第一篇：孔慶江：特朗普時(shí)代的中美貿(mào)易爭(zhēng)端及其管控(上)

孔慶江：特朗普時(shí)代的中美貿(mào)易爭(zhēng)端及其管控（上）

特朗普簽署備忘錄將對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的商品史無(wú)前列地大規(guī)模征收關(guān)稅（可達(dá)600億美元），并限制中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資并購(gòu)，表明美國(guó)政府正式發(fā)動(dòng)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)。備注：本文是孔慶江教授獨(dú)家文章《特朗普時(shí)代的中美貿(mào)易爭(zhēng)端及其管控》的上半部分。因文章總字?jǐn)?shù)超過(guò)15000字，IPP評(píng)論將分上下兩部分推送。敬請(qǐng)關(guān)注。

內(nèi)容提要：特朗普的“美國(guó)優(yōu)先”執(zhí)念導(dǎo)致了其對(duì)貿(mào)易政策工具的肆無(wú)忌憚的使用，除了采取反傾銷、反補(bǔ)貼外，美國(guó)還以不公平貿(mào)易為由采用301條款，以國(guó)家安全為由采用232條款，以全球保障措施為由實(shí)行201條款。所謂“中國(guó)操縱匯率”議題、“產(chǎn)能過(guò)剩與補(bǔ)貼”等均是這個(gè)背景下的說(shuō)辭和應(yīng)對(duì)手段。

但因?yàn)樗鼈冊(cè)赪TO框架下具有不可訴性，從管控貿(mào)易爭(zhēng)端的角度，中美應(yīng)展開(kāi)談判和磋商（包括在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制背景下的磋商），特別是充分利用兩國(guó)間的談判和磋商機(jī)制，包括兩國(guó)元首之間的“美中全面對(duì)話”機(jī)制?？紤]到美國(guó)對(duì)華巨額貿(mào)易逆差在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)很難會(huì)有所改變，對(duì)中國(guó)而言，可適時(shí)地利用美國(guó)國(guó)內(nèi)政治緩和爭(zhēng)端，必要時(shí)運(yùn)用爭(zhēng)端解決機(jī)制以維護(hù)其“系統(tǒng)性利益”。? 本文并不旨在論證特朗普總統(tǒng)相關(guān)措施是否具有正當(dāng)性，而在于闡釋中美貿(mào)易關(guān)系容易陷入貿(mào)易戰(zhàn)的原因，研究防治兩國(guó)貿(mào)易關(guān)系陷入貿(mào)易戰(zhàn)的手段。本文的結(jié)構(gòu)因此作如下布局：首先，以貨幣操縱和過(guò)剩產(chǎn)能為例討論特朗普治下的美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策的形成原因，然后探討這些特有的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題”在WTO法下的不可訴性，進(jìn)而分析美國(guó)采用邊緣戰(zhàn)方式處理爭(zhēng)端的方式的意涵，最后闡釋我方管控中美貿(mào)易爭(zhēng)端的方式。

一、特朗普的對(duì)華貿(mào)易政策

（一）美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策是特朗普貿(mào)易議程的一部分特朗普上任伊始，即于2017年1月23日宣布退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），并且準(zhǔn)備重新磋商北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）這類“壞的”貿(mào)易協(xié)定。2017年3月美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布《特朗普總統(tǒng)2017年貿(mào)易政策議程》，明確了美國(guó)貿(mào)易政策的首要目的是將以一種對(duì)所有美國(guó)人更自由和公平的方式擴(kuò)大貿(mào)易，并宣稱這是美國(guó)在這個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域所有行動(dòng)的指導(dǎo)原則，并確立了四大優(yōu)先事項(xiàng)：促進(jìn)美國(guó)主權(quán)，執(zhí)行美國(guó)的貿(mào)易法，利用美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力擴(kuò)大對(duì)我國(guó)的商品和服務(wù)出口，保護(hù)美國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

