重新改寫一遍；另一類是部分修改方式，或者叫做爐灶修補(bǔ)方式，其中又可分為通過修改決議方式和通過修正案方式，前一種如1979年7月1日由五屆全國人大二次會(huì)議通過的關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議和1980年9月10日由五屆全國人大三次會(huì)議通過的關(guān)于修改憲法第四十五條的決議，后一種如1988年、1993年、1999年、2004年前后4次共通過31條憲法修正案（分別為2條、9條、6條、14條）對(duì)憲法進(jìn)行的部分修改。1988年以來形成的慣例是采用修正案方式和相應(yīng)程序?qū)椃ú糠謨?nèi)容進(jìn)行修改。

從理論層面看，在多層次的法律規(guī)范體系中，憲法具有最強(qiáng)的穩(wěn)定性，這表現(xiàn)在憲法制定或修改后，與法律、法規(guī)、規(guī)章相比會(huì)保持更長(zhǎng)的穩(wěn)定期，可以說穩(wěn)定性乃是憲法的突出品格之一，也是其權(quán)威性的基本要素之一；而社會(huì)生活卻處于不斷發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)過程中，社會(huì)現(xiàn)實(shí)的不斷變化與憲法規(guī)范的相對(duì)穩(wěn)定之間總是存在差距甚至沖突，特別是在改革急劇推進(jìn)、社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)期，這種差距甚至沖突（或者說嚴(yán)重不協(xié)調(diào)之處）更為頻仍和明顯。

從實(shí)際層面看，隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，我國社會(huì)的許多方面發(fā)生了巨大變化，人們對(duì)許多問題的經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，認(rèn)識(shí)不斷深化，因此要求對(duì)憲法作出相應(yīng)的修改，以適應(yīng)變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，而且各方面提出來要求寫進(jìn)憲法的內(nèi)容確實(shí)很多，例如鄧小平理論、“三個(gè)代表思想”等在國家生活中的指導(dǎo)思想地位問題，個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)地位和國家政策問題，治國基本方略的轉(zhuǎn)變問題等等。這些重要問題如果不及時(shí)通過修憲加以明確解決和準(zhǔn)確定位，則會(huì)造成憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)長(zhǎng)期嚴(yán)重脫節(jié)而影響憲法實(shí)踐的社會(huì)效果，致使正確的改革舉措長(zhǎng)期處于違憲的尷尬境地而嚴(yán)重制約改革開放與現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的深入發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致憲法危機(jī)。因此，隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化，對(duì)憲法中已嚴(yán)重不適應(yīng)客觀發(fā)展要求之處，客觀上要求及時(shí)加以修改和補(bǔ)充。與此同時(shí)，憲法又必須保持穩(wěn)定，不能輕易地頻繁地改動(dòng)，頻繁修改的憲法談不上權(quán)威性，憲法的穩(wěn)定性不僅是憲法權(quán)威性的保障，而且是維護(hù)國家和社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要條件。之所以這樣說，是因?yàn)闅v史經(jīng)驗(yàn)已充分證明，如果作為治國安邦總章程的憲法都不穩(wěn)定和缺乏權(quán)威性，則人民群眾就會(huì)失去安全感和對(duì)國家前途的信心，這是導(dǎo)致國家和社會(huì)動(dòng)蕩不寧的重要因素之一?！拔幕蟾锩笔?*和其間憲法的曲折遭遇，就是典型的事例和教訓(xùn)。因此，我國現(xiàn)行憲法從程序保障的角度對(duì)修憲作了嚴(yán)格限制，規(guī)定了不同于修改法律的、更嚴(yán)格的修憲程序，以避免憲法被輕率和頻繁地修改，這是保障憲法穩(wěn)定性的必要措施。當(dāng)今絕大多數(shù)國家也是這樣做的。

