第一篇：法院中從中外質(zhì)詢(xún)制度的比較研究看我國(guó)人大如何監(jiān)督

從中外質(zhì)詢(xún)制度的比較研究看我國(guó)人大如何監(jiān)督法院中

(二)法院應(yīng)向人大“負(fù)責(zé)”還是“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”

對(duì)這一關(guān)系的認(rèn)識(shí)，學(xué)界不乏混淆者。部分學(xué)者描述法院向人大“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”時(shí)，都認(rèn)為這一關(guān)系是《憲法》和法律所規(guī)定的。事實(shí)上，《憲法》和法律對(duì)此的規(guī)定是不一致的。

1.《憲法》中的不同表述

54年《憲法》第52條規(guī)定，國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人大“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”;在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。第66條規(guī)定，地方各級(jí)人民委員會(huì)(即地方各級(jí)人民政府)都對(duì)本級(jí)人大和上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。第80條規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人大“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”;在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人大“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。75年《憲法》第19條、第25條和 78年《憲法》第30條、第42條都作了與54年《憲法》相同的規(guī)定。82年《憲法》第92條則規(guī)定，國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人大“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”;在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。第128條規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)“負(fù)責(zé)”。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“負(fù)責(zé)”。

2.《法院組織法》中的不同表述

79年《法院組織法》第17條規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院監(jiān)督。各級(jí)人民法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理?！?3年《法院組織法》第17條僅刪除了79年《法院組織法》第17條第三款，即”各級(jí)人民法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理“，其余的完全照搬。

3.結(jié)論

前三部《憲法》都規(guī)定了最高人民法院和國(guó)務(wù)院一樣要向全國(guó)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，而82年《憲法》第93條規(guī)定了國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，第128條卻規(guī)定了最高法院對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，去掉了“報(bào)告工作”四個(gè)字，這是立憲者對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)的進(jìn)步。79年《法院組織法》規(guī)定法院要向同級(jí)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，這是符合78年《憲法》的。然而在82年《憲法》已經(jīng)對(duì)這一關(guān)系作出了如此明顯的改動(dòng)后，全國(guó)人大常委會(huì)修訂的《法院組織法》仍然規(guī)定法院應(yīng)該向同級(jí)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，這不能不說(shuō)是漠視《憲法》的這一修訂，不顧根本大法的客觀存在而想當(dāng)然地進(jìn)行修訂，導(dǎo)致該規(guī)定與現(xiàn)行《憲法》第128條嚴(yán)重抵觸。從理論上說(shuō)，“報(bào)告工作”也不適合法院。因?yàn)榉ü俨⒉粚?duì)院長(zhǎng)負(fù)責(zé)，下級(jí)法院并不對(duì)上級(jí)法院負(fù)責(zé)，而“報(bào)告工作”的可能后果是如果報(bào)告不能被通過(guò)，法院院長(zhǎng)就要承擔(dān)一定責(zé)任。而由法院院長(zhǎng)對(duì)他并不負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的本院法官和下級(jí)法院的審判工作負(fù)責(zé)，這是于理于法都說(shuō)不通的。因此，法院只應(yīng)對(duì)人大“負(fù)責(zé)”而非“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。

(三)關(guān)于民主集中制的不同表述

54年《憲法》第二條規(guī)定，全國(guó)人大、地方各級(jí)人大和其他國(guó)家機(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制。75年《憲法》第三條和78年《憲法》第三條都作了與此相同的規(guī)定。82年《憲法》第三條則規(guī)定，國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國(guó)人大和地方各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。

可以明顯看出，前三部《憲法》都規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制，且沒(méi)有對(duì)這一民主集中制的含義進(jìn)行說(shuō)明。相比之下，82年《憲法》的規(guī)定更科學(xué)，因?yàn)樗灰?guī)定了國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則而非國(guó)家機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制，這是基于對(duì)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力性質(zhì)的科學(xué)認(rèn)識(shí)?！熬哂袥Q策權(quán)的黨的組織機(jī)構(gòu)和具有立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，他們追求的是政治方向的正確，重大決策的科學(xué)和法律的公正與權(quán)威性，這就要求集思廣益，決策問(wèn)題考慮周詳”，“因而，這些機(jī)構(gòu)中實(shí)行以少數(shù)服從多數(shù)原

則為基礎(chǔ)的民主集中制(委員會(huì)制)”，“國(guó)家行政機(jī)構(gòu)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它追求的是工作效能，要求權(quán)力集中，行動(dòng)迅速，責(zé)任明確，因而實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！盵6] 相比之下，司法機(jī)關(guān)由法官個(gè)人對(duì)法律和案件負(fù)責(zé)，不對(duì)院長(zhǎng)負(fù)責(zé)，沒(méi)有立法機(jī)關(guān)式的民主，也沒(méi)有行政機(jī)關(guān)式的集中，因此，民主集中制不適合司法機(jī)關(guān)。82年《憲法》第三條第二、三、四款中還對(duì)民主集中制進(jìn)行了解釋?zhuān)杭丛谌舜蠛屯?jí)國(guó)家機(jī)關(guān)這一橫向國(guó)家權(quán)力體系和中央與地方、上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的縱向權(quán)力體系中實(shí)行民主集中制原則。

由此可見(jiàn)，在國(guó)家權(quán)力體系中實(shí)行民主集中制原則在很大程度上是排除了法院的，僅在法院由人大產(chǎn)生這一層次上實(shí)行民主集中制，法院內(nèi)部體制并不實(shí)行這一原則。因此，才有82年《憲法》一改前三部《憲法》的表述方式，承認(rèn)了司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)的特殊性。

(四)違反憲法規(guī)定者一律無(wú)效

正如本文已經(jīng)論述的，無(wú)論是關(guān)于質(zhì)詢(xún)對(duì)象的規(guī)定，還是法院與人大的關(guān)系，以及民主集中制的規(guī)定，都體現(xiàn)了憲法制定者對(duì)于法院以及司法權(quán)的特殊地位和性質(zhì)的科學(xué)認(rèn)識(shí)?？梢哉f(shuō)，這些規(guī)定是憲法制定者的一種精心安排，是對(duì)我國(guó)政體和國(guó)情的深刻認(rèn)識(shí)，是歷史的進(jìn)步。然而，全國(guó)人大常委會(huì)在82年《憲法》生效后的歷次立法或修改法律的行為卻無(wú)視82年《憲法》的改變，所制定或修改的《地方組織法》、《法院組織法》等法律以及議事規(guī)則均違反了《憲法》，全國(guó)人大制定的《全國(guó)人大代表法》也違反了《憲法》。具體論述如下。

1.關(guān)于如何解釋最高權(quán)力機(jī)關(guān)的違憲行為，學(xué)者對(duì)此形成了對(duì)立的兩種意見(jiàn)，本文在第三部分已進(jìn)行過(guò)描述。童之偉認(rèn)為，《地方組織法》規(guī)定人大可以質(zhì)詢(xún)法院是對(duì)《憲法》的一種發(fā)展和進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞阶兏稇椃ā返?3條。這一觀點(diǎn)值得商榷。“英人以為縱可視為違反憲法之法律，既為國(guó)會(huì)之所制定，即為主權(quán)者最新之意思表示，對(duì)舊法之憲法的法規(guī)應(yīng)有優(yōu)先的效力，法律上毫無(wú)答疑?！盵7]這一觀點(diǎn)與童教授的觀點(diǎn)很相似，都贊同新法優(yōu)于舊法。然而，正如童教授也指出的，我們不能把英國(guó)式的

制度照搬來(lái)中國(guó)。英國(guó)是不成文憲法的典型國(guó)家，其憲法是柔性憲法，因此，英國(guó)的憲法是以一般法律形式表現(xiàn)出來(lái)的，其制定、修改的程序及法律效力都同于普通法律，因此，英國(guó)國(guó)會(huì)所通過(guò)的一般法律只要具有憲法性都稱(chēng)之為憲法性法律，既然與在此之前的憲法性法律等效，自然可以對(duì)其進(jìn)行修改，即新法優(yōu)于舊法原則。然而，我國(guó)是大陸法系國(guó)家，我國(guó)憲法是成文憲法，是剛性憲法，與英國(guó)憲法正好相反，因此，新法優(yōu)于舊法這一原則自然不適用于我國(guó)的新(普通)法和舊(憲)法之間的關(guān)系。同為大陸法系的法國(guó)，“憲法與法律有本末輕重之別，賦予憲法以特別優(yōu)越之效力，非依憲法會(huì)議不得修正之?！盵8]因此，即使是制憲、修憲主體的全國(guó)人大，其通過(guò)的法律，除非是以修憲程序(必須由全國(guó)人大常委會(huì)或1/5以上全國(guó)人大代表提議，并經(jīng)2/3以上全國(guó)人大代表通過(guò))通過(guò)的憲法修正案，都不得對(duì)憲法作出任何修正和進(jìn)行違反憲法的規(guī)定，更遑論只是全國(guó)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的全國(guó)人大常委會(huì)了。

2.盡管全國(guó)人大及其常委會(huì)的權(quán)力在理論上是全權(quán)性的，但在《憲法》設(shè)計(jì)上，為了國(guó)家權(quán)力的科學(xué)行使，把司法權(quán)賦予了法院和檢察院，把行政權(quán)賦予了政府，人大只享有包括立法權(quán)在內(nèi)的除司法權(quán)和行政權(quán)之外的其他權(quán)力。因此，人大的權(quán)力并不是無(wú)限的，“它的權(quán)力應(yīng)當(dāng)首先在憲法范圍內(nèi)行使。尤其是事關(guān)人大本身和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系問(wèn)題，人大必須恪守憲法確定的權(quán)力范圍，不得隨意侵犯其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力。否則，憲法確定的國(guó)家機(jī)關(guān)體系，特別是人民代表大會(huì)制度本身必定受到破壞。”[9]周永坤等還認(rèn)為，首要原則是《憲法》，人民高于人民代表和人民代表大會(huì)，《憲法》就是人民給人大的“指示”，是人民治“人大”的規(guī)則。因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)改變《憲法》所規(guī)定的人大與法院的關(guān)系便是違反人民的“指示”，就是對(duì)其權(quán)力來(lái)源者的一種挑戰(zhàn)。

3.全國(guó)人大及其常委會(huì)這一違憲立法行為和其作為《憲法》監(jiān)督者的法定角色是嚴(yán)重抵觸的?！稇椃ā返?2條賦予全國(guó)人大的職權(quán)的第二項(xiàng)就是“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，第67條賦予全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)的第一項(xiàng)即為“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，作為監(jiān)督《憲法》實(shí)施機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)，本身是否需要遵守《憲法》呢?任何一個(gè)理智健全的人都會(huì)作出肯定的回答。事實(shí)上，作為《憲法》實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)無(wú)疑應(yīng)該以身作則，自覺(jué)和帶頭遵守《憲法》，其他機(jī)關(guān)和個(gè)人違反《憲法》都要受到全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，監(jiān)督者自身更要遵守《憲法》規(guī)定了。這也是《憲法》第五條第三款、第四款所明

確規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！币源送浦?，全國(guó)人大及其常委會(huì)也不例外，也必須遵守《憲法》而不得違反《憲法》。

基于此，筆者認(rèn)為，違反《憲法》規(guī)定者一律無(wú)效。確立美國(guó)聯(lián)邦最高法院地位的馬歇爾大法官曾經(jīng)指出，“是由憲法控制任何與其不符的立法，還是立法機(jī)構(gòu)可以通過(guò)一項(xiàng)尋常法律來(lái)改變憲法。在這兩種選擇之間，沒(méi)有中間道路。憲法或者是至高無(wú)上、不能被普通方式改變的法律;或者它于普通法律處于同一水準(zhǔn)，可以當(dāng)立法機(jī)構(gòu)高興時(shí)被改變。如果是前者，那么與憲法相互沖突的立法法案就不是法律;如果是后者，那么成文憲法就成為人們的荒謬企圖，被用來(lái)限制一種本質(zhì)上不可限制的權(quán)力?！苯又?，馬歇爾論證了憲法的神圣性，他指出，“憲法構(gòu)成國(guó)家的根本法和最高的法律”，“違反憲法的法律是無(wú)效的”。[10]這一理論同樣適用于中國(guó)。基于此，筆者并不贊同童之偉認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改《憲法》第73條以遷就《地方組織法》的觀點(diǎn)。《憲法》之所以不同于普通法律，其效力高于普通法律的依據(jù)在很大程度上就來(lái)源于制定和修改的程序嚴(yán)于一般法律：一般法律議案的提出和通過(guò)所要求的代表數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《憲法》，因此，當(dāng)然不能通過(guò)一項(xiàng)一般法律來(lái)改變《憲法》。這就只能是馬氏所說(shuō)的前一種情況了，即違反《憲法》的法律是無(wú)效的，這在《立法法》第78條中已規(guī)定得非常清楚。漢彌爾頓也指出，違憲的立法是無(wú)效的，“如否認(rèn)此理，則無(wú)異于說(shuō)：代表的地位反高于所代表的主體，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民。”[11]因此，《地方組織法》中規(guī)定的地方人大可以質(zhì)詢(xún)法院的規(guī)定與《法院組織法》中規(guī)定的法院向同級(jí)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”的規(guī)定都應(yīng)當(dāng)被視為違憲而宣布無(wú)效。

