第一篇：法院中從中外質(zhì)詢制度的比較研究看我國人大如何監(jiān)督

從中外質(zhì)詢制度的比較研究看我國人大如何監(jiān)督法院中

(二)法院應(yīng)向人大“負責(zé)”還是“負責(zé)并報告工作”

對這一關(guān)系的認(rèn)識，學(xué)界不乏混淆者。部分學(xué)者描述法院向人大“負責(zé)并報告工作”時，都認(rèn)為這一關(guān)系是《憲法》和法律所規(guī)定的。事實上，《憲法》和法律對此的規(guī)定是不一致的。

1.《憲法》中的不同表述

54年《憲法》第52條規(guī)定，國務(wù)院對全國人大“負責(zé)并報告工作”;在全國人大閉會期間，對全國人大常委會“負責(zé)并報告工作”。第66條規(guī)定，地方各級人民委員會(即地方各級人民政府)都對本級人大和上一級國家行政機關(guān)“負責(zé)并報告工作”。第80條規(guī)定，最高人民法院對全國人大“負責(zé)并報告工作”;在全國人大閉會期間，對全國人大常委會“負責(zé)并報告工作”。地方各級人民法院對本級人大“負責(zé)并報告工作”。75年《憲法》第19條、第25條和 78年《憲法》第30條、第42條都作了與54年《憲法》相同的規(guī)定。82年《憲法》第92條則規(guī)定，國務(wù)院對全國人大“負責(zé)并報告工作”;在全國人大閉會期間，對全國人大常委會“負責(zé)并報告工作”。第128條規(guī)定，最高人民法院對全國人大和全國人大常委會“負責(zé)”。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)“負責(zé)”。

2.《法院組織法》中的不同表述

79年《法院組織法》第17條規(guī)定，最高人民法院對全國人大和全國人大常委會“負責(zé)并報告工作”。地方各級人民法院對本級人大及其常委會“負責(zé)并報告工作”。下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督。各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關(guān)管理?！?3年《法院組織法》第17條僅刪除了79年《法院組織法》第17條第三款，即”各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關(guān)管理“，其余的完全照搬。

3.結(jié)論

前三部《憲法》都規(guī)定了最高人民法院和國務(wù)院一樣要向全國人大及其常委會“負責(zé)并報告工作”，而82年《憲法》第93條規(guī)定了國務(wù)院對全國人大及其常委會“負責(zé)并報告工作”，第128條卻規(guī)定了最高法院對全國人大及其常委會負責(zé)，去掉了“報告工作”四個字，這是立憲者對國家機關(guān)性質(zhì)的認(rèn)識的進步。79年《法院組織法》規(guī)定法院要向同級人大及其常委會“負責(zé)并報告工作”，這是符合78年《憲法》的。然而在82年《憲法》已經(jīng)對這一關(guān)系作出了如此明顯的改動后，全國人大常委會修訂的《法院組織法》仍然規(guī)定法院應(yīng)該向同級人大及其常委會“負責(zé)并報告工作”，這不能不說是漠視《憲法》的這一修訂，不顧根本大法的客觀存在而想當(dāng)然地進行修訂，導(dǎo)致該規(guī)定與現(xiàn)行《憲法》第128條嚴(yán)重抵觸。從理論上說，“報告工作”也不適合法院。因為法官并不對院長負責(zé)，下級法院并不對上級法院負責(zé)，而“報告工作”的可能后果是如果報告不能被通過，法院院長就要承擔(dān)一定責(zé)任。而由法院院長對他并不負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的本院法官和下級法院的審判工作負責(zé)，這是于理于法都說不通的。因此，法院只應(yīng)對人大“負責(zé)”而非“負責(zé)并報告工作”。

(三)關(guān)于民主集中制的不同表述

54年《憲法》第二條規(guī)定，全國人大、地方各級人大和其他國家機關(guān)，一律實行民主集中制。75年《憲法》第三條和78年《憲法》第三條都作了與此相同的規(guī)定。82年《憲法》第三條則規(guī)定，國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人大和地方各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。

可以明顯看出，前三部《憲法》都規(guī)定了國家機關(guān)一律實行民主集中制，且沒有對這一民主集中制的含義進行說明。相比之下，82年《憲法》的規(guī)定更科學(xué)，因為它只規(guī)定了國家機構(gòu)實行民主集中制的原則而非國家機關(guān)一律實行民主集中制，這是基于對各個國家機關(guān)行使國家權(quán)力性質(zhì)的科學(xué)認(rèn)識?！熬哂袥Q策權(quán)的黨的組織機構(gòu)和具有立法權(quán)的國家權(quán)力機構(gòu)，他們追求的是政治方向的正確，重大決策的科學(xué)和法律的公正與權(quán)威性，這就要求集思廣益，決策問題考慮周詳”，“因而，這些機構(gòu)中實行以少數(shù)服從多數(shù)原

則為基礎(chǔ)的民主集中制(委員會制)”，“國家行政機構(gòu)作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，它追求的是工作效能，要求權(quán)力集中，行動迅速，責(zé)任明確，因而實行首長負責(zé)制。”[6] 相比之下，司法機關(guān)由法官個人對法律和案件負責(zé)，不對院長負責(zé)，沒有立法機關(guān)式的民主，也沒有行政機關(guān)式的集中，因此，民主集中制不適合司法機關(guān)。82年《憲法》第三條第二、三、四款中還對民主集中制進行了解釋：即在人大和同級國家機關(guān)這一橫向國家權(quán)力體系和中央與地方、上下級行政機關(guān)的縱向權(quán)力體系中實行民主集中制原則。

由此可見，在國家權(quán)力體系中實行民主集中制原則在很大程度上是排除了法院的，僅在法院由人大產(chǎn)生這一層次上實行民主集中制，法院內(nèi)部體制并不實行這一原則。因此，才有82年《憲法》一改前三部《憲法》的表述方式，承認(rèn)了司法機關(guān)和司法權(quán)的特殊性。

(四)違反憲法規(guī)定者一律無效

正如本文已經(jīng)論述的，無論是關(guān)于質(zhì)詢對象的規(guī)定，還是法院與人大的關(guān)系，以及民主集中制的規(guī)定，都體現(xiàn)了憲法制定者對于法院以及司法權(quán)的特殊地位和性質(zhì)的科學(xué)認(rèn)識?？梢哉f，這些規(guī)定是憲法制定者的一種精心安排，是對我國政體和國情的深刻認(rèn)識，是歷史的進步。然而，全國人大常委會在82年《憲法》生效后的歷次立法或修改法律的行為卻無視82年《憲法》的改變，所制定或修改的《地方組織法》、《法院組織法》等法律以及議事規(guī)則均違反了《憲法》，全國人大制定的《全國人大代表法》也違反了《憲法》。具體論述如下。

1.關(guān)于如何解釋最高權(quán)力機關(guān)的違憲行為，學(xué)者對此形成了對立的兩種意見，本文在第三部分已進行過描述。童之偉認(rèn)為，《地方組織法》規(guī)定人大可以質(zhì)詢法院是對《憲法》的一種發(fā)展和進步，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞阶兏稇椃ā返?3條。這一觀點值得商榷?！坝⑷艘詾榭v可視為違反憲法之法律，既為國會之所制定，即為主權(quán)者最新之意思表示，對舊法之憲法的法規(guī)應(yīng)有優(yōu)先的效力，法律上毫無答疑。”[7]這一觀點與童教授的觀點很相似，都贊同新法優(yōu)于舊法。然而，正如童教授也指出的，我們不能把英國式的

制度照搬來中國。英國是不成文憲法的典型國家，其憲法是柔性憲法，因此，英國的憲法是以一般法律形式表現(xiàn)出來的，其制定、修改的程序及法律效力都同于普通法律，因此，英國國會所通過的一般法律只要具有憲法性都稱之為憲法性法律，既然與在此之前的憲法性法律等效，自然可以對其進行修改，即新法優(yōu)于舊法原則。然而，我國是大陸法系國家，我國憲法是成文憲法，是剛性憲法，與英國憲法正好相反，因此，新法優(yōu)于舊法這一原則自然不適用于我國的新(普通)法和舊(憲)法之間的關(guān)系。同為大陸法系的法國，“憲法與法律有本末輕重之別，賦予憲法以特別優(yōu)越之效力，非依憲法會議不得修正之?！盵8]因此，即使是制憲、修憲主體的全國人大，其通過的法律，除非是以修憲程序(必須由全國人大常委會或1/5以上全國人大代表提議，并經(jīng)2/3以上全國人大代表通過)通過的憲法修正案，都不得對憲法作出任何修正和進行違反憲法的規(guī)定，更遑論只是全國人大常設(shè)機構(gòu)的全國人大常委會了。

2.盡管全國人大及其常委會的權(quán)力在理論上是全權(quán)性的，但在《憲法》設(shè)計上，為了國家權(quán)力的科學(xué)行使，把司法權(quán)賦予了法院和檢察院，把行政權(quán)賦予了政府，人大只享有包括立法權(quán)在內(nèi)的除司法權(quán)和行政權(quán)之外的其他權(quán)力。因此，人大的權(quán)力并不是無限的，“它的權(quán)力應(yīng)當(dāng)首先在憲法范圍內(nèi)行使。尤其是事關(guān)人大本身和其他國家機關(guān)的權(quán)力關(guān)系問題，人大必須恪守憲法確定的權(quán)力范圍，不得隨意侵犯其他國家機關(guān)的權(quán)力。否則，憲法確定的國家機關(guān)體系，特別是人民代表大會制度本身必定受到破壞?！盵9]周永坤等還認(rèn)為，首要原則是《憲法》，人民高于人民代表和人民代表大會，《憲法》就是人民給人大的“指示”，是人民治“人大”的規(guī)則。因此，全國人大及其常委會改變《憲法》所規(guī)定的人大與法院的關(guān)系便是違反人民的“指示”，就是對其權(quán)力來源者的一種挑戰(zhàn)。

3.全國人大及其常委會這一違憲立法行為和其作為《憲法》監(jiān)督者的法定角色是嚴(yán)重抵觸的?！稇椃ā返?2條賦予全國人大的職權(quán)的第二項就是“監(jiān)督憲法的實施”，第67條賦予全國人大常委會的職權(quán)的第一項即為“監(jiān)督憲法的實施”，作為監(jiān)督《憲法》實施機關(guān)的全國人大及其常委會，本身是否需要遵守《憲法》呢?任何一個理智健全的人都會作出肯定的回答。事實上，作為《憲法》實施的監(jiān)督機關(guān)，全國人大及其常委會無疑應(yīng)該以身作則，自覺和帶頭遵守《憲法》，其他機關(guān)和個人違反《憲法》都要受到全國人大及其常委會的監(jiān)督，監(jiān)督者自身更要遵守《憲法》規(guī)定了。這也是《憲法》第五條第三款、第四款所明

確規(guī)定，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！币源送浦珖舜蠹捌涑Ｎ瘯膊焕?，也必須遵守《憲法》而不得違反《憲法》。

