第一篇：1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用――兼論中國(精)

文章編號 :1000-8462(2004 04-0449-05 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用 — — — 兼論中國未來行政區(qū)劃改革走向

Ξ

范

今

朝

(浙江大學(xué) 理學(xué)院地球科學(xué)系區(qū)域與城市發(fā)展研究所 , 中國浙江 杭州

310027 摘

要 :1979年改革開放以來 , 浙江省的行政區(qū)劃調(diào)整變更頻繁 , 突出表現(xiàn)在城市化地區(qū)和 “ 市” 建制的設(shè)置上 , 變化 的原因多出于經(jīng)濟(jì)方面 , 出于政府主導(dǎo)型的城市化進(jìn)程的需要?？偟膩砜?, 這一時期行政區(qū)劃的調(diào)整對浙江省經(jīng)濟(jì)、社會和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步 , 對城市化進(jìn)程的推進(jìn) , 都起到了一定的促進(jìn)作用;但其中仍然存在一些問題。文章在 全面梳理 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基礎(chǔ)上 , 分析其起到的作用及其局限;并對中國未來的行政區(qū) 劃走向進(jìn)行分析 , 提出一些改革的政策建議。認(rèn)為 :應(yīng)從上層和基層、宏觀和微觀、, 一方 面積極推進(jìn)國家整體的行政區(qū)劃改革 , 在時機(jī)成熟時修改憲法、, 有利于 建設(shè)民主政治和市民社會的行政區(qū)劃體系和政府管理體制;, , 關(guān)注小城鎮(zhèn)行 政區(qū)劃體制的創(chuàng)新和城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn)

關(guān)鍵詞 :行政區(qū)劃;調(diào)整變更;過程;作用;;中圖分類號 :F928.3

1引言

1.1

行政區(qū)劃及調(diào)整變更的含義和中國當(dāng)代行政區(qū)劃概況 行政區(qū)劃是國家對行政區(qū)域的劃分 , 是國家權(quán)力的空間 或者地域的分割和配置體系的主要方面 [1]。行政區(qū)劃調(diào)整變 更的內(nèi)容按具體情況可以分為以下 6類 :建制變更;行政區(qū)域 界線變更;行政機(jī)關(guān)駐地遷移;隸屬關(guān)系變更;行政等級變更;更名和命名。在實(shí)際工

作中 , 一個地方一次行政區(qū)劃變更 , 可 能只涉及上述 6類中的一項(xiàng) , 也可能涉及幾項(xiàng) [2]。

中華人民共和國行政區(qū)域的劃分 , 目前的基本依據(jù)是 1982年 《憲法》 第一章第 30、31條的規(guī)定。實(shí)踐中 , 由于該規(guī) 定的簡略和表述上的模糊以至疏漏 , 實(shí)際已有所變通和突破。按照官方正式統(tǒng)計 , 截至 2002年 12月底 , 中國的行政區(qū)域劃 分為(省級以下未含臺灣、香港和澳門 :第一級 :34個省級單 位 — — — 4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū);第二級 :332個地級單位 — — — 275地級市、22地區(qū)、30自治州、5盟;第三 級 :2,860個縣級單位 — — — 830市轄區(qū)、381縣級市、1,478縣、116自治縣、49旗、3自治旗、2特區(qū)、1林區(qū);第四級 :44,756個 鄉(xiāng)級單位 — — — 20,600鎮(zhèn)、17,196鄉(xiāng)、1,160民族鄉(xiāng)、2民族蘇 木、5,516街道。此外 , 在部分省區(qū) , 還有 5級(尚存計 66個區(qū) 公所 的狀況存在 [3]。同時 , 在上述正式的政區(qū)體系之外 , 還 有大量的具有政區(qū)性質(zhì)的不同類型的準(zhǔn)政區(qū)(主要在基層政 區(qū) , 如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等 及附加于正式政區(qū)之上的多樣的行政層級(如副省級市、副地 級市、副縣級鎮(zhèn)等。1.2 改革開放(1979年 之前的浙江省行政區(qū)劃狀況

今浙江省域正式成為一個完整的省級行政區(qū)是在明初。明太 祖 丙 午 年(1366 置 浙 江 等 處 行 中 書 省;洪 武 十 四 年(1381 嘉興、湖州二府自直隸改屬浙江 , 時轄 11府、1州、75縣 , 浙江版圖從此穩(wěn)定少變。清康熙初改稱浙江行省 , 時領(lǐng) 11府和 1州、2廳、75縣;省和府之間復(fù)設(shè)杭嘉湖、寧紹臺、金 衢嚴(yán)、溫處 4道。民國初年廢府、州、廳制 , 代以道制 , 以道承 省統(tǒng)縣 , 在清 4道的基礎(chǔ)上 , 置錢塘、會稽、金華、甌海 4道和 75縣;1927年廢道制 , 實(shí)行省、縣二級制;又在城市地區(qū)引入 市制 , 設(shè)杭州市和 77縣 [4]。

1949年中華人民共和國成立 , 是年全省共設(shè)杭州、溫州、寧波 3省轄市 , 嘉興、寧波、衢州、建德、溫州、臺州、麗水、金 華、臨安、紹興 10專區(qū)和嘉興、湖州、紹興、金華、蘭溪、衢州 6地轄市、78縣、2專署直屬區(qū)。自后近30年時間 , 變動頻繁 , 包括地、縣的合并、分立和市的建立、撤銷 , 以及行政區(qū)界線的 調(diào)整和政府駐地的遷移等;由于當(dāng)時的政治形勢多變及法規(guī) 的

缺乏和廢弛 , 使行政區(qū)劃的調(diào)整隨意性較大。至 1978年 末 , 隨著中國正式開始改革開放進(jìn)程 , 行政區(qū)劃工作始重新進(jìn) 入規(guī)范化軌道 , 其標(biāo)志就是原來 “ 文革” 時期被各級 “ 革命委員 會” 所代替的省、地和縣、市、區(qū)各級人民政府(專員公署 相繼 恢復(fù) , 行政區(qū)劃的調(diào)整變更也逐漸有了法律、法規(guī)等的依 據(jù) [5]。截止 1978年底 , 浙江省行政區(qū)劃為 3地級市(杭州、寧 波、溫州、8地區(qū)(嘉興地區(qū)、寧波地區(qū)、紹興地區(qū)、金華地區(qū)、臺州地區(qū)、麗水地區(qū)、溫州地區(qū)、舟山地區(qū) 和 65縣、10市轄 區(qū) [6]。

第 24卷第 4期 2004年 7月

經(jīng)

濟(jì)

地

理 EC ONOMIC GE OG RAPHY

V ol.24, N o.4 Jul., 2004 Ξ本文在寫作前期 , 曾得到浙江大學(xué)地球科學(xué)系地理教育專業(yè) 98級本科生金孟東同學(xué)資料搜集方面的幫助 , 特此致謝。另外 , 論文評審人 及編輯等對本文提出的修改意見對作者從多角度深入思考問題和完善論文有很大啟發(fā) , 深表感謝。

收稿日期 :2003-04-29;修回日期 :2003-07-30

1.3問題的提出

1979年之后 , 至今短短 20余年的時間 , 浙江省的行政區(qū) 劃調(diào)整變更頻繁 , 突出表現(xiàn)在城市化地區(qū)和 “市” 建制的設(shè)置 上 , 變化的原因較之此前則更多地出于經(jīng)濟(jì)原因 , 出于政府主 導(dǎo)型的城市化進(jìn)程的需要。目前 , 浙江省的行政區(qū)劃雖仍有 變更 , 但其基本格局和態(tài)勢 , 經(jīng)改革開放 20余年的調(diào)整 , 已初 步確定。總的來看 , 這一時期行政區(qū)劃的調(diào)整對浙江省經(jīng)濟(jì)、社會和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步 , 對城市化進(jìn)程的推進(jìn) , 都起到 了一定的促進(jìn)作用;但不可否認(rèn) , 其中仍然存在一些問題 , 有 微觀操作中失當(dāng)?shù)?, 也有宏觀政治體制局限的 , 等等。本文即 在全面梳理 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基 礎(chǔ)上 , 分析歸納其起到的作用 , 并進(jìn)而對中國未來的行政區(qū)劃 走向進(jìn)行分析 , 提出一些改革的政策建議。1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的階段 劃分和作用分析 2.1基本過程和階段劃分