同年3月 31日又簽署了被稱為《重大貿(mào)易逆差綜合報(bào)告》（Omnibus Report on Significant Trade Deficits）的行政命令。根據(jù)這兩份行政命令，美國(guó)商務(wù)部和美國(guó)貿(mào)易代表辦公室將在未來(lái)90天內(nèi)牽頭就美國(guó)與主要貿(mào)易伙伴的貿(mào)易現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，找到美國(guó)存在巨大貿(mào)易逆差的原因。此外，美國(guó)將加強(qiáng)針對(duì)外國(guó)輸美商品的調(diào)查力度，對(duì)違反規(guī)則的國(guó)家依法征收更高的關(guān)稅。無(wú)論是特朗普上任后簽發(fā)的幾份行政命令，還是美國(guó)貿(mào)易政策議程，均展示了美國(guó)優(yōu)先是特朗普的貿(mào)易政策清晰的主線，以及特朗普政府推進(jìn)其貿(mào)易議程的強(qiáng)有力的決心。這里，美國(guó)的核心訴求就是實(shí)現(xiàn)所謂“公平貿(mào)易”，削減貿(mào)易逆差。

不難看出，特朗普行政命令宣布步步緊逼的貿(mào)易措施事實(shí)上以中國(guó)——美國(guó)最大的貿(mào)易逆差來(lái)源地——為主要對(duì)象。但是，特朗普提出的針對(duì)匯率操縱的貿(mào)易措施并未以貿(mào)易政策的形式正式施行，這是因?yàn)殡S后2017年4月的中美首腦海湖會(huì)議達(dá)成的“百日計(jì)劃”緩和了兩國(guó)的貿(mào)易關(guān)系。但是，老練的特朗普在繼續(xù)觀察，與此同時(shí)繼續(xù)不忘敲打中國(guó)。2017年4月19日和5月3日，美國(guó)先后發(fā)起了232條款國(guó)家安全調(diào)查，主要涉及鋼鐵和鋁制品。5月17日和6月5日，美國(guó)對(duì)華先后發(fā)起兩起貿(mào)易保障措施，即針對(duì)中國(guó)輸美光伏產(chǎn)品和大型洗衣機(jī)的201條款調(diào)查。2017年7月雙方的“中美首輪經(jīng)濟(jì)對(duì)話”沒(méi)能達(dá)成一致，迄今一直未恢復(fù)。這實(shí)際上構(gòu)成特朗普對(duì)華貿(mào)易關(guān)系認(rèn)識(shí)的一個(gè)分水嶺。在百日到期后，在貿(mào)易逆差依然高企的情況下，2017年8月18日又對(duì)華發(fā)起了“301調(diào)查”。

盡管2017年10月特朗普對(duì)華訪問(wèn)中，受到特別高規(guī)格的接待，中方也營(yíng)造出輕松和諧的政治氣氛，雙方更簽下2535億美元的訂購(gòu)大單，人們以為中美關(guān)系已因此緩和，事實(shí)不然。當(dāng)對(duì)華貿(mào)易逆差再次攀上高峰并預(yù)計(jì)超過(guò)歷史記錄時(shí)，特朗普認(rèn)識(shí)到，除非中國(guó)政府真正承諾建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)，在最糟糕的情況下，它會(huì)讓政策制定者無(wú)法面對(duì)中國(guó)的非市場(chǎng)政策所帶來(lái)的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在這個(gè)背景下，他知道期待中國(guó)的合作不可能實(shí)現(xiàn)。這就是美國(guó)相繼在《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》 和《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》 里將中國(guó)列為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的背景。2018年美國(guó)發(fā)布了《總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》，與《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》一脈相承，認(rèn)為：

中國(guó)和俄羅斯挑戰(zhàn)美國(guó)的力量、影響力和利益，試圖侵蝕美國(guó)的安全和經(jīng)濟(jì)繁榮。這些挑戰(zhàn)不僅限于國(guó)家安全領(lǐng)域，還會(huì)影響貿(mào)易政策。中國(guó)和俄羅斯都不愿意履行作為WTO成員的許多義務(wù)。中國(guó)有一個(gè)國(guó)家統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)模式，政府職能越來(lái)越大，而且越來(lái)越多。中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模意味著其經(jīng)濟(jì)實(shí)踐日益影響美國(guó)和全球經(jīng)貿(mào)體系。中國(guó)加入WTO已經(jīng)十六年多了，尚未采用所有WTO成員預(yù)期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。事實(shí)上，如果有的話，中國(guó)近年來(lái)似乎正在遠(yuǎn)離市場(chǎng)原則。此外，作為世界的第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)具有扭曲全球市場(chǎng)的巨大能力。中國(guó)的政策導(dǎo)致全球資源的大量錯(cuò)配。報(bào)告稱：