五、法院與人大的關(guān)系不同于政府與人大的關(guān)系

在論述了很多法律規(guī)定與82年《憲法》嚴(yán)重抵觸而歸于無(wú)效之后，筆者試圖從理論上證明82年《憲法》作出如此多改動(dòng)的依據(jù)和基礎(chǔ)，即司法權(quán)的特殊性。

《憲法》第三條規(guī)定，“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”各級(jí)法院的院長(zhǎng)和同級(jí)行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)一樣也由人大選舉產(chǎn)生，是民意的產(chǎn)物，如最高人民法

院院長(zhǎng)每屆任期同全國(guó)人大每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。這似乎表明，在同人大的關(guān)系上他們表現(xiàn)得完全一樣。但實(shí)際上由于法院和政府各自的性質(zhì)、地位和職能決定了他們與人大的關(guān)系并不相同。理由如下：

1.人員的任免不同。國(guó)務(wù)院和最高人民法院都由全國(guó)人大產(chǎn)生，但是國(guó)務(wù)院總理由國(guó)家主席提名由人大決定的，而最高人民法院院長(zhǎng)卻是同國(guó)家主席一道由全國(guó)人大直接選舉產(chǎn)生的。全國(guó)人大有權(quán)罷免國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)，而對(duì)于最高人民法院僅規(guī)定了罷免最高人民法院院長(zhǎng)。這說(shuō)明人大對(duì)其產(chǎn)生的同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的人員的罷免這一監(jiān)督方式是不同的，行政權(quán)極易膨脹的特性決定了人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的組成人員也需要直接進(jìn)行監(jiān)督。

2.監(jiān)督方式不同

(1)有無(wú)撤消權(quán)不同。全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，但是具體的監(jiān)督方式卻不一樣：全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤消國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，因?yàn)閲?guó)務(wù)院是其執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)于只具有指導(dǎo)關(guān)系的下級(jí)人大，它還有權(quán)撤消省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。然而對(duì)于由其產(chǎn)生、向其負(fù)責(zé)的最高人民法院，《憲法》并未賦予全國(guó)人大常委會(huì)撤消法院的判決或裁定。《憲法》第104條對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督職能也作了同樣的規(guī)定，但標(biāo)準(zhǔn)不再是違法，而是“撤消本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”和“撤消下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”?！兜胤浇M織法》第四十四條也作了同樣的規(guī)定。此處的“不適當(dāng)”概念更強(qiáng)化了這一監(jiān)督方式的不同：即在全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)中有權(quán)撤消國(guó)務(wù)院和省級(jí)人大通過(guò)的決議、命令時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是違法，這一標(biāo)準(zhǔn)是確定的，即以法律為依據(jù);而在地方人大常委會(huì)的職權(quán)規(guī)定中，憲法更進(jìn)一步賦予其自由裁量權(quán)，即只要他認(rèn)為“不適當(dāng)”的就可以予以撤消。而對(duì)于法院的判決和裁定，同級(jí)人大還是上級(jí)人大都無(wú)權(quán)予以撤消，無(wú)論該判決或裁定是違法還是不適當(dāng)?shù)模荒芡ㄟ^(guò)法院內(nèi)部的上訴、申訴等糾錯(cuò)程序予以解決。

(2)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”和“負(fù)責(zé)”。《憲法》第九十二條規(guī)定了國(guó)務(wù)院要對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工”，第128條規(guī)定最高人民法院對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)”，地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“負(fù)責(zé)”而無(wú)“報(bào)告工作”?？梢?jiàn)，法院與政府對(duì)人大的“負(fù)責(zé)”方式也是有明顯區(qū)別的。(詳細(xì)論述見(jiàn)本文第四部分第二節(jié)。)

3.在民族自治地方的地位不同?！稇椃ā返?12條規(guī)定，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)和人民政府?！睂?duì)“自治機(jī)關(guān)”的范圍的界定排除了法院，盡管法院也是民族自治地方的國(guó)家機(jī)關(guān)的重要組成部分。其原因在于：“在包含民族自治地方的全國(guó)行政區(qū)域內(nèi)，都要保證憲法和法律一體遵守和執(zhí)行，以維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和權(quán)威。這就要求不僅要有統(tǒng)一的憲法和法律，而且要有保障憲法和法律一體遵行的統(tǒng)一的審判機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不受行政機(jī)關(guān)和任何團(tuán)體或個(gè)人的干涉地統(tǒng)一行使審判權(quán)和檢察權(quán)?！盵12]這說(shuō)明立憲者是把法院和政府區(qū)別開(kāi)來(lái)對(duì)待的。這一區(qū)別具體表現(xiàn)為：(1)自治權(quán)不包括司法權(quán)。自治權(quán)包括自治立法權(quán)和自治行政權(quán)，是自治地方之所以區(qū)別于其他地方的重要權(quán)力，是地方化和自治化的權(quán)力。司法權(quán)是最終權(quán)力，必須由法院統(tǒng)一行使，不能地方化。(2)自治機(jī)關(guān)的任務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《自治法》)第七條規(guī)定，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)要把國(guó)家的整體利益放在首位，積極完成上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)交給的各項(xiàng)任務(wù)?！笨梢?jiàn)，行政機(jī)關(guān)和人大是要完成任務(wù)，而法院是沒(méi)有上級(jí)交給的任務(wù)的，只是履行法定的職責(zé)而已。(3)人員組成要求?！稇椃ā?13和114條規(guī)定，自治地方的人大常委會(huì)中應(yīng)當(dāng)有自治民族的公民擔(dān)任主任或副主任，自治地方的政府則必須由自治民族的公民擔(dān)任主席、州長(zhǎng)或縣長(zhǎng)，自治地方的法院的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員中“應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的人員”，相比之下，對(duì)法院領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的民族資格要求較低。以上區(qū)別都是法院為維護(hù)法制的統(tǒng)一性和法律的權(quán)威性的內(nèi)在本質(zhì)的要求。因此，法院只能對(duì)法律負(fù)責(zé)，不能自治化和地方化。

第二篇：法院上從中外質(zhì)詢(xún)制度的比較研究看我國(guó)人大如何監(jiān)督

從中外質(zhì)詢(xún)制度的比較研究看我國(guó)人大如何監(jiān)督法院上

摘 要：西方質(zhì)詢(xún)制度與我國(guó)的質(zhì)詢(xún)制度存在著很多不同，最大的區(qū)別在于：西方的立法機(jī)關(guān)只能質(zhì)詢(xún)政府，我國(guó)法律規(guī)定人大不但可以質(zhì)詢(xún)政府，也可以質(zhì)詢(xún)法院。然而這一規(guī)定與現(xiàn)行憲法排除了全國(guó)人大對(duì)最高人民法院質(zhì)詢(xún)的規(guī)定相違背。通過(guò)比較歷次立法的變化規(guī)律可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生這種矛盾的原因并不令人費(fèi)解，是由于立法機(jī)關(guān)違憲立法所致。對(duì)司法權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行分析我們也發(fā)現(xiàn)，法院與人大的關(guān)系相異于政府與人大的關(guān)系。因此，必須解決這一理論難題和立法矛盾，使人大和法院的監(jiān)督關(guān)系形成良性機(jī)制。本文最后指出，可以利用現(xiàn)有法律框架中關(guān)于詢(xún)問(wèn)制度的規(guī)定完善人大監(jiān)督法院的制度。

一、概述

(一)概念

質(zhì)詢(xún)(questions)是指“議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家或人民代表大會(huì)制國(guó)家的代議機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)的成員(議員或人民代表就行政事務(wù)或其他問(wèn)題向行政機(jī)關(guān)提出質(zhì)疑，要求行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人予以答復(fù)的制度。”質(zhì)詢(xún)(questions)制度起源于英國(guó)，由請(qǐng)?jiān)笝?quán)發(fā)展而來(lái)，是資本主義國(guó)家國(guó)會(huì)監(jiān)督政府的一種輔助性權(quán)力。

通過(guò)考察質(zhì)詢(xún)制度在英國(guó)的起源和歷史演進(jìn)可以看出，英國(guó)議會(huì)對(duì)政府的首例質(zhì)詢(xún)出現(xiàn)于1721年的貴族院，1783年，平民院議長(zhǎng)柯恩瓦利斯首次裁決如下：“任何一位議員可以認(rèn)為他有權(quán)向一位大臣、或一位任官職者提出問(wèn)題;后者有權(quán)采取他認(rèn)為合適的態(tài)度，或答復(fù)，或不答復(fù)?！?1869年，平民院的工作通告首次開(kāi)列一個(gè)新欄目為“Questions”，即質(zhì)詢(xún)，有學(xué)者將其視為質(zhì)詢(xún)制建立的時(shí)間。議會(huì)質(zhì)詢(xún)權(quán)的行使隨著時(shí)間的推演變得越來(lái)越重要。其原因在于：以往議會(huì)監(jiān)督政府的權(quán)力包括很多種，如租稅權(quán)、立法權(quán)、不信任投票權(quán)與彈劾權(quán)，均為議會(huì)監(jiān)督政府的重要權(quán)力。但在后來(lái)，議會(huì)行使以上權(quán)力，要么只具形式，要么反被政府所約束，甚至放棄不用。在歷史上，國(guó)家政策既由議會(huì)決定，因此議會(huì)成為當(dāng)時(shí)全國(guó)政治中心，內(nèi)閣僅為議會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，僅執(zhí)行其決議而已。但在后來(lái)，議會(huì)所需討論的法案有增無(wú)減，且所討論的往往含有大量專(zhuān)門(mén)知識(shí)或技術(shù)問(wèn)題，議員一方面對(duì)其根本缺乏了解，另一方面議員發(fā)言表決又因

政黨紀(jì)律森嚴(yán)而須服從黨紀(jì)。其次，“福利國(guó)家”理念的興起又導(dǎo)致行政權(quán)在社會(huì)生活的方方面面都得到廣泛運(yùn)用，行政權(quán)急遽膨脹，遠(yuǎn)非議會(huì)所能制約和控制。所以迫使議會(huì)在處理任何議案時(shí)不得不惟內(nèi)閣馬首是瞻，導(dǎo)致內(nèi)閣取代議會(huì)成為全國(guó)政治中心，而議會(huì)反退而居于接受內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)地位。再次，議會(huì)討論的又大多是內(nèi)閣所提的法案。議會(huì)雖能以不信任投票倒閣，但內(nèi)閣亦能下令解散議會(huì)以對(duì)抗。加之彈劾權(quán)在英國(guó)，又棄而不用。由于議會(huì)歷史上所享有的權(quán)力已逐漸失去監(jiān)督政府行政的功能，議會(huì)惟有憑借行使質(zhì)詢(xún)權(quán)以監(jiān)督政府施政。現(xiàn)在，質(zhì)詢(xún)權(quán)已成為英國(guó)議會(huì)用以監(jiān)督政府的一項(xiàng)最重要權(quán)力。