浙江省 1979年以來行政區(qū)劃調(diào)整變更相當(dāng)頻繁 , 前述 6類情形均有涉及 , 但以建制變更最為突出 ,。面的分析主要以此展開 , 括地市級、縣(市、區(qū)

表

1年以來縣級以上行政 區(qū)劃調(diào)整變更代表性年份狀況

T ab.1 Adjustment of division of administrative areas 年份 地區(qū) 地級市 市轄區(qū) 縣級市 縣 自治縣 特區(qū)

1978831006500 1979831056500 1980831356501 1981731366200 1982731366300 1983461636600 1984461736610 1985382036510 19922920204510 *** *** 資料來源 :據(jù) 《浙江省區(qū)劃地名實(shí)用手冊》 [6]665-676整理。2003年 資料據(jù)浙江省民政廳區(qū)劃地名處提供 “浙江省行政區(qū)劃統(tǒng)計表 2003-12-31”。

從上表可以看出 , 浙江省改革開放以來的行政區(qū)劃調(diào)整 , 大體上經(jīng)歷了這樣幾個階段(這里的階段劃分只具有相對意 義 , 即該階段占主導(dǎo)地位的政區(qū)改革模式 , 但并非僅局限于該 時段;此前此后都仍有該類政區(qū)設(shè)置方式出現(xiàn)。

2.1.1

恢復(fù)階段(1979-1982 :按照傳統(tǒng)方式(如切塊設(shè)市 恢復(fù)和新設(shè)市、縣建制湖州、嘉興、紹興、金華和衢州曾經(jīng)都有 過市的建制 , 且均為地區(qū)中心 , 故在 1979年國家工作重心轉(zhuǎn) 移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來之后 , 中心城市的作用開始受到重視 , 便被 首先恢復(fù)設(shè)市。這時的設(shè)市模式還是沿用過去的 “ 切塊設(shè)市” 的方式 , 即在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下 , 依據(jù) “市縣分立、城鄉(xiāng)分 離”、“ 城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)” 的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) , 以縣的中心城鎮(zhèn) 或縣、市中心以外的重要的工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、風(fēng)景名勝點(diǎn)、邊 境口岸等地及其近郊析置市 , 市縣并存 , 城鄉(xiāng)分置。簡言之 , 即以縣(自治縣、市 的部分行政區(qū)域析置市。這種模式在改 革開放以前一直是中國的主要設(shè)市模式 [2]。上述 5市均為 市、縣同城的環(huán)狀包圍形態(tài) , 市區(qū)范圍狹小 , 周圍為縣域政區(qū)。該階段新設(shè)市也是采用 “ 切塊設(shè)市” 的方式 , 如直到 1981年在 海門特區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的椒江市 , 仍然是沿用傳統(tǒng)方式切塊設(shè) 立的。

另外 , 還恢復(fù)了一些過去被合并的縣 , 如從平陽劃出蒼 南 , 從遂昌劃出松陽等。

2.1.2地級政區(qū)改革階段(1983-1985 :撤銷地區(qū)建制 , 實(shí)行 市(地級市 領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級市 體制中國的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制 , 萌發(fā) 于市制創(chuàng)立之初 ,1926年漢口市(今武漢一部分 轄漢陽縣 , 開市領(lǐng)導(dǎo)縣體制之先河。中華人民共和國成立初期 , 市領(lǐng)導(dǎo) 縣體制處于自生自滅狀態(tài)。從 1958年開始 , 實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體 制的范圍迅速擴(kuò)大 , 但 1960 難 , , 市領(lǐng)導(dǎo)縣陷入低 潮;, []51號文件發(fā)出了改革市 , 年末首先在江蘇省試點(diǎn) ,。從此 , 市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制 , 猶如洶涌 的洪潮 , 在全國全面推行 [2]。

浙江省的情況也是如此。1949年之后該體制也曾有過 實(shí)行 , 如杭州 ,1950年代后期以來 , 一直領(lǐng)導(dǎo)了蕭山、臨安、桐 廬、富陽、余杭、建德和淳安 7縣;但當(dāng)時并不普遍 , 也未成為 一種主要模式 , 至 1980年除杭州市以外 , 也只有寧波市領(lǐng)導(dǎo) 了鎮(zhèn)海 1縣。以 1981年溫州地、市合并為先導(dǎo) ,1983年 , 寧波 撤地管縣;尤其同年 , 嘉興、湖州、紹興亦先后撤地、升級、設(shè) 區(qū) , 同時領(lǐng)導(dǎo)原地轄各縣 , 標(biāo)志著市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制成為一種主 要方式。1985年 , 金華、衢州撤地升級 , 浙江省 11個地、市中 已有 8個實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。以后 ,1987年設(shè)立地級舟山市 , 1994設(shè)立地級臺州市 ,2000年麗水市升為地級市 , 徹底完成 了地級政區(qū)管理方式的變革。

2.1.3縣級政區(qū)改革階段(1985-1992 :從 “切塊設(shè)市” 轉(zhuǎn)變 為 “ 整縣改市” , 市建制迅速增加 , 縣建制大幅減少 , 幾乎與撤 地設(shè)市、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制實(shí)行的同時 , 中國的設(shè)市模式也開始發(fā) 生重大變化 , 從以前的切塊設(shè)市 , 發(fā)展成為 “整縣改市” , 即將 整個縣的范圍改設(shè)為市 , 或幾個縣合并為一個市 , 或撤銷市外 圍的縣并入市。這種模式為改革開放以來全國及浙江省所普 遍采用。

1984年的溫州增設(shè)龍灣區(qū)、寧波新設(shè)濱海區(qū) , 已經(jīng)具有 了 “ 整縣改市” 的含義 , 但不屬于典型的 “整縣改市”。以 1985年蘭溪、余姚撤縣設(shè)市為標(biāo)志 ,1986年麗水、臨海、海寧 ,1987年瑞安、蕭山、江山 ,1988年慈溪、奉化、東陽、義烏 ,1989年諸 暨、黃巖 ,1990年龍泉 ,1991年平湖 ,1992年建德、上虞、永康 , 短短 8年時間 , 浙江省的縣級市從 3個增加到 20個(還有縣 級市升格為地級市 , 占數(shù)量最多時(25 的 80%。可見這一階 段是浙江省城市化外延增長最迅速的時期。

2.1.4大都市地區(qū)政區(qū)改革階段(1992-2001 :都市區(qū)政府 直轄范圍擴(kuò)大 , 撤縣(市 設(shè)區(qū) , 市轄區(qū)數(shù)量增多 , 市區(qū)范圍大 幅擴(kuò)張市轄區(qū)是由市管轄的一級行政區(qū)域單位 , 其行政地位 一般相當(dāng)于縣。市轄區(qū)是大中城市不可分割的有機(jī)組成部

05

4經(jīng)

濟(jì)

地

理

24卷 分 , 是中等以上城市下面一個不可缺少的管理層次;由于市轄 區(qū)是出于為市分擔(dān)城市管理服務(wù)的需要而設(shè)置的 , 它實(shí)質(zhì)上 具有市的行政分治區(qū)的地位 , 是市的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu) , 因此市轄 區(qū)在行使其職權(quán)上 , 不具有一般地方行政單位那樣的獨(dú)立 性 [2]。