可見，在修憲問題上，隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，憲法中確需修改的內(nèi)容即憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重不符之處應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改，以增強(qiáng)憲法的適應(yīng)性；同時(shí)要避免隨意、輕易和頻繁地修改憲法，以保持憲法必要的穩(wěn)定性（因“文革”的影響而于1975年和1978年進(jìn)行的兩次修憲就是非常特殊和重大的教訓(xùn)）。而1988年以來形成的采用修正案的修憲慣例，較好地把握了憲法的適應(yīng)性與穩(wěn)定性的關(guān)系，其所確立的修改原則是對(duì)需要修改且已成熟的問題作出修改，對(duì)可改可不改（或條件尚不成熟或可以通過憲法解釋等方式加以解決）的問題則不作修改。實(shí)行這一原則的結(jié)果，既增強(qiáng)了憲法的適應(yīng)性，又保證了憲法的必要穩(wěn)定性，因而也就有效地維護(hù)了憲法的權(quán)威性，這可以說是我國現(xiàn)行修憲方式的一個(gè)突出特點(diǎn)。例如，1999年修憲時(shí)，人們提出一些重要的修憲建議，包括建議在憲法中增加規(guī)定“尊重和保障人權(quán)”、“私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”等等，但修憲機(jī)關(guān)認(rèn)為條件不成熟，就未予采納；時(shí)隔5年之后，條件成熟、共識(shí)足夠了，2004年修憲時(shí)就將這些內(nèi)容載入了憲法，做到了主觀與客觀的統(tǒng)一。

由我國現(xiàn)行憲法采用修正案方式進(jìn)行的4次修改可見一些端倪：

（1）1988年修憲通過的2條修正案，分別是私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展條款和土地使用權(quán)依照轉(zhuǎn)讓條款。它及時(shí)解決了困擾經(jīng)濟(jì)改革深化發(fā)展的若干最緊迫、棘手的問題，舒緩了憲法規(guī)范與改革現(xiàn)實(shí)之間的張力。

（2）在1992年鄧小平發(fā)表南方談話，改革開放的航船修正了前進(jìn)方向之后，于1993年修憲通過的9條修正案，從經(jīng)濟(jì)改革、政治發(fā)展、法制變遷方面都起到了巨大的調(diào)整作用。例如，第三條修正案從憲法上確認(rèn)了我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，使得初級(jí)階段理論及其相關(guān)制度建設(shè)能夠在憲法保障下順利推行；第四條修正案是多黨合作和政治協(xié)商制度條款，首次在憲法上正式確立了這項(xiàng)政治制度并保障其長(zhǎng)期存在和發(fā)展；第五條、第八條、第十條修正案將傳統(tǒng)的國營經(jīng)濟(jì)、國營企業(yè)的表述修改為國有經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)的表述，表明我們摒棄了曾經(jīng)固守的僵化單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理理念和方式，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求；第六條修正案確認(rèn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制；第七條修正案在憲法上正式確認(rèn)了國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，意義及其重大而深遠(yuǎn)，由此帶來了革命性的系列變化。

（3）1999年修憲僅僅通過6條修正案（第十二條至第十七條），僅僅增刪數(shù)百字，但它對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展以及法制建設(shè)帶來了巨大而深刻的影響。面臨世紀(jì)之交，我們系統(tǒng)地總結(jié)改革和發(fā)展的新經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)跨世紀(jì)發(fā)展的客觀要求，審時(shí)度勢(shì)地作出了一系列重大戰(zhàn)略決策和政策調(diào)整，包括將鄧小平理論確定為黨的指導(dǎo)思想，將依法治國確定為治國基本方略，將公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展確定為初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，將按勞分配為主體、多種分配方式并存確定為初級(jí)階段的分配制度，將非公有制經(jīng)濟(jì)確定為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分而不再僅僅視為一種補(bǔ)充，將長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為主的責(zé)任制和完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制確定為穩(wěn)定農(nóng)村基本政策、深化農(nóng)村改革的重要方針等等。這些正確方針和重要政策是進(jìn)一步解放思想、深化改革、開拓發(fā)展的偉大成果和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，都通過修正案上升為國家意志，加以固定化、規(guī)范化和制度化。這次修憲還將發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為國家的一項(xiàng)基本任務(wù)寫進(jìn)了憲法序言第七自然段，以表明我國堅(jiān)決走現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路、與國際經(jīng)濟(jì)接軌的堅(jiān)強(qiáng)決心。