基于此，筆者認(rèn)為，違反《憲法》規(guī)定者一律無效。確立美國聯(lián)邦最高法院地位的馬歇爾大法官曾經(jīng)指出，“是由憲法控制任何與其不符的立法，還是立法機構(gòu)可以通過一項尋常法律來改變憲法。在這兩種選擇之間，沒有中間道路。憲法或者是至高無上、不能被普通方式改變的法律;或者它于普通法律處于同一水準(zhǔn)，可以當(dāng)立法機構(gòu)高興時被改變。如果是前者，那么與憲法相互沖突的立法法案就不是法律;如果是后者，那么成文憲法就成為人們的荒謬企圖，被用來限制一種本質(zhì)上不可限制的權(quán)力。”接著，馬歇爾論證了憲法的神圣性，他指出，“憲法構(gòu)成國家的根本法和最高的法律”，“違反憲法的法律是無效的”。[10]這一理論同樣適用于中國。基于此，筆者并不贊同童之偉認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改《憲法》第73條以遷就《地方組織法》的觀點?！稇椃ā分圆煌谄胀ǚ?，其效力高于普通法律的依據(jù)在很大程度上就來源于制定和修改的程序嚴(yán)于一般法律：一般法律議案的提出和通過所要求的代表數(shù)都遠遠低于《憲法》，因此，當(dāng)然不能通過一項一般法律來改變《憲法》。這就只能是馬氏所說的前一種情況了，即違反《憲法》的法律是無效的，這在《立法法》第78條中已規(guī)定得非常清楚。漢彌爾頓也指出，違憲的立法是無效的，“如否認(rèn)此理，則無異于說：代表的地位反高于所代表的主體，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民?！盵11]因此，《地方組織法》中規(guī)定的地方人大可以質(zhì)詢法院的規(guī)定與《法院組織法》中規(guī)定的法院向同級人大及其常委會“負責(zé)并報告工作”的規(guī)定都應(yīng)當(dāng)被視為違憲而宣布無效。

五、法院與人大的關(guān)系不同于政府與人大的關(guān)系

在論述了很多法律規(guī)定與82年《憲法》嚴(yán)重抵觸而歸于無效之后，筆者試圖從理論上證明82年《憲法》作出如此多改動的依據(jù)和基礎(chǔ)，即司法權(quán)的特殊性。

《憲法》第三條規(guī)定，“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督?！备骷壏ㄔ旱脑洪L和同級行政機關(guān)的首長一樣也由人大選舉產(chǎn)生，是民意的產(chǎn)物，如最高人民法

院院長每屆任期同全國人大每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。這似乎表明，在同人大的關(guān)系上他們表現(xiàn)得完全一樣。但實際上由于法院和政府各自的性質(zhì)、地位和職能決定了他們與人大的關(guān)系并不相同。理由如下：

1.人員的任免不同。國務(wù)院和最高人民法院都由全國人大產(chǎn)生，但是國務(wù)院總理由國家主席提名由人大決定的，而最高人民法院院長卻是同國家主席一道由全國人大直接選舉產(chǎn)生的。全國人大有權(quán)罷免國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長，而對于最高人民法院僅規(guī)定了罷免最高人民法院院長。這說明人大對其產(chǎn)生的同級國家機關(guān)的人員的罷免這一監(jiān)督方式是不同的，行政權(quán)極易膨脹的特性決定了人大對行政機關(guān)的組成人員也需要直接進行監(jiān)督。

2.監(jiān)督方式不同

(1)有無撤消權(quán)不同。全國人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，但是具體的監(jiān)督方式卻不一樣：全國人大常委會有權(quán)撤消國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，因為國務(wù)院是其執(zhí)行機關(guān)，對于只具有指導(dǎo)關(guān)系的下級人大，它還有權(quán)撤消省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。然而對于由其產(chǎn)生、向其負責(zé)的最高人民法院，《憲法》并未賦予全國人大常委會撤消法院的判決或裁定?！稇椃ā返?04條對地方各級人大常委會的監(jiān)督職能也作了同樣的規(guī)定，但標(biāo)準(zhǔn)不再是違法，而是“撤消本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”和“撤消下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議”?！兜胤浇M織法》第四十四條也作了同樣的規(guī)定。此處的“不適當(dāng)”概念更強化了這一監(jiān)督方式的不同：即在全國人大常委會的職權(quán)中有權(quán)撤消國務(wù)院和省級人大通過的決議、命令時的標(biāo)準(zhǔn)是違法，這一標(biāo)準(zhǔn)是確定的，即以法律為依據(jù);而在地方人大常委會的職權(quán)規(guī)定中，憲法更進一步賦予其自由裁量權(quán)，即只要他認(rèn)為“不適當(dāng)”的就可以予以撤消。而對于法院的判決和裁定，同級人大還是上級人大都無權(quán)予以撤消，無論該判決或裁定是違法還是不適當(dāng)?shù)?，只能通過法院內(nèi)部的上訴、申訴等糾錯程序予以解決。

(2)“負責(zé)并報告工作”和“負責(zé)”?！稇椃ā返诰攀l規(guī)定了國務(wù)院要對全國人大及其常委會“負責(zé)并報告工”，第128條規(guī)定最高人民法院對全國人大及其常委會“負責(zé)”，地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)“負責(zé)”而無“報告工作”。可見，法院與政府對人大的“負責(zé)”方式也是有明顯區(qū)別的。(詳細論述見本文第四部分第二節(jié)。)

3.在民族自治地方的地位不同?！稇椃ā返?12條規(guī)定，“民族自治地方的自治機關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府?！睂Α白灾螜C關(guān)”的范圍的界定排除了法院，盡管法院也是民族自治地方的國家機關(guān)的重要組成部分。其原因在于：“在包含民族自治地方的全國行政區(qū)域內(nèi)，都要保證憲法和法律一體遵守和執(zhí)行，以維護社會主義法制的統(tǒng)一和權(quán)威。這就要求不僅要有統(tǒng)一的憲法和法律，而且要有保障憲法和法律一體遵行的統(tǒng)一的審判機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)，不受行政機關(guān)和任何團體或個人的干涉地統(tǒng)一行使審判權(quán)和檢察權(quán)?！盵12]這說明立憲者是把法院和政府區(qū)別開來對待的。這一區(qū)別具體表現(xiàn)為：(1)自治權(quán)不包括司法權(quán)。自治權(quán)包括自治立法權(quán)和自治行政權(quán)，是自治地方之所以區(qū)別于其他地方的重要權(quán)力，是地方化和自治化的權(quán)力。司法權(quán)是最終權(quán)力，必須由法院統(tǒng)一行使，不能地方化。(2)自治機關(guān)的任務(wù)?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱《自治法》)第七條規(guī)定，“民族自治地方的自治機關(guān)要把國家的整體利益放在首位，積極完成上級國家機關(guān)交給的各項任務(wù)?！笨梢姡姓C關(guān)和人大是要完成任務(wù)，而法院是沒有上級交給的任務(wù)的，只是履行法定的職責(zé)而已。(3)人員組成要求。《憲法》113和114條規(guī)定，自治地方的人大常委會中應(yīng)當(dāng)有自治民族的公民擔(dān)任主任或副主任，自治地方的政府則必須由自治民族的公民擔(dān)任主席、州長或縣長，自治地方的法院的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員中“應(yīng)當(dāng)有實行區(qū)域自治的民族的人員”，相比之下，對法院領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的民族資格要求較低。以上區(qū)別都是法院為維護法制的統(tǒng)一性和法律的權(quán)威性的內(nèi)在本質(zhì)的要求。因此，法院只能對法律負責(zé)，不能自治化和地方化。

第二篇：法院上從中外質(zhì)詢制度的比較研究看我國人大如何監(jiān)督

從中外質(zhì)詢制度的比較研究看我國人大如何監(jiān)督法院上

摘 要：西方質(zhì)詢制度與我國的質(zhì)詢制度存在著很多不同，最大的區(qū)別在于：西方的立法機關(guān)只能質(zhì)詢政府，我國法律規(guī)定人大不但可以質(zhì)詢政府，也可以質(zhì)詢法院。然而這一規(guī)定與現(xiàn)行憲法排除了全國人大對最高人民法院質(zhì)詢的規(guī)定相違背。通過比較歷次立法的變化規(guī)律可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生這種矛盾的原因并不令人費解，是由于立法機關(guān)違憲立法所致。對司法權(quán)的性質(zhì)進行分析我們也發(fā)現(xiàn)，法院與人大的關(guān)系相異于政府與人大的關(guān)系。因此，必須解決這一理論難題和立法矛盾，使人大和法院的監(jiān)督關(guān)系形成良性機制。本文最后指出，可以利用現(xiàn)有法律框架中關(guān)于詢問制度的規(guī)定完善人大監(jiān)督法院的制度。

一、概述

(一)概念

質(zhì)詢(questions)是指“議會內(nèi)閣制國家或人民代表大會制國家的代議機關(guān)或立法機關(guān)的成員(議員或人民代表就行政事務(wù)或其他問題向行政機關(guān)提出質(zhì)疑，要求行政機關(guān)有關(guān)負責(zé)人予以答復(fù)的制度?！辟|(zhì)詢(questions)制度起源于英國，由請愿權(quán)發(fā)展而來，是資本主義國家國會監(jiān)督政府的一種輔助性權(quán)力。

通過考察質(zhì)詢制度在英國的起源和歷史演進可以看出，英國議會對政府的首例質(zhì)詢出現(xiàn)于1721年的貴族院，1783年，平民院議長柯恩瓦利斯首次裁決如下：“任何一位議員可以認(rèn)為他有權(quán)向一位大臣、或一位任官職者提出問題;后者有權(quán)采取他認(rèn)為合適的態(tài)度，或答復(fù)，或不答復(fù)?！?1869年，平民院的工作通告首次開列一個新欄目為“Questions”，即質(zhì)詢，有學(xué)者將其視為質(zhì)詢制建立的時間。議會質(zhì)詢權(quán)的行使隨著時間的推演變得越來越重要。其原因在于：以往議會監(jiān)督政府的權(quán)力包括很多種，如租稅權(quán)、立法權(quán)、不信任投票權(quán)與彈劾權(quán)，均為議會監(jiān)督政府的重要權(quán)力。但在后來，議會行使以上權(quán)力，要么只具形式，要么反被政府所約束，甚至放棄不用。在歷史上，國家政策既由議會決定，因此議會成為當(dāng)時全國政治中心，內(nèi)閣僅為議會的執(zhí)行機關(guān)，僅執(zhí)行其決議而已。但在后來，議會所需討論的法案有增無減，且所討論的往往含有大量專門知識或技術(shù)問題，議員一方面對其根本缺乏了解，另一方面議員發(fā)言表決又因