隨著浙江省經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和城市化的推進(jìn) , 城市發(fā)展 從外延的數(shù)量擴(kuò)張開始向內(nèi)涵的增長轉(zhuǎn)變 , 培育經(jīng)濟(jì)中心、培 育特大都市 , 成為新時期的城市發(fā)展戰(zhàn)略。適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變 , 首 先從管理體制上就要求拓寬城市發(fā)展空間 , 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā) 展。在這種背景下 , 最早是寧波 , 為建設(shè) “東方大港” ,1985年 就率先撤銷鎮(zhèn)海縣 , 設(shè)立鎮(zhèn)海區(qū)。但成為主流的是在 1990年 代。1992年 , 溫州撤銷甌?？h , 設(shè)立甌海區(qū);1994年 , 在新設(shè) 立地級臺州市時 , 直接撤銷椒江市、黃巖市 , 設(shè)立椒江區(qū)、黃巖 區(qū)、路橋區(qū);2000年 , 金華撤銷金華縣 , 與原婺城區(qū)重新劃分 設(shè)立新的婺城區(qū)和金東區(qū)。進(jìn)入 21世紀(jì) , 這種方式出現(xiàn)一個 高潮 ,2001年杭州撤銷蕭山市、余杭市設(shè)立蕭山區(qū)、余杭區(qū) , 溫州重新劃分鹿城區(qū)、龍灣區(qū)和甌海區(qū)管轄范圍 , 衢州撤銷衢 縣 , 與原柯城區(qū)重新劃分設(shè)立新的柯城區(qū)和衢江區(qū) , 紹興也將 部分紹興縣地域劃歸越城區(qū)管轄;2002年 , 和寧波市鄞州區(qū)的設(shè)立。更在 2003、。年底 市轄區(qū)的數(shù)量 已達(dá) 32個 , 較之 1978年(102倍有余。

2.1.5縣級以下基層政區(qū)改革階段(2001-:鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道行 政區(qū)劃調(diào)整 , 撤并鄉(xiāng)、鎮(zhèn) , 增設(shè)街道 , 擴(kuò)大鎮(zhèn)域范圍 , 培育中心 鎮(zhèn) , 鄉(xiāng)數(shù)量顯著減少與上述改革

同時 , 縣級以下政區(qū)的改革也 一直在進(jìn)行之中 , 如政社分離 , 撤區(qū)(區(qū)公所、并鄉(xiāng)、建鎮(zhèn) , 以 及縣級市內(nèi)部設(shè)立街道辦事處等。應(yīng)該說 , 隨著縣級以上政 區(qū)調(diào)整改革的基本完成和趨于穩(wěn)定 , 縣級以下政區(qū)的改革將 成為今后一段時期行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)。在縣級以下基層政 區(qū)的改革中 , 則以小城市即鎮(zhèn)建制的發(fā)展最為突出 , 也最具特 色。

2001年 10月 26日 , 浙江省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā) 《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行 政區(qū)劃調(diào)整工作意見》 , 標(biāo)志浙江省行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)正式 轉(zhuǎn)向縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)。隨即全省有 52個縣(市、區(qū) 進(jìn)行了 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整。各地在縣(市 域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo) 下 , 圍繞中心鎮(zhèn)的培育 , 加大調(diào)整力度 , 至 2001年底止 , 全省 90%以上的縣(市 完成該層次行政區(qū)劃的調(diào)整工作 , 建制鎮(zhèn) 總數(shù)從 1999年的 1,004個減少到 2001年的 836個 , 鄉(xiāng)的總數(shù) 從 823個減少為 563個 , 鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計共減少 428個 , 下降幅度為 23.4%[7]。

2.2 浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的作用分析

改革開放 20多年來 , 浙江省經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的成就 , 浙江 人 “ 敢為天下先” 的精神 , 早已聞名全國。這其中 , 每一步的發(fā) 展 , 每一次靈活的市場機(jī)制的建立 , 都或多或少地受到傳統(tǒng) 的、嚴(yán)格的、計劃經(jīng)濟(jì)體制下的、較多剛性的行政區(qū)劃及其管 理體制的制約。因此 , 每一步的改革 , 也都或遲或早伴隨著上 層建筑 — — — 行政區(qū)劃的調(diào)整?？偟膩砜?, 浙江省最近20年來 經(jīng)濟(jì)、社會的迅速發(fā)展 , 城市化的迅速推進(jìn) , 是與行政區(qū)劃及 其管理體制的調(diào)整改革分不開的。調(diào)整改革到位 , 就顯示出 巨大的促進(jìn)作用 , 如地級市和市管縣體制的確立對于培育區(qū) 域中心 , 撤縣設(shè)區(qū)對于大都市的健康和迅速擴(kuò)張 , 撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)對 于小城鎮(zhèn)的成長 , 等等 , 都順應(yīng)了或引導(dǎo)了城市化的發(fā)展趨 勢。同樣 , 由于現(xiàn)有體制的束縛和難以突破 , 也造成一些較大 的損失和迷惘;如囿于憲法和法律的規(guī)定 , 縣以下不能轄市 , 則導(dǎo)致如龍港這樣已具備城市規(guī)模和實(shí)力的真正的城市反而 無法設(shè)市 , 制約了城市的健康、快速發(fā)展 [8], 已經(jīng)嚴(yán)重滯后于 浙江省城市化的進(jìn)程。

2.2.1 積極作用。就浙江省而言 ,1979年以來至今的行政區(qū) 劃的調(diào)整和變更 , 在不同的時期、面對不同的發(fā)展要求 , 采取 了不同的措施和方式;其起到的作用 , 表現(xiàn)在以下一些方面 :① 將過去不合理撤并的地(地級市、縣、市等及時加以恢復(fù) , 既尊重了歷史文化傳統(tǒng) , 也使管理幅度相對合理;② 于 1984年建立了景寧畬族自治縣 , 保護(hù)了少數(shù)民族權(quán)益 , 體現(xiàn)了 “民 族區(qū)域自治法” 的要求;也是浙江省歷史上首次出現(xiàn)的較高層 次的民族型政區(qū);③

發(fā)展的需要 , , , 嘗試?yán)眄槼鞘行驼?,。

如先后采取地、市 ,(的體制來加強(qiáng)和發(fā)揮區(qū)域

;撤并鄉(xiāng)(鎮(zhèn) 建鎮(zhèn)、設(shè)立街道等以促進(jìn)小城市和小城 鎮(zhèn)發(fā)展等;④ 基層(準(zhǔn) 政區(qū)的改革適應(yīng)了城市、鄉(xiāng)村民主政治 建設(shè)的需要 , 如行政村的調(diào)整、城市社區(qū)的建設(shè)等 , 從體制上 對基層政治文明的發(fā)展給以保證。

概括起來 , 實(shí)際上其積極作用可以分為兩個方面 , 或者說 在兩個階段有不同表現(xiàn) , 發(fā)揮了不同的作用 :一方面是撥亂反 正 , 意在恢復(fù)此前為 “ 文革” 等所破壞的政區(qū)體系和管理秩序;雖然只是恢復(fù) , 還沒有認(rèn)識到(更不要說改革 原有政區(qū)體系 的弊端 , 但相對于此前的混亂和無序 , 這種有秩序的狀態(tài)本身 就足以獲得社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長的效果。另一方面則是發(fā)展 與改革 , 意在為滿足國家在新時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與政治發(fā) 展訴求 , 而克服政區(qū)中所存在的制度性的、體制性的障礙 , 具 體表現(xiàn)于上述后三個方面;其中 , 民族區(qū)域自治制度是國家的 一項(xiàng)基本政治制度 , 基層城、鄉(xiāng)的社區(qū)(居民、村民 自治也是 國家民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容 , 二者主要具有政治上的意義;與之相對而言 , 則城市型政區(qū)的改革更多源于經(jīng)濟(jì)層面的發(fā) 展動機(jī)。由于中國政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革 , 因此 , 行政區(qū)劃調(diào)整改革的重點(diǎn)在城市型政區(qū)(地級市、縣級市、鎮(zhèn) 和市轄區(qū) , 其對城市化的促進(jìn)作用也發(fā)揮

得最為充分。浙江 省由于民族區(qū)域分布的相對簡單 , 而城鄉(xiāng)居民自治也還處于 最低的聚落層面 , 尚未上升至政區(qū)層面 , 故還沒有對現(xiàn)有政區(qū) 格局造成直接沖擊;因此 , 行政區(qū)劃的作用也突出表現(xiàn)于推動 和促進(jìn)大、中、小各級城市的發(fā)展 , 加速城市化發(fā)展進(jìn)程;即在 推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程(指外延城市化 方面起到的 作用最為明顯和直接?？梢哉憬?1978年以來的城市化水平的迅速提高來證實(shí)(表 2。

從中可以看出 ,1998年較之 1978年浙江省的城市化水平提高了 20多個百分點(diǎn) , 其中 , 又恰恰在 1985— 1992年的縣級 政區(qū)改革(縣改市 階段 , 城市化水平提高最快(10多個百分 點(diǎn) , 充分說明了二者的相關(guān)和互動。