在特朗普總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，我們將使用所有可用工具阻止中國(guó)——或任何模仿其政策的國(guó)家——破壞真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我們?cè)诒匾獣r(shí)將抵制中國(guó)或任何其他國(guó)家躲藏在國(guó)際組織背后妨礙美國(guó)采取強(qiáng)有力行動(dòng)能力的一切努力，以回應(yīng)國(guó)外的不公平做法。

2018年3月23日，隨著毫無(wú)懸念的301條款調(diào)查結(jié)果出臺(tái)，特朗普簽署備忘錄將對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的商品史無(wú)前列地大規(guī)模征收關(guān)稅（可達(dá)600億美元），并限制中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資并購(gòu)，表明美國(guó)政府正式發(fā)動(dòng)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)。從上可見(jiàn)，秉持“美國(guó)優(yōu)先”大旗的特朗普政府，在經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)的加持下，對(duì)貿(mào)易問(wèn)題上視中國(guó)為敵手的局面已很難改變。中國(guó)國(guó)有企業(yè)和國(guó)家控制的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著極為重要的作用，因而被視為是一個(gè)國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)；另外，依賴出口促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，又使中國(guó)被認(rèn)為是重商主義經(jīng)濟(jì)體。然而，在國(guó)際分工的大格局下不可避免的中美貿(mào)易不平衡又加劇了這種認(rèn)知。

在特朗普看來(lái)，在一個(gè)國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體里，貿(mào)易者和投資者實(shí)際上是國(guó)家的延伸，受制于政府并受到相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策的影響，為此，只要中國(guó)繼續(xù)是一個(gè)由國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體，只要中美之間的貿(mào)易不平衡依然存在，中國(guó)就沒(méi)有真正奉行WTO的不歧視、市場(chǎng)準(zhǔn)入、互惠、公平和透明的基本原則，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制所產(chǎn)生的十分嚴(yán)重且有害的問(wèn)題可能就會(huì)持續(xù)下去。這是為什么美國(guó)刻意保持中美雙邊貿(mào)易關(guān)系壓力高企，無(wú)非是美方處理貿(mào)易爭(zhēng)端的一種邊緣戰(zhàn)方式，美國(guó)除采取反傾銷、反補(bǔ)貼外，美國(guó)還以不公平貿(mào)易為由采用301條款，以國(guó)家安全為由采用232條款，以全球保障措施為由實(shí)行201條款。這不但無(wú)助于爭(zhēng)端的解決，相反易促發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。

（二）美國(guó)的對(duì)華貿(mào)易政策也是美國(guó)對(duì)WTO不滿疊加的產(chǎn)物

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室于2018年1月19日發(fā)布了中國(guó)與俄羅斯遵守WTO規(guī)則狀況年度報(bào)告。該報(bào)告有關(guān)中國(guó)的部分指出，中國(guó)自加入WTO以來(lái)，不僅不采取有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革措施，還加大中央政府對(duì)貿(mào)易的控制力度，對(duì)外商競(jìng)爭(zhēng)設(shè)置重重障礙。報(bào)告也指出中國(guó)監(jiān)管部門不允許美國(guó)企業(yè)在技術(shù)轉(zhuǎn)讓和知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面獨(dú)立做主，還不斷向外國(guó)企業(yè)提出要求和施壓，以技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為批準(zhǔn)投資條件。

報(bào)告寫道：“中國(guó)使用的很多政策性工具都是史無(wú)前例的，WTO其他成員方從來(lái)沒(méi)有這樣做過(guò)。”報(bào)告表示，美國(guó)在2001年支持中國(guó)加入WTO是個(gè)錯(cuò)誤，稱“現(xiàn)在我們都清楚看到，WTO規(guī)則無(wú)法遏止中國(guó)扭曲市場(chǎng)的行為”。報(bào)告的用語(yǔ)，暴露特朗普治下的美國(guó)對(duì)中國(guó)貿(mào)易的極度失望，對(duì)WTO處理中國(guó)特有的貿(mào)易政策工具的能力的極度失望。

特朗普在上臺(tái)后堅(jiān)持了他在美國(guó)大選期間的一貫表態(tài)，著手于降低WTO對(duì)美國(guó)貿(mào)易的影響程度，并更多使用單邊/雙邊主義手段來(lái)應(yīng)對(duì)貿(mào)易問(wèn)題。特朗普政府認(rèn)為：20世紀(jì)90年代設(shè)立的WTO在一定程度上成為重創(chuàng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的源頭，使其就業(yè)機(jī)會(huì)流向中國(guó)等新興競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；WTO未能為全球經(jīng)濟(jì)談判達(dá)成新的規(guī)則；WTO規(guī)則將美國(guó)禁錮在不合理關(guān)稅的承諾中；WTO爭(zhēng)端一般都耗時(shí)很久，而最終都將落入被美國(guó)指責(zé)為侵犯WTO成員主權(quán)的上訴機(jī)構(gòu)手中。美國(guó)堅(jiān)持要WTO進(jìn)行全面改革，否則拒絕承認(rèn)“多邊貿(mào)易體制的中心地位”。

二、特朗普對(duì)華貿(mào)易政策工具的延伸美國(guó)對(duì)華龐大的貿(mào)易逆差不符合特朗普總統(tǒng)對(duì)‘美國(guó)優(yōu)先’的執(zhí)念，如何迫使中國(guó)減少對(duì)美貿(mào)易順差，構(gòu)成其對(duì)華貿(mào)易政策的核心，所謂的 “中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題”（包括匯率操縱問(wèn)題、強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓、過(guò)剩產(chǎn)能、非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)等）均是中美貿(mào)易不平衡的借口，而美國(guó)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入要求的期望和現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)之間的差距才是指責(zé)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題的真正原因。那么，美國(guó)對(duì)中美貿(mào)易關(guān)系有什么樣的期待呢？ 中國(guó)加入WTO后，中國(guó)前無(wú)先例地開(kāi)放了本國(guó)的市場(chǎng)。但美國(guó)想要在中國(guó)擁有更大的“市場(chǎng)份額”，以便促成中國(guó)制定一系列促進(jìn)美國(guó)在華貿(mào)易投資利益的政策。例如，關(guān)于服務(wù)貿(mào)易自由化的“GATS ”承諾的實(shí)施；對(duì)美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)更強(qiáng)有力的保護(hù)；取消外國(guó)投資者所有權(quán)限制和更好地為美國(guó)投資者提供法律保護(hù)；對(duì)國(guó)內(nèi)所有法規(guī)（如關(guān)于管理補(bǔ)貼、許可證、安全標(biāo)準(zhǔn)和海關(guān)程序）加強(qiáng)管制及透明度；取得在政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和貿(mào)易便利化之上具有約束力的承諾；以及關(guān)于核心勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的承諾。在美國(guó)貿(mào)易逆差創(chuàng)下新高的情況下，特朗普對(duì)中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入要求的期望和現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)之間的差距所產(chǎn)生的挫敗感更為強(qiáng)烈，因此，其此時(shí)重提中國(guó)操縱匯率和產(chǎn)能過(guò)剩等所謂“中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題”就不足為奇了。但與此同時(shí)，美國(guó)也擔(dān)心中國(guó)可能從貿(mào)易中獲得更大的收益，從而使得中國(guó)在某些方面的能力將比美國(guó)更強(qiáng)大，最終導(dǎo)致日益強(qiáng)大的中國(guó)可能成為其未來(lái)更危險(xiǎn)的對(duì)手。“今天的朋友可能成為明天的敵人”，這也是美國(guó)設(shè)置中國(guó)貿(mào)易議題并希望借此阻礙中國(guó)發(fā)展和削弱中國(guó)的又一個(gè)原因。

美國(guó)所謂的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題，實(shí)際上構(gòu)成美國(guó)貿(mào)易政策工具的延伸。美國(guó)對(duì)這些貿(mào)易政策工具的肆意濫用，極可能成為中美在貿(mào)易關(guān)系合作進(jìn)程中的絆腳石和可能的貿(mào)易戰(zhàn)的導(dǎo)火線。

（一）匯率操縱問(wèn)題 1.作為貿(mào)易問(wèn)題的匯率操縱

中國(guó)貨幣—人民幣（RMB）幣值以及中國(guó)的匯率政策相關(guān)問(wèn)題引發(fā)了學(xué)術(shù)界和國(guó)際政策界的激烈爭(zhēng)論。人民幣匯率從1994到2005年一直穩(wěn)定在每美元兌8.28人民幣。而中國(guó)在2005年放松了政策，轉(zhuǎn)而將人民幣與一籃子主要貨幣掛鉤。從那時(shí)起，人民幣已經(jīng)大幅升值，當(dāng)前人民幣匯率大致維持在每美元兌6.65人民幣左右。在此期間，中國(guó)在對(duì)人民幣匯率采取進(jìn)一步改革措施的同時(shí)，也被發(fā)現(xiàn)在積極干預(yù)外匯市場(chǎng)，其通過(guò)購(gòu)買其他主流貨幣（主要是美元）或出售人民幣以防止人民幣快速升值或貶值。

許多經(jīng)濟(jì)評(píng)論家認(rèn)為中國(guó)的政策已經(jīng)達(dá)到扭曲市場(chǎng)并操縱貨幣的地步。例如，彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所的C.Fred Bergsten指出，人民幣兌美元匯率必須升值約40%，以糾正當(dāng)前“全球失衡”，并且其敦促美國(guó)采取必要的多邊和單邊行動(dòng)措施，以逼迫中國(guó)改變其相關(guān)措施。

政客們也積極投身于這場(chǎng)聲討中。美國(guó)和歐洲貿(mào)易官員認(rèn)為，中國(guó)的貨幣措施不公平地扭曲了貿(mào)易，其相當(dāng)于對(duì)出口額外補(bǔ)貼和對(duì)進(jìn)口施加額外關(guān)稅，如果其直接實(shí)施上述措施，將違反WTO規(guī)則。例如，奧巴馬總統(tǒng)于2009年11月指出，中國(guó)目前的貿(mào)易順差與“其操縱貨幣幣值直接相關(guān)”。他同時(shí)承諾將“利用他掌握的所有外交手段來(lái)改變中國(guó)對(duì)本國(guó)貨幣幣值的操縱，因這一操縱行為導(dǎo)致了大規(guī)模的全球失衡，并為中國(guó)企業(yè)提供了不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！?/p>

美國(guó)國(guó)會(huì)在過(guò)去的十年中已提出針對(duì)中國(guó)的各種對(duì)策建議，從堅(jiān)持由財(cái)政部向國(guó)際貨幣基金組織提交上述爭(zhēng)議，到要求美國(guó)貿(mào)易代表正式向WTO申訴，請(qǐng)求將中國(guó)被訴匯率操縱行為作為傾銷行為或反補(bǔ)貼中補(bǔ)貼行為處理，以此允許美國(guó)對(duì)于進(jìn)口中國(guó)產(chǎn)品征收反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅。

然而，回顧其歷史發(fā)現(xiàn)，這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有產(chǎn)生于中國(guó)加入國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的1980年代，而是產(chǎn)生于中國(guó)對(duì)外貿(mào)易急劇增長(zhǎng)的2003年。自從2001年12月中國(guó)加入WTO以來(lái)，中美貿(mào)易關(guān)系不平衡一直是兩國(guó)貿(mào)易關(guān)系的特征。一般認(rèn)為中國(guó)往往比美國(guó)受益更多。正是在美國(guó)方面的貿(mào)易逆差不斷膨脹即貿(mào)易不平衡的背景下，產(chǎn)生了所謂的“中國(guó)操縱人民幣匯率”問(wèn)題。

然而，貿(mào)易不平衡與操縱貨幣之間是沒(méi)有必然聯(lián)系的；兩個(gè)貿(mào)易伙伴國(guó)之間的所謂的貿(mào)易不平衡，并不必然會(huì)導(dǎo)致一方指控另一方操縱匯率。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，貿(mào)易關(guān)系本質(zhì)上的任何變化都反映在兩國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)政治的架構(gòu)上，鑒于這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體在全球生產(chǎn)體系中密切關(guān)聯(lián)和相互依存，這個(gè)逆差主要是由全球生產(chǎn)共享過(guò)程驅(qū)動(dòng)的結(jié)構(gòu)性逆差。面對(duì)貿(mào)易逆差不斷攀升，為減輕國(guó)內(nèi)的政治壓力，美國(guó)的政策制定者一方面公開(kāi)宣稱“在美國(guó)的工業(yè)調(diào)整和生產(chǎn)力增長(zhǎng)到位之前，所謂“中國(guó)逆差”問(wèn)題便不會(huì)得到充分解決”； 另一方面祭起了所謂的中國(guó)操縱貨幣的大旗。2.人民幣匯率政策是否構(gòu)成SCM下的補(bǔ)貼？

匯率對(duì)國(guó)際貿(mào)易具有重要的意義，因此GATT起草者關(guān)注匯率問(wèn)題的復(fù)雜性及其對(duì)貿(mào)易的影響。

對(duì)于禁止補(bǔ)貼的規(guī)定的適用必須在補(bǔ)貼存在的前提下。補(bǔ)貼在SCM中的定義包含三個(gè)基本要素：（1）財(cái)政資助，（2）由成員國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的任何政府或任何一個(gè)公共機(jī)構(gòu)提供，（3）為其提供了利益。所有這些要素必須滿足，才能認(rèn)定補(bǔ)貼存在。在SCM協(xié)定補(bǔ)貼的定義中，財(cái)政資助列表是排他性的，只包括“資金的直接轉(zhuǎn)移、放棄的政府稅收、政府提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施外的貨物或服務(wù)，或購(gòu)買貨物”（第1.1（a）條）。SCM協(xié)定以詳細(xì)的列舉方式指出財(cái)政資助是由WTO成員方政府、公共機(jī)構(gòu)或政府委托私營(yíng)機(jī)構(gòu)從事資金的直接轉(zhuǎn)移(如贈(zèng)予、貸款、股權(quán)注入)或資金或債務(wù)潛在的轉(zhuǎn)移(如貸款擔(dān)保)，豁免或不征收政府本應(yīng)征收的收入，提供一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的商品或服務(wù)，或收購(gòu)產(chǎn)品。對(duì)于作為補(bǔ)貼的一種獨(dú)立形式的價(jià)格支持，SCM協(xié)定并沒(méi)有作類似于財(cái)政資助的規(guī)定或列舉，但它通常是指政府通過(guò)一定的措施使價(jià)格維持在或高于特定的水平，或維持在一定的區(qū)間。

從WTO相關(guān)判例來(lái)看，構(gòu)成資金直接或間接提供和轉(zhuǎn)移的財(cái)政資助，根據(jù)傳統(tǒng)的衡量方法，等同于有據(jù)可查的財(cái)政預(yù)算支出或目標(biāo)明確的財(cái)稅減讓，但各國(guó)公共財(cái)政從來(lái)沒(méi)有過(guò)將匯率低估作為財(cái)政支出項(xiàng)目列支，也從來(lái)沒(méi)有將匯率變化作為財(cái)政支出或收入的一種形式，SCM第1條第1款在規(guī)定財(cái)政資助的方式時(shí)，也沒(méi)有提到貨幣幣值低估或匯率操縱。從現(xiàn)實(shí)看，很難認(rèn)定中國(guó)外匯措施對(duì)于出口存在財(cái)政資助，因?yàn)榻种闹袊?guó)貿(mào)易是加工貿(mào)易，其中涉及原材料和最終產(chǎn)品的出口進(jìn)口。此外，補(bǔ)貼必須與出口實(shí)績(jī)或當(dāng)?shù)夭少?gòu)要求密切相關(guān)，而且應(yīng)針對(duì)特定地區(qū)或特定地區(qū)特定企業(yè)。如若在某一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)存在廣泛使用補(bǔ)貼的情況，則應(yīng)假定資源分配中秩序扭曲并未發(fā)生。外匯行為本質(zhì)上與特定貨幣政策相矛盾，因?yàn)樨泿艓胖挡▌?dòng)是政府宏觀調(diào)控普遍適用的措施之一。因此，中國(guó)的貿(mào)易伙伴想證明中國(guó)外匯行為的專向性是十分困難的，這一匯率政策并不構(gòu)成目標(biāo)明確的財(cái)稅減讓。

外匯市場(chǎng)的建立和維持，都離不開(kāi)政府對(duì)外匯市場(chǎng)和匯率的管理和干預(yù)，這是政府職能的正常發(fā)揮。這顯然不是SCM協(xié)定所禁止的內(nèi)容。SCM禁止的是政府提供的一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的商品或服務(wù)，而中國(guó)的外匯市場(chǎng)是中國(guó)政府建立、維持和管理的供外匯交易的平臺(tái)和場(chǎng)所，是一般基礎(chǔ)設(shè)施，我國(guó)中央銀行發(fā)布或授權(quán)發(fā)布人民幣對(duì)其它貨幣的牌價(jià)、實(shí)行結(jié)匯制度和對(duì)匯率進(jìn)行相關(guān)的管理是在履行政府的正常職能，不屬于WTO所禁止的服務(wù)提供。再者，我國(guó)中央銀行通過(guò)發(fā)行票據(jù)等方式，對(duì)包括由于外匯儲(chǔ)備增加而造成的基礎(chǔ)貨幣投放過(guò)多進(jìn)行對(duì)沖或其它市場(chǎng)操作，屬于宏觀貨幣政策調(diào)控的范疇，這與當(dāng)今各國(guó)政府運(yùn)用貨幣政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)沒(méi)有區(qū)別。在SCM協(xié)定缺乏相關(guān)規(guī)定的情況下，將這種調(diào)控當(dāng)作政府以提供服務(wù)的方式提供的財(cái)政資助的話，是難以成立的。

作為SCM附件1的出口補(bǔ)貼例示性列舉，也不支持將匯率低估看作財(cái)政資助。SCM的例示性列舉僅有1處即(b)項(xiàng)提到了匯率做法，它規(guī)定“涉及出口獎(jiǎng)勵(lì)的貨幣留存方案或任何類似做法”在禁止的出口補(bǔ)貼之列。然而，貨幣留存方案構(gòu)成補(bǔ)貼，主要是因?yàn)榱舸娴耐鈪R與其它外匯匯率不同，構(gòu)成復(fù)匯率。中國(guó)早在1996年就實(shí)現(xiàn)了匯率的統(tǒng)一，不存在復(fù)匯率的貨幣留存做法。

根據(jù)施泰格和賽克斯教授的觀點(diǎn)，即使貨幣貶值和關(guān)稅補(bǔ)貼之間具有等價(jià)性，也并不意味著人民幣貶值必然引發(fā)WTO爭(zhēng)端。3.人民幣匯率政策是否違反GATT第19條以及SG協(xié)定？

WTO成員國(guó)可以實(shí)施“保障措施”（即臨時(shí)限制某產(chǎn)品的進(jìn)口）以保護(hù)國(guó)內(nèi)某一特定的產(chǎn)業(yè)，使其免受由于同類進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加對(duì)其造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。保障措施被定義為一種“緊急”行動(dòng)，該行動(dòng)針對(duì)的是某些特定產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量增加因而對(duì)進(jìn)口成員國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的情形。從廣義上來(lái)講，保障措施以中止某一減讓或義務(wù)的形式實(shí)施，它可以包括進(jìn)口數(shù)量限制或者在約定稅率基礎(chǔ)上增加關(guān)稅。

保障措施可見(jiàn)于GATT第19條。《保障措施協(xié)定》（SG協(xié)定）規(guī)定了如何依據(jù)GATT1994第19條來(lái)實(shí)施保障措施的紀(jì)律。《保障措施協(xié)定》在實(shí)施保障措施方面的指導(dǎo)性規(guī)則是：這些措施必須是臨時(shí)性的；只有當(dāng)進(jìn)口確實(shí)對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅才能實(shí)施；通常情況下，它們以非選擇性（即最惠國(guó)待遇或MFN）為實(shí)施基礎(chǔ)；它們事實(shí)上是逐步自由化的；以及通常情況下，強(qiáng)制實(shí)施保障措施的成員國(guó)要對(duì)貿(mào)易受其影響的另一成員國(guó)進(jìn)行補(bǔ)償。至于美國(guó)對(duì)所有中國(guó)產(chǎn)品強(qiáng)征45%的關(guān)稅的行為，我們應(yīng)該注意到，沒(méi)有WTO實(shí)踐先例來(lái)證明其符合《保障措施協(xié)定》，而《保障措施協(xié)定》自身也沒(méi)有提供這方面的明確規(guī)則。盡管如此，該協(xié)定第2條規(guī)定的保障措施的適用條件為：（i）進(jìn)口數(shù)量增加；以及（ii）嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅是進(jìn)口數(shù)量增加造成的。該協(xié)定還要求保障措施的實(shí)施要以最惠國(guó)待遇為基礎(chǔ)。它將“嚴(yán)重?fù)p害”定義對(duì)一國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的重大全面減損；“國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)”則是指一成員領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者全體，或指同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的總產(chǎn)量占這些產(chǎn)品全部國(guó)內(nèi)產(chǎn)量主要部分的生產(chǎn)者。

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