(二)作用

林紀(jì)東、蔣勁松、張友漁、張鏡影等學(xué)者將質(zhì)詢(xún)制度的作用歸納如下：1.了解政府施政情況。議會(huì)對(duì)內(nèi)閣的施政方針進(jìn)行質(zhì)詢(xún)就有要求政府解釋其疑問(wèn)之義，以便議會(huì)審議法案等。學(xué)者公認(rèn)獲取情況是質(zhì)詢(xún)的基本功能;2.監(jiān)督并警示政府。質(zhì)詢(xún)盡管是一種消極監(jiān)督的方式，但能反映民眾要求，批評(píng)政府或指責(zé)其違法行為，從而加強(qiáng)政府的警覺(jué);3.測(cè)試大臣水平。其一，質(zhì)詢(xún)能全面測(cè)試大臣對(duì)所領(lǐng)導(dǎo)的工作的熟悉狀況。大臣當(dāng)場(chǎng)如何回答能表明大臣對(duì)部里各項(xiàng)工作、各個(gè)動(dòng)態(tài)是否知道和知道多少。其二，質(zhì)詢(xún)能最為真實(shí)地測(cè)試大臣本人的政治主張。因?yàn)樵O(shè)計(jì)巧妙的問(wèn)題使大臣必須得即席答復(fù)，無(wú)法照本宣科;4.為人民、國(guó)會(huì)、政府之間進(jìn)行溝通提供制度平臺(tái)。一方面議員通過(guò)行使質(zhì)詢(xún)權(quán)，可知悉政府施政理由與目標(biāo)所在，由大眾傳播工具轉(zhuǎn)達(dá)于人民。人民對(duì)于政府施政，如有疑惑或批評(píng)，也可由議員質(zhì)詢(xún)政府使之澄清或反省;5.充當(dāng)政黨斗爭(zhēng)的手段。質(zhì)詢(xún)政治化能揭示政府和反對(duì)黨之間在如何治理國(guó)家上重大的、有時(shí)深刻的政治分歧，從而表明政府工作失誤的程度，也能判明責(zé)任的歸屬;6.真正代表人民利益的政黨也可以質(zhì)詢(xún)方式抨擊時(shí)弊，提高人民的覺(jué)悟;7.由正反意見(jiàn)的較量和比較可以深入研究重大問(wèn)題的利弊。除了以上積極作用外，還有一些消極作用：如議員借質(zhì)詢(xún)攻擊政府或其中個(gè)人以達(dá)到其私人要挾的目的;對(duì)無(wú)關(guān)緊要的事情也進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，浪費(fèi)時(shí)間，使政府人員疲于應(yīng)付;導(dǎo)致內(nèi)閣更換頻繁，政局動(dòng)蕩，最典型的例子就是法國(guó)第三、第四共和國(guó)的政局不穩(wěn)，僅在14年內(nèi)就更換內(nèi)閣達(dá)26次。

二、各國(guó)質(zhì)詢(xún)制度與中國(guó)的比較

(一)西方國(guó)家的質(zhì)詢(xún)制度

質(zhì)詢(xún)制度既然以?xún)?nèi)閣總理或大臣為其對(duì)象，西方國(guó)家的質(zhì)詢(xún)制度一般都規(guī)定于內(nèi)閣制國(guó)家而非總統(tǒng)制國(guó)家。因?yàn)槊绹?guó)等總統(tǒng)制國(guó)家，依照三權(quán)分立觀點(diǎn)，認(rèn)為行政與立法機(jī)關(guān)，各自獨(dú)立行使其職權(quán)，行政機(jī)關(guān)既不對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，國(guó)會(huì)議員對(duì)于總統(tǒng)及各部部長(zhǎng)，也就沒(méi)有質(zhì)詢(xún)權(quán)。因此，在實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制的英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)都明確規(guī)定了質(zhì)詢(xún)制度。而在實(shí)行總統(tǒng)制的美國(guó)，國(guó)會(huì)議員盡管不能在國(guó)會(huì)中對(duì)于總統(tǒng)及各部部長(zhǎng)行使質(zhì)詢(xún)權(quán)，但在國(guó)會(huì)委員會(huì)審查法案時(shí)有權(quán)通知有關(guān)部長(zhǎng)以證人之資格到會(huì)作證，名為“作證”，實(shí)為要求政府報(bào)告某項(xiàng)措施的理由，答復(fù)議員詢(xún)問(wèn)。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)議員雖無(wú)行使質(zhì)詢(xún)權(quán)之名卻有質(zhì)詢(xún)權(quán)之實(shí)。美國(guó)國(guó)會(huì)，亦有質(zhì)詢(xún)制度，不過(guò)不在國(guó)會(huì)大會(huì)中行使，而在委員會(huì)中行使而已。[3]本文所討論的其他國(guó)家的質(zhì)詢(xún)制度，主要是指議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家的質(zhì)詢(xún)制度而言的。

(二)我國(guó)的質(zhì)詢(xún)制度

《憲法》第73條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢(xún)案。受質(zhì)詢(xún)的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。”《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全國(guó)人大組織法》)第16條對(duì)憲法所規(guī)定的這一質(zhì)詢(xún)制度作了具體規(guī)定。

然而，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》)第28條和第47條規(guī)定，地方各級(jí)人大代表十人以上聯(lián)名，常委會(huì)組成人員五人(縣級(jí)為三人)以上聯(lián)名，可以書(shū)面提出對(duì)本級(jí)人民政府和它所屬的工作部門(mén)以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢(xún)案。這說(shuō)明現(xiàn)行立法對(duì)于最高人民法院和地方各級(jí)人民法院能否成為同級(jí)人大的質(zhì)詢(xún)對(duì)象的規(guī)定是不一致的。

(三)中外質(zhì)詢(xún)制度比較

我國(guó)與西方各國(guó)的質(zhì)詢(xún)制度在內(nèi)容、方式、后果等方面均不同，分述如下：1.質(zhì)詢(xún)按照形式可分為口頭質(zhì)詢(xún)和書(shū)面質(zhì)詢(xún)：西方國(guó)家一般包括口頭質(zhì)詢(xún)和書(shū)面質(zhì)詢(xún)。日本則規(guī)定，議會(huì)如要提質(zhì)詢(xún)，必須把質(zhì)詢(xún)

要點(diǎn)寫(xiě)成書(shū)面材料。我國(guó)法律規(guī)定，人大代表和人大常委會(huì)組成人員提出質(zhì)詢(xún)案都僅能以書(shū)面方式提出;2.質(zhì)詢(xún)按照后果分為普通質(zhì)詢(xún)和正式質(zhì)詢(xún)：普通質(zhì)詢(xún)指質(zhì)詢(xún)者與被質(zhì)詢(xún)者的口頭或書(shū)面回答不構(gòu)成國(guó)會(huì)辯論問(wèn)題。正式質(zhì)詢(xún)是議員對(duì)于內(nèi)閣的重要政策或措施的質(zhì)詢(xún)，由于關(guān)系重要，常成為國(guó)會(huì)辯論的問(wèn)題，且常提出對(duì)內(nèi)閣的不信任案而更換內(nèi)閣。英國(guó)以普通質(zhì)詢(xún)?yōu)樵瓌t，歐洲大陸各國(guó)常用正式質(zhì)詢(xún)，這一正式質(zhì)詢(xún)制是導(dǎo)致歐洲大陸各國(guó)時(shí)常更換內(nèi)閣的原因之一。我國(guó)法律僅對(duì)質(zhì)詢(xún)制度作了原則性規(guī)定，未明確其法律后果，實(shí)質(zhì)上是普通質(zhì)詢(xún)制;3.質(zhì)詢(xún)主體，即有權(quán)

提出質(zhì)詢(xún)案的主體：實(shí)行議會(huì)兩院制的國(guó)家一般都允許兩院均能對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，如法國(guó)、阿根廷、西班牙等國(guó)。英國(guó)，則由平民院即下議院對(duì)內(nèi)閣提出質(zhì)詢(xún)。關(guān)于議員人數(shù)一般都不進(jìn)行限制。只有德國(guó)鑒于議會(huì)內(nèi)黨派林立的弊端對(duì)主體資格進(jìn)行了限制性規(guī)定：德國(guó)聯(lián)邦議院工作條例規(guī)定的質(zhì)詢(xún)案有大質(zhì)詢(xún)案、小質(zhì)詢(xún)案、口頭質(zhì)詢(xún)案和緊急質(zhì)詢(xún)案。大質(zhì)詢(xún)案和小質(zhì)詢(xún)案都需由5%以上議員簽名后書(shū)面提出。我國(guó)法律對(duì)不同級(jí)別的人大代表主體資格作了4種限制性規(guī)定，即全國(guó)人大一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員十人以上，地方人大代表十人以上，地方人大常委會(huì)組成人員五人以上(縣級(jí)為三人)可以書(shū)面提出質(zhì)詢(xún)案。即使有這一限制，仍有學(xué)者主張要修改人數(shù)下限以對(duì)質(zhì)詢(xún)案的主體進(jìn)行更高的限制;4.議員提出質(zhì)詢(xún)案是否須經(jīng)議長(zhǎng)準(zhǔn)許：一般國(guó)家都規(guī)定在質(zhì)詢(xún)案提出后須經(jīng)議會(huì)或議長(zhǎng)同意后方能提交受質(zhì)詢(xún)對(duì)象，如日本、英國(guó)。我國(guó)法律規(guī)定，人大代表一旦提出質(zhì)詢(xún)案，只能由人大主席團(tuán)或常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議(主任會(huì)議)決定口頭答復(fù)或書(shū)面答復(fù)，不得拒絕(詳見(jiàn)本部分第1節(jié)“口頭質(zhì)詢(xún)與書(shū)面質(zhì)詢(xún)”。);5.內(nèi)容。各國(guó)一般規(guī)定了被質(zhì)詢(xún)者對(duì)于保密事項(xiàng)可以拒絕回答。英國(guó)還規(guī)定，對(duì)保密事項(xiàng)、或?qū)v屆政府因?yàn)閲?guó)家政策而拒絕答復(fù)的問(wèn)題或?qū)σ虼饛?fù)而會(huì)造成過(guò)量開(kāi)支的問(wèn)題為大臣可以拒絕回答的問(wèn)題。我國(guó)無(wú)此規(guī)定;6.議員在質(zhì)詢(xún)中的發(fā)問(wèn)方式。英國(guó)議員質(zhì)詢(xún)內(nèi)閣的問(wèn)題包括原問(wèn)和補(bǔ)問(wèn)。事前書(shū)面提交的問(wèn)題只是原問(wèn)，待大臣答復(fù)原問(wèn)后，提原問(wèn)的議員可緊接著提出補(bǔ)充問(wèn)題即補(bǔ)問(wèn)，補(bǔ)問(wèn)則不提前通知被質(zhì)詢(xún)大臣。補(bǔ)問(wèn)才是議員們真正關(guān)心的問(wèn)題，而原問(wèn)純粹是釣餌。我國(guó)法律規(guī)定，受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)口頭答復(fù)的，提質(zhì)詢(xún)案的代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)或者提質(zhì)詢(xún)案的代表可以列席會(huì)議，發(fā)表意見(jiàn);7.不被答復(fù)的后果：在英國(guó)，開(kāi)會(huì)日內(nèi)大臣來(lái)不及口頭答復(fù)的，口頭質(zhì)詢(xún)問(wèn)題轉(zhuǎn)為書(shū)面質(zhì)詢(xún)，由大臣進(jìn)行書(shū)面答復(fù)。我國(guó)法律對(duì)此沒(méi)有

作任何規(guī)定。英國(guó)平民院對(duì)含糊其詞地答復(fù)問(wèn)題的大臣現(xiàn)今仍未規(guī)定反擊辦法。但大臣平日冷落議員們的口頭質(zhì)詢(xún)即最易招致議員們反感。一有適當(dāng)時(shí)機(jī)，議員們對(duì)這樣的大臣就會(huì)揪住不放，迫其辭職以示懲罰。我國(guó)法律規(guī)定，提出質(zhì)詢(xún)案的代表半數(shù)以上對(duì)答復(fù)不滿(mǎn)意的，可以要求受質(zhì)詢(xún)

機(jī)關(guān)再作答復(fù)。

三、最大的不同在于能否對(duì)法院進(jìn)行質(zhì)詢(xún)

質(zhì)詢(xún)制度從英國(guó)發(fā)起直至現(xiàn)今已在很多國(guó)家確立并發(fā)揮著很大的作用，但這些國(guó)家無(wú)一例外地都只規(guī)定了議會(huì)(國(guó)會(huì))的質(zhì)詢(xún)對(duì)象只是政府，即只能針對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢(xún)而不能質(zhì)詢(xún)法院。我國(guó)《地方組織法》第28條和第47條規(guī)定的質(zhì)詢(xún)制度卻規(guī)定，地方人大不但可以質(zhì)詢(xún)政府，還可以質(zhì)詢(xún)法院。把作為司法機(jī)關(guān)的法院納入質(zhì)詢(xún)對(duì)象可以說(shuō)是中國(guó)與其他各國(guó)在質(zhì)詢(xún)制度上的最大區(qū)別。