2.2.2不足和欠缺。由于行政區(qū)劃的調(diào)整變更更多地屬于 政治體制范疇 , 該項(xiàng)權(quán)力主要由中央政府嚴(yán)格掌握 , 地方政府 154 4期

范今朝 :1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用

相對處于軟弱和無力的地位(這與在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向地方政府分 權(quán)形成鮮明對照 , 因此 , 即使是在浙江省這樣一個市場經(jīng)濟(jì) 發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新活躍的省份 , 在行政區(qū)劃以及相應(yīng)的地方 政府管理體制方面 , 也即在政治領(lǐng)域 , 自身的創(chuàng)新之處依然乏 善可陳(如前所述 , 各項(xiàng)重大改革都是在中央政府的統(tǒng)一布置 下進(jìn)行的;即使出現(xiàn)了一個農(nóng)民城龍港 , 也在制度層面難以 提升?？梢?, 行政區(qū)劃方面的改革仍然困難重重 , 而行政區(qū)劃 改革所能夠發(fā)揮的作用也還依然受到很大局限(目前主要局 限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和外延的城市化方面。當(dāng)然 , 這方面問題就不 僅僅只是浙江省自身所能解決的了。

表

2浙江省 1979年以來代表性年份的城市化發(fā)展水平

年份 ***519901998城鎮(zhèn)人口 /萬 527.00550.21587.39797.161,291.751,636.76城市化率 /%14.514.915.019.831.236.7資料來源 :據(jù)孫永森、劉亭、錢建新等 《城市化進(jìn)程中行政區(qū)劃調(diào)整的幾個問題》 [9]數(shù)據(jù)(253-254。

從浙江省改革開放以來經(jīng)濟(jì)、社會的迅速發(fā)展 , 城市化水平的迅速提升和政治文明的進(jìn)步等方面來看 , 總體說來 , 行政 區(qū)劃這一上層建筑的調(diào)整變革是順應(yīng)了本省改革的實(shí)踐的 , 成就也是主要的。當(dāng)然 , 由于國家政治體制改革的滯后以及 有關(guān)憲法和法律的規(guī)定 , 行政區(qū)劃領(lǐng)域仍然存在一些問題和 束縛 , 還不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)、社會和政治發(fā)展的需要 , 還 需要不斷地在實(shí)踐中摸索新的模式 , 進(jìn)行制度創(chuàng)新。就浙江 省而言 , 雖然有些矛盾是深層次的、律的規(guī)定 , 但可以進(jìn)行改革試點(diǎn) , 式。目前來看 , , 重點(diǎn) ,(包括地級以上城市 的區(qū)的獨(dú)立性增強(qiáng)、、社區(qū)的建設(shè)等 , 縣和(尤其 縣級市內(nèi)部的管理體制(駐地鎮(zhèn)的改設(shè)街道等 , 以及小城鎮(zhèn) 的發(fā)展(培育中心鎮(zhèn) 等。這里 , 可能以大都市區(qū)內(nèi)部行政區(qū) 劃調(diào)整最具直接的經(jīng)濟(jì)效益 , 而以小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制的創(chuàng) 新和城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn) 政區(qū)即城市社區(qū)和村民委員會的建 設(shè)最具突破性和長遠(yuǎn)意義(因其受到的限制較小 , 制度創(chuàng)新的 空間較大 , 并進(jìn)而影響到中國的 “市” 制回歸城市的本來面 目。作為改革開放先行一步的浙江省 , 完全可以在不與現(xiàn)行 法規(guī)沖突的情況下 , 從這兩個方面入手 , 大膽改革、創(chuàng)新。

3中國未來行政區(qū)劃改革的走向及若干政策建議 浙江省改革開放 20余年行政區(qū)劃改革的實(shí)踐及面臨的 問題 , 實(shí)際上折射出中國最近20余年在行政區(qū)劃改革方面的 矛盾和困惑。如前所述 , 前一階段的行政區(qū)劃調(diào)整主要是出 于經(jīng)濟(jì)原因而落腳點(diǎn)也在經(jīng)濟(jì)層面;但僅僅從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域著眼 來推進(jìn)中國的城市化進(jìn)程 , 在目前改革面臨諸多困難的情形 下 , 已日漸顯出不足;換句話說 , 城市化進(jìn)程 , 恐怕并不只限于 經(jīng)濟(jì)方面的變革 , 民主政治的建設(shè) , 市民社會的培育 , 應(yīng)該也 是城市化的題中應(yīng)有之意 , , 可能還是更為重要 的方面。因此 , 目前 ,(下(, 包括地方政府。也就是說 , 行政區(qū)劃改、層級等來設(shè)計 改革方案 , 而應(yīng)從整個政治體制上重新加以科學(xué)的設(shè)計和改 革。中國未來行政區(qū)劃的改革 , 以至中國城市化的成敗 , 可能 關(guān)鍵之處還在于此 , 也即未來的行政區(qū)劃改革應(yīng)該以政治體 制的改革為重要前提、依據(jù)和方向。

在確立這樣的價值判斷和改革目標(biāo)的前提下 , 對于中國 未來行政區(qū)劃的改革 , 個人認(rèn)為 , 應(yīng)從上層和基層、宏觀和微 觀、長遠(yuǎn)和近期諸方面同時推進(jìn)。

3.1宏觀層面

積極推進(jìn)國家整體行政區(qū)劃改革 , 在時機(jī)成熟時修改憲 法、法律 , 確立符合國情和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的、有利于建設(shè) 民主政治和市民社會的政區(qū)體系和政府管理體制。

第一步 :理順現(xiàn)行行政區(qū)劃體系 :目前對如何改革中國的 行政區(qū)劃體制已有多種方案和廣泛呼聲 , 但因涉及到憲法和 一些基本法律的修改 , 短期內(nèi)難于實(shí)現(xiàn)。應(yīng)結(jié)合實(shí)際 , 著眼長 遠(yuǎn) , 對各方案預(yù)先研究、比較 , 并積極推進(jìn)這一改革進(jìn)程?；?本原則是 , 現(xiàn)行憲法、法律所規(guī)定的政區(qū)體系能不變的就不改 變 , 以減少震動;同時 , 探討政區(qū)名稱加以理順、規(guī)范的可能 性。為此 , 筆者傾向于如下的行政區(qū)劃體系。

城市型 :都(原直轄市 — — — 府(原較大的市 , 即地級市 — — — 市(原縣級市 — — — 鎮(zhèn) 地域型 :省 — — — 郡(原地區(qū) — — — 縣 — — — 鄉(xiāng)

民族型 :自治區(qū) — — — 自治州 — — — 自治縣 — — — 民族鄉(xiāng) 特殊型 :特別行政區(qū)(以下自行規(guī)定

其中 , 都、府所在地可分區(qū)(市、縣級 , 區(qū)、市所在地可分 街道(鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級 , 均作為都、府和市、區(qū)直轄的城市化地區(qū)的城 市內(nèi)部分區(qū) , 獨(dú)立性相對其他正式建制稍弱(區(qū)近期強(qiáng)化 , 遠(yuǎn) 期弱化。鎮(zhèn)近期強(qiáng)化 , 遠(yuǎn)期分化。

第二步 :建立國家統(tǒng)治的 “ 政區(qū)體系” 與公民自治的 “ 社區(qū) 體系” 相結(jié)合的管治模式 :即縣以上各級政區(qū)體系暫保持不變(仍為國家地方政府系列 , 縣級政區(qū)以下按照實(shí)際聚落(以人 口聚居規(guī)模劃分為城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村 , 城即 “ 縣轄市” 或 “ 鎮(zhèn)級市” , 實(shí)行各級聚落的社區(qū)自治。

即 :

政區(qū)體系 :(縣級以上體系同上表

社區(qū)體系 :城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村(只是人口規(guī)模不同 , 地位平等 , 各自獨(dú)立 , 互不統(tǒng)屬 , 隸于縣級政區(qū)

第三步 :建立各級政區(qū)體系的地方自治 :可在增加第一級 的都、省、區(qū)、特的數(shù)量的基礎(chǔ)上(也即縮省 , 取消第二級建

制 , 即形成省級和縣級的雙層地方自治體系。當(dāng)然 , 具體的權(quán) 力、職責(zé)劃分等須以憲法和基本法律明確和保障之。即 : 254經(jīng)