政黨紀(jì)律森嚴(yán)而須服從黨紀(jì)。其次，“福利國家”理念的興起又導(dǎo)致行政權(quán)在社會生活的方方面面都得到廣泛運用，行政權(quán)急遽膨脹，遠非議會所能制約和控制。所以迫使議會在處理任何議案時不得不惟內(nèi)閣馬首是瞻，導(dǎo)致內(nèi)閣取代議會成為全國政治中心，而議會反退而居于接受內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)地位。再次，議會討論的又大多是內(nèi)閣所提的法案。議會雖能以不信任投票倒閣，但內(nèi)閣亦能下令解散議會以對抗。加之彈劾權(quán)在英國，又棄而不用。由于議會歷史上所享有的權(quán)力已逐漸失去監(jiān)督政府行政的功能，議會惟有憑借行使質(zhì)詢權(quán)以監(jiān)督政府施政?，F(xiàn)在，質(zhì)詢權(quán)已成為英國議會用以監(jiān)督政府的一項最重要權(quán)力。

(二)作用

林紀(jì)東、蔣勁松、張友漁、張鏡影等學(xué)者將質(zhì)詢制度的作用歸納如下：1.了解政府施政情況。議會對內(nèi)閣的施政方針進行質(zhì)詢就有要求政府解釋其疑問之義，以便議會審議法案等。學(xué)者公認(rèn)獲取情況是質(zhì)詢的基本功能;2.監(jiān)督并警示政府。質(zhì)詢盡管是一種消極監(jiān)督的方式，但能反映民眾要求，批評政府或指責(zé)其違法行為，從而加強政府的警覺;3.測試大臣水平。其一，質(zhì)詢能全面測試大臣對所領(lǐng)導(dǎo)的工作的熟悉狀況。大臣當(dāng)場如何回答能表明大臣對部里各項工作、各個動態(tài)是否知道和知道多少。其二，質(zhì)詢能最為真實地測試大臣本人的政治主張。因為設(shè)計巧妙的問題使大臣必須得即席答復(fù)，無法照本宣科;4.為人民、國會、政府之間進行溝通提供制度平臺。一方面議員通過行使質(zhì)詢權(quán)，可知悉政府施政理由與目標(biāo)所在，由大眾傳播工具轉(zhuǎn)達于人民。人民對于政府施政，如有疑惑或批評，也可由議員質(zhì)詢政府使之澄清或反省;5.充當(dāng)政黨斗爭的手段。質(zhì)詢政治化能揭示政府和反對黨之間在如何治理國家上重大的、有時深刻的政治分歧，從而表明政府工作失誤的程度，也能判明責(zé)任的歸屬;6.真正代表人民利益的政黨也可以質(zhì)詢方式抨擊時弊，提高人民的覺悟;7.由正反意見的較量和比較可以深入研究重大問題的利弊。除了以上積極作用外，還有一些消極作用：如議員借質(zhì)詢攻擊政府或其中個人以達到其私人要挾的目的;對無關(guān)緊要的事情也進行質(zhì)詢，浪費時間，使政府人員疲于應(yīng)付;導(dǎo)致內(nèi)閣更換頻繁，政局動蕩，最典型的例子就是法國第三、第四共和國的政局不穩(wěn)，僅在14年內(nèi)就更換內(nèi)閣達26次。

二、各國質(zhì)詢制度與中國的比較

(一)西方國家的質(zhì)詢制度

質(zhì)詢制度既然以內(nèi)閣總理或大臣為其對象，西方國家的質(zhì)詢制度一般都規(guī)定于內(nèi)閣制國家而非總統(tǒng)制國家。因為美國等總統(tǒng)制國家，依照三權(quán)分立觀點，認(rèn)為行政與立法機關(guān)，各自獨立行使其職權(quán)，行政機關(guān)既不對立法機構(gòu)負責(zé)，國會議員對于總統(tǒng)及各部部長，也就沒有質(zhì)詢權(quán)。因此，在實行議會內(nèi)閣制的英國、法國、德國等國都明確規(guī)定了質(zhì)詢制度。而在實行總統(tǒng)制的美國，國會議員盡管不能在國會中對于總統(tǒng)及各部部長行使質(zhì)詢權(quán)，但在國會委員會審查法案時有權(quán)通知有關(guān)部長以證人之資格到會作證，名為“作證”，實為要求政府報告某項措施的理由，答復(fù)議員詢問。因此，美國國會議員雖無行使質(zhì)詢權(quán)之名卻有質(zhì)詢權(quán)之實。美國國會，亦有質(zhì)詢制度，不過不在國會大會中行使，而在委員會中行使而已。[3]本文所討論的其他國家的質(zhì)詢制度，主要是指議會內(nèi)閣制國家的質(zhì)詢制度而言的。

(二)我國的質(zhì)詢制度

《憲法》第73條規(guī)定，“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機關(guān)必須負責(zé)答復(fù)。”《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》(以下簡稱《全國人大組織法》)第16條對憲法所規(guī)定的這一質(zhì)詢制度作了具體規(guī)定。

然而，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)第28條和第47條規(guī)定，地方各級人大代表十人以上聯(lián)名，常委會組成人員五人(縣級為三人)以上聯(lián)名，可以書面提出對本級人民政府和它所屬的工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。這說明現(xiàn)行立法對于最高人民法院和地方各級人民法院能否成為同級人大的質(zhì)詢對象的規(guī)定是不一致的。

(三)中外質(zhì)詢制度比較

我國與西方各國的質(zhì)詢制度在內(nèi)容、方式、后果等方面均不同，分述如下：1.質(zhì)詢按照形式可分為口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢：西方國家一般包括口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢。日本則規(guī)定，議會如要提質(zhì)詢，必須把質(zhì)詢

要點寫成書面材料。我國法律規(guī)定，人大代表和人大常委會組成人員提出質(zhì)詢案都僅能以書面方式提出;2.質(zhì)詢按照后果分為普通質(zhì)詢和正式質(zhì)詢：普通質(zhì)詢指質(zhì)詢者與被質(zhì)詢者的口頭或書面回答不構(gòu)成國會辯論問題。正式質(zhì)詢是議員對于內(nèi)閣的重要政策或措施的質(zhì)詢，由于關(guān)系重要，常成為國會辯論的問題，且常提出對內(nèi)閣的不信任案而更換內(nèi)閣。英國以普通質(zhì)詢?yōu)樵瓌t，歐洲大陸各國常用正式質(zhì)詢，這一正式質(zhì)詢制是導(dǎo)致歐洲大陸各國時常更換內(nèi)閣的原因之一。我國法律僅對質(zhì)詢制度作了原則性規(guī)定，未明確其法律后果，實質(zhì)上是普通質(zhì)詢制;3.質(zhì)詢主體，即有權(quán)

提出質(zhì)詢案的主體：實行議會兩院制的國家一般都允許兩院均能對政府進行質(zhì)詢，如法國、阿根廷、西班牙等國。英國，則由平民院即下議院對內(nèi)閣提出質(zhì)詢。關(guān)于議員人數(shù)一般都不進行限制。只有德國鑒于議會內(nèi)黨派林立的弊端對主體資格進行了限制性規(guī)定：德國聯(lián)邦議院工作條例規(guī)定的質(zhì)詢案有大質(zhì)詢案、小質(zhì)詢案、口頭質(zhì)詢案和緊急質(zhì)詢案。大質(zhì)詢案和小質(zhì)詢案都需由5%以上議員簽名后書面提出。我國法律對不同級別的人大代表主體資格作了4種限制性規(guī)定，即全國人大一個代表團或者三十名以上的代表，全國人大常委會組成人員十人以上，地方人大代表十人以上，地方人大常委會組成人員五人以上(縣級為三人)可以書面提出質(zhì)詢案。即使有這一限制，仍有學(xué)者主張要修改人數(shù)下限以對質(zhì)詢案的主體進行更高的限制;4.議員提出質(zhì)詢案是否須經(jīng)議長準(zhǔn)許：一般國家都規(guī)定在質(zhì)詢案提出后須經(jīng)議會或議長同意后方能提交受質(zhì)詢對象，如日本、英國。我國法律規(guī)定，人大代表一旦提出質(zhì)詢案，只能由人大主席團或常委會委員長會議(主任會議)決定口頭答復(fù)或書面答復(fù)，不得拒絕(詳見本部分第1節(jié)“口頭質(zhì)詢與書面質(zhì)詢”。);5.內(nèi)容。各國一般規(guī)定了被質(zhì)詢者對于保密事項可以拒絕回答。英國還規(guī)定，對保密事項、或?qū)v屆政府因為國家政策而拒絕答復(fù)的問題或?qū)σ虼饛?fù)而會造成過量開支的問題為大臣可以拒絕回答的問題。我國無此規(guī)定;6.議員在質(zhì)詢中的發(fā)問方式。英國議員質(zhì)詢內(nèi)閣的問題包括原問和補問。事前書面提交的問題只是原問，待大臣答復(fù)原問后，提原問的議員可緊接著提出補充問題即補問，補問則不提前通知被質(zhì)詢大臣。補問才是議員們真正關(guān)心的問題，而原問純粹是釣餌。我國法律規(guī)定，受質(zhì)詢機關(guān)口頭答復(fù)的，提質(zhì)詢案的代表團團長或者提質(zhì)詢案的代表可以列席會議，發(fā)表意見;7.不被答復(fù)的后果：在英國，開會日內(nèi)大臣來不及口頭答復(fù)的，口頭質(zhì)詢問題轉(zhuǎn)為書面質(zhì)詢，由大臣進行書面答復(fù)。我國法律對此沒有

作任何規(guī)定。英國平民院對含糊其詞地答復(fù)問題的大臣現(xiàn)今仍未規(guī)定反擊辦法。但大臣平日冷落議員們的口頭質(zhì)詢即最易招致議員們反感。一有適當(dāng)時機，議員們對這樣的大臣就會揪住不放，迫其辭職以示懲罰。我國法律規(guī)定，提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢

機關(guān)再作答復(fù)。

三、最大的不同在于能否對法院進行質(zhì)詢

質(zhì)詢制度從英國發(fā)起直至現(xiàn)今已在很多國家確立并發(fā)揮著很大的作用，但這些國家無一例外地都只規(guī)定了議會(國會)的質(zhì)詢對象只是政府，即只能針對政府進行質(zhì)詢而不能質(zhì)詢法院。我國《地方組織法》第28條和第47條規(guī)定的質(zhì)詢制度卻規(guī)定，地方人大不但可以質(zhì)詢政府，還可以質(zhì)詢法院。把作為司法機關(guān)的法院納入質(zhì)詢對象可以說是中國與其他各國在質(zhì)詢制度上的最大區(qū)別。