（4）2004年修憲通過了14條修正案，是采用修正案方式進(jìn)行修憲以來幅度最大的一次。與歷次修憲相比，2004年修憲特別關(guān)注對(duì)人權(quán)和公民基本權(quán)利的憲法保護(hù)，高調(diào)地宣示了我國憲法的人權(quán)關(guān)懷（這被稱為人權(quán)保障入憲），及時(shí)反映了政治文明建設(shè)的要求，突出強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代憲法的核心價(jià)值理念——保障公民權(quán)利，規(guī)范國家權(quán)力（重點(diǎn)是規(guī)范行政權(quán)力）。具體來說，這次修憲將國家尊重和保障人權(quán)、國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)、國家對(duì)征收征用私有財(cái)產(chǎn)和土地給予補(bǔ)償、國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系（這被稱為社會(huì)保障入憲）、將戒嚴(yán)修改擴(kuò)展為緊急狀態(tài)（以確保在緊急狀態(tài)下公民權(quán)利的有效保護(hù)和救濟(jì)）等等載入現(xiàn)行憲法，從憲法層面為人權(quán)保障包括財(cái)產(chǎn)保護(hù)提供了更明確有力的制定法依據(jù)?？梢哉f，“人權(quán)入憲”是現(xiàn)行憲法第四次修改的最大亮點(diǎn)。

修憲的直接目的是提供更符合實(shí)際、更趨完善的根本法，但這僅僅是憲政實(shí)現(xiàn)過程的一個(gè)初始性環(huán)節(jié)，修憲后需要更努力地普及憲法、尊崇憲法、實(shí)施憲法和維護(hù)憲法，切實(shí)發(fā)揮出憲法的綱領(lǐng)和規(guī)范作用，包括對(duì)于各個(gè)部門法的指導(dǎo)和規(guī)范作用。修憲之后人們至少需要作出以下4個(gè)方面的努力：

1.增強(qiáng)憲法觀念。我國現(xiàn)行憲法已確立了憲法在國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中最權(quán)威的地位，明文規(guī)定，憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力”，我國一切個(gè)人和組織“都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”（序言第十三自然段）。但是，憲法的權(quán)威不能僅靠寫在憲法文件上的外在規(guī)范來樹立和支撐，其更深厚的支持力量是憲法在人們的心目中具有崇高地位和內(nèi)在約束力（內(nèi)在規(guī)范），全體公民養(yǎng)成了知憲、崇憲、行憲、守憲、護(hù)憲的自覺意識(shí)，簡(jiǎn)言之就是全社會(huì)普遍樹立了正確和牢固的憲法觀念，形成了新型的憲法文化。這可說是有效地實(shí)施憲法、推行憲政的最重要的社會(huì)思想基礎(chǔ)，缺少這個(gè)基礎(chǔ)的憲法將不成其為“根本法”，而這個(gè)基礎(chǔ)目前在我國還非常薄弱。因此，應(yīng)當(dāng)切實(shí)把宣傳、學(xué)習(xí)、掌握憲法知識(shí)作為普法教育內(nèi)容的重中之重，把各級(jí)國家機(jī)關(guān)工作人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部作為普法教育對(duì)象的重中之重，采取綜合措施努力提高人們的憲法素養(yǎng)，增強(qiáng)人們的憲法觀念特別是依憲法治國的觀念，這是樹立和維護(hù)憲法權(quán)威、形成新型的憲法文化的必然要求。至于具體的方式，可以積極和廣泛地探索。例如，世界上許多國家專門設(shè)立了憲法節(jié)或憲法紀(jì)念日，不少國家專門實(shí)行了國家高級(jí)官員就職時(shí)的憲法宣誓儀式等等，以此養(yǎng)成國民特別是國家官員對(duì)憲法的信仰、忠誠和知識(shí)積累，可說是獨(dú)有其效和可資借鑒的方式。