濟(jì)

地

理

24卷

城市型 :都(原直轄市 地域型 :省 民族型 :自治區(qū) 市 縣 — 城(即縣轄市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村 特殊型 :特別行政區(qū)(以下自行規(guī)定

3.2微觀層面 在不與現(xiàn)行法規(guī)沖突的情況下 , 關(guān)注小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃體 制的創(chuàng)新和城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn) 政區(qū)即城市社區(qū)、鄉(xiāng)村社區(qū)的 建設(shè)及居民、村民自治的推進(jìn)。3.2.1小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展是一個大的戰(zhàn)略性問題 , 涉及政 治制度、行政管理、經(jīng)濟(jì)政策、法制建設(shè)等多項(xiàng)內(nèi)容。將各方 面皆優(yōu)秀的小城鎮(zhèn)劃出設(shè)立為縣級市 , 或突破現(xiàn)有法律束縛 而在縣下設(shè)市 , 應(yīng)當(dāng)說在目前情況下都是比較好的設(shè)想 , 這是 引導(dǎo)和促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康、有序和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。具 體而言 , 為了減少行政區(qū)劃劇烈變更所帶來的震蕩 , 可以采取 先改其實(shí)、后改其名的方式 , 大膽賦予若干地區(qū)或政區(qū)高一級 的管理權(quán)限 , 使之具有實(shí)際上的政區(qū)改設(shè)的含義;待實(shí)際情況 許可或原有法規(guī)突破、修正之后 , 再進(jìn)行正式改設(shè)。3.2.2 當(dāng)下中國基層民主和群眾自治最有特色的是以村民

自治為代表的所謂 “ 草根民主”。自 1980年代初始 放的大背景下 , 體制的解體 ,、、;其對中國農(nóng)村乃至

意義 , 并不遜于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體 制改革 [10]。城市在單位制逐漸解體的情況下 , 也開始進(jìn)行社 區(qū)建設(shè) , 自上而下推動城市居民的群眾自治。盡管這些基層 的群眾自治性組織并非正式行政單位 , 但其發(fā)展和完善卻對 中國政區(qū)及管理體制的改革具有重大意義 , 可以使目前的 “ 全

能政府” 轉(zhuǎn)變?yōu)?“ 有限政府” , 進(jìn)而使行政區(qū)劃回歸其背景的、空間分區(qū)的本意 , 而不必再成為政府推進(jìn)城市化、或達(dá)到治理 目的的手段。因此 , 應(yīng)大力推進(jìn)城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn) 政區(qū)即城

市社區(qū)、鄉(xiāng)村社區(qū)的建設(shè) , 使居民、村民自治真正落實(shí)。

應(yīng)該說 , 現(xiàn)有的行政區(qū)劃問題 , 表面上看 , 是政區(qū)格局形 式上的層次、幅度等的不盡合理 , 但這些形式上的問題又無一

不是由國家權(quán)力的配置的不合理所引起的?，F(xiàn)有問題根源并

不在于行政區(qū)劃的形式本身 , 而在于深層次的政治體制、行政 體制等改革尚未到位和理順。因此 , 在進(jìn)行外延化的、大規(guī)模 的行政區(qū)劃調(diào)整變更的同時(應(yīng)非常慎重 , 更為重要的是在 城市化進(jìn)一步推進(jìn)的態(tài)勢之下 , 如何積極進(jìn)行城市管理方式 的變革 , 如何正確定位政府職能 , 從此前的 “ 全能政府” 轉(zhuǎn)變?yōu)?“ 有限政府” , 即進(jìn)行行政區(qū)劃 “ 內(nèi)涵式” 的調(diào)整;同時探索出一 條根本解決目前中國城市化地區(qū)

政區(qū)設(shè)立混亂、城市模糊不 清的弊端 , 使中國的行政區(qū)劃在經(jīng)歷了頻繁的調(diào)整變更之后 , 能夠在大的方面保持相對穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。參考文獻(xiàn) : [1], [M].上海 :1-].[M].北京 :中國社會出版 ,118-120,114-115.]

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ADJUSTMENT OF THE DIVISION OF ADMINISTRATIVE AREAS OF ZHEJIANG PROVINCE IN CHINA SINCE 1979 FAN Jin-zhao(Institute of Regional and Urban Development ,Department of Earth Sciences ,Zhejiang University ,Hangzhou 310027, Zhejiang ,China Abstract :S ince 1979,when the policy of reform and opening to the outside w orld was carried out in China , the division of administrative areas of Zhejiang province is being adjusted frequently , esp.The urbanized areas;and the reas ons are mainly out of the demands of g overnment-leading urbanization.During m ore than 20years , the adjustment of the division of administrative areas has had great effect on the development of economy , s ociety and political civilization and on the urbanization.Meanwhile , there exist s ome serious problems.In this article , on the ba 2sis of analyzing the stage and effect of the adjustment of Zhejiang province , s ome policies and suggestions on the reform

of division of adminis 2trative areas in China are put forward.K ey w ords :division of administrative areas;adjustment;stage;effect;orientation;Zhejiang province;China 作者簡介 :范今朝(1969-, 男 , 碩士。浙江大學(xué)地球科學(xué)系城市與區(qū)域發(fā)展研究所副教授;華東師范大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院在 職博士研究生。主要從事行政區(qū)劃、旅游開發(fā)、地域文化等方面的研究。

544期

范今朝 :1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用

第二篇：研究 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用——兼論中國未來行政區(qū)劃改革走向