對于質(zhì)詢對象是否應(yīng)當(dāng)包括法院，學(xué)者有不同意見。李曉斌認(rèn)為，《地方組織法》“增加對法院的質(zhì)詢權(quán)有違憲之嫌”，“不可能為憲法所接受，或者說憲法原意排斥這一內(nèi)容”。[4]童之偉認(rèn)為，根據(jù)憲法第二條的精神和憲法第三條確定的原則，各級人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督同級所有其他國家機關(guān)，而質(zhì)詢是監(jiān)督的一種形式。憲法第73條只將國務(wù)院及其工作機構(gòu)作為全國人大及其常委會組成人員的質(zhì)詢對象，使質(zhì)詢權(quán)行使主體和質(zhì)詢對象特定化，這就從邏輯上直接將“兩高”等其他中央國家機關(guān)都排除在質(zhì)詢對象的范圍之外了。但他認(rèn)為，不能以歐美式法治套路下處理代議機關(guān)與司法機關(guān)關(guān)系的做法為參照點來看待和處理人大制度下人大與司法機關(guān)的關(guān)系。他最后指出，《地方組織法》如此規(guī)定是對《憲法》的一種發(fā)展和進步，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞阶兏稇椃ā返?3條，使憲法不僅能夠容納現(xiàn)行法律規(guī)定的質(zhì)詢權(quán)主體和質(zhì)詢對象，還為質(zhì)詢對象的進一步擴大留下必要的余地。[5]那么，我國法律到底是如何規(guī)定質(zhì)詢制度的呢?筆者通過對歷次立法進行比較后將回應(yīng)這一爭論。

四、對我國歷次立法規(guī)定的評述

(一)關(guān)于質(zhì)詢的不同規(guī)定

1.歷次《憲法》的不同表述

54年《憲法》第36條規(guī)定了質(zhì)問制度，75年《憲法》沒有規(guī)定。78年《憲法》第二十八條規(guī)定，全國人大代表有權(quán)向國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和國務(wù)院各部委提出質(zhì)詢。第三十六條賦予地方各級人大代表對同級國家機關(guān)相同的質(zhì)詢權(quán)。82年《憲法》第七十三條規(guī)定，全國人大代表在全國人大開會期間，全國人大常委會組成人員在常委會開會期間，有權(quán)依法提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部委的質(zhì)詢案。

2.歷次《全國人大組織法》的不同表述

54年《全國人大組織法》第34條規(guī)定了符合54年《憲法》的質(zhì)問制度。82年《全國人大組織法》第十六條規(guī)定，在全國人大會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表可以書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。

3.歷次《地方組織法》的不同表述

79年《地方組織法》第18條規(guī)定，地方各級人大舉行會議時，代表有權(quán)向本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院提出質(zhì)詢。82年《地方組織法》第十八條規(guī)定，地方各級人大舉行會議時，代表有權(quán)向本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院提出質(zhì)詢。86年《地方組織法》第23條規(guī)定，地方各級人大舉行會議時，代表十人以上聯(lián)名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。95年《地方組織法》第28條照搬了86年《地方組織法》第23條的規(guī)定，不過增加了一些質(zhì)詢程序的規(guī)定。

4.《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》(以下簡稱《全國人大議事規(guī)則》)第42條規(guī)定，全國人大會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部門的質(zhì)詢案?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》(以下簡稱《全國人大常委會議事規(guī)則》)

第25條規(guī)定，在常委會會議期間，常委會組成人員十人以上聯(lián)名，可以書面提出對國務(wù)院及國務(wù)院各部委和最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢案。

5.結(jié)論

筆者贊同童之偉認(rèn)為的82年《憲法》從邏輯結(jié)構(gòu)上排除了法院作為質(zhì)詢對象的可能性這一觀點?！度珖舜蠼M織法》的歷次規(guī)定則都是嚴(yán)格遵循《憲法》的。79年《地方組織法》盡管規(guī)定了人大可以質(zhì)詢法院，但符合78年《憲法》的規(guī)定。然而在82年《憲法》明確排除了人大對法院的質(zhì)詢之后所修訂的82年《地方組織法》仍沿用79年的規(guī)定而沒作相應(yīng)的變動。這一條文被原封不動地搬了過來，不僅一個字沒變，且條文在該法中的序列號也沒變，仍為第18條。筆者猜測這是一種疏忽所至，因為82年《地方組織法》同82年《憲法》都是由第五屆全國人大第五次會議通過的，可能存在時間上來不及修正這一因素。86年和95年的兩次修正則表明了全國人大常委會在修訂時明顯違反了《憲法》。因為82年《憲法》已經(jīng)取消了人大對法院的質(zhì)詢制度，而在《憲法》作了改變后，法律沒有作相應(yīng)的改變，這可以說是一種被動違憲，也可叫做不作為違憲。因此，現(xiàn)行《地方組織法》中有關(guān)人大可以質(zhì)詢法院的規(guī)定明顯違憲;全國人大常設(shè)機關(guān)的議事規(guī)則也把最高人民法院也納入質(zhì)詢對象，不但違反了全國人大所通過的《全國人大組織法》和《全國人大議事規(guī)則》，更違反了《憲法》的規(guī)定。

第三篇：法院下從中外質(zhì)詢制度的比較研究看我國人大如何監(jiān)督

從中外質(zhì)詢制度的比較研究看我國人大如何監(jiān)督法院下

4.“執(zhí)行機關(guān)”的含義不同。一些學(xué)者認(rèn)為，法院和政府一樣都是同級人大的執(zhí)行機關(guān)?！?如此把法院簡單地歸為人大的執(zhí)行機關(guān)會造成對法院性質(zhì)認(rèn)識的混淆。的確，政府和法院都是國家機關(guān)，都要履行國家所賦予的職能，都要涉及法律的運用，而法律都是全國人大(也包括其常委會)制定的。然而，政府不但要執(zhí)行全國人大及其常委會通過的以法律形式表現(xiàn)的決定，要執(zhí)行本級和上級地方人大及其常委會通過的以地方性法規(guī)、自治條例、單行條例形式表現(xiàn)的決定，還要執(zhí)行本級和上級人大(包括全國人大)及其常委會作出的一般決議和命令。如《地方組織法》第五十九條規(guī)定，地方各級人民政府的職權(quán)之一便是執(zhí)行本級人大及其常委會的決議。而法院在審判中運用的法律只能是全國人大及其常委會通過的法律，以及本級和上級地方人大及其常委會通過的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，而對于人大及其常委會包括全國人大通過的一般決議和命令也無適用的義務(wù)，這也是法院依照法律進行審判的職能決定了的。因此，法院這一“執(zhí)行機關(guān)”只能是“執(zhí)行”嚴(yán)格意義上的法律，與政府的“執(zhí)行”不同。

5.司法權(quán)與行政權(quán)的性質(zhì)不同

(1)司法權(quán)具有終局性而行政權(quán)不具有終局性。首先，就司法權(quán)的外部聯(lián)系而言：《憲法》第

126條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”因此，司法權(quán)所作出的判決和裁定具有終局效力，其他任何機關(guān)都無權(quán)改變，包括產(chǎn)生它的人大。即使出現(xiàn)錯案，也只能通過司法權(quán)的內(nèi)部運作如上訴、申訴等程序進行糾正。因此，司法權(quán)對外是獨立的，具有最終效力。而行政權(quán)只是對人大通過的法律、法規(guī)以及決定、命令的執(zhí)行權(quán)力，人大可以隨時對這一執(zhí)行權(quán)力進行糾正，有權(quán)改變或撤消其違法或不適當(dāng)?shù)臎Q議或命令，因此，行政權(quán)不具有終局性。其次，就司法權(quán)的內(nèi)部聯(lián)系而言：各級法院的審判均由法官依照法律獨立審判并由自己署名負責(zé)，不向院長請示，下級法院也無須向上級法院請示，反過來說，院長和上級法院都無權(quán)指示本院法官和下級法院對具體案件應(yīng)如何判決。而行政權(quán)的行使則不一樣，請示和指示已經(jīng)成為行政機關(guān)內(nèi)部和上下級之間下屬和領(lǐng)導(dǎo)的辦事

程序，其行政行為一般都受制于本機關(guān)首長和上級行政機關(guān)。[13] 因此，無論從司法權(quán)的外部性還是內(nèi)部性聯(lián)系而言，司法權(quán)都具有終局性，在此意義上，行政權(quán)都不具有終局性。

(2)司法權(quán)的威脅性遠小于行政權(quán)。首先，從質(zhì)詢制的產(chǎn)生和逐漸強化歷史可以看出，正是因為行政權(quán)的逐漸膨脹和坐大，才產(chǎn)生了議會質(zhì)詢政府以控制和監(jiān)督政府的制度。行政權(quán)的膨脹在我國也不例外。同時也正是基于扶植弱小的司法權(quán)這一考慮，西方國家都排除了對法院進行質(zhì)詢。其次，司法權(quán)是被動的，而行政權(quán)是主動的。由于法院實行不告不理，只要公民沒有起訴至法院，法院對于公民的權(quán)利可以說根本沒有侵害的機會。而行政權(quán)在很大程度上都是主動行使的，涉及社會生活的方方面面，可以說無所不包，從概率上說，行政權(quán)侵害公民權(quán)利的機會大大增加。再次，行政機關(guān)擁有很多權(quán)力和大量社會資源，司法機關(guān)所擁有的權(quán)力和資源卻少得多?！八痉ú块T既無軍權(quán)，又無財權(quán)，不能支配社會力量與財富，不能采取任何主動行動”。[14]因此，司法權(quán)比較行政權(quán)而言威脅性很小。

6.宗旨和目的不同。行政機關(guān)以“效率”為宗旨，執(zhí)行某項法律或政策的目的是為了增進社會利益和促進社會的進步，是為了大多數(shù)人的利益，是積極性的。司法機關(guān)則以“公平”為其宗旨：目的是保障個體得到公平的對待，從而防止再起訴訟，是消極的。

綜上所述，由于司法權(quán)和行政權(quán)的性質(zhì)存在著的諸多不同，以及法院與人大和政府與人大這兩對關(guān)系也有很大差異，決定了我們不能由人大可以質(zhì)詢政府這一制度就當(dāng)然地推演出人大也可以質(zhì)詢法院。

六、人大不應(yīng)質(zhì)詢法院

(一)如何解決“反多數(shù)難題”

美國憲政學(xué)者提出的“反多數(shù)難題”是指，立法是多數(shù)人民意志的表達，而美國法官則可以根據(jù)自己對憲法的理解來判定它違憲無效。就美國的憲政實踐而言，確實提出了令人困惑的悖論：非民選法官往往比民選的立法機構(gòu)更好地保護了民眾的權(quán)利。據(jù)學(xué)者分析，原因在于：一是付諸于民意代表(立法部門)。

成本太高，因為立法部門往往是國家機關(guān)中效率最低的;二是政治考慮最簡單的辦法便是付諸選票，結(jié)果就會出現(xiàn)美國人最擔(dān)心的“多數(shù)暴政”。[15]