對(duì)于質(zhì)詢(xún)對(duì)象是否應(yīng)當(dāng)包括法院，學(xué)者有不同意見(jiàn)。李曉斌認(rèn)為，《地方組織法》“增加對(duì)法院的質(zhì)詢(xún)權(quán)有違憲之嫌”，“不可能為憲法所接受，或者說(shuō)憲法原意排斥這一內(nèi)容”。[4]童之偉認(rèn)為，根據(jù)憲法第二條的精神和憲法第三條確定的原則，各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督同級(jí)所有其他國(guó)家機(jī)關(guān)，而質(zhì)詢(xún)是監(jiān)督的一種形式。憲法第73條只將國(guó)務(wù)院及其工作機(jī)構(gòu)作為全國(guó)人大及其常委會(huì)組成人員的質(zhì)詢(xún)對(duì)象，使質(zhì)詢(xún)權(quán)行使主體和質(zhì)詢(xún)對(duì)象特定化，這就從邏輯上直接將“兩高”等其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)都排除在質(zhì)詢(xún)對(duì)象的范圍之外了。但他認(rèn)為，不能以歐美式法治套路下處理代議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)關(guān)系的做法為參照點(diǎn)來(lái)看待和處理人大制度下人大與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。他最后指出，《地方組織法》如此規(guī)定是對(duì)《憲法》的一種發(fā)展和進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞阶兏稇椃ā返?3條，使憲法不僅能夠容納現(xiàn)行法律規(guī)定的質(zhì)詢(xún)權(quán)主體和質(zhì)詢(xún)對(duì)象，還為質(zhì)詢(xún)對(duì)象的進(jìn)一步擴(kuò)大留下必要的余地。[5]那么，我國(guó)法律到底是如何規(guī)定質(zhì)詢(xún)制度的呢?筆者通過(guò)對(duì)歷次立法進(jìn)行比較后將回應(yīng)這一爭(zhēng)論。

四、對(duì)我國(guó)歷次立法規(guī)定的評(píng)述

(一)關(guān)于質(zhì)詢(xún)的不同規(guī)定

1.歷次《憲法》的不同表述

54年《憲法》第36條規(guī)定了質(zhì)問(wèn)制度，75年《憲法》沒(méi)有規(guī)定。78年《憲法》第二十八條規(guī)定，全國(guó)人大代表有權(quán)向國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和國(guó)務(wù)院各部委提出質(zhì)詢(xún)。第三十六條賦予地方各級(jí)人大代表對(duì)同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)相同的質(zhì)詢(xún)權(quán)。82年《憲法》第七十三條規(guī)定，全國(guó)人大代表在全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員在常委會(huì)開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依法提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部委的質(zhì)詢(xún)案。

2.歷次《全國(guó)人大組織法》的不同表述

54年《全國(guó)人大組織法》第34條規(guī)定了符合54年《憲法》的質(zhì)問(wèn)制度。82年《全國(guó)人大組織法》第十六條規(guī)定，在全國(guó)人大會(huì)議期間，一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表可以書(shū)面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢(xún)案。

3.歷次《地方組織法》的不同表述

79年《地方組織法》第18條規(guī)定，地方各級(jí)人大舉行會(huì)議時(shí)，代表有權(quán)向本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門(mén)以及人民法院、人民檢察院提出質(zhì)詢(xún)。82年《地方組織法》第十八條規(guī)定，地方各級(jí)人大舉行會(huì)議時(shí)，代表有權(quán)向本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門(mén)以及人民法院、人民檢察院提出質(zhì)詢(xún)。86年《地方組織法》第23條規(guī)定，地方各級(jí)人大舉行會(huì)議時(shí)，代表十人以上聯(lián)名可以書(shū)面提出對(duì)本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門(mén)以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢(xún)案。95年《地方組織法》第28條照搬了86年《地方組織法》第23條的規(guī)定，不過(guò)增加了一些質(zhì)詢(xún)程序的規(guī)定。

4.《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全國(guó)人大議事規(guī)則》)第42條規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)議期間，一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以書(shū)面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部門(mén)的質(zhì)詢(xún)案?！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》)

第25條規(guī)定，在常委會(huì)會(huì)議期間，常委會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，可以書(shū)面提出對(duì)國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部委和最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢(xún)案。

5.結(jié)論

筆者贊同童之偉認(rèn)為的82年《憲法》從邏輯結(jié)構(gòu)上排除了法院作為質(zhì)詢(xún)對(duì)象的可能性這一觀點(diǎn)?！度珖?guó)人大組織法》的歷次規(guī)定則都是嚴(yán)格遵循《憲法》的。79年《地方組織法》盡管規(guī)定了人大可以質(zhì)詢(xún)法院，但符合78年《憲法》的規(guī)定。然而在82年《憲法》明確排除了人大對(duì)法院的質(zhì)詢(xún)之后所修訂的82年《地方組織法》仍沿用79年的規(guī)定而沒(méi)作相應(yīng)的變動(dòng)。這一條文被原封不動(dòng)地搬了過(guò)來(lái)，不僅一個(gè)字沒(méi)變，且條文在該法中的序列號(hào)也沒(méi)變，仍為第18條。筆者猜測(cè)這是一種疏忽所至，因?yàn)?2年《地方組織法》同82年《憲法》都是由第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的，可能存在時(shí)間上來(lái)不及修正這一因素。86年和95年的兩次修正則表明了全國(guó)人大常委會(huì)在修訂時(shí)明顯違反了《憲法》。因?yàn)?2年《憲法》已經(jīng)取消了人大對(duì)法院的質(zhì)詢(xún)制度，而在《憲法》作了改變后，法律沒(méi)有作相應(yīng)的改變，這可以說(shuō)是一種被動(dòng)違憲，也可叫做不作為違憲。因此，現(xiàn)行《地方組織法》中有關(guān)人大可以質(zhì)詢(xún)法院的規(guī)定明顯違憲;全國(guó)人大常設(shè)機(jī)關(guān)的議事規(guī)則也把最高人民法院也納入質(zhì)詢(xún)對(duì)象，不但違反了全國(guó)人大所通過(guò)的《全國(guó)人大組織法》和《全國(guó)人大議事規(guī)則》，更違反了《憲法》的規(guī)定。

第三篇：法院下從中外質(zhì)詢(xún)制度的比較研究看我國(guó)人大如何監(jiān)督

從中外質(zhì)詢(xún)制度的比較研究看我國(guó)人大如何監(jiān)督法院下

4.“執(zhí)行機(jī)關(guān)”的含義不同。一些學(xué)者認(rèn)為，法院和政府一樣都是同級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)。○1如此把法院簡(jiǎn)單地歸為人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)會(huì)造成對(duì)法院性質(zhì)認(rèn)識(shí)的混淆。的確，政府和法院都是國(guó)家機(jī)關(guān)，都要履行國(guó)家所賦予的職能，都要涉及法律的運(yùn)用，而法律都是全國(guó)人大(也包括其常委會(huì))制定的。然而，政府不但要執(zhí)行全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的以法律形式表現(xiàn)的決定，要執(zhí)行本級(jí)和上級(jí)地方人大及其常委會(huì)通過(guò)的以地方性法規(guī)、自治條例、單行條例形式表現(xiàn)的決定，還要執(zhí)行本級(jí)和上級(jí)人大(包括全國(guó)人大)及其常委會(huì)作出的一般決議和命令。如《地方組織法》第五十九條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府的職權(quán)之一便是執(zhí)行本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議。而法院在審判中運(yùn)用的法律只能是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律，以及本級(jí)和上級(jí)地方人大及其常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，而對(duì)于人大及其常委會(huì)包括全國(guó)人大通過(guò)的一般決議和命令也無(wú)適用的義務(wù)，這也是法院依照法律進(jìn)行審判的職能決定了的。因此，法院這一“執(zhí)行機(jī)關(guān)”只能是“執(zhí)行”嚴(yán)格意義上的法律，與政府的“執(zhí)行”不同。

5.司法權(quán)與行政權(quán)的性質(zhì)不同

(1)司法權(quán)具有終局性而行政權(quán)不具有終局性。首先，就司法權(quán)的外部聯(lián)系而言：《憲法》第

126條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”因此，司法權(quán)所作出的判決和裁定具有終局效力，其他任何機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)改變，包括產(chǎn)生它的人大。即使出現(xiàn)錯(cuò)案，也只能通過(guò)司法權(quán)的內(nèi)部運(yùn)作如上訴、申訴等程序進(jìn)行糾正。因此，司法權(quán)對(duì)外是獨(dú)立的，具有最終效力。而行政權(quán)只是對(duì)人大通過(guò)的法律、法規(guī)以及決定、命令的執(zhí)行權(quán)力，人大可以隨時(shí)對(duì)這一執(zhí)行權(quán)力進(jìn)行糾正，有權(quán)改變或撤消其違法或不適當(dāng)?shù)臎Q議或命令，因此，行政權(quán)不具有終局性。其次，就司法權(quán)的內(nèi)部聯(lián)系而言：各級(jí)法院的審判均由法官依照法律獨(dú)立審判并由自己署名負(fù)責(zé)，不向院長(zhǎng)請(qǐng)示，下級(jí)法院也無(wú)須向上級(jí)法院請(qǐng)示，反過(guò)來(lái)說(shuō)，院長(zhǎng)和上級(jí)法院都無(wú)權(quán)指示本院法官和下級(jí)法院對(duì)具體案件應(yīng)如何判決。而行政權(quán)的行使則不一樣，請(qǐng)示和指示已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和上下級(jí)之間下屬和領(lǐng)導(dǎo)的辦事

程序，其行政行為一般都受制于本機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)。[13] 因此，無(wú)論從司法權(quán)的外部性還是內(nèi)部性聯(lián)系而言，司法權(quán)都具有終局性，在此意義上，行政權(quán)都不具有終局性。

(2)司法權(quán)的威脅性遠(yuǎn)小于行政權(quán)。首先，從質(zhì)詢(xún)制的產(chǎn)生和逐漸強(qiáng)化歷史可以看出，正是因?yàn)樾姓?quán)的逐漸膨脹和坐大，才產(chǎn)生了議會(huì)質(zhì)詢(xún)政府以控制和監(jiān)督政府的制度。行政權(quán)的膨脹在我國(guó)也不例外。同時(shí)也正是基于扶植弱小的司法權(quán)這一考慮，西方國(guó)家都排除了對(duì)法院進(jìn)行質(zhì)詢(xún)。其次，司法權(quán)是被動(dòng)的，而行政權(quán)是主動(dòng)的。由于法院實(shí)行不告不理，只要公民沒(méi)有起訴至法院，法院對(duì)于公民的權(quán)利可以說(shuō)根本沒(méi)有侵害的機(jī)會(huì)。而行政權(quán)在很大程度上都是主動(dòng)行使的，涉及社會(huì)生活的方方面面，可以說(shuō)無(wú)所不包，從概率上說(shuō)，行政權(quán)侵害公民權(quán)利的機(jī)會(huì)大大增加。再次，行政機(jī)關(guān)擁有很多權(quán)力和大量社會(huì)資源，司法機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力和資源卻少得多?！八痉ú块T(mén)既無(wú)軍權(quán)，又無(wú)財(cái)權(quán)，不能支配社會(huì)力量與財(cái)富，不能采取任何主動(dòng)行動(dòng)”。[14]因此，司法權(quán)比較行政權(quán)而言威脅性很小。

6.宗旨和目的不同。行政機(jī)關(guān)以“效率”為宗旨，執(zhí)行某項(xiàng)法律或政策的目的是為了增進(jìn)社會(huì)利益和促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，是為了大多數(shù)人的利益，是積極性的。司法機(jī)關(guān)則以“公平”為其宗旨：目的是保障個(gè)體得到公平的對(duì)待，從而防止再起訴訟，是消極的。

綜上所述，由于司法權(quán)和行政權(quán)的性質(zhì)存在著的諸多不同，以及法院與人大和政府與人大這兩對(duì)關(guān)系也有很大差異，決定了我們不能由人大可以質(zhì)詢(xún)政府這一制度就當(dāng)然地推演出人大也可以質(zhì)詢(xún)法院。

六、人大不應(yīng)質(zhì)詢(xún)法院

(一)如何解決“反多數(shù)難題”

美國(guó)憲政學(xué)者提出的“反多數(shù)難題”是指，立法是多數(shù)人民意志的表達(dá)，而美國(guó)法官則可以根據(jù)自己對(duì)憲法的理解來(lái)判定它違憲無(wú)效。就美國(guó)的憲政實(shí)踐而言，確實(shí)提出了令人困惑的悖論：非民選法官往往比民選的立法機(jī)構(gòu)更好地保護(hù)了民眾的權(quán)利。據(jù)學(xué)者分析，原因在于：一是付諸于民意代表(立法部門(mén))。

成本太高，因?yàn)榱⒎ú块T(mén)往往是國(guó)家機(jī)關(guān)中效率最低的;二是政治考慮最簡(jiǎn)單的辦法便是付諸選票，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)美國(guó)人最擔(dān)心的“多數(shù)暴政”。[15]