研究

1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用——兼論中國未來行政區(qū)劃改革走向 引言1.1 行政區(qū)劃及調(diào)整變更的含義和中國當(dāng)代行政區(qū)劃概況行政區(qū)劃是國家對行政區(qū)域的劃分,是國家權(quán)力的空間或者地域的分割和配置體系的主要方面[1]。行政區(qū)劃調(diào)整變更的內(nèi)容按具體情況可以分為以下6類:建制變更;行政區(qū)域界線變更;行政機(jī)關(guān)駐地遷移;隸屬關(guān)系變更;行政等級變更;更名和命名。在實(shí)際工作中,一個地方一次行政區(qū)劃變更,可能只涉及上述6類中的一項(xiàng),也可能涉及幾項(xiàng)[2]。中華人民共和國行政區(qū)域的劃分,目前的基本依據(jù)是1982年《憲法》第一章第30、31條的規(guī)定。實(shí)踐中,由于該規(guī)定的簡略和表述上的模糊以至疏漏,實(shí)際已有所變通和突破。按照官方正式統(tǒng)計,截至2002年12月底,中國的行政區(qū)域劃分為(省級以下未含臺灣、香港和澳門):第一級:34個省級單位——— 4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū);第二級:332個地級單位——— 275地級市、22地區(qū)、30自治州、5盟;第三級:2,860個縣級單位——— 830市轄區(qū)、381縣級市、1,478縣、116自治縣、49旗、3自治旗、2特區(qū)、1林區(qū);第四級:44,756個鄉(xiāng)級單位——— 20,600鎮(zhèn)、17,196鄉(xiāng)、1,160民族鄉(xiāng)、2民族蘇木、5,516街道。此外,在部分省區(qū),還有5級(尚存計66個區(qū)公所)的狀況存在[3]。同時,在上述正式的政區(qū)體系之外,還有大量的具有政區(qū)性質(zhì)的不同類型的準(zhǔn)政區(qū)(主要在基層政區(qū),如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等)及附加于正式政區(qū)之上的多樣的行政層級(如副省級市、副地級市、副縣級鎮(zhèn)等)。1.2 改革開放(1979年)之前的浙江省行政區(qū)劃狀況今浙江省域正式成為一個完整的省級行政區(qū)是在明初。明太祖丙午年(1366)置浙江等處行中書省;洪武十四年(1381)嘉興、湖州二府自直隸改屬浙江,時轄11府、1州、75縣,浙江版圖從此穩(wěn)定少變。清康熙初改稱浙江行省,時領(lǐng)11府和1州、2廳、75縣;省和府之間復(fù)設(shè)杭嘉湖、寧紹臺、金衢嚴(yán)、溫處4道。民國初年廢府、州、廳制,代以道制,以道承省統(tǒng)縣,在清4道的基礎(chǔ)上,置錢塘、會稽、金華、甌海4道和75縣;1927年廢道制,實(shí)行省、縣二級制;又在城市地區(qū)引入市制,設(shè)杭州市和77縣[4]。1949年中華人民共和國成立,是年全省共設(shè)杭州、溫州、寧波3省轄市,嘉興、寧波、衢州、建德、溫州、臺州、麗水、金華、臨安、紹興10專區(qū)和嘉興、湖州、紹興、金華、蘭溪、衢州6地轄市、78縣、2專署直屬區(qū)。自后近30年時間,變動頻繁,包括地、縣的合并、分立和市的建立、撤銷,以及行政區(qū)界線的調(diào)整和政府駐地的遷移等;由于當(dāng)時的政治形勢多變及法規(guī)的缺乏和廢弛,使行政區(qū)劃的調(diào)整隨意性較大。至1978年末,隨著中國正式開始改革開放進(jìn)程,行政區(qū)劃工作始重新進(jìn)入規(guī)范化軌道,其標(biāo)志就是原來“文革”時期被各級“革命委員會”所代替的省、地和縣、市、區(qū)各級人民政府(專員公署)相繼恢復(fù),行政區(qū)劃的調(diào)整變更也逐漸有了法律、法規(guī)等的依據(jù)[5]。截止1978年底,浙江省行政區(qū)劃為3地級市(杭州、寧波、溫州)、8地區(qū)(嘉興地區(qū)、寧波地區(qū)、紹興地區(qū)、金華地區(qū)、臺州地區(qū)、麗水地區(qū)、溫州地區(qū)、舟山地區(qū))和65縣、10市轄區(qū)[6]。1.3 問題的提出1979年之后,至今短短20余年的時間,浙江省的行政區(qū)劃調(diào)整變更頻繁,突出表現(xiàn)在城市化地區(qū)和“市”建制的設(shè)置上,變化的原因較之此前則更多地出于經(jīng)濟(jì)原因,出于政府主導(dǎo)型的城市化進(jìn)程的需要。目前,浙江省的行政區(qū)劃雖仍有變更,但其基本格局和態(tài)勢,經(jīng)改革開放20余年的調(diào)整,已初步確定。總的來看,這一時期行政區(qū)劃的調(diào)整對浙江省經(jīng)濟(jì)、社會和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步,對城市化進(jìn)程的推進(jìn),都起到了一定的促進(jìn)作用;但不可否認(rèn),其中仍然存在一些問題,有微觀操作中失當(dāng)?shù)?也有宏觀政治體制局限的,等等。本文即在全面梳理1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基礎(chǔ)上,分析歸納其起到的作用,并進(jìn)而對中國未來的行政區(qū)劃走向進(jìn)行分析,提出一些改革的政策建議。2 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的階段劃分和作用分析2.1 基本過程和階段劃分浙江省1979年以來行政區(qū)劃調(diào)整變更相當(dāng)頻繁,前述6類情形均有涉及,但以建制變更最為突出,影響也最大。故下面的分析主要以此展開。建制變更各級政區(qū)均普遍出現(xiàn),包括地市級、縣(市、區(qū))級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級等?，F(xiàn)將縣級以上政區(qū)調(diào)整狀況列表說明如下。