中國盡管不存在美國式的法院和國會分權(quán)與制衡，但同樣存在這一“反多數(shù)難題”，即作為民選機關(guān)的人大無權(quán)改變非民選法官所作的判決或裁定。通過進一步分析我們可以發(fā)現(xiàn)，立法機關(guān)是民選機構(gòu)，代表民意(公意)，因此，他們制定和執(zhí)行法律時考慮的一般是社會正義，或者說是大多數(shù)人的正義，目的是為了增進社會利益和促進社會進步。然而社會利益是每個個人利益的組合，社會正義也是個體正義所構(gòu)成的，促進社會利益的同時也要保護個體利益，然而在促進社會利益時會不可避免地損害部分和個人利益。這時候就需要有一種力量對個人利益或少數(shù)人的利益進行保護，否則難免會導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”。這一種力量與立法機關(guān)促進社會利益之間是相輔相成的關(guān)系，后者是正面的促進，前者是通過反面的保護作用進行促進，但兩者都不可缺少，這就是司法權(quán)的運用。正因為司法機關(guān)以“公平”和“正義”為宗旨，在保護個體利益方面發(fā)揮著重要作用，所以即使是代表多數(shù)人意志的立法機關(guān)都無權(quán)干涉或改變其決定，因而賦予司法權(quán)的終局效力。正如德沃金指出的，“憲法，特別是權(quán)利法案，是被設(shè)計用來保護公民個人和團體以反對大多數(shù)公民可能要去制定的某些決定，甚至大多數(shù)人認(rèn)為它是社會普遍的和共同的利益的決定?！盵16]這就是法院的作用。因此，我們可以說，立法機關(guān)代表的是公意(民意)，而司法機關(guān)代表的則是個體正義。

基于這一認(rèn)識，即使作為法院監(jiān)督機關(guān)的人大，其監(jiān)督權(quán)也受到制約而不能任意行使。因此，我們不能把公意(民意)凌駕于個體正義之上。因此，代表公意的人大就不能對并非代表公意的法院進行質(zhì)詢。

(二)從質(zhì)詢的形式看，中國的質(zhì)詢案必須用書面提出，回答則可以是書面的也可以是口頭的。由于質(zhì)詢制度要求口頭答復(fù)必須由被質(zhì)詢機關(guān)的首長親自到會作答，這就要求首長對本機關(guān)的工作情況有全局了解和總體把握，符合政府的首長負責(zé)制這一領(lǐng)導(dǎo)體制，而法院并不實行首長負責(zé)制而實行法官個人負責(zé)制，院長所管理的只能是本院的行政事務(wù)而非具體的案件情況，院長不可能也不應(yīng)該知道具體案件情況，因此，不應(yīng)該由院長進行口頭答復(fù)。其次，書面答復(fù)要求受質(zhì)詢機關(guān)提交書面材料，很顯然，這一書面材料也是

以整個機關(guān)的名義作出的。行政機關(guān)的公文都需要行政首長簽署，而法院的判決和裁定的署名人是承辦案件的具體法官而非院長，院長不能以法院院長的名義簽署任何判決和裁定。因此，無論是口頭答復(fù)還是書面答復(fù)的性質(zhì)都決定了法院不能作為質(zhì)詢對象。同時，這也是由質(zhì)詢對象的特點所決定了的。質(zhì)詢是對整個機關(guān)的質(zhì)詢，如對政府的質(zhì)詢而不是對政府某個工作人員的質(zhì)詢。政府對外是作為一個整體形象出現(xiàn)的，其生效的行政決定是以整個機關(guān)的名義作出的，而法院的生效裁判并非以法院的名義作出，而是以具體承辦法官的名義作出。

(三)從質(zhì)詢的后果看，人大也不能質(zhì)詢法院。質(zhì)詢是對被質(zhì)詢機關(guān)首長的質(zhì)詢，對質(zhì)詢不滿意的可再次要求質(zhì)詢，如果仍不滿意的，現(xiàn)行法律并未規(guī)定后果，但從質(zhì)詢這一剛性監(jiān)督方式的本意和國外質(zhì)詢制的實踐看來，被質(zhì)詢機關(guān)首長應(yīng)負一定的政治責(zé)任，有可能導(dǎo)致其首長被彈劾(我國也有這樣的案例)，這一后果是法院所不能承受的。1.從法院內(nèi)部來說，法院并不實行首長負責(zé)制，院長只負責(zé)行政事務(wù)，除非院長自己當(dāng)法官，他不會也不應(yīng)當(dāng)涉及具體案件的審理，也就是說，院長并不是案件的責(zé)任人，責(zé)任人只是承辦案件的具體法官，因此，人大質(zhì)詢法院，由院長來承擔(dān)非其本人所審案件的責(zé)任，這完全混淆了責(zé)任人，與“判者不審，審者不判”如出一轍。2.從上下級法院的關(guān)系來說，人大也不能質(zhì)詢法院。由于上下級法院之間的關(guān)系是監(jiān)督關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級法院對下級法院的錯案、冤案不應(yīng)當(dāng)負責(zé)，人大也不能通過質(zhì)詢上級法院的方式來監(jiān)督下級法院。因此，如果硬要對法院進行質(zhì)詢，勢必意味著法院院長要對該院法官和下級法院法官的審判行為負責(zé)，從而導(dǎo)致其基于責(zé)權(quán)利一致的考慮必然強化其內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制，最終使法官陷于行政機關(guān)式的科層體制中而不能真正做到對法律負責(zé)，使司法獨立成為一句空談!

(四)關(guān)于個案監(jiān)督。很多學(xué)者主張人大對法院進行個案監(jiān)督，實踐中也出現(xiàn)了一些人大代表以個案監(jiān)督的方式對法院進行監(jiān)督。據(jù)稱，個案監(jiān)督是人大對法院所享有的監(jiān)督權(quán)的本意。筆者認(rèn)為，這一觀點值得商榷。人大對其他國家機關(guān)的監(jiān)督中，監(jiān)督主體包括人大作為監(jiān)督主體和人大代表單獨或部分聯(lián)合作為監(jiān)督主體。人大整體作為監(jiān)督主體的情形較多，如《憲法》所賦予人大及其常委會對其他國家機關(guān)的監(jiān)督權(quán)都是人大作為整體享有的監(jiān)督權(quán)，如解釋憲法和監(jiān)督憲法實施、撤消同級政府違法和不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令等。人大代表單獨或部分聯(lián)合作為監(jiān)督權(quán)主體則必須有法律明確規(guī)定，如全國人大開會期間，一個代表

團或三十名以上代表有權(quán)提出對國務(wù)院及其各部委的書面質(zhì)詢案，人大代表有權(quán)提出對其他國家機關(guān)的詢問等，都是法律明確規(guī)定的。作為后者這一監(jiān)督主體，能否在法律未明確規(guī)定的情況下行使監(jiān)督權(quán)呢?比如人大代表能否自行解釋《憲法》、制定法律，或者撤消政府的決議和命令呢?顯然是不能的。因此，作為人大代表或部分聯(lián)合代表這一監(jiān)督主體所行使的監(jiān)督權(quán)必須有法律的明確規(guī)定，即必須是法律明確授權(quán)給代表單獨或部分聯(lián)合代表的權(quán)力，否則，這一監(jiān)督主體不能當(dāng)然地行使作為人大整體所享有的監(jiān)督權(quán)。這些學(xué)者所推崇的人大代表享有的個案監(jiān)督權(quán)是否有法律依據(jù)呢?在現(xiàn)行法律體系內(nèi)是找不到依據(jù)的。此外，人大和法院工作機制的不同也決定了人大代表不能對法院進行個案監(jiān)督。人大的任何決定都必須通過民主集中制這一方式作出，而法院審判案件則由法官個人負責(zé)制，即使是合議庭所審案件，在合議庭范圍內(nèi)也實行民主集中制原則，但這并不是整個法院意義上的民主集中制。因此，以人大的民主集中制原則來對法院的法官個人負責(zé)制進行監(jiān)督是不必要的。從設(shè)立法院的初衷即可看出，之所以寧愿由法官以個人負責(zé)制來審判案件而不將案件審判付諸公意進行表決，就在于成本太高和容易導(dǎo)致“多數(shù)人暴政”。因此，如果非要以人大的民主集中制來監(jiān)督法官的個人負責(zé)制，我們也就不需要有設(shè)立法院這一多此一舉、勞民傷財?shù)呐e動了。因此，無論是人大作為整體還是人大代表單獨或部分聯(lián)合都無權(quán)對法院進行個案監(jiān)督。

因此，基于法院地位的特殊性和質(zhì)詢制度的特點，人大不應(yīng)該質(zhì)詢法院。

七、人大如何行使對法院的監(jiān)督權(quán)

正如上文已經(jīng)分析的，現(xiàn)行法律規(guī)定人大可以質(zhì)詢法院的規(guī)定與《憲法》相抵觸而無效，法院與人大的關(guān)系不同于政府與人大的關(guān)系，由此并不必然推出人大也可以質(zhì)詢法院;從理論上說，法院行使司法權(quán)的特殊性質(zhì)也不適合接受人大質(zhì)詢，因此，人大無權(quán)質(zhì)詢法院。然而，基于我國的政體是人民代表大會制度，其它國家機關(guān)都由人大產(chǎn)生，向人大負責(zé)，接受人大監(jiān)督這一制度建構(gòu)，《憲法》明確規(guī)定了法院由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，向人大負責(zé)。對于人大監(jiān)督，肖蔚云認(rèn)為包括三種監(jiān)督方式：即法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督。[17]這是人大對由它產(chǎn)生的國家機關(guān)都享有的監(jiān)督權(quán)。按這一監(jiān)督模式，人大如何對法院進行監(jiān)督呢?首先，關(guān)于法律監(jiān)督，由于人大有權(quán)制定法律且監(jiān)督法律的實施，因此人大常委會有權(quán)撤

消下級人大和同級政府制定的違法或不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，但對于法院卻無權(quán)撤消其裁判。(詳細論述見本文第五部分第二節(jié)。)事實上，法院審判具體案件時必須依據(jù)法律，必須遵守而不得違背法律，而法律又是人大制定的，這實質(zhì)上就是人大對法院的法律監(jiān)督。其次，關(guān)于人事監(jiān)督，肖蔚云認(rèn)為包括對產(chǎn)生、負責(zé)和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)。由于人大常委會享有對同級法院法官的任命權(quán)的罷免權(quán)，完全可以在人事上對法院進行監(jiān)督。最后，關(guān)于工作監(jiān)督，也就是本文所要論述的監(jiān)督方式。筆者認(rèn)為，人大的監(jiān)督方式按照其是否直接對被監(jiān)督者產(chǎn)生法律效力而分為直接監(jiān)督方式和間接監(jiān)督方式。如人大撤消政府的決定和命令、審議工作報告、質(zhì)詢等方式就是直接監(jiān)督方式。為什么不能對法院采用直接監(jiān)督方式呢?由于人大對法院的監(jiān)督是以上位機關(guān)的身份所進行的監(jiān)督，在監(jiān)督中必然帶有強力后盾，對監(jiān)督內(nèi)容不滿的還會帶來否定性后果，在這一監(jiān)督模式下運作的司法權(quán)必然是已在一定程度上變異了的司法權(quán)，不再是《憲法》意義上的獨立的司法權(quán)。因此，基于國家權(quán)力的分工機制和保證司法權(quán)的真正獨立，人大對法院工作的監(jiān)督方式應(yīng)該實行間接監(jiān)督方式而非直接監(jiān)督方式。

由于本文是從人大是否應(yīng)當(dāng)質(zhì)詢法院這一角度來展開論述的，而質(zhì)詢制度實質(zhì)是人大對政府工作的一種監(jiān)督方式，因此，有關(guān)法律監(jiān)督和人事監(jiān)督方式就不屬于本文要論述的范圍，本文的目的是要提出人大對法院的工作的一種監(jiān)督方式。在排除了質(zhì)詢這一直接監(jiān)督方式之后如何體現(xiàn)人大對法院工作的監(jiān)督權(quán)?筆者認(rèn)為現(xiàn)成的法條可以利用：《全國人大組織法》第17條和《地方組織法》第29條都規(guī)定了詢問制度，即各級人大(包括全國人大)在開會時，代表可以向同級有關(guān)國家機關(guān)進行詢問，有關(guān)國家機關(guān)必須進行回答。詢問(inquiry)是指“代議機構(gòu)議員或人民代表大會代表在開會期間向國家行政或司法機關(guān)提出咨詢性問題的制度。詢問的目的一般是為了獲得對行政機關(guān)處理的某件事情的背景材料和有關(guān)的細節(jié)及技術(shù)性問題的信息，以便議會在作出決定時有充分的根據(jù)，同時也可了解政府決策是否有充足的法律依據(jù)和事實基礎(chǔ)。也屬于議會監(jiān)督政府工作的一種形式。”[18]詢問制度的本意是為了了解行政機關(guān)的工作情況，是對行政機關(guān)的一種柔性監(jiān)督方式，也是一種間接監(jiān)督方式。《全國人大議事規(guī)則》第41條規(guī)定，全國人大各代表團審議議案和有關(guān)報告的時候，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)派負責(zé)人員到會，聽取意見，回答代表提出的詢問。主席團和專門委員會對議案和有關(guān)報告進行審議的時候，國務(wù)院或者有關(guān)機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?，聽取意見，回答詢問，并可以對有關(guān)議案作補充說明。因此，可將詢問制度移植過來，由人大對法院的工作進行監(jiān)督，了解其案件情況。實行詢問制度應(yīng)注意的事項是：所詢問的案件必須是已經(jīng)審結(jié)的案件，而不能是還未審理或正在審理的案件，否則可能影響法官公正判案。通過詢問制度，讓人大代表了解法官所判案件的情況，既能達到監(jiān)督法院的效果，防止法官暗箱操作以至司法不公(因為一切丑惡都是見不得光的)，又可以有效地保證司法獨立和法官獨立審判，是這兩者的完美結(jié)合。

詢問制度的優(yōu)點具體表現(xiàn)如下：

1.法律之間嚴(yán)格保持了一致，既符合《全國人大組織法》第17條和《地方組織法》第29條有關(guān)詢問制度的規(guī)定，又不違反《憲法》和《全國人大組織法》有關(guān)質(zhì)詢制度的規(guī)定，使法律體系達到內(nèi)在一致和協(xié)調(diào)而趨于完善;2.正確理解了人大和法院的關(guān)系，法院只對法律負責(zé)，通過對法律負責(zé)來實現(xiàn)對人大負責(zé)，這不同于行政機關(guān)式的向人大負責(zé)，能夠保證法院獨立審判的法律地位;3.符合兩種監(jiān)督方式的性質(zhì)：質(zhì)詢和法律議案都屬于議案，是各級人大及其常委會的一種剛性監(jiān)督方式，而詢問不具有議案和監(jiān)督的性質(zhì)。提質(zhì)詢案的目的是要糾正被質(zhì)詢對象的違憲違法行為和工作中的重大失誤，由于人大無權(quán)撤消法院的裁判，法院也就不能接受質(zhì)詢，而詢問是在人代會或人大常委會會議期間審議議案或報告時對不清楚的問題進行了解，這適合人大了解法院的工作情況，是人大行使其監(jiān)督職權(quán)的表現(xiàn);4.從對象上看：質(zhì)詢一般是針對整個機關(guān)而言的，是對整個機關(guān)的工作進行的質(zhì)詢，而法院的裁判是由具體承辦案件的法官作出，以法院作為質(zhì)詢對象也就不能達到質(zhì)詢效果。而詢問制度可以詢問該機關(guān)的任何人，適合法院的法官個人負責(zé)制;5.方式簡便易于操作：提出質(zhì)詢的主體資格要件有一個代表團、30名以上代表、10名以上代表、以及常委會組成人員5人或者3人聯(lián)名等，而詢問則沒有法定人數(shù)的規(guī)定，可以一個人提出，也可以幾個人聯(lián)合提出，可以為人大代表很方便地了解法院的案件情況提供制度便利。

當(dāng)然，本文對人大詢問法院制度的設(shè)想只是一個雛形，具體如何進行詢問等微觀的程序的設(shè)計還需作進一步研究。

八、結(jié)語

無論是從理論上對法院及司法權(quán)在國家機構(gòu)和國家權(quán)力體系安排中的特殊性進行分析，還是從我國現(xiàn)行立法的演變規(guī)律來看，我們都必然得出以下結(jié)論：即法院不應(yīng)當(dāng)成為受質(zhì)詢的對象，我國的質(zhì)詢制度不應(yīng)該將法院納入其對象進行規(guī)定，人大對法院的監(jiān)督方式應(yīng)該采用詢問制度。

第四篇：從西方公共制度的演變看我國公務(wù)員管理法治

從西方公務(wù)員制度演變看我過公務(wù)員制度

行政092班 劉海龍 09122212 西方國家公務(wù)員制度是西方國家政治制度的重要組成部分，是資本主義制度的產(chǎn)物。西方國家公務(wù)員制度首創(chuàng)于19世紀(jì)中葉資本主義工業(yè)化和資本主義民主較發(fā)達的英國，并以其文官政府的廉價高效著稱于世。此后到第二次世界大戰(zhàn)前后，西方國家競相效仿，先后建立了適合本國國情的公務(wù)員制度，掀起了近代人事制度的一場革命。公務(wù)員制度建立時，曾吸收了中國科舉制的一些東西，以后逐步發(fā)展完善，成為現(xiàn)在一整套包括分類、考試、錄用、培訓(xùn)、獎懲、工資、福利和保障等完整的法律化管理制度，公務(wù)員制度即是這些制度的總和。公務(wù)員的定義、范圍在西方國家不大一致，本文取廣義的公務(wù)員范圍，不僅包括事務(wù)官即所謂的文官，而且包括政務(wù)官，以便我們從總體上了解公務(wù)員制度的共同特點及其歷史作用。

一、公開競爭考試，擇優(yōu)錄用公務(wù)員

“要想得到一流的人選，必須求助于競爭”這是西方資產(chǎn)階級所謂的人才主義原則，基于這一認(rèn)識，西方各國政府都把通過公開競爭考試，然后擇優(yōu)錄用公務(wù)人員作為國家公務(wù)員制度改革的核心，也作為選拔國家公職人員的主要依據(jù)。英國政府首先施行。實行公開考試錄用制度，對當(dāng)時的政治和人事制度起了重要的作用。

當(dāng)然，考試制度也并非是十全十美，其本身也存在著一些問題。比如在考試的內(nèi)容中，對能量化的文化知識水平易于測評，而對于應(yīng)考者的創(chuàng)造力和思維靈活性等難于量化的部分尚無精確的測定辦法，有時也帶來負效應(yīng)。

二、建立嚴(yán)格的培訓(xùn)制度，重視文官的“知識化”和“專業(yè)化”

建立嚴(yán)格的公務(wù)員培訓(xùn)制度，是更新公務(wù)員的思想觀念、知識結(jié)構(gòu)和提高他們的素質(zhì)以及工作效能的重要環(huán)節(jié)，而這種素質(zhì)的更新和提高又是文官系統(tǒng)更新機制的重要組成部分。尤其是隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和應(yīng)用，隨著西方各國政府對政治、經(jīng)濟以及社會生活干預(yù)的日益增多，政府迫切需要各方面的專家和技術(shù)人員參與政府的管理。為此，西方各國對于新錄用的公務(wù)員在其任職前后都要進行嚴(yán)格的培訓(xùn)，并建立了相應(yīng)的培訓(xùn)制度，使培養(yǎng)出來的文官人員既有“知識化”又有“專業(yè)化”。

三、職位常任和“政治中立”

西方國家的公務(wù)員一般分為兩類：一是政務(wù)類公務(wù)員，主要負責(zé)政治決策。它包括各級立法機構(gòu)的議員（有的不包括）、各級行政部門的首長及政治助手等。這一類由民選產(chǎn)生，有任期限制，一般為1—7年，連選連任。二是事務(wù)類或業(yè)務(wù)類公務(wù)員，主要負責(zé)執(zhí)行決策，處理政府日常事務(wù)和經(jīng)常性的業(yè)務(wù)活動，他們主要靠考試擇優(yōu)錄用產(chǎn)生。資本主義國家在經(jīng)歷了長期的黨派斗爭中，取得了不少的痛苦教訓(xùn)，終于找到了一條既不妨礙黨派斗爭又有利于政府工作保持連續(xù)性和穩(wěn)定性的方法，這就是在實行政務(wù)類公務(wù)員任期制的同時，實行業(yè)務(wù)類公務(wù)員的職位常任制，即“職位常任”或“終生官員”。其內(nèi)容就是指文官一經(jīng)錄用，無過失行為，可不受免職、停職等處分，并一直工作到退休，不與政黨共進退。這樣，公務(wù)員的身份就獲得了法律的保障，也保證了公務(wù)員隊伍的基本穩(wěn)定。

“政治中立”是與職務(wù)常任密切聯(lián)系的，也是資本主義國家政黨斗爭的產(chǎn)物。西方國家公務(wù)員制度中的所謂“政治中立”，就是指公務(wù)員不參與黨派政治斗爭活動，不參加黨派競選，不成為某一執(zhí)政黨政治目標(biāo)的工具，不得以黨派偏見影響決策，忠誠地為國家服務(wù)。

四、運用法律手段，建立、健全和保障公務(wù)員制度

為了保障公務(wù)員制度的順利進行，西方各國政府普遍采用法律手段來建立健全公務(wù)員制度。這些法律條文都明確規(guī)定了文官或公務(wù)員的職責(zé)范圍、法律地位及其權(quán)利和義務(wù)。公務(wù)員必須忠于職守，廉潔奉公，遵守法紀(jì)，服從和執(zhí)行上級的命令，禁止兼任其他有報酬的公職或私職，若違反紀(jì)律，將受到警告、降職、減薪、強制退休、撤職等處分，嚴(yán)重者要追究刑事責(zé)任。但同時也規(guī)定公務(wù)員享有各種合理的勞動報酬、津貼、假期、退休金和社會保險等社會福利。這樣使他們能夠擺脫失業(yè)及家庭經(jīng)濟生活的困擾，一心一意為國效力。英國政府也明確規(guī)定國家機關(guān)的公職人員一律不準(zhǔn)經(jīng)商，不準(zhǔn)從事與本部門業(yè)務(wù)有關(guān)的任何贏利事業(yè)，并特別強調(diào)文官不準(zhǔn)參加政治活動，不準(zhǔn)發(fā)表批評國家政策與措施的意見，否則將受到各種紀(jì)律的懲罰?？傊?，文官若不違法失職、瀆職，將不會受到免職、停職等處分。反之，文官或公務(wù)員的行為一旦超出法律授權(quán)范圍或違反法律的規(guī)定，便是違法瀆職，就要受到法律的制裁。

由此可見，西方各國政府都是十分重視運用法律手段來建立健全和保障公務(wù)

員制度的，而公務(wù)員制度的法制化反過來有利于健全和完善文官系統(tǒng)。運用法律作為強制力使公務(wù)員循規(guī)蹈矩，并以法律為手段來保障公務(wù)員的切身利益，既維護了公務(wù)員制度的嚴(yán)肅性，也調(diào)動了公務(wù)員的工作積極性，從而保障了文官系統(tǒng)機制的正常運行。

然而，我國國家公務(wù)員制度是根據(jù)我國的國情建立的，同時又改革了傳統(tǒng)的人事制度的弊端，因此它既不同于西方文官制度，也不同于我國傳統(tǒng)的人事管理制度。與西方文官制度比較，有以下幾點不同：

一、我國公務(wù)員制度堅持和體現(xiàn)了黨的基本路線，而西方文官制度則標(biāo)榜“政治中立”。在《國家公務(wù)員暫行條例》的總則中，明確規(guī)定“國家公務(wù)員制度貫徹以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線?！边@說明我國公務(wù)員制度是黨的組織路線，而西方文官不得參加黨派活動，不得帶有政治傾向。

二、我國公務(wù)員制度堅持黨管干部的原則，而西方文官制度要求公務(wù)員與“黨派脫鉤”。我國公務(wù)員制度根據(jù)黨的組織人事路線、方針、政策制定，堅持黨對人事工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級政府組成人員的國家公務(wù)員是由各級常委及其組織部門負責(zé)考察，依法由各級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或決定任免。西方文官制度對公務(wù)員的管理強調(diào)“與黨派脫鉤”，公務(wù)員職務(wù)晉升不受政黨干預(yù)。

三、我國公務(wù)員制度強調(diào)德才兼?zhèn)?，西方文官制度缺乏統(tǒng)一的，全面的用人標(biāo)準(zhǔn)。國家公務(wù)員在錄用中采用公開考試、嚴(yán)格考核、對思想政治方面要求嚴(yán)格。在晉升中注重思想政治表現(xiàn)和工作實績。因此堅持德才兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)是國家公務(wù)員制度的重要特色。

四、我國公務(wù)員制度強調(diào)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，國家公務(wù)員不是一個獨立利益集團，而西方文官是一個單獨的利益集團。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，我國公務(wù)員的考核、獎懲、晉升等都要考察其為人民服務(wù)的精神。西方文官制度中的公務(wù)員，可以通過自己的工會等組織同政府談判，最大限度維護自己的利益。國家公務(wù)員制度與傳統(tǒng)的人事制度比較，也是有差別的：

1、國家公務(wù)員制度在科學(xué)化、法制化上比傳統(tǒng)的人事制度有很大的提高。國家公務(wù)員制度是分類管理的一種制度，是行政機關(guān)工作人員管理的一整套規(guī)范。它除了有總法規(guī)，還有若干個配套的單項法規(guī)及其實施細則、實施方案，從而形成一個健

全的法規(guī)體系。

2、國家公務(wù)員制度在管理機制上比傳統(tǒng)人事制度進一步健全和強化。(1)國家公務(wù)員制度有競爭擇優(yōu)機制。在公務(wù)員考試、考核、晉升、任免等方面都體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰機制，保證每個職位都有最優(yōu)秀的人員來擔(dān)任。(2)國家公務(wù)員制度有廉政勤政保障機制。《國家公務(wù)員暫行條例》中對公務(wù)員的義務(wù)、紀(jì)律、考核、獎勵、回避等方面都加以嚴(yán)格約束，并通過監(jiān)督來加以保障。(3)國家公務(wù)員具有能上能下、新陳代謝機制。國家公務(wù)員制度對公務(wù)員進行考核，如不能勝任工作要免職。并實行不同職務(wù)的最高任職限制、年齡及部分職務(wù)的聘任制度。公務(wù)員在錄用和調(diào)任上嚴(yán)格把關(guān)，提高公務(wù)員的素質(zhì)。另外，還實行人員交流、競爭上崗、職位輪換、和職務(wù)聘任制，打破終身制，增強行政機關(guān)的活力。

3、國家公務(wù)員制度在隊伍優(yōu)化上比傳統(tǒng)的人事制度有新的突破。(1)國家公務(wù)員制度是在行政管理體制和機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上推行的。(2)國家公務(wù)員制度是在人員精簡基礎(chǔ)上建立的。

4、國家公務(wù)員制度在工資、福利、保險上比傳統(tǒng)人事制度科學(xué)合理。公務(wù)員實行新的職級工資制，按不同的職能分為職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資四個組成部分。

第五篇：訴訟監(jiān)督事項向同級人大報告制度研究

訴訟監(jiān)督事項向同級人大報告制度研究

發(fā)言人苗生明：北京市石景山區(qū)人民檢察院檢察長

2009年石景山區(qū)檢察院率先提出了建立訴訟監(jiān)督事項向同級人大報告制度（以下簡稱“報告制度”），即檢察機關(guān)在向公安機關(guān)、人民法院發(fā)出訴訟監(jiān)督類文書的同時，將相關(guān)文書材料向同級人大報告，并定期向人大匯報被監(jiān)督對象的整改和反饋情況，以進一步加強人大對于檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督工作的信息聯(lián)絡(luò)，彌補人大個案監(jiān)督的不足，提高檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的效果，推動人大對檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的一項創(chuàng)新性制度。我們希望通過建立并不斷完善此項制度，以期有效破解制約檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督發(fā)展中的瓶頸問題。本文針對此項制度的主要內(nèi)容、實施情況，以及此項制度建立的理論根據(jù)、現(xiàn)實基礎(chǔ)、工作機制所要達到的預(yù)期效果等方面進行探討，以不斷推進檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督工作。

一、石景山區(qū)檢察院報告制度實施狀況

石景山區(qū)檢察院以北京市人大常委會2008年9月出臺的《關(guān)于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決議》為契機，積極探索訴訟監(jiān)督機制，結(jié)合本院出臺了《關(guān)于對訴訟活動的法律監(jiān)督工作向區(qū)委和區(qū)人大常委會報告的實施辦法》（以下簡稱“實施辦法”），并以該實施辦法為藍本在實踐方面進行了積極探索。

（一）報告制度的主要內(nèi)容

1．向同級人大報告的主要事項。根據(jù)實施辦法的要求，檢察機關(guān)向同級人大報告的事項范圍主要有五個方面：一是發(fā)出的訴訟監(jiān)督類檢察建議書；二是發(fā)出的糾正違法通知書；三是提起的刑事抗訴案件；四是以民事行政案件再審檢察建議，建議法院再審的民事行政案件；五是提請上級院對已生效民事行政判決、裁定提起抗訴的案件。

2．向同級人大報告時所提交的材料。檢察機關(guān)在向同級黨委和人大報告訴訟監(jiān)督事項時，要將以下材料同時報區(qū)委和區(qū)人大常委會備案，主要包括：訴訟監(jiān)督類檢察建議書；糾正違法通知書；刑事抗訴書；民事行政再審檢察建議書和民事行政提請抗訴報告書及相關(guān)證明材料；上述文書送達后，被監(jiān)督對象的反饋材料；被送達人對糾正違法通知書和檢察建議書所提出的復(fù)議、復(fù)核后形成的證明材料等。

3．檢察院各部門的職責(zé)劃分。在實施辦法中明確規(guī)定了報告制度中人民檢察院各部門的職責(zé)劃分，其中各業(yè)務(wù)部門為具體責(zé)任部門，院辦為組織協(xié)調(diào)部門。院辦除完成一些事務(wù)性工作以外，還要負責(zé)對業(yè)務(wù)部門提交的訴訟監(jiān)督報告材料進行形式審查，對不按照實施意見開展報告工作的處室要查清原因進行督辦，對于區(qū)委和區(qū)人大常委會提出的指導(dǎo)性意見要及時向院黨組和有關(guān)處室傳達，并實時進行督辦。

4．報告工作的流程和時間要求。實施辦法中明確規(guī)定了報告工作的具體時間要求，即各業(yè)務(wù)處室在作出訴訟監(jiān)督?jīng)Q定后，應(yīng)在2個工作日內(nèi)將材料按要求送至院辦，由院辦制作報告公文裝訂成卷后，每周一報送區(qū)委政法委和區(qū)人大內(nèi)司委。此外，實施意見中還規(guī)定了季度匯報工作制度，就每季度報告工作開展情況和遇到的問題向區(qū)委和區(qū)人大常委會匯報，聽取指示，尋求支持。

（二）報告制度的實施情況

報告制度的實施得到了石景山區(qū)人大的高度評價和支持，并取得了初步成效。2009年2月以來，我院共有7項訴訟監(jiān)督事項向同級人大進行報告并備案，其中糾正違法1項、檢察建議3項、民事抗訴2項、民事再審建議1項，均收到了被監(jiān)督機關(guān)的回復(fù)，提高了訴訟監(jiān)督的實效。此外，我院針對某某派出所進行的一起訴訟監(jiān)督，要求該派出所改善執(zhí)法硬件設(shè)施和條件，以避免執(zhí)法中可能存在的違法情形，該檢察建議受到同級人大和黨委的高度重視，最終使該派出所的基礎(chǔ)設(shè)施問題得到及時有效的解決。向同級人大報告并備案的制度，明顯提高了公安機關(guān)和人民法院對訴訟監(jiān)督事項的重視程度，因而提高了訴訟監(jiān)督的效率和效果。

二、報告制度的理論基礎(chǔ)

任何制度的創(chuàng)建、實施難免受到合法性、合理性的追問，訴訟監(jiān)督事項向同級人大報告制度亦不能外。當(dāng)然，對于何為合法性？何為合理性？理論界都各執(zhí)一詞。在此，筆者采用的立場是，合法性指的是該制度建立的法理依據(jù)，而合理性則指的則是該制度建立的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（一）報告制度的合法性

1.向同級人大報告制度具有法律依據(jù)

監(jiān)督事項向同級人大報告制度具有憲法和法律上的依據(jù)。在談到中國檢察機關(guān)的憲法地位時，必須注意到我國的國體和政體與西方資本主義國家三權(quán)分立政體之間的本質(zhì)區(qū)別。我們是社會主義國家，實行的是人民民主專政。在我國人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)。人民代表大會作為國家的權(quán)力機關(guān)，具有法律監(jiān)督的權(quán)力，該項權(quán)力既是憲法和法律的統(tǒng)一、正確實施的可靠保證，又是立法的延伸和法律本身的內(nèi)在要求。人民代表大會的法律監(jiān)督機制，包括國家權(quán)力機關(guān)直接實施的法律監(jiān)督和國家設(shè)置的專門法律監(jiān)督機關(guān)——人民檢察院的法律監(jiān)督。但二者的法律監(jiān)督?jīng)Q不是平行部門之間的橫向分工關(guān)系，而是縱向的隸屬關(guān)系，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

檢察院對人大負責(zé)并報告工作；人大監(jiān)督檢察院的各項工作。這就意味著檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)是由權(quán)力機關(guān)賦予并要受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的。由此，從權(quán)力的層級上看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)由于其不完整性和從屬性只能夠居于第二層級，而只有人大監(jiān)督權(quán)才是第一層級的權(quán)力。所以，我們說檢察機關(guān)就具體訴訟監(jiān)督事項向人大報告是由其憲法地位所決定的，是人大對檢察機關(guān)進行有效監(jiān)督的應(yīng)有之意。

2006年8月27日通過的《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第八條明確規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。

2.報告制度不違背檢察權(quán)獨立行使的原則

根據(jù)我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是我國國家機構(gòu)的重要組成部分。

人民檢察院獨立行使檢察權(quán)，但不意味著檢察機關(guān)可以脫離國家權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，相反，根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，各級人民檢察院它應(yīng)對本級人民代表大會和它的常務(wù)委員會負責(zé)，并報告工作，接受監(jiān)督。在檢察實踐中，我們已經(jīng)進行了很多接受人大監(jiān)督的事項，除定期向人大報告工作，認(rèn)真接受執(zhí)法檢查等工作外，還主動征求人大代表對檢察工作的意見，認(rèn)真答復(fù)人大代表的質(zhì)詢，邀請人大代表視察檢察工作，聽取人大代表對檢察工作的評議。所以，向人大報告訴訟監(jiān)督事項和檢察權(quán)的獨立行使并不相悖。

（二）報告制度的合理性

就實踐層面而言，早在1995年最高人民檢察院就先后做出了《關(guān)于抗訴案件向同級人大常委會報告的通知》和《最高人民檢察院辦公廳關(guān)于執(zhí)行高檢院〈關(guān)于抗訴案件向同級人大常委會報告的通知〉中若干問題的通知》，根據(jù)該通知的規(guī)定，抗訴作為訴訟監(jiān)督工作的重要組成部分向人大常委會進行報告具有一定的實踐基礎(chǔ)。監(jiān)督事項向同級人大報告并備案的制度，不僅具有法律根據(jù)，而且具有實踐上的合理性，具體表現(xiàn)為以下三個方面：

1.報告制度能夠使人大更全面、深入把握訴訟監(jiān)督的狀況

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)從其產(chǎn)生之日起，就體現(xiàn)了以檢察權(quán)制約偵查權(quán)和審判權(quán)的宗旨。不斷完善檢察機關(guān)的訴訟法律監(jiān)督的機制，是貫徹以權(quán)力制約權(quán)力的原則的需要。

近年來，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公成了人民群眾反映最強烈的熱點問題之一，百姓往往“信訪不信法”、“信官不信法”，使得涉法涉訴信訪案件日益增多，并且這些案件往往會涌向人大。然而，人大作為權(quán)力機關(guān)對訴訟監(jiān)督尤其是個人監(jiān)督的情形知之較少，不能滿足公民對人大機關(guān)的心理期待，通過審議專項報告途徑了解檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的作用十分有限。向同級人大報告制度的設(shè)立和不斷完善，恰恰能夠填補二者之間的鴻溝，有利于人大及其代表更深入了解訴訟監(jiān)督的實際狀況。

2.報告制度能夠使訴訟監(jiān)督的實效得到加強

檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)具有一定的局限性，其效果有待進一步加強?！皺z察機關(guān)對訴訟活動的法律監(jiān)督基本上是一種建議和啟動程序權(quán)”，“對訴訟活動中的違法情況提出監(jiān)督意見，不具有終局或?qū)嶓w處理的效力。訴訟活動中的違法情況是否得以糾正，最終還是要由其他有關(guān)機關(guān)決定?！北O(jiān)督不僅在于監(jiān)視、察看，更著重于發(fā)現(xiàn)存在違法現(xiàn)象時的糾正，否則，監(jiān)督就失去意義。檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督，主要是通過通知立案、抗訴、提出檢察建議以及糾正違法等手段對訴訟活動進行監(jiān)督。但是，這些監(jiān)督手段由于立法上缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定、法律責(zé)任以及相應(yīng)的保障機制，導(dǎo)致訴訟監(jiān)督的效果不盡如人意。

實踐中，最突出的表現(xiàn)就是被監(jiān)督機關(guān)對檢察建議和糾正違法通知要么置之不理，要么不予有效地執(zhí)行。但是，刑事訴訟法沒有就糾正違法的程序、法律后果及實施保障進行規(guī)定，只能依賴于被監(jiān)督對象的自覺行動。對于被監(jiān)督機關(guān)不接受糾正違法意見的，檢察機關(guān)往往束手無策。實踐中，一份檢察建議在發(fā)出后兩次被公安機關(guān)拒收、退回，這不僅嚴(yán)重損害了檢察機關(guān)監(jiān)督工作的權(quán)威性，同時也挫傷了檢察干警開展監(jiān)督工作的積極性。立法缺失和保障機制匱乏嚴(yán)重弱化了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的效力，也是檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督工作進一步發(fā)展的瓶頸。

另一方面，檢察機關(guān)監(jiān)督地位有待加強。依照我國“一府兩院”的格局，檢察機關(guān)地位應(yīng)高于公安機關(guān)，但在刑事訴訟中，公安機關(guān)處于與檢察機關(guān)、審判機關(guān)并列的訴訟地位。由于公安機關(guān)處在與違法犯罪作斗爭的第一線，負有維護社會治安秩序的重大職責(zé)，各級政府都較為重視，因而，檢察機關(guān)對公安機關(guān)的監(jiān)督顯得乏力。出于多種因素的考慮，進行訴訟監(jiān)督選擇較為緩和的方式提出監(jiān)督糾正意見，避免被監(jiān)督機關(guān)的抵觸，顯得配合有余，監(jiān)督不足，監(jiān)督手段的變通執(zhí)行傾向可能致使法定手段異化，犧牲了訴訟監(jiān)督活動的法定規(guī)則，降低了檢察機關(guān)開展工作的權(quán)威性。總之，訴訟監(jiān)督事項向同級人大報告，直面涉法涉訴上訴等人民群眾對司法公正的強烈需求，直面檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督效果不佳的現(xiàn)實，檢察機關(guān)通過向人大報告制度增強了訴訟監(jiān)督的力度和效果，也避免了訴訟監(jiān)督案件由檢察機關(guān)——人大——檢察機關(guān)的轉(zhuǎn)換中的資源浪費。訴訟監(jiān)督事項向人大報告制度，既有效解決了訴訟監(jiān)督的制裁性不足的難題，又使人大更為全面、深入、及時了解訴訟監(jiān)督工作的實際狀況，唯如此，人大才能更好的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督工作。

3．報告制度能夠彌補人大對個案監(jiān)督的不足

在我國，人大對個案是否具有監(jiān)督權(quán)存在爭議。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，人大對個案監(jiān)督具有監(jiān)督權(quán)。根據(jù)我國《憲法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（1992年）、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（1995年）、《人民法院組織法》（1983年）和《人民檢察院組織法》（1983年）以及2006年《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的有關(guān)規(guī)定，人大監(jiān)督司法的權(quán)力及其實現(xiàn)途徑主要有如下七個方面：對司法機關(guān)工作一般監(jiān)督權(quán)（審議司法機關(guān)的工作報告并表決）；對司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)；憲法實施的監(jiān)督權(quán)；質(zhì)詢權(quán)；特定問題的調(diào)查及決定權(quán)；特赦權(quán)；逮捕代表的許可權(quán)。其中，涉及個案監(jiān)督權(quán)的僅為后四項權(quán)力。需要指出的是，個案監(jiān)督固然是一種便利、直接而有力的監(jiān)督方式，但是，長此以往，難免形成人大包辦代替司法機關(guān)的局面。人大在立法時不應(yīng)有本位主義的心態(tài)，必須充分注意作為民意代表機關(guān)的人大與作為審判和法律監(jiān)督的司法機關(guān)之間的分工關(guān)系和不同職責(zé)。

不管從實然的層面，還是從應(yīng)然的角度，人大的個案監(jiān)督都不能是一種常規(guī)的監(jiān)督。由于人大對個案監(jiān)督的不足，因此，需要通過加強檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督并及時向人大報告的制度，將人大的個案監(jiān)督和檢察機關(guān)的專門的訴訟監(jiān)督權(quán)有機地糅合在一起，既能有效地發(fā)揮訴訟監(jiān)督的功效，又能彌補人大個案監(jiān)督的不足，保證了法律監(jiān)督的合法性、合理性和有效性的統(tǒng)一。

三、報告制度的價值基礎(chǔ)

解決報告制度的合法性和合理性的問題，隨之而來的是制度的價值基礎(chǔ)問題。我們認(rèn)為，報告制度對訴訟監(jiān)督工作具有如下功能和作用：有利于強化人大對訴訟監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)；有利于提升檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的水平；有利于改善司法機關(guān)的執(zhí)法水平；有利于化解訴訟監(jiān)督效力不足的難題。

四、報告制度的不足與完善

目前，對訴訟監(jiān)督工作的認(rèn)識存在兩個誤區(qū)：一是少數(shù)司法機關(guān)片面認(rèn)為訴訟監(jiān)督只是檢察機關(guān)的一項職能，開展的好與壞只是檢察機關(guān)自己的事情；二是有些群眾不了解訴訟監(jiān)督是一項嚴(yán)肅的訴訟活動，必須在法律規(guī)定的具體框架下才能開展，有操之過急的想法。這些對訴訟監(jiān)督工作的推進和發(fā)展具有一定的影響。

當(dāng)前，向同級人大報告制度在實踐中雖然取得了一些成績和效果，但是仍然存在一些問題和不足。訴訟監(jiān)督工作的不足是長期造成的，同樣，訴訟監(jiān)督工作的強化也是一項長期的任務(wù)，必須遵循漸進的原則，不可能期望一蹴而就。訴訟監(jiān)督工作，需要不斷地改進工作方法，創(chuàng)新工作機制。通過一段時期以來的實踐和探索，我們也發(fā)現(xiàn)這項制度在實施中也有一些問題。例如，當(dāng)被監(jiān)督對象位于其它區(qū)縣或是行政級別高于我們的時候，由于存在超出本區(qū)人大管轄范圍的問題，報告制度將難以保證發(fā)揮出預(yù)期的效果。因此，要想讓報告制度完全發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，可能需要更高層面的制度化，就必須從上而下全面加以推廣，唯如此，檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督工作才能夠在來自人大的支持下開創(chuàng)出新的局面。