中國(guó)盡管不存在美國(guó)式的法院和國(guó)會(huì)分權(quán)與制衡，但同樣存在這一“反多數(shù)難題”，即作為民選機(jī)關(guān)的人大無(wú)權(quán)改變非民選法官所作的判決或裁定。通過(guò)進(jìn)一步分析我們可以發(fā)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)是民選機(jī)構(gòu)，代表民意(公意)，因此，他們制定和執(zhí)行法律時(shí)考慮的一般是社會(huì)正義，或者說(shuō)是大多數(shù)人的正義，目的是為了增進(jìn)社會(huì)利益和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。然而社會(huì)利益是每個(gè)個(gè)人利益的組合，社會(huì)正義也是個(gè)體正義所構(gòu)成的，促進(jìn)社會(huì)利益的同時(shí)也要保護(hù)個(gè)體利益，然而在促進(jìn)社會(huì)利益時(shí)會(huì)不可避免地?fù)p害部分和個(gè)人利益。這時(shí)候就需要有一種力量對(duì)個(gè)人利益或少數(shù)人的利益進(jìn)行保護(hù)，否則難免會(huì)導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”。這一種力量與立法機(jī)關(guān)促進(jìn)社會(huì)利益之間是相輔相成的關(guān)系，后者是正面的促進(jìn)，前者是通過(guò)反面的保護(hù)作用進(jìn)行促進(jìn)，但兩者都不可缺少，這就是司法權(quán)的運(yùn)用。正因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)以“公平”和“正義”為宗旨，在保護(hù)個(gè)體利益方面發(fā)揮著重要作用，所以即使是代表多數(shù)人意志的立法機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)干涉或改變其決定，因而賦予司法權(quán)的終局效力。正如德沃金指出的，“憲法，特別是權(quán)利法案，是被設(shè)計(jì)用來(lái)保護(hù)公民個(gè)人和團(tuán)體以反對(duì)大多數(shù)公民可能要去制定的某些決定，甚至大多數(shù)人認(rèn)為它是社會(huì)普遍的和共同的利益的決定。”[16]這就是法院的作用。因此，我們可以說(shuō)，立法機(jī)關(guān)代表的是公意(民意)，而司法機(jī)關(guān)代表的則是個(gè)體正義。

基于這一認(rèn)識(shí)，即使作為法院監(jiān)督機(jī)關(guān)的人大，其監(jiān)督權(quán)也受到制約而不能任意行使。因此，我們不能把公意(民意)凌駕于個(gè)體正義之上。因此，代表公意的人大就不能對(duì)并非代表公意的法院進(jìn)行質(zhì)詢(xún)。

(二)從質(zhì)詢(xún)的形式看，中國(guó)的質(zhì)詢(xún)案必須用書(shū)面提出，回答則可以是書(shū)面的也可以是口頭的。由于質(zhì)詢(xún)制度要求口頭答復(fù)必須由被質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)親自到會(huì)作答，這就要求首長(zhǎng)對(duì)本機(jī)關(guān)的工作情況有全局了解和總體把握，符合政府的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一領(lǐng)導(dǎo)體制，而法院并不實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制而實(shí)行法官個(gè)人負(fù)責(zé)制，院長(zhǎng)所管理的只能是本院的行政事務(wù)而非具體的案件情況，院長(zhǎng)不可能也不應(yīng)該知道具體案件情況，因此，不應(yīng)該由院長(zhǎng)進(jìn)行口頭答復(fù)。其次，書(shū)面答復(fù)要求受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)提交書(shū)面材料，很顯然，這一書(shū)面材料也是

以整個(gè)機(jī)關(guān)的名義作出的。行政機(jī)關(guān)的公文都需要行政首長(zhǎng)簽署，而法院的判決和裁定的署名人是承辦案件的具體法官而非院長(zhǎng)，院長(zhǎng)不能以法院院長(zhǎng)的名義簽署任何判決和裁定。因此，無(wú)論是口頭答復(fù)還是書(shū)面答復(fù)的性質(zhì)都決定了法院不能作為質(zhì)詢(xún)對(duì)象。同時(shí)，這也是由質(zhì)詢(xún)對(duì)象的特點(diǎn)所決定了的。質(zhì)詢(xún)是對(duì)整個(gè)機(jī)關(guān)的質(zhì)詢(xún)，如對(duì)政府的質(zhì)詢(xún)而不是對(duì)政府某個(gè)工作人員的質(zhì)詢(xún)。政府對(duì)外是作為一個(gè)整體形象出現(xiàn)的，其生效的行政決定是以整個(gè)機(jī)關(guān)的名義作出的，而法院的生效裁判并非以法院的名義作出，而是以具體承辦法官的名義作出。

(三)從質(zhì)詢(xún)的后果看，人大也不能質(zhì)詢(xún)法院。質(zhì)詢(xún)是對(duì)被質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的質(zhì)詢(xún)，對(duì)質(zhì)詢(xún)不滿(mǎn)意的可再次要求質(zhì)詢(xún)，如果仍不滿(mǎn)意的，現(xiàn)行法律并未規(guī)定后果，但從質(zhì)詢(xún)這一剛性監(jiān)督方式的本意和國(guó)外質(zhì)詢(xún)制的實(shí)踐看來(lái)，被質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)應(yīng)負(fù)一定的政治責(zé)任，有可能導(dǎo)致其首長(zhǎng)被彈劾(我國(guó)也有這樣的案例)，這一后果是法院所不能承受的。1.從法院內(nèi)部來(lái)說(shuō)，法院并不實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，院長(zhǎng)只負(fù)責(zé)行政事務(wù)，除非院長(zhǎng)自己當(dāng)法官，他不會(huì)也不應(yīng)當(dāng)涉及具體案件的審理，也就是說(shuō)，院長(zhǎng)并不是案件的責(zé)任人，責(zé)任人只是承辦案件的具體法官，因此，人大質(zhì)詢(xún)法院，由院長(zhǎng)來(lái)承擔(dān)非其本人所審案件的責(zé)任，這完全混淆了責(zé)任人，與“判者不審，審者不判”如出一轍。2.從上下級(jí)法院的關(guān)系來(lái)說(shuō)，人大也不能質(zhì)詢(xún)法院。由于上下級(jí)法院之間的關(guān)系是監(jiān)督關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的錯(cuò)案、冤案不應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)，人大也不能通過(guò)質(zhì)詢(xún)上級(jí)法院的方式來(lái)監(jiān)督下級(jí)法院。因此，如果硬要對(duì)法院進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，勢(shì)必意味著法院院長(zhǎng)要對(duì)該院法官和下級(jí)法院法官的審判行為負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致其基于責(zé)權(quán)利一致的考慮必然強(qiáng)化其內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制，最終使法官陷于行政機(jī)關(guān)式的科層體制中而不能真正做到對(duì)法律負(fù)責(zé)，使司法獨(dú)立成為一句空談!

(四)關(guān)于個(gè)案監(jiān)督。很多學(xué)者主張人大對(duì)法院進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些人大代表以個(gè)案監(jiān)督的方式對(duì)法院進(jìn)行監(jiān)督。據(jù)稱(chēng)，個(gè)案監(jiān)督是人大對(duì)法院所享有的監(jiān)督權(quán)的本意。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)值得商榷。人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，監(jiān)督主體包括人大作為監(jiān)督主體和人大代表單獨(dú)或部分聯(lián)合作為監(jiān)督主體。人大整體作為監(jiān)督主體的情形較多，如《憲法》所賦予人大及其常委會(huì)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)都是人大作為整體享有的監(jiān)督權(quán)，如解釋?xiě)椃ê捅O(jiān)督憲法實(shí)施、撤消同級(jí)政府違法和不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令等。人大代表單獨(dú)或部分聯(lián)合作為監(jiān)督權(quán)主體則必須有法律明確規(guī)定，如全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間，一個(gè)代表

團(tuán)或三十名以上代表有權(quán)提出對(duì)國(guó)務(wù)院及其各部委的書(shū)面質(zhì)詢(xún)案，人大代表有權(quán)提出對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的詢(xún)問(wèn)等，都是法律明確規(guī)定的。作為后者這一監(jiān)督主體，能否在法律未明確規(guī)定的情況下行使監(jiān)督權(quán)呢?比如人大代表能否自行解釋《憲法》、制定法律，或者撤消政府的決議和命令呢?顯然是不能的。因此，作為人大代表或部分聯(lián)合代表這一監(jiān)督主體所行使的監(jiān)督權(quán)必須有法律的明確規(guī)定，即必須是法律明確授權(quán)給代表單獨(dú)或部分聯(lián)合代表的權(quán)力，否則，這一監(jiān)督主體不能當(dāng)然地行使作為人大整體所享有的監(jiān)督權(quán)。這些學(xué)者所推崇的人大代表享有的個(gè)案監(jiān)督權(quán)是否有法律依據(jù)呢?在現(xiàn)行法律體系內(nèi)是找不到依據(jù)的。此外，人大和法院工作機(jī)制的不同也決定了人大代表不能對(duì)法院進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。人大的任何決定都必須通過(guò)民主集中制這一方式作出，而法院審判案件則由法官個(gè)人負(fù)責(zé)制，即使是合議庭所審案件，在合議庭范圍內(nèi)也實(shí)行民主集中制原則，但這并不是整個(gè)法院意義上的民主集中制。因此，以人大的民主集中制原則來(lái)對(duì)法院的法官個(gè)人負(fù)責(zé)制進(jìn)行監(jiān)督是不必要的。從設(shè)立法院的初衷即可看出，之所以寧愿由法官以個(gè)人負(fù)責(zé)制來(lái)審判案件而不將案件審判付諸公意進(jìn)行表決，就在于成本太高和容易導(dǎo)致“多數(shù)人暴政”。因此，如果非要以人大的民主集中制來(lái)監(jiān)督法官的個(gè)人負(fù)責(zé)制，我們也就不需要有設(shè)立法院這一多此一舉、勞民傷財(cái)?shù)呐e動(dòng)了。因此，無(wú)論是人大作為整體還是人大代表單獨(dú)或部分聯(lián)合都無(wú)權(quán)對(duì)法院進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。

因此，基于法院地位的特殊性和質(zhì)詢(xún)制度的特點(diǎn)，人大不應(yīng)該質(zhì)詢(xún)法院。

七、人大如何行使對(duì)法院的監(jiān)督權(quán)

正如上文已經(jīng)分析的，現(xiàn)行法律規(guī)定人大可以質(zhì)詢(xún)法院的規(guī)定與《憲法》相抵觸而無(wú)效，法院與人大的關(guān)系不同于政府與人大的關(guān)系，由此并不必然推出人大也可以質(zhì)詢(xún)法院;從理論上說(shuō)，法院行使司法權(quán)的特殊性質(zhì)也不適合接受人大質(zhì)詢(xún)，因此，人大無(wú)權(quán)質(zhì)詢(xún)法院。然而，基于我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度，其它國(guó)家機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督這一制度建構(gòu)，《憲法》明確規(guī)定了法院由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，向人大負(fù)責(zé)。對(duì)于人大監(jiān)督，肖蔚云認(rèn)為包括三種監(jiān)督方式：即法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督。[17]這是人大對(duì)由它產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)都享有的監(jiān)督權(quán)。按這一監(jiān)督模式，人大如何對(duì)法院進(jìn)行監(jiān)督呢?首先，關(guān)于法律監(jiān)督，由于人大有權(quán)制定法律且監(jiān)督法律的實(shí)施，因此人大常委會(huì)有權(quán)撤

消下級(jí)人大和同級(jí)政府制定的違法或不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，但對(duì)于法院卻無(wú)權(quán)撤消其裁判。(詳細(xì)論述見(jiàn)本文第五部分第二節(jié)。)事實(shí)上，法院審判具體案件時(shí)必須依據(jù)法律，必須遵守而不得違背法律，而法律又是人大制定的，這實(shí)質(zhì)上就是人大對(duì)法院的法律監(jiān)督。其次，關(guān)于人事監(jiān)督，肖蔚云認(rèn)為包括對(duì)產(chǎn)生、負(fù)責(zé)和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)。由于人大常委會(huì)享有對(duì)同級(jí)法院法官的任命權(quán)的罷免權(quán)，完全可以在人事上對(duì)法院進(jìn)行監(jiān)督。最后，關(guān)于工作監(jiān)督，也就是本文所要論述的監(jiān)督方式。筆者認(rèn)為，人大的監(jiān)督方式按照其是否直接對(duì)被監(jiān)督者產(chǎn)生法律效力而分為直接監(jiān)督方式和間接監(jiān)督方式。如人大撤消政府的決定和命令、審議工作報(bào)告、質(zhì)詢(xún)等方式就是直接監(jiān)督方式。為什么不能對(duì)法院采用直接監(jiān)督方式呢?由于人大對(duì)法院的監(jiān)督是以上位機(jī)關(guān)的身份所進(jìn)行的監(jiān)督，在監(jiān)督中必然帶有強(qiáng)力后盾，對(duì)監(jiān)督內(nèi)容不滿(mǎn)的還會(huì)帶來(lái)否定性后果，在這一監(jiān)督模式下運(yùn)作的司法權(quán)必然是已在一定程度上變異了的司法權(quán)，不再是《憲法》意義上的獨(dú)立的司法權(quán)。因此，基于國(guó)家權(quán)力的分工機(jī)制和保證司法權(quán)的真正獨(dú)立，人大對(duì)法院工作的監(jiān)督方式應(yīng)該實(shí)行間接監(jiān)督方式而非直接監(jiān)督方式。

由于本文是從人大是否應(yīng)當(dāng)質(zhì)詢(xún)法院這一角度來(lái)展開(kāi)論述的，而質(zhì)詢(xún)制度實(shí)質(zhì)是人大對(duì)政府工作的一種監(jiān)督方式，因此，有關(guān)法律監(jiān)督和人事監(jiān)督方式就不屬于本文要論述的范圍，本文的目的是要提出人大對(duì)法院的工作的一種監(jiān)督方式。在排除了質(zhì)詢(xún)這一直接監(jiān)督方式之后如何體現(xiàn)人大對(duì)法院工作的監(jiān)督權(quán)?筆者認(rèn)為現(xiàn)成的法條可以利用：《全國(guó)人大組織法》第17條和《地方組織法》第29條都規(guī)定了詢(xún)問(wèn)制度，即各級(jí)人大(包括全國(guó)人大)在開(kāi)會(huì)時(shí)，代表可以向同級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須進(jìn)行回答。詢(xún)問(wèn)(inquiry)是指“代議機(jī)構(gòu)議員或人民代表大會(huì)代表在開(kāi)會(huì)期間向國(guó)家行政或司法機(jī)關(guān)提出咨詢(xún)性問(wèn)題的制度。詢(xún)問(wèn)的目的一般是為了獲得對(duì)行政機(jī)關(guān)處理的某件事情的背景材料和有關(guān)的細(xì)節(jié)及技術(shù)性問(wèn)題的信息，以便議會(huì)在作出決定時(shí)有充分的根據(jù)，同時(shí)也可了解政府決策是否有充足的法律依據(jù)和事實(shí)基礎(chǔ)。也屬于議會(huì)監(jiān)督政府工作的一種形式。”[18]詢(xún)問(wèn)制度的本意是為了了解行政機(jī)關(guān)的工作情況，是對(duì)行政機(jī)關(guān)的一種柔性監(jiān)督方式，也是一種間接監(jiān)督方式?！度珖?guó)人大議事規(guī)則》第41條規(guī)定，全國(guó)人大各代表團(tuán)審議議案和有關(guān)報(bào)告的時(shí)候，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，回答代表提出的詢(xún)問(wèn)。主席團(tuán)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)議案和有關(guān)報(bào)告進(jìn)行審議的時(shí)候，國(guó)務(wù)院或者有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢(xún)問(wèn)，并可以對(duì)有關(guān)議案作補(bǔ)充說(shuō)明。因此，可將詢(xún)問(wèn)制度移植過(guò)來(lái)，由人大對(duì)法院的工作進(jìn)行監(jiān)督，了解其案件情況。實(shí)行詢(xún)問(wèn)制度應(yīng)注意的事項(xiàng)是：所詢(xún)問(wèn)的案件必須是已經(jīng)審結(jié)的案件，而不能是還未審理或正在審理的案件，否則可能影響法官公正判案。通過(guò)詢(xún)問(wèn)制度，讓人大代表了解法官所判案件的情況，既能達(dá)到監(jiān)督法院的效果，防止法官暗箱操作以至司法不公(因?yàn)橐磺谐髳憾际且?jiàn)不得光的)，又可以有效地保證司法獨(dú)立和法官獨(dú)立審判，是這兩者的完美結(jié)合。

詢(xún)問(wèn)制度的優(yōu)點(diǎn)具體表現(xiàn)如下：

1.法律之間嚴(yán)格保持了一致，既符合《全國(guó)人大組織法》第17條和《地方組織法》第29條有關(guān)詢(xún)問(wèn)制度的規(guī)定，又不違反《憲法》和《全國(guó)人大組織法》有關(guān)質(zhì)詢(xún)制度的規(guī)定，使法律體系達(dá)到內(nèi)在一致和協(xié)調(diào)而趨于完善;2.正確理解了人大和法院的關(guān)系，法院只對(duì)法律負(fù)責(zé)，通過(guò)對(duì)法律負(fù)責(zé)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)人大負(fù)責(zé)，這不同于行政機(jī)關(guān)式的向人大負(fù)責(zé)，能夠保證法院獨(dú)立審判的法律地位;3.符合兩種監(jiān)督方式的性質(zhì)：質(zhì)詢(xún)和法律議案都屬于議案，是各級(jí)人大及其常委會(huì)的一種剛性監(jiān)督方式，而詢(xún)問(wèn)不具有議案和監(jiān)督的性質(zhì)。提質(zhì)詢(xún)案的目的是要糾正被質(zhì)詢(xún)對(duì)象的違憲違法行為和工作中的重大失誤，由于人大無(wú)權(quán)撤消法院的裁判，法院也就不能接受質(zhì)詢(xún)，而詢(xún)問(wèn)是在人代會(huì)或人大常委會(huì)會(huì)議期間審議議案或報(bào)告時(shí)對(duì)不清楚的問(wèn)題進(jìn)行了解，這適合人大了解法院的工作情況，是人大行使其監(jiān)督職權(quán)的表現(xiàn);4.從對(duì)象上看：質(zhì)詢(xún)一般是針對(duì)整個(gè)機(jī)關(guān)而言的，是對(duì)整個(gè)機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行的質(zhì)詢(xún)，而法院的裁判是由具體承辦案件的法官作出，以法院作為質(zhì)詢(xún)對(duì)象也就不能達(dá)到質(zhì)詢(xún)效果。而詢(xún)問(wèn)制度可以詢(xún)問(wèn)該機(jī)關(guān)的任何人，適合法院的法官個(gè)人負(fù)責(zé)制;5.方式簡(jiǎn)便易于操作：提出質(zhì)詢(xún)的主體資格要件有一個(gè)代表團(tuán)、30名以上代表、10名以上代表、以及常委會(huì)組成人員5人或者3人聯(lián)名等，而詢(xún)問(wèn)則沒(méi)有法定人數(shù)的規(guī)定，可以一個(gè)人提出，也可以幾個(gè)人聯(lián)合提出，可以為人大代表很方便地了解法院的案件情況提供制度便利。

當(dāng)然，本文對(duì)人大詢(xún)問(wèn)法院制度的設(shè)想只是一個(gè)雛形，具體如何進(jìn)行詢(xún)問(wèn)等微觀的程序的設(shè)計(jì)還需作進(jìn)一步研究。

八、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論是從理論上對(duì)法院及司法權(quán)在國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家權(quán)力體系安排中的特殊性進(jìn)行分析，還是從我國(guó)現(xiàn)行立法的演變規(guī)律來(lái)看，我們都必然得出以下結(jié)論：即法院不應(yīng)當(dāng)成為受質(zhì)詢(xún)的對(duì)象，我國(guó)的質(zhì)詢(xún)制度不應(yīng)該將法院納入其對(duì)象進(jìn)行規(guī)定，人大對(duì)法院的監(jiān)督方式應(yīng)該采用詢(xún)問(wèn)制度。

第四篇：從西方公共制度的演變看我國(guó)公務(wù)員管理法治

從西方公務(wù)員制度演變看我過(guò)公務(wù)員制度

行政092班 劉海龍 09122212 西方國(guó)家公務(wù)員制度是西方國(guó)家政治制度的重要組成部分，是資本主義制度的產(chǎn)物。西方國(guó)家公務(wù)員制度首創(chuàng)于19世紀(jì)中葉資本主義工業(yè)化和資本主義民主較發(fā)達(dá)的英國(guó)，并以其文官政府的廉價(jià)高效著稱(chēng)于世。此后到第二次世界大戰(zhàn)前后，西方國(guó)家競(jìng)相效仿，先后建立了適合本國(guó)國(guó)情的公務(wù)員制度，掀起了近代人事制度的一場(chǎng)革命。公務(wù)員制度建立時(shí)，曾吸收了中國(guó)科舉制的一些東西，以后逐步發(fā)展完善，成為現(xiàn)在一整套包括分類(lèi)、考試、錄用、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、工資、福利和保障等完整的法律化管理制度，公務(wù)員制度即是這些制度的總和。公務(wù)員的定義、范圍在西方國(guó)家不大一致，本文取廣義的公務(wù)員范圍，不僅包括事務(wù)官即所謂的文官，而且包括政務(wù)官，以便我們從總體上了解公務(wù)員制度的共同特點(diǎn)及其歷史作用。

一、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試，擇優(yōu)錄用公務(wù)員

“要想得到一流的人選，必須求助于競(jìng)爭(zhēng)”這是西方資產(chǎn)階級(jí)所謂的人才主義原則，基于這一認(rèn)識(shí)，西方各國(guó)政府都把通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試，然后擇優(yōu)錄用公務(wù)人員作為國(guó)家公務(wù)員制度改革的核心，也作為選拔國(guó)家公職人員的主要依據(jù)。英國(guó)政府首先施行。實(shí)行公開(kāi)考試錄用制度，對(duì)當(dāng)時(shí)的政治和人事制度起了重要的作用。

當(dāng)然，考試制度也并非是十全十美，其本身也存在著一些問(wèn)題。比如在考試的內(nèi)容中，對(duì)能量化的文化知識(shí)水平易于測(cè)評(píng)，而對(duì)于應(yīng)考者的創(chuàng)造力和思維靈活性等難于量化的部分尚無(wú)精確的測(cè)定辦法，有時(shí)也帶來(lái)負(fù)效應(yīng)。

二、建立嚴(yán)格的培訓(xùn)制度，重視文官的“知識(shí)化”和“專(zhuān)業(yè)化”

建立嚴(yán)格的公務(wù)員培訓(xùn)制度，是更新公務(wù)員的思想觀念、知識(shí)結(jié)構(gòu)和提高他們的素質(zhì)以及工作效能的重要環(huán)節(jié)，而這種素質(zhì)的更新和提高又是文官系統(tǒng)更新機(jī)制的重要組成部分。尤其是隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和應(yīng)用，隨著西方各國(guó)政府對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)生活干預(yù)的日益增多，政府迫切需要各方面的專(zhuān)家和技術(shù)人員參與政府的管理。為此，西方各國(guó)對(duì)于新錄用的公務(wù)員在其任職前后都要進(jìn)行嚴(yán)格的培訓(xùn)，并建立了相應(yīng)的培訓(xùn)制度，使培養(yǎng)出來(lái)的文官人員既有“知識(shí)化”又有“專(zhuān)業(yè)化”。

三、職位常任和“政治中立”

西方國(guó)家的公務(wù)員一般分為兩類(lèi)：一是政務(wù)類(lèi)公務(wù)員，主要負(fù)責(zé)政治決策。它包括各級(jí)立法機(jī)構(gòu)的議員（有的不包括）、各級(jí)行政部門(mén)的首長(zhǎng)及政治助手等。這一類(lèi)由民選產(chǎn)生，有任期限制，一般為1—7年，連選連任。二是事務(wù)類(lèi)或業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行決策，處理政府日常事務(wù)和經(jīng)常性的業(yè)務(wù)活動(dòng)，他們主要靠考試擇優(yōu)錄用產(chǎn)生。資本主義國(guó)家在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的黨派斗爭(zhēng)中，取得了不少的痛苦教訓(xùn)，終于找到了一條既不妨礙黨派斗爭(zhēng)又有利于政府工作保持連續(xù)性和穩(wěn)定性的方法，這就是在實(shí)行政務(wù)類(lèi)公務(wù)員任期制的同時(shí)，實(shí)行業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的職位常任制，即“職位常任”或“終生官員”。其內(nèi)容就是指文官一經(jīng)錄用，無(wú)過(guò)失行為，可不受免職、停職等處分，并一直工作到退休，不與政黨共進(jìn)退。這樣，公務(wù)員的身份就獲得了法律的保障，也保證了公務(wù)員隊(duì)伍的基本穩(wěn)定。

“政治中立”是與職務(wù)常任密切聯(lián)系的，也是資本主義國(guó)家政黨斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。西方國(guó)家公務(wù)員制度中的所謂“政治中立”，就是指公務(wù)員不參與黨派政治斗爭(zhēng)活動(dòng)，不參加黨派競(jìng)選，不成為某一執(zhí)政黨政治目標(biāo)的工具，不得以黨派偏見(jiàn)影響決策，忠誠(chéng)地為國(guó)家服務(wù)。

四、運(yùn)用法律手段，建立、健全和保障公務(wù)員制度

為了保障公務(wù)員制度的順利進(jìn)行，西方各國(guó)政府普遍采用法律手段來(lái)建立健全公務(wù)員制度。這些法律條文都明確規(guī)定了文官或公務(wù)員的職責(zé)范圍、法律地位及其權(quán)利和義務(wù)。公務(wù)員必須忠于職守，廉潔奉公，遵守法紀(jì)，服從和執(zhí)行上級(jí)的命令，禁止兼任其他有報(bào)酬的公職或私職，若違反紀(jì)律，將受到警告、降職、減薪、強(qiáng)制退休、撤職等處分，嚴(yán)重者要追究刑事責(zé)任。但同時(shí)也規(guī)定公務(wù)員享有各種合理的勞動(dòng)報(bào)酬、津貼、假期、退休金和社會(huì)保險(xiǎn)等社會(huì)福利。這樣使他們能夠擺脫失業(yè)及家庭經(jīng)濟(jì)生活的困擾，一心一意為國(guó)效力。英國(guó)政府也明確規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的公職人員一律不準(zhǔn)經(jīng)商，不準(zhǔn)從事與本部門(mén)業(yè)務(wù)有關(guān)的任何贏利事業(yè)，并特別強(qiáng)調(diào)文官不準(zhǔn)參加政治活動(dòng)，不準(zhǔn)發(fā)表批評(píng)國(guó)家政策與措施的意見(jiàn)，否則將受到各種紀(jì)律的懲罰。總之，文官若不違法失職、瀆職，將不會(huì)受到免職、停職等處分。反之，文官或公務(wù)員的行為一旦超出法律授權(quán)范圍或違反法律的規(guī)定，便是違法瀆職，就要受到法律的制裁。

由此可見(jiàn)，西方各國(guó)政府都是十分重視運(yùn)用法律手段來(lái)建立健全和保障公務(wù)

員制度的，而公務(wù)員制度的法制化反過(guò)來(lái)有利于健全和完善文官系統(tǒng)。運(yùn)用法律作為強(qiáng)制力使公務(wù)員循規(guī)蹈矩，并以法律為手段來(lái)保障公務(wù)員的切身利益，既維護(hù)了公務(wù)員制度的嚴(yán)肅性，也調(diào)動(dòng)了公務(wù)員的工作積極性，從而保障了文官系統(tǒng)機(jī)制的正常運(yùn)行。

然而，我國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度是根據(jù)我國(guó)的國(guó)情建立的，同時(shí)又改革了傳統(tǒng)的人事制度的弊端，因此它既不同于西方文官制度，也不同于我國(guó)傳統(tǒng)的人事管理制度。與西方文官制度比較，有以下幾點(diǎn)不同：

一、我國(guó)公務(wù)員制度堅(jiān)持和體現(xiàn)了黨的基本路線，而西方文官制度則標(biāo)榜“政治中立”。在《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的總則中，明確規(guī)定“國(guó)家公務(wù)員制度貫徹以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放的基本路線?！边@說(shuō)明我國(guó)公務(wù)員制度是黨的組織路線，而西方文官不得參加黨派活動(dòng)，不得帶有政治傾向。

二、我國(guó)公務(wù)員制度堅(jiān)持黨管干部的原則，而西方文官制度要求公務(wù)員與“黨派脫鉤”。我國(guó)公務(wù)員制度根據(jù)黨的組織人事路線、方針、政策制定，堅(jiān)持黨對(duì)人事工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府組成人員的國(guó)家公務(wù)員是由各級(jí)常委及其組織部門(mén)負(fù)責(zé)考察，依法由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉或決定任免。西方文官制度對(duì)公務(wù)員的管理強(qiáng)調(diào)“與黨派脫鉤”，公務(wù)員職務(wù)晉升不受政黨干預(yù)。

三、我國(guó)公務(wù)員制度強(qiáng)調(diào)德才兼?zhèn)?，西方文官制度缺乏統(tǒng)一的，全面的用人標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家公務(wù)員在錄用中采用公開(kāi)考試、嚴(yán)格考核、對(duì)思想政治方面要求嚴(yán)格。在晉升中注重思想政治表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)。因此堅(jiān)持德才兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)是國(guó)家公務(wù)員制度的重要特色。

四、我國(guó)公務(wù)員制度強(qiáng)調(diào)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，國(guó)家公務(wù)員不是一個(gè)獨(dú)立利益集團(tuán)，而西方文官是一個(gè)單獨(dú)的利益集團(tuán)。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，我國(guó)公務(wù)員的考核、獎(jiǎng)懲、晉升等都要考察其為人民服務(wù)的精神。西方文官制度中的公務(wù)員，可以通過(guò)自己的工會(huì)等組織同政府談判，最大限度維護(hù)自己的利益。國(guó)家公務(wù)員制度與傳統(tǒng)的人事制度比較，也是有差別的：

1、國(guó)家公務(wù)員制度在科學(xué)化、法制化上比傳統(tǒng)的人事制度有很大的提高。國(guó)家公務(wù)員制度是分類(lèi)管理的一種制度，是行政機(jī)關(guān)工作人員管理的一整套規(guī)范。它除了有總法規(guī)，還有若干個(gè)配套的單項(xiàng)法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則、實(shí)施方案，從而形成一個(gè)健

全的法規(guī)體系。

2、國(guó)家公務(wù)員制度在管理機(jī)制上比傳統(tǒng)人事制度進(jìn)一步健全和強(qiáng)化。(1)國(guó)家公務(wù)員制度有競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制。在公務(wù)員考試、考核、晉升、任免等方面都體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰機(jī)制，保證每個(gè)職位都有最優(yōu)秀的人員來(lái)?yè)?dān)任。(2)國(guó)家公務(wù)員制度有廉政勤政保障機(jī)制。《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中對(duì)公務(wù)員的義務(wù)、紀(jì)律、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、回避等方面都加以嚴(yán)格約束，并通過(guò)監(jiān)督來(lái)加以保障。(3)國(guó)家公務(wù)員具有能上能下、新陳代謝機(jī)制。國(guó)家公務(wù)員制度對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核，如不能勝任工作要免職。并實(shí)行不同職務(wù)的最高任職限制、年齡及部分職務(wù)的聘任制度。公務(wù)員在錄用和調(diào)任上嚴(yán)格把關(guān)，提高公務(wù)員的素質(zhì)。另外，還實(shí)行人員交流、競(jìng)爭(zhēng)上崗、職位輪換、和職務(wù)聘任制，打破終身制，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的活力。

3、國(guó)家公務(wù)員制度在隊(duì)伍優(yōu)化上比傳統(tǒng)的人事制度有新的突破。(1)國(guó)家公務(wù)員制度是在行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上推行的。(2)國(guó)家公務(wù)員制度是在人員精簡(jiǎn)基礎(chǔ)上建立的。

4、國(guó)家公務(wù)員制度在工資、福利、保險(xiǎn)上比傳統(tǒng)人事制度科學(xué)合理。公務(wù)員實(shí)行新的職級(jí)工資制，按不同的職能分為職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資四個(gè)組成部分。

第五篇：訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)人大報(bào)告制度研究

訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)人大報(bào)告制度研究

發(fā)言人苗生明：北京市石景山區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)

2009年石景山區(qū)檢察院率先提出了建立訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)人大報(bào)告制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報(bào)告制度”），即檢察機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)、人民法院發(fā)出訴訟監(jiān)督類(lèi)文書(shū)的同時(shí)，將相關(guān)文書(shū)材料向同級(jí)人大報(bào)告，并定期向人大匯報(bào)被監(jiān)督對(duì)象的整改和反饋情況，以進(jìn)一步加強(qiáng)人大對(duì)于檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的信息聯(lián)絡(luò)，彌補(bǔ)人大個(gè)案監(jiān)督的不足，提高檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的效果，推動(dòng)人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度。我們希望通過(guò)建立并不斷完善此項(xiàng)制度，以期有效破解制約檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題。本文針對(duì)此項(xiàng)制度的主要內(nèi)容、實(shí)施情況，以及此項(xiàng)制度建立的理論根據(jù)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、工作機(jī)制所要達(dá)到的預(yù)期效果等方面進(jìn)行探討，以不斷推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督工作。

一、石景山區(qū)檢察院報(bào)告制度實(shí)施狀況

石景山區(qū)檢察院以北京市人大常委會(huì)2008年9月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決議》為契機(jī)，積極探索訴訟監(jiān)督機(jī)制，結(jié)合本院出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作向區(qū)委和區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告的實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“實(shí)施辦法”），并以該實(shí)施辦法為藍(lán)本在實(shí)踐方面進(jìn)行了積極探索。

（一）報(bào)告制度的主要內(nèi)容

1．向同級(jí)人大報(bào)告的主要事項(xiàng)。根據(jù)實(shí)施辦法的要求，檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人大報(bào)告的事項(xiàng)范圍主要有五個(gè)方面：一是發(fā)出的訴訟監(jiān)督類(lèi)檢察建議書(shū)；二是發(fā)出的糾正違法通知書(shū)；三是提起的刑事抗訴案件；四是以民事行政案件再審檢察建議，建議法院再審的民事行政案件；五是提請(qǐng)上級(jí)院對(duì)已生效民事行政判決、裁定提起抗訴的案件。

2．向同級(jí)人大報(bào)告時(shí)所提交的材料。檢察機(jī)關(guān)在向同級(jí)黨委和人大報(bào)告訴訟監(jiān)督事項(xiàng)時(shí)，要將以下材料同時(shí)報(bào)區(qū)委和區(qū)人大常委會(huì)備案，主要包括：訴訟監(jiān)督類(lèi)檢察建議書(shū)；糾正違法通知書(shū)；刑事抗訴書(shū)；民事行政再審檢察建議書(shū)和民事行政提請(qǐng)抗訴報(bào)告書(shū)及相關(guān)證明材料；上述文書(shū)送達(dá)后，被監(jiān)督對(duì)象的反饋材料；被送達(dá)人對(duì)糾正違法通知書(shū)和檢察建議書(shū)所提出的復(fù)議、復(fù)核后形成的證明材料等。

3．檢察院各部門(mén)的職責(zé)劃分。在實(shí)施辦法中明確規(guī)定了報(bào)告制度中人民檢察院各部門(mén)的職責(zé)劃分，其中各業(yè)務(wù)部門(mén)為具體責(zé)任部門(mén)，院辦為組織協(xié)調(diào)部門(mén)。院辦除完成一些事務(wù)性工作以外，還要負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)提交的訴訟監(jiān)督報(bào)告材料進(jìn)行形式審查，對(duì)不按照實(shí)施意見(jiàn)開(kāi)展報(bào)告工作的處室要查清原因進(jìn)行督辦，對(duì)于區(qū)委和區(qū)人大常委會(huì)提出的指導(dǎo)性意見(jiàn)要及時(shí)向院黨組和有關(guān)處室傳達(dá)，并實(shí)時(shí)進(jìn)行督辦。

4．報(bào)告工作的流程和時(shí)間要求。實(shí)施辦法中明確規(guī)定了報(bào)告工作的具體時(shí)間要求，即各業(yè)務(wù)處室在作出訴訟監(jiān)督?jīng)Q定后，應(yīng)在2個(gè)工作日內(nèi)將材料按要求送至院辦，由院辦制作報(bào)告公文裝訂成卷后，每周一報(bào)送區(qū)委政法委和區(qū)人大內(nèi)司委。此外，實(shí)施意見(jiàn)中還規(guī)定了季度匯報(bào)工作制度，就每季度報(bào)告工作開(kāi)展情況和遇到的問(wèn)題向區(qū)委和區(qū)人大常委會(huì)匯報(bào)，聽(tīng)取指示，尋求支持。

（二）報(bào)告制度的實(shí)施情況

報(bào)告制度的實(shí)施得到了石景山區(qū)人大的高度評(píng)價(jià)和支持，并取得了初步成效。2009年2月以來(lái)，我院共有7項(xiàng)訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)人大進(jìn)行報(bào)告并備案，其中糾正違法1項(xiàng)、檢察建議3項(xiàng)、民事抗訴2項(xiàng)、民事再審建議1項(xiàng)，均收到了被監(jiān)督機(jī)關(guān)的回復(fù)，提高了訴訟監(jiān)督的實(shí)效。此外，我院針對(duì)某某派出所進(jìn)行的一起訴訟監(jiān)督，要求該派出所改善執(zhí)法硬件設(shè)施和條件，以避免執(zhí)法中可能存在的違法情形，該檢察建議受到同級(jí)人大和黨委的高度重視，最終使該派出所的基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題得到及時(shí)有效的解決。向同級(jí)人大報(bào)告并備案的制度，明顯提高了公安機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)訴訟監(jiān)督事項(xiàng)的重視程度，因而提高了訴訟監(jiān)督的效率和效果。

二、報(bào)告制度的理論基礎(chǔ)

任何制度的創(chuàng)建、實(shí)施難免受到合法性、合理性的追問(wèn)，訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)人大報(bào)告制度亦不能外。當(dāng)然，對(duì)于何為合法性？何為合理性？理論界都各執(zhí)一詞。在此，筆者采用的立場(chǎng)是，合法性指的是該制度建立的法理依據(jù)，而合理性則指的則是該制度建立的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）報(bào)告制度的合法性

1.向同級(jí)人大報(bào)告制度具有法律依據(jù)

監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)人大報(bào)告制度具有憲法和法律上的依據(jù)。在談到中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位時(shí)，必須注意到我國(guó)的國(guó)體和政體與西方資本主義國(guó)家三權(quán)分立政體之間的本質(zhì)區(qū)別。我們是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行的是人民民主專(zhuān)政。在我國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，具有法律監(jiān)督的權(quán)力，該項(xiàng)權(quán)力既是憲法和法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施的可靠保證，又是立法的延伸和法律本身的內(nèi)在要求。人民代表大會(huì)的法律監(jiān)督機(jī)制，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)直接實(shí)施的法律監(jiān)督和國(guó)家設(shè)置的專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——人民檢察院的法律監(jiān)督。但二者的法律監(jiān)督?jīng)Q不是平行部門(mén)之間的橫向分工關(guān)系，而是縱向的隸屬關(guān)系，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

檢察院對(duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；人大監(jiān)督檢察院的各項(xiàng)工作。這就意味著檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)是由權(quán)力機(jī)關(guān)賦予并要受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的。由此，從權(quán)力的層級(jí)上看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)由于其不完整性和從屬性只能夠居于第二層級(jí)，而只有人大監(jiān)督權(quán)才是第一層級(jí)的權(quán)力。所以，我們說(shuō)檢察機(jī)關(guān)就具體訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向人大報(bào)告是由其憲法地位所決定的，是人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督的應(yīng)有之意。

2006年8月27日通過(guò)的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第八條明確規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地安排聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告。

2.報(bào)告制度不違背檢察權(quán)獨(dú)立行使的原則

根據(jù)我國(guó)《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。

人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，但不意味著檢察機(jī)關(guān)可以脫離國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，相反，根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，各級(jí)人民檢察院它應(yīng)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作，接受監(jiān)督。在檢察實(shí)踐中，我們已經(jīng)進(jìn)行了很多接受人大監(jiān)督的事項(xiàng)，除定期向人大報(bào)告工作，認(rèn)真接受執(zhí)法檢查等工作外，還主動(dòng)征求人大代表對(duì)檢察工作的意見(jiàn)，認(rèn)真答復(fù)人大代表的質(zhì)詢(xún)，邀請(qǐng)人大代表視察檢察工作，聽(tīng)取人大代表對(duì)檢察工作的評(píng)議。所以，向人大報(bào)告訴訟監(jiān)督事項(xiàng)和檢察權(quán)的獨(dú)立行使并不相悖。

（二）報(bào)告制度的合理性

就實(shí)踐層面而言，早在1995年最高人民檢察院就先后做出了《關(guān)于抗訴案件向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的通知》和《最高人民檢察院辦公廳關(guān)于執(zhí)行高檢院〈關(guān)于抗訴案件向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的通知〉中若干問(wèn)題的通知》，根據(jù)該通知的規(guī)定，抗訴作為訴訟監(jiān)督工作的重要組成部分向人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告具有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)人大報(bào)告并備案的制度，不僅具有法律根據(jù)，而且具有實(shí)踐上的合理性，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

1.報(bào)告制度能夠使人大更全面、深入把握訴訟監(jiān)督的狀況

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)從其產(chǎn)生之日起，就體現(xiàn)了以檢察權(quán)制約偵查權(quán)和審判權(quán)的宗旨。不斷完善檢察機(jī)關(guān)的訴訟法律監(jiān)督的機(jī)制，是貫徹以權(quán)力制約權(quán)力的原則的需要。

近年來(lái)，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公成了人民群眾反映最強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，百姓往往“信訪不信法”、“信官不信法”，使得涉法涉訴信訪案件日益增多，并且這些案件往往會(huì)涌向人大。然而，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)訴訟監(jiān)督尤其是個(gè)人監(jiān)督的情形知之較少，不能滿(mǎn)足公民對(duì)人大機(jī)關(guān)的心理期待，通過(guò)審議專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告途徑了解檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的作用十分有限。向同級(jí)人大報(bào)告制度的設(shè)立和不斷完善，恰恰能夠填補(bǔ)二者之間的鴻溝，有利于人大及其代表更深入了解訴訟監(jiān)督的實(shí)際狀況。

2.報(bào)告制度能夠使訴訟監(jiān)督的實(shí)效得到加強(qiáng)

檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)具有一定的局限性，其效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)?！皺z察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督基本上是一種建議和啟動(dòng)程序權(quán)”，“對(duì)訴訟活動(dòng)中的違法情況提出監(jiān)督意見(jiàn)，不具有終局或?qū)嶓w處理的效力。訴訟活動(dòng)中的違法情況是否得以糾正，最終還是要由其他有關(guān)機(jī)關(guān)決定?！北O(jiān)督不僅在于監(jiān)視、察看，更著重于發(fā)現(xiàn)存在違法現(xiàn)象時(shí)的糾正，否則，監(jiān)督就失去意義。檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督，主要是通過(guò)通知立案、抗訴、提出檢察建議以及糾正違法等手段對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。但是，這些監(jiān)督手段由于立法上缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定、法律責(zé)任以及相應(yīng)的保障機(jī)制，導(dǎo)致訴訟監(jiān)督的效果不盡如人意。

實(shí)踐中，最突出的表現(xiàn)就是被監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議和糾正違法通知要么置之不理，要么不予有效地執(zhí)行。但是，刑事訴訟法沒(méi)有就糾正違法的程序、法律后果及實(shí)施保障進(jìn)行規(guī)定，只能依賴(lài)于被監(jiān)督對(duì)象的自覺(jué)行動(dòng)。對(duì)于被監(jiān)督機(jī)關(guān)不接受糾正違法意見(jiàn)的，檢察機(jī)關(guān)往往束手無(wú)策。實(shí)踐中，一份檢察建議在發(fā)出后兩次被公安機(jī)關(guān)拒收、退回，這不僅嚴(yán)重?fù)p害了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作的權(quán)威性，同時(shí)也挫傷了檢察干警開(kāi)展監(jiān)督工作的積極性。立法缺失和保障機(jī)制匱乏嚴(yán)重弱化了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的效力，也是檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督地位有待加強(qiáng)。依照我國(guó)“一府兩院”的格局，檢察機(jī)關(guān)地位應(yīng)高于公安機(jī)關(guān)，但在刑事訴訟中，公安機(jī)關(guān)處于與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)并列的訴訟地位。由于公安機(jī)關(guān)處在與違法犯罪作斗爭(zhēng)的第一線，負(fù)有維護(hù)社會(huì)治安秩序的重大職責(zé)，各級(jí)政府都較為重視，因而，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督顯得乏力。出于多種因素的考慮，進(jìn)行訴訟監(jiān)督選擇較為緩和的方式提出監(jiān)督糾正意見(jiàn)，避免被監(jiān)督機(jī)關(guān)的抵觸，顯得配合有余，監(jiān)督不足，監(jiān)督手段的變通執(zhí)行傾向可能致使法定手段異化，犧牲了訴訟監(jiān)督活動(dòng)的法定規(guī)則，降低了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作的權(quán)威性?？傊?，訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)人大報(bào)告，直面涉法涉訴上訴等人民群眾對(duì)司法公正的強(qiáng)烈需求，直面檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督效果不佳的現(xiàn)實(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)向人大報(bào)告制度增強(qiáng)了訴訟監(jiān)督的力度和效果，也避免了訴訟監(jiān)督案件由檢察機(jī)關(guān)——人大——檢察機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)換中的資源浪費(fèi)。訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向人大報(bào)告制度，既有效解決了訴訟監(jiān)督的制裁性不足的難題，又使人大更為全面、深入、及時(shí)了解訴訟監(jiān)督工作的實(shí)際狀況，唯如此，人大才能更好的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督工作。

3．報(bào)告制度能夠彌補(bǔ)人大對(duì)個(gè)案監(jiān)督的不足

在我國(guó)，人大對(duì)個(gè)案是否具有監(jiān)督權(quán)存在爭(zhēng)議。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，人大對(duì)個(gè)案監(jiān)督具有監(jiān)督權(quán)。根據(jù)我國(guó)《憲法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（1992年）、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（1995年）、《人民法院組織法》（1983年）和《人民檢察院組織法》（1983年）以及2006年《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的有關(guān)規(guī)定，人大監(jiān)督司法的權(quán)力及其實(shí)現(xiàn)途徑主要有如下七個(gè)方面：對(duì)司法機(jī)關(guān)工作一般監(jiān)督權(quán)（審議司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告并表決）；對(duì)司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)；憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)；質(zhì)詢(xún)權(quán)；特定問(wèn)題的調(diào)查及決定權(quán)；特赦權(quán)；逮捕代表的許可權(quán)。其中，涉及個(gè)案監(jiān)督權(quán)的僅為后四項(xiàng)權(quán)力。需要指出的是，個(gè)案監(jiān)督固然是一種便利、直接而有力的監(jiān)督方式，但是，長(zhǎng)此以往，難免形成人大包辦代替司法機(jī)關(guān)的局面。人大在立法時(shí)不應(yīng)有本位主義的心態(tài)，必須充分注意作為民意代表機(jī)關(guān)的人大與作為審判和法律監(jiān)督的司法機(jī)關(guān)之間的分工關(guān)系和不同職責(zé)。

不管從實(shí)然的層面，還是從應(yīng)然的角度，人大的個(gè)案監(jiān)督都不能是一種常規(guī)的監(jiān)督。由于人大對(duì)個(gè)案監(jiān)督的不足，因此，需要通過(guò)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督并及時(shí)向人大報(bào)告的制度，將人大的個(gè)案監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)的訴訟監(jiān)督權(quán)有機(jī)地糅合在一起，既能有效地發(fā)揮訴訟監(jiān)督的功效，又能彌補(bǔ)人大個(gè)案監(jiān)督的不足，保證了法律監(jiān)督的合法性、合理性和有效性的統(tǒng)一。

三、報(bào)告制度的價(jià)值基礎(chǔ)

解決報(bào)告制度的合法性和合理性的問(wèn)題，隨之而來(lái)的是制度的價(jià)值基礎(chǔ)問(wèn)題。我們認(rèn)為，報(bào)告制度對(duì)訴訟監(jiān)督工作具有如下功能和作用：有利于強(qiáng)化人大對(duì)訴訟監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)；有利于提升檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的水平；有利于改善司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平；有利于化解訴訟監(jiān)督效力不足的難題。

四、報(bào)告制度的不足與完善

目前，對(duì)訴訟監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)存在兩個(gè)誤區(qū)：一是少數(shù)司法機(jī)關(guān)片面認(rèn)為訴訟監(jiān)督只是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職能，開(kāi)展的好與壞只是檢察機(jī)關(guān)自己的事情；二是有些群眾不了解訴訟監(jiān)督是一項(xiàng)嚴(yán)肅的訴訟活動(dòng)，必須在法律規(guī)定的具體框架下才能開(kāi)展，有操之過(guò)急的想法。這些對(duì)訴訟監(jiān)督工作的推進(jìn)和發(fā)展具有一定的影響。

當(dāng)前，向同級(jí)人大報(bào)告制度在實(shí)踐中雖然取得了一些成績(jī)和效果，但是仍然存在一些問(wèn)題和不足。訴訟監(jiān)督工作的不足是長(zhǎng)期造成的，同樣，訴訟監(jiān)督工作的強(qiáng)化也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，必須遵循漸進(jìn)的原則，不可能期望一蹴而就。訴訟監(jiān)督工作，需要不斷地改進(jìn)工作方法，創(chuàng)新工作機(jī)制。通過(guò)一段時(shí)期以來(lái)的實(shí)踐和探索，我們也發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)制度在實(shí)施中也有一些問(wèn)題。例如，當(dāng)被監(jiān)督對(duì)象位于其它區(qū)縣或是行政級(jí)別高于我們的時(shí)候，由于存在超出本區(qū)人大管轄范圍的問(wèn)題，報(bào)告制度將難以保證發(fā)揮出預(yù)期的效果。因此，要想讓報(bào)告制度完全發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，可能需要更高層面的制度化，就必須從上而下全面加以推廣，唯如此，檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督工作才能夠在來(lái)自人大的支持下開(kāi)創(chuàng)出新的局面。