從上表可以看出,浙江省改革開放以來的行政區(qū)劃調(diào)整,大體上經(jīng)歷了這樣幾個階段(這里的階段劃分只具有相對意義,即該階段占主導(dǎo)地位的政區(qū)改革模式,但并非僅局限于該時段;此前此后都仍有該類政區(qū)設(shè)置方式出現(xiàn))。2.1.1 恢復(fù)階段(1979-1982):按照傳統(tǒng)方式(如切塊設(shè)市)恢復(fù)和新設(shè)市、縣建制湖州、嘉興、紹興、金華和衢州曾經(jīng)都有過市的建制,且均為地區(qū)中心,故在1979年國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來之后,中心城市的作用開始受到重視,便被首先恢復(fù)設(shè)市。這時的設(shè)市模式還是沿用過去的“切塊設(shè)市”的方式,即在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下,依據(jù)“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”、“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),以縣的中心城鎮(zhèn)或縣、市中心以外的重要的工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、風(fēng)景名勝點(diǎn)、邊境口岸等地及其近郊析置市,市縣并存,城鄉(xiāng)分置。簡言之,即以縣(自治縣、市)的部分行政區(qū)域析置市。這種模式在改革開放以前一直是中國的主要設(shè)市模式[2]。上述5市均為市、縣同城的環(huán)狀包圍形態(tài),市區(qū)范圍狹小,周圍為縣域政區(qū)。該階段新設(shè)市也是采用“切塊設(shè)市”的方式,如直到1981年在海門特區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的椒江市,仍然是沿用傳統(tǒng)方式切塊設(shè)立的。另外,還恢復(fù)了一些過去被合并的縣,如從平陽劃出蒼南,從遂昌劃出松陽等。2.1.2 地級政區(qū)改革階段(1983-1985):撤銷地區(qū)建制,實(shí)行市(地級市)領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級市)體制中國的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制,萌發(fā)于市制創(chuàng)立之初,1926年漢口市(今武漢一部分)轄漢陽縣,開市領(lǐng)導(dǎo)縣體制之先河。中華人民共和國成立初期,市領(lǐng)導(dǎo)縣體制處于自生自滅狀態(tài)。從1958年開始,實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的范圍迅速擴(kuò)大,但1960年代初期的自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)困難,導(dǎo)致絕大多數(shù)市領(lǐng)導(dǎo)的縣又劃回專區(qū),市領(lǐng)導(dǎo)縣陷入低潮;以后雖有緩慢恢復(fù)和回升,但平均每個市領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量明顯減少。1982年,中共中央以[1982]51號文件發(fā)出了改革市區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知,年末首先在江蘇省試點(diǎn),1983年開始在全國試行。從此,市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制,猶如洶涌的洪潮,在全國全面推行[2]。浙江省的情況也是如此。1949年之后該體制也曾有過實(shí)行,如杭州,1950年代后期以來,一直領(lǐng)導(dǎo)了蕭山、臨安、桐廬、富陽、余杭、建德和淳安7縣;但當(dāng)時并不普遍,也未成為一種主要模式,至1980年除杭州市以外,也只有寧波市領(lǐng)導(dǎo)了鎮(zhèn)海1縣。以1981年溫州地、市合并為先導(dǎo),1983年,寧波撤地管縣;尤其同年,嘉興、湖州、紹興亦先后撤地、升級、設(shè)區(qū),同時領(lǐng)導(dǎo)原地轄各縣,標(biāo)志著市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制成為一種主要方式。1985年,金華、衢州撤地升級,浙江省11個地、市中已有8個實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。以后,1987年設(shè)立地級舟山市,1994設(shè)立地級臺州市,2000年麗水市升為地級市,徹底完成了地級政區(qū)管理方式的變革。2.1.3 縣級政區(qū)改革階段(1985-1992):從“切塊設(shè)市”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢h改市”,市建制迅速增加,縣建制大幅減少,幾乎與撤地設(shè)市、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制實(shí)行的同時,中國的設(shè)市模式也開始發(fā)生重大變化,從以前的切塊設(shè)市,發(fā)展成為“整縣改市”,即將整個縣的范圍改設(shè)為市,或幾個縣合并為一個市,或撤銷市外圍的縣并入市。這種模式為改革開放以來全國及浙江省所普遍采用。1984年的溫州增設(shè)龍灣區(qū)、寧波新設(shè)濱海區(qū),已經(jīng)具有了“整縣改市”的含義,但不屬于典型的“整縣改市”。以1985年蘭溪、余姚撤縣設(shè)市為標(biāo)志,1986年麗水、臨海、海寧,1987年瑞安、蕭山、江山,1988年慈溪、奉化、東陽、義烏,1989年諸暨、黃巖,1990年龍泉,1991年平湖,1992年建德、上虞、永康,短短8年時間,浙江省的縣級市從3個增加到20個(還有縣級市升格為地級市),占數(shù)量最多時(25)的80%?？梢娺@一階段是浙江省城市化外延增長最迅速的時期。2.1.4 大都市地區(qū)政區(qū)改革階段(1992-2001):都市區(qū)政府直轄范圍擴(kuò)大,撤縣(市)設(shè)區(qū),市轄區(qū)數(shù)量增多,市區(qū)范圍大幅擴(kuò)張市轄區(qū)是由市管轄的一級行政區(qū)域單位,其行政地位一般相當(dāng)于縣。市轄區(qū)是大中城市不可分割的有機(jī)組成部分,是中等以上城市下面一個不可缺少的管理層次;由于市轄區(qū)是出于為市分擔(dān)城市管理服務(wù)的需要而設(shè)置的,它實(shí)質(zhì)上具有市的行政分治區(qū)的地位,是市的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu),因此市轄區(qū)在行使其職權(quán)上,不具有一般地方行政單位那樣的獨(dú)立性[2]。隨著浙江省經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和城市化的推進(jìn),城市發(fā)展從外延的數(shù)量擴(kuò)張開始向內(nèi)涵的增長轉(zhuǎn)變,培育經(jīng)濟(jì)中心、培育特大都市,成為新時期的城市發(fā)展戰(zhàn)略。適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變,首先從管理體制上就要求拓寬城市發(fā)展空間,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。在這種背景下,最早是寧波,為建設(shè)“東方大港”,1985年就率先撤銷鎮(zhèn)?？h,設(shè)立鎮(zhèn)海區(qū)。但成為主流的是在1990年代。1992年,溫州撤銷甌?？h,設(shè)立甌海區(qū);1994年,在新設(shè)立地級臺州市時,直接撤銷椒江市、黃巖市,設(shè)立椒江區(qū)、黃巖區(qū)、路橋區(qū);2000年,金華撤銷金華縣,與原婺城區(qū)重新劃分設(shè)立新的婺城區(qū)和金東區(qū)。進(jìn)入21世紀(jì),這種方式出現(xiàn)一個高潮,2001年杭州撤銷蕭山市、余杭市設(shè)立蕭山區(qū)、余杭區(qū),溫州重新劃分鹿城區(qū)、龍灣區(qū)和甌海區(qū)管轄范圍,衢州撤銷衢縣,與原柯城區(qū)重新劃分設(shè)立新的柯城區(qū)和衢江區(qū),紹興也將部分紹興縣地域劃歸越城區(qū)管轄;2002年,又有鄞縣的撤銷和寧波市鄞州區(qū)的設(shè)立。更在2003年,曾經(jīng)于1988年撤銷市轄區(qū)而采用獨(dú)特的由市直轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管理體制的湖州市也在市區(qū)恢復(fù)設(shè)立吳興區(qū)和南潯區(qū)。至2003年底,市轄區(qū)的數(shù)量已達(dá)32個,較之1978年(10)整整增長了2倍有余。2.1.5 縣級以下基層政區(qū)改革階段(2001-):鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃調(diào)整,撤并鄉(xiāng)、鎮(zhèn),增設(shè)街道,擴(kuò)大鎮(zhèn)域范圍,培育中心鎮(zhèn),鄉(xiāng)數(shù)量顯著減少與上述改革同時,縣級以下政區(qū)的改革也一直在進(jìn)行之中,如政社分離,撤區(qū)(區(qū)公所)、并鄉(xiāng)、建鎮(zhèn),以及縣級市內(nèi)部設(shè)立街道辦事處等。應(yīng)該說,隨著縣級以上政區(qū)調(diào)整改革的基本完成和趨于穩(wěn)定,縣級以下政區(qū)的改革將成為今后一段時期行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)。在縣級以下基層政區(qū)的改革中,則以小城市即鎮(zhèn)建制的發(fā)展最為突出,也最具特色。2001年10月26日,浙江省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作意見》,標(biāo)志浙江省行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)正式轉(zhuǎn)向縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)。隨即全省有52個縣(市、區(qū))進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整。各地在縣(市)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo)下,圍繞中心鎮(zhèn)的培育,加大調(diào)整力度,至2001年底止,全省90%以上的縣(市)完成該層次行政區(qū)劃的調(diào)整工作,建制鎮(zhèn)總數(shù)從1999年的1,004個減少到2001年的836個,鄉(xiāng)的總數(shù)從823個減少為563個,鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計共減少428個,下降幅度為23.4%[7]。2.2 浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的作用分析改革開放20多年來,浙江省經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的成就,浙江人“敢為天下先”的精神,早已聞名全國。這其中,每一步的發(fā)展,每一次靈活的市場機(jī)制的建立,都或多或少地受到傳統(tǒng)的、嚴(yán)格的、計劃經(jīng)濟(jì)體制下的、較多剛性的行政區(qū)劃及其管理體制的制約。因此,每一步的改革,也都或遲或早伴隨著上層建筑———行政區(qū)劃的調(diào)整?？偟膩砜?浙江省最近20年來經(jīng)濟(jì)、社會的迅速發(fā)展,城市化的迅速推進(jìn),是與行政區(qū)劃及其管理體制的調(diào)整改革分不開的。調(diào)整改革到位,就顯示出巨大的促進(jìn)作用,如地級市和市管縣體制的確立對于培育區(qū)域中心,撤縣設(shè)區(qū)對于大都市的健康和迅速擴(kuò)張,撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)對于小城鎮(zhèn)的成長,等等,都順應(yīng)了或引導(dǎo)了城市化的發(fā)展趨勢。同樣,由于現(xiàn)有體制的束縛和難以突破,也造成一些較大的損失和迷惘;如囿于憲法和法律的規(guī)定,縣以下不能轄市,則導(dǎo)致如龍港這樣已具備城市規(guī)模和實(shí)力的真正的城市反而無法設(shè)市,制約了城市的健康、快速發(fā)展[8],已經(jīng)嚴(yán)重滯后于浙江省城市化的進(jìn)程。2.2.1 積極作用。就浙江省而言,1979年以來至今的行政區(qū)劃的調(diào)整和變更,在不同的時期、面對不同的發(fā)展要求,采取了不同的措施和方式;其起到的作用,表現(xiàn)在以下一些方面:①將過去不合理撤并的地(地級市)、縣、市等及時加以恢復(fù),既尊重了歷史文化傳統(tǒng),也使管理幅度相對合理;②于1984年建立了景寧畬族自治縣,保護(hù)了少數(shù)民族權(quán)益,體現(xiàn)了“民族區(qū)域自治法”的要求;也是浙江省歷史上首次出現(xiàn)的較高層次的民族型政區(qū);③順應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展的需要,在不同階段,采用多種方式,嘗試?yán)眄槼鞘行驼^(qū)的管理體制,以保證和推動城市化進(jìn)程。如先后采取地、市合并,市(地級市)領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級市)的體制來加強(qiáng)和發(fā)揮區(qū)域中心城市的作用;適應(yīng)大都市發(fā)展的需要而調(diào)整和增加市轄區(qū)的建制;撤并鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建鎮(zhèn)、設(shè)立街道等以促進(jìn)小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展等;④基層(準(zhǔn))政區(qū)的改革適應(yīng)了城市、鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的需要,如行政村的調(diào)整、城市社區(qū)的建設(shè)等,從體制上對基層政治文明的發(fā)展給以保證。概括起來,實(shí)際上其積極作用可以分為兩個方面,或者說在兩個階段有不同表現(xiàn),發(fā)揮了不同的作用:一方面是撥亂反正,意在恢復(fù)此前為“文革”等所破壞的政區(qū)體系和管理秩序雖然只是恢復(fù),還沒有認(rèn)識到(更不要說改革)原有政區(qū)體系的弊端,但相對于此前的混亂和無序,這種有秩序的狀態(tài)本身就足以獲得社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長的效果。另一方面則是發(fā)展與改革,意在為滿足國家在新時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與政治發(fā)展訴求,而克服政區(qū)中所存在的制度性的、體制性的障礙,具體表現(xiàn)于上述后三個方面;其中,民族區(qū)域自治制度是國家的一項(xiàng)基本政治制度,基層城、鄉(xiāng)的社區(qū)(居民、村民)自治也是國家民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容,二者主要具有政治上的意義;與之相對而言,則城市型政區(qū)的改革更多源于經(jīng)濟(jì)層面的發(fā)展動機(jī)。由于中國政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革,因此,行政區(qū)劃調(diào)整改革的重點(diǎn)在城市型政區(qū)(地級市、縣級市、鎮(zhèn)和市轄區(qū)),其對城市化的促進(jìn)作用也發(fā)揮得最為充分。浙江省由于民族區(qū)域分布的相對簡單,而城鄉(xiāng)居民自治也還處于最低的聚落層面,尚未上升至政區(qū)層面,故還沒有對現(xiàn)有政區(qū)格局造成直接沖擊;因此,行政區(qū)劃的作用也突出表現(xiàn)于推動和促進(jìn)大、中、小各級城市的發(fā)展,加速城市化發(fā)展進(jìn)程;即在推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程(指外延城市化)方面起到的作用最為明顯和直接。可以浙江省1978年以來的城市化水平的迅速提高來證實(shí)(表2)。