2.改善施憲機(jī)制。憲法的施行是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，難度很大且成本不小。從國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和我國現(xiàn)實(shí)國情來看，為提高施行憲法的效果，需要從多方面努力來改善施憲機(jī)制。除前述加強(qiáng)憲法學(xué)習(xí)宣傳、增強(qiáng)憲法觀念以外，從制度層面來看，至少還應(yīng)注重健全憲法解釋制度，加強(qiáng)憲法監(jiān)督制度，完善憲法責(zé)任制度，探索憲法審判制度等等。其中要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：一是現(xiàn)行法律法規(guī)等法律文件中，凡是與修正案不相符合的內(nèi)容，必須認(rèn)真清理切實(shí)改正，新出臺(tái)的法律文件也都需要與此相符合，遵守和秉持憲法的精神、原則和規(guī)范（例如新修改的刑事訴訟法就寫入了尊重和保障人權(quán)條款）；二是應(yīng)盡快采取具體步驟來健全釋憲制度，充分發(fā)揮釋憲功能。如設(shè)立憲法解釋專家咨詢委員會(huì)，完善憲法解釋的建議制度和信息發(fā)布制度等等。從而使全國人大常委會(huì)能夠更積極有效地運(yùn)用釋憲權(quán)力和積累釋憲經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)解決憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)和沖突，幷能適當(dāng)減少修憲次數(shù)，更有利于憲法保持必要的穩(wěn)定性。三是在條件成熟時(shí)在全國人大設(shè)立地位高、權(quán)力大且具有違憲裁判功能的憲法監(jiān)督委員會(huì)，更有效地行使憲法賦予全國人大及其常委會(huì)的監(jiān)督施憲的職權(quán)。

3.完善修憲程序。為保障憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，當(dāng)今幾乎所有國家都規(guī)定了嚴(yán)格的修憲程序，即對(duì)修憲案的提出和通過設(shè)定了較之一般的立法和修改法律更高的標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)基于民主主義的原則，還保證民眾有充分機(jī)會(huì)對(duì)憲法修改事宜表達(dá)意愿，行使民主權(quán)力。例如，許多國家規(guī)定了全民復(fù)決和公決程序，而且一般都在公民表決前有一定的修憲草案公告期來廣泛聽取和發(fā)表意見（如愛爾蘭、丹麥、澳大利亞、法國、意大利、瑞士、智利）；一些國家規(guī)定在修憲建議提出后必須解散并由公民重新選舉議會(huì)來通過修憲案（如比利時(shí)、瑞士）；某些國家還規(guī)定了公民提出修憲案的優(yōu)先權(quán)（如瑞士、美國）；某些聯(lián)邦制國家還規(guī)定修憲須由聯(lián)邦和聯(lián)邦成員共同作出決定，而不能由某個(gè)單方意志來決定，為此有的國家還設(shè)置了一定期限的修正案批準(zhǔn)期來進(jìn)行聯(lián)邦與聯(lián)邦成員之間的協(xié)調(diào)性努力（如美國、印度）；等等。對(duì)于大多數(shù)現(xiàn)代國家來說，設(shè)置修憲程序的目的是多方面的，大致包括在如下四點(diǎn)之中：一是保證憲法慎重變動(dòng)；二是使人民在憲法變動(dòng)前有表達(dá)意見機(jī)會(huì)；三是使個(gè)人或群體的權(quán)利得到保障；四是確保在聯(lián)邦制中不能由聯(lián)邦或聯(lián)邦成員中的任何單方意志就可改變憲法。結(jié)合我國現(xiàn)行憲法制度和現(xiàn)實(shí)國情，為保證上述修憲程序目的特別是目的之二的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)階段應(yīng)注重建立健全制度化的修憲建議征集渠道，對(duì)修憲建議和修憲案草案的意見反饋渠道，以及保證充分的醞釀和討論時(shí)間等等，通過此類程序安排使公民不僅有機(jī)會(huì)間接表達(dá)、而且有機(jī)會(huì)直接表達(dá)對(duì)修改憲法的意見，這可說是最基本的一種修憲程序保障要求。修改憲法，是關(guān)乎國家和人民根本與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大事，應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主，特別慎重行事。

憲法和憲政的發(fā)展不是孤立進(jìn)行的，其與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程緊密聯(lián)系、相互影響和相互依存，憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的協(xié)調(diào)和促進(jìn)關(guān)系是立憲、修憲的主旨和基本追求。1982年憲法及其基礎(chǔ)上制定的31條憲法修正案，可說是我國經(jīng)濟(jì)政治改革與法治發(fā)展的一個(gè)縮影(盡管由于多方面原因這樣的努力也還力度不夠，有待繼續(xù)深入推動(dòng))，它們有助于憲法既高瞻遠(yuǎn)矚又符合實(shí)際，既確立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)又提供現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)，從根本法的角度為我國今后更深入、快速、協(xié)調(diào)的改革與發(fā)展提供更有力的指引和保障，其多方面的意義極其重大而深遠(yuǎn)。

作者簡(jiǎn)介：莫于川，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國行政法研究所所長(zhǎng)，中國行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。