從中可以看出,1998年較之1978年浙江省的城市化水平提高了20多個百分點(diǎn),其中,又恰恰在1985— 1992年的縣級政區(qū)改革(縣改市)階段,城市化水平提高最快(10多個百分點(diǎn)),充分說明了二者的相關(guān)和互動。2.2.2 不足和欠缺。由于行政區(qū)劃的調(diào)整變更更多地屬于政治體制范疇,該項(xiàng)權(quán)力主要由中央政府嚴(yán)格掌握,地方政府相對處于軟弱和無力的地位(這與在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向地方政府分權(quán)形成鮮明對照),因此,即使是在浙江省這樣一個市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新活躍的省份,在行政區(qū)劃以及相應(yīng)的地方政府管理體制方面,也即在政治領(lǐng)域,自身的創(chuàng)新之處依然乏善可陳(如前所述,各項(xiàng)重大改革都是在中央政府的統(tǒng)一布置下進(jìn)行的);即使出現(xiàn)了一個農(nóng)民城龍港,也在制度層面難以提升?？梢?行政區(qū)劃方面的改革仍然困難重重,而行政區(qū)劃改革所能夠發(fā)揮的作用也還依然受到很大局限(目前主要局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和外延的城市化方面)。當(dāng)然,這方面問題就不僅僅只是浙江省自身所能解決的了。從浙江省改革開放以來經(jīng)濟(jì)、社會的迅速發(fā)展,城市化水平的迅速提升和政治文明的進(jìn)步等方面來看,總體說來,行政區(qū)劃這一上層建筑的調(diào)整變革是順應(yīng)了本省改革的實(shí)踐的,成就也是主要的。當(dāng)然,由于國家政治體制改革的滯后以及有關(guān)憲法和法律的規(guī)定,行政區(qū)劃領(lǐng)域仍然存在一些問題和束縛,還不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)、社會和政治發(fā)展的需要,還需要不斷地在實(shí)踐中摸索新的模式,進(jìn)行制度創(chuàng)新。就浙江省而言,雖然有些矛盾是深層次的、涉及國家體制或憲法、法律的規(guī)定,但可以進(jìn)行改革試點(diǎn),嘗試推出新的行政區(qū)劃方式。目前來看,適應(yīng)浙江省大規(guī)模城市化進(jìn)程的需要,行政區(qū)劃改革仍然需要以城市地區(qū)管理體制創(chuàng)新作為探索改革的重點(diǎn),如都市區(qū)及其都市內(nèi)部的管理方式(包括地級以上城市的區(qū)的獨(dú)立性增強(qiáng)、街道的落實(shí)、社區(qū)的建設(shè)等),縣和(尤其)縣級市內(nèi)部的管理體制(駐地鎮(zhèn)的改設(shè)街道等),以及小城鎮(zhèn)的發(fā)展(培育中心鎮(zhèn))等。這里,可能以大都市區(qū)內(nèi)部行政區(qū)劃調(diào)整最具直接的經(jīng)濟(jì)效益,而以小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制的創(chuàng)新和城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn))政區(qū)即城市社區(qū)和村民委員會的建設(shè)最具突破性和長遠(yuǎn)意義(因其受到的限制較小,制度創(chuàng)新的空間較大),并進(jìn)而影響到中國的“市”制回歸城市的本來面目。作為改革開放先行一步的浙江省,完全可以在不與現(xiàn)行法規(guī)沖突的情況下,從這兩個方面入手,大膽改革、創(chuàng)新。3 中國未來行政區(qū)劃改革的走向及若干政策建議浙江省改革開放20余年行政區(qū)劃改革的實(shí)踐及面臨的問題,實(shí)際上折射出中國最近20余年在行政區(qū)劃改革方面的矛盾和困惑。如前所述,前一階段的行政區(qū)劃調(diào)整主要是出于經(jīng)濟(jì)原因而落腳點(diǎn)也在經(jīng)濟(jì)層面;但僅僅從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域著眼來推進(jìn)中國的城市化進(jìn)程,在目前改革面臨諸多困難的情形下,已日漸顯出不足;換句話說,城市化進(jìn)程,恐怕并不只限于經(jīng)濟(jì)方面的變革,民主政治的建設(shè),市民社會的培育,應(yīng)該也是城市化的題中應(yīng)有之意,在某種意義上,可能還是更為重要的方面。因此,目前,為推進(jìn)城市化(主要在于推進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展)而在行政區(qū)劃方面的諸種手段已經(jīng)使用殆盡的情況下(如浙江省1990年后城市化水平上升趨緩),包括地方政府等在內(nèi)的政治體制改革已迫在眉睫。也就是說,行政區(qū)劃改革已不能僅僅局限于就行政區(qū)劃本身如幅度、層級等來設(shè)計改革方案,而應(yīng)從整個政治體制上重新加以科學(xué)的設(shè)計和改革。中國未來行政區(qū)劃的改革,以至中國城市化的成敗,可能關(guān)鍵之處還在于此,也即未來的行政區(qū)劃改革應(yīng)該以政治體制的改革為重要前提、依據(jù)和方向。在確立這樣的價值判斷和改革目標(biāo)的前提下,對于中國未來行政區(qū)劃的改革,個人認(rèn)為,應(yīng)從上層和基層、宏觀和微觀、長遠(yuǎn)和近期諸方面同時推進(jìn)。3.1 宏觀層面積極推進(jìn)國家整體行政區(qū)劃改革,在時機(jī)成熟時修改憲法、法律,確立符合國情和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的、有利于建設(shè)民主政治和市民社會的政區(qū)體系和政府管理體制。第一步:理順現(xiàn)行行政區(qū)劃體系:目前對如何改革中國的行政區(qū)劃體制已有多種方案和廣泛呼聲,但因涉及到憲法和一些基本法律的修改,短期內(nèi)難于實(shí)現(xiàn)。應(yīng)結(jié)合實(shí)際,著眼長遠(yuǎn),對各方案預(yù)先研究、比較,并積極推進(jìn)這一改革進(jìn)程。基本原則是,現(xiàn)行憲法、法律所規(guī)定的政區(qū)體系能不變的就不改變,以減少震動;同時,探討政區(qū)名稱加以理順、規(guī)范的可能性。為此,筆者傾向于如下的行政區(qū)劃體系。其中,都、府所在地可分區(qū)(市、縣級),區(qū)、市所在地可分街道(鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級),均作為都、府和市、區(qū)直轄的城市化地區(qū)的城市內(nèi)部分區(qū),獨(dú)立性相對其他正式建制稍弱(區(qū)近期強(qiáng)化,遠(yuǎn)期弱化。鎮(zhèn)近期強(qiáng)化,遠(yuǎn)期分化)。第二步:建立國家統(tǒng)治的“政區(qū)體系”與公民自治的“社區(qū)體系”相結(jié)合的管治模式:即縣以上各級政區(qū)體系暫保持不變(仍為國家地方政府系列),縣級政區(qū)以下按照實(shí)際聚落(以人口聚居規(guī)模劃分為城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村,城即“縣轄市”或“鎮(zhèn)級市”),實(shí)行各級聚落的社區(qū)自治。即:第三步:建立各級政區(qū)體系的地方自治:可在增加第一級的都、省、區(qū)、特的數(shù)量的基礎(chǔ)上(也即縮省),取消第二級建制,即形成省級和縣級的雙層地方自治體系。當(dāng)然,具體的權(quán)力、職責(zé)劃分等須以憲法和基本法律明確和保障之。即: