第一篇：專訪童之偉：中國監(jiān)察體制改革,除非修憲別無選擇

專訪童之偉：中國監(jiān)察體制改革，除非修憲別無選擇

十二屆全國人大常委會第二十五次會議25日下午表決通過全國人大常委會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。2016 年11 月7 日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》?！斗桨浮泛推渌鼨?quán)威信息來源表明，改革全面鋪開將促成在全國人大及其常委會下形成國務(wù)院、中央軍委、中央人民監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院五個最高國家機(jī)關(guān)并列的格局。

童之偉：華東政法大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，主要研究憲法學(xué)。童之偉教授認(rèn)為，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)預(yù)備階段需要采取的措施沒有明顯的憲法法律障礙。這項(xiàng)重大政治改革試點(diǎn)應(yīng)在其預(yù)備階段獲得全國人大的授權(quán)。在改革試點(diǎn)全面鋪開時(shí)，需要創(chuàng)制憲法根據(jù)，除修憲外別無選擇。將國家監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道，有必要制定監(jiān)察委員會組織法和其他配套的法律。對現(xiàn)有法律做調(diào)適修改或廢止其中過時(shí)部分的問題，也有必要及時(shí)提上全國人大常委會的議事日程。時(shí)下要做的最緊迫工作，當(dāng)是爭取國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在第十二屆全國人大第五次會議上獲得必要的授權(quán)。

通過右側(cè)二維碼關(guān)注鳳凰大學(xué)問公眾號內(nèi)容摘要如下：（全文點(diǎn)擊文末左下角“閱讀原文”進(jìn)入鳳凰大學(xué)問頻道閱讀）預(yù)備階段：從在現(xiàn)行憲法框架中觸及的深度和廣度來看，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)應(yīng)在其預(yù)備階段獲得最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。得到這項(xiàng)授權(quán)可以賦予整個改革試點(diǎn)過程以憲法正當(dāng)性，包括加強(qiáng)整個改革試點(diǎn)預(yù)備階段各項(xiàng)活動的憲法正當(dāng)性。這項(xiàng)重大政治改革試點(diǎn)涉及增設(shè)由本級人大產(chǎn)生新的地方國家機(jī)關(guān)類型，按先立后破的原則，應(yīng)當(dāng)預(yù)先完成相應(yīng)的憲法層次法源的創(chuàng)制，如修憲。在我們這樣幅員遼闊的單一制大國，憲法原本應(yīng)該在全國人大職權(quán)清單中列這樣一項(xiàng)職權(quán)：決定在少數(shù)省、自治區(qū)、直轄市啟動經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制的改革試點(diǎn)，并就試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)實(shí)行的臨時(shí)性體制做出決定，或授權(quán)常委會做出決定；試點(diǎn)時(shí)間最長不得超過5年。

試點(diǎn)實(shí)施階段：全國范圍設(shè)置國家監(jiān)察機(jī)關(guān)必須修憲才行。這項(xiàng)涉及在憲法意義上創(chuàng)設(shè)新的地方國家機(jī)構(gòu)的授權(quán)，具有憲法性創(chuàng)制的性質(zhì)。按我國憲法的原則和精神，這類極重要國家事務(wù)，如果在修憲前不得不做，那也只好由全國人大為之。1.全國人民代表大會授權(quán)改革試點(diǎn)的對象，最好是全國人大常委會。2.全國人民代表大會也可直接授權(quán)試點(diǎn)省市開展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)。

全面實(shí)施階段：我國的憲法解釋不可能像按權(quán)力分立、制約平衡原則組織和活動的歐美國家釋憲機(jī)關(guān)做出的憲法解釋那樣具有準(zhǔn)憲法淵源的地位。所以，要為改革試點(diǎn)成功后全面推開國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)制憲法根據(jù)，只能修改憲法。

1、修改憲法中按結(jié)構(gòu)和邏輯應(yīng)該放置人民監(jiān)察委員會地位和產(chǎn)生方式的條款。

2、將“人民監(jiān)察委員會”作為憲法之一“節(jié)”或某“節(jié)”的一部分寫進(jìn)憲法。

3、在憲法中增加關(guān)于人民監(jiān)察委員與其他平行國家機(jī)關(guān)職權(quán)銜接的規(guī)定。

涉及修改的法律：在國家發(fā)展的任何特定時(shí)段，權(quán)力都可以假定為一個恒量或常量，雖然它事實(shí)上總是處在變化之中。因此，新的國家機(jī)關(guān)在原有國家機(jī)構(gòu)框架內(nèi)出現(xiàn)，往往會以“吃進(jìn)”或壓縮其他國家機(jī)關(guān)權(quán)力的方式獲得自己的權(quán)力（即職權(quán)或權(quán)限），從而引起權(quán)力在一定范圍內(nèi)的重新配置。另外，新增加的國家機(jī)關(guān)權(quán)力的設(shè)定和行使，不僅對原有的國家權(quán)力橫向和縱向配置格局產(chǎn)生廣泛的影響，而且事實(shí)上也可能引起公民基本權(quán)利總量的增或損。權(quán)力重新配置在法制體系中的必然表現(xiàn)，就是引起法律的創(chuàng)制或法律的廢、改、立。比如除了憲法方面，在法律層面也會涉及如下改變：

1、制定《人民監(jiān)察委員會組織法》；

2、修改基本的法律；比如需要修改《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《立法法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等。

3、基本的法律之外的法律之創(chuàng)制；比如需要修改《人民警察法》《監(jiān)獄法》《公務(wù)員法》《治安管理處罰法》等等。電腦、手機(jī)、IPAD瀏覽器輸入dxw.ifeng.com可輕松進(jìn)入鳳凰大學(xué)問本文由童之偉教授投稿鳳凰大學(xué)問發(fā)布，未經(jīng)允許禁止轉(zhuǎn)載。本文同時(shí)在12月的《法學(xué)》期刊上發(fā)表。鳳凰新聞APP增設(shè)鳳凰大學(xué)問欄目，歡迎“+”鳳凰大學(xué)問免費(fèi)訂閱

第二篇：童之偉：對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化

童之偉：對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化

童之偉：對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化作者

| 童之偉，華東政法大學(xué)法治中國建設(shè)研究中心，教授，博士生導(dǎo)師來源

| 《法學(xué)評論》2017年第1期

內(nèi)容摘要：監(jiān)察委員會位高權(quán)重，對它自身的監(jiān)督制約力度須足以防止監(jiān)察體制改革過猶不及。被監(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者在實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)其中一方而犧牲另一方。國家新的監(jiān)察體制形成后，我國現(xiàn)有的監(jiān)督制約其它國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的路徑，幾乎都可以用來監(jiān)督制約監(jiān)察委員會，但需要加以充實(shí)和革新。公民相關(guān)基本權(quán)利的享有和充分運(yùn)用，可構(gòu)成對監(jiān)察委員會權(quán)力行使行為的強(qiáng)有力制約。強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督和防止改革過猶不及的較可靠辦法，是創(chuàng)造和維持制約者與被制約者享有的政法綜合權(quán)重比大致均衡的局面。關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會

反貪腐

監(jiān)督制約

政法綜合權(quán)重

第十二屆全國人大常委會第二十五次會議于2016年12月25日通過了次日即開始施行的一個重大決定，規(guī)定“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。” “監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。”“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”。[1]設(shè)立監(jiān)察委員會是事關(guān)全局的重大政治體制改革，非常必要。筆者注意到，此前中共中央確定的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》不僅要求強(qiáng)化對監(jiān)察對象的監(jiān)察，同時(shí)也要求“強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”。[2]我理解，此處“對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”，是指對監(jiān)察委員會本身的監(jiān)督制約，而不是說監(jiān)察委員會自己監(jiān)督制約自己。筆者曾撰文討論將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道的一些構(gòu)想，[3]今另辟空間，討論強(qiáng)化對監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督制約問題。

一、對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約須足以防止“過猶不及” 欲將國家監(jiān)察體制改革進(jìn)程及改革后形成的體制納入法治軌道，不能不關(guān)心如何把新的、權(quán)力很大的各級監(jiān)察委員會的活動約束在憲法法律范圍內(nèi)的議題。

關(guān)于改革試點(diǎn)和各級監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約設(shè)計(jì)，中央深化國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人在這方面已有所論述，其要點(diǎn)是：“深化國家監(jiān)察體制改革目的正是完善黨和國家的自我監(jiān)督”；監(jiān)察委員會將“與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡”；須“強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”；應(yīng) “把握好動態(tài)平衡，防止過猶不及”。[4]具體說來，這就是要求監(jiān)察委員會在現(xiàn)行政治法律體制內(nèi)受監(jiān)督制約，不僅自身設(shè)監(jiān)督機(jī)制，還與其它執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)相互制約，使各個對稱要素保持動態(tài)平衡，防止做過頭造成另一方面的弊端。其中，“防止過猶不及”是一個帶根本性的要求。

此前中共中央確定的改革方案和第十二屆全國人大常委會第二十五次會議的決定向我們展示了各級監(jiān)察委員會的法律地位、組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)和行使職權(quán)的程序等幾個方面的大致輪廓。這兩個政治和法律文件已經(jīng)顯示出監(jiān)察委員會將具有的兩個突出特點(diǎn)：第一個特點(diǎn)是地位高。從政治法律綜合的角度評估，監(jiān)察委員會的實(shí)際地位將高于人民法院和人民檢察院，因?yàn)椤包h的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公”，很可能兩個機(jī)構(gòu)一塊牌子一套人馬。從現(xiàn)在各級紀(jì)檢委在黨內(nèi)的地位看，監(jiān)察委員會與紀(jì)檢委的組合，在政治法律生活中的實(shí)際地位明顯會高于本級法院和檢察院。

一般來說，一個國家機(jī)關(guān)地位高于檢察院不是問題，但高于法院的情況就比較復(fù)雜。在憲法地位平行的各個國家機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)的實(shí)際政治地位和法律地位高于法院有其弊端，會不利于行政訴訟案件的公正審理和裁判。但相對而言，這不算特別大的弊端，因?yàn)樗鼰o關(guān)乎公民的生命和人身自由等最基本的權(quán)利。

但是，掌握犯罪調(diào)查權(quán)或刑事案件偵查權(quán)的國家機(jī)關(guān)的政治地位、法律地位如果高于審判機(jī)關(guān)，弄不好被調(diào)查、被偵查對象的一些最基本的權(quán)利就會經(jīng)常性地處于危險(xiǎn)中。在這方面，我們過去數(shù)十年間是有教訓(xùn)的，其中一個突出的處理不適當(dāng)?shù)睦C，是公安局長同時(shí)擔(dān)任黨委的政法委書記，這種安排造成國家行政機(jī)關(guān)中的公安部門的政治地位高于法院?；蛟S，正是這種不適當(dāng)安排應(yīng)當(dāng)對當(dāng)時(shí)造成的一些刑事冤假錯案負(fù)責(zé)，包括眾所周知的趙作海案、佘祥林案等。好在這種不恰當(dāng)做法現(xiàn)在已經(jīng)基本得到糾正。在即將展開試點(diǎn)的國家監(jiān)察體制改革過程中，在處理監(jiān)察機(jī)關(guān)與法院關(guān)系方面，應(yīng)避免蹈上述不適當(dāng)安排的覆轍。

將來監(jiān)察委員會的第二個特點(diǎn)是權(quán)力厚重。監(jiān)察委員會與執(zhí)政黨紀(jì)檢委合署辦公，統(tǒng)一掌握反貪腐資源，權(quán)力會空前地厚重而且集中。權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的信息表明，監(jiān)察委員會將“整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量,擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”；[5]如此看來，合署辦公后，監(jiān)察委員會的權(quán)力至少是現(xiàn)有的紀(jì)檢委權(quán)力加行政監(jiān)察權(quán)，再加檢察院反貪局的貪腐等職務(wù)犯罪偵查權(quán)之總和。

筆者注意到，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議的《決定》對監(jiān)察委員會的職權(quán)做了較詳細(xì)的列舉：“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴?！薄稕Q定》還規(guī)定：“為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施?！?/p>

可以說，歷史上和當(dāng)今世界任何國家，都沒有權(quán)力如此巨大而又集中的監(jiān)察機(jī)關(guān)。我國明代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)力之大是有名的，但總體看來，它們行使權(quán)力的地理范圍基本上在兩京；雖也有派到地方官府訪緝者，但不構(gòu)成地方政權(quán)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并未形成一個自上而下遍布全國的監(jiān)察組織體系。我們今天面對一個權(quán)力如此厚重而又集中的監(jiān)察體系，改革過程要特別防止出現(xiàn)中央領(lǐng)導(dǎo)層警示過的過猶不及的危險(xiǎn)。英國人阿克頓說過一句在中國政法學(xué)界近乎眾所周知的名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。如果他說的權(quán)力是指缺乏有效監(jiān)督制約的權(quán)力，那么，我們應(yīng)該承認(rèn)這句話是對權(quán)力運(yùn)行規(guī)律實(shí)事求是的總結(jié)。同理，愈是位高權(quán)重者愈須予以監(jiān)督制約，而且監(jiān)督制約的強(qiáng)度應(yīng)該同制約對象的權(quán)力體量及其強(qiáng)度相適應(yīng)。這里需要說明，監(jiān)督與制約雖然通常被人們一起談?wù)?，但其?shí)兩者不是一回事。簡單地說，監(jiān)督一般是單向或雙向的關(guān)注、審視并時(shí)刻準(zhǔn)備按某種既定的標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)乃至影響被監(jiān)督對象的言行；制約雖然也可以分為單向的和相互的，但制約比監(jiān)督更有剛性。制約分為以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力兩種典型形式。以權(quán)力制約權(quán)力的典型特征是在工作流程中給相互沒有隸屬關(guān)系的工作伙伴設(shè)置制度性關(guān)卡或限制，符合標(biāo)準(zhǔn)就放行，否則不予放行。制約者在掌握和運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有一定的自由裁量權(quán)。用權(quán)力制約權(quán)力時(shí)，以制約者與被制約者力量平衡為訴求的狀況通常稱為制衡，即制約平衡。至于以權(quán)利制約或制衡權(quán)力，則是指在公民中“廣泛分配權(quán)利——擴(kuò)大權(quán)利的廣度，以抗衡權(quán)力的強(qiáng)度”。[6] 具體說來，面對即將設(shè)立的監(jiān)察委員會位高權(quán)重的特點(diǎn)，防止過猶不及應(yīng)該體現(xiàn)在制度或制度的運(yùn)用上。為防止過猶不及的情況，強(qiáng)調(diào)以下三個價(jià)值判斷至為必要：

1.被監(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者在實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)其中一方而犧牲另一方。在這一對關(guān)系中，被監(jiān)察者處于絕對的弱勢，監(jiān)察者處于絕對的強(qiáng)勢。所以，處理好這對關(guān)系的要義有二：一是強(qiáng)調(diào)無論何人，其合法的權(quán)利都應(yīng)該受到有效保障；二是監(jiān)察者必須嚴(yán)格依照法定的權(quán)限和程序辦事。這里所說的合法權(quán)利，包括被監(jiān)察者和他們家人的合法人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和其它基本權(quán)利和自由。

2.被監(jiān)察者職權(quán)的保障與監(jiān)察者職權(quán)的運(yùn)用具有同等的價(jià)值，兩者應(yīng)當(dāng)維持平衡。不論何種國家機(jī)關(guān)，其合法職權(quán)的運(yùn)行都應(yīng)得到有效維護(hù)。為了落實(shí)這一價(jià)值判斷，職權(quán)在不同國家機(jī)關(guān)的配置當(dāng)相對均衡。在平行的國家機(jī)關(guān)之間，不能容許出現(xiàn)一個國家機(jī)關(guān)的職權(quán)壓倒另一個國家機(jī)關(guān)，以致后者說話辦事都得仰前者鼻息的情況。監(jiān)察機(jī)關(guān)對被監(jiān)察對象的監(jiān)察，只要達(dá)到后者不敢貪腐、不能貪腐就可以了，不能讓監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)力左右被監(jiān)察對象正常行使職權(quán)的行為。反之就可能出現(xiàn)監(jiān)察過度的情況，監(jiān)察過度必然從總體上削弱國家職能。

3.如果監(jiān)察權(quán)過大過于集中，失去外部和內(nèi)部的有效監(jiān)督制約，它本身就可能轉(zhuǎn)化為貪腐之源的一部分。缺乏有效監(jiān)督制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，監(jiān)察權(quán)也不會例外。我們現(xiàn)實(shí)生活中有大量監(jiān)察性質(zhì)的職權(quán)失控后造成嚴(yán)重貪腐的案例，其中包括：2008年11月宣判的湖南省郴州市原紀(jì)委書記曾錦春因受賄罪、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪被判處死刑案； 2010年9月宣判的浙江省委原常委、省紀(jì)委原書記王華元因受賄、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪被判處死刑，緩期二年執(zhí)行案； 2014年12月中紀(jì)委通報(bào)了調(diào)查結(jié)果的山西省紀(jì)委常務(wù)副書記楊森林收受巨額賄賂案；2015年7月中紀(jì)委通報(bào)的廣東省紀(jì)委原副書記、監(jiān)察廳原廳長鐘世堅(jiān)嚴(yán)重違紀(jì)違法被“雙開”案；等等。此外，近年來先后落馬的金道銘、李崇禧、**等高官，也都曾擔(dān)任過省紀(jì)委書記。在我國現(xiàn)行憲法架構(gòu)和人民代表大會制度下，作為中央國家機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會，其本身及其官員的活動，會受到來自以下幾個方面的監(jiān)督：中共中央及其政治局；全國人大及其常委會；全國政協(xié)及其常委會；各民主黨派；公民個人和公民群體。至于制約，若以現(xiàn)在正展開試點(diǎn)的北京為例，其監(jiān)察委員會辦案，按憲法和法律的規(guī)定，無疑應(yīng)該受北京市檢察院和北京市高級人民法院的制約，就像現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件一樣。

說到此處，極可能有人提出質(zhì)疑：監(jiān)督、制約已有不少，你還欲使之更加強(qiáng)有力，果若如此這般，監(jiān)察委員會還能建成權(quán)威高效的監(jiān)察體制嗎？ 筆者的回答是：能！監(jiān)察委員會的權(quán)威和效率絕對不會因?yàn)槭鼙匾谋O(jiān)督制約而降低，只會因?yàn)橛行ПO(jiān)督制約的存在和隨之而來的公信力的形成而更具權(quán)威、更有效率。在一個民主、法治已成為潮流的信息化社會，人們一定要放棄對中國封建社會那種諸如東廠、西廠、錦衣衛(wèi)式集權(quán)專橫神秘封閉式監(jiān)察機(jī)構(gòu)的迷信，必須堅(jiān)持在民主法治的環(huán)境中走社會主義的監(jiān)察大道。

關(guān)于監(jiān)督、制約與權(quán)威、效率的關(guān)系，香港廉政公署的反貪腐實(shí)踐或許能給我們一些有益的啟示。香港現(xiàn)任廉政專員寫道：“40多年來，廉署致力肅貪倡廉。今日的廉署繼續(xù)獨(dú)立運(yùn)作，堅(jiān)守崗位，雷厲執(zhí)法，有效打擊貪污”；“不但獲得香港市民的廣泛支持，亦深受國際社會推崇”；“令香港由飽受貪污肆虐的城市，演變?yōu)槭澜缟献盍疂嵉膰H都會之一”。[7]這應(yīng)該可以算比較實(shí)事求是的說法。畢竟，在“透明國際”2015年納入的180個國家和地區(qū)中，香港排名居第18位，雖比前幾年下降了6位，但仍然是全球最廉潔的區(qū)域之一。[8]香港廉署最初也是受質(zhì)疑的，但它很快通過自己的行動確立了強(qiáng)大的公信力。前幾年，“在相關(guān)的系列民調(diào)中，香港公眾對廉署的信心始終維持在90%左右，對廉署工作的支持度則超過99%”。[9]可以說，在反貪腐方面，香港廉署有很大權(quán)威和很高效率，但這種權(quán)威和效率是在官民各方嚴(yán)格監(jiān)督制約下取得的。

香港有關(guān)法例[10]在賦予廉署廣泛的調(diào)查權(quán)的同時(shí)，為了防止廉署濫用權(quán)力，也針對它自身設(shè)置了完備的監(jiān)察制衡機(jī)制。監(jiān)察制衡機(jī)制的主要內(nèi)容是：廉政公署直接向行政長官負(fù)責(zé)，廉政專員定期向行政會議匯報(bào)；立法會有權(quán)賦予或撤銷廉政公署的權(quán)力，并要求廉政專員出席立法會會議，解答有關(guān)廉政公署的政策及經(jīng)費(fèi)的問題；調(diào)查權(quán)和檢控權(quán)（即起訴決定權(quán)）分立，調(diào)查后檢控與否由律政司司長決定；廉政公署受司法監(jiān)督，行使某些權(quán)力前，必須事先獲得按司法獨(dú)立原則運(yùn)行的法庭的準(zhǔn)許；為全面監(jiān)察廉署本身各方面的工作，行政長官委任社會賢達(dá)組成貪污問題諮詢委員會、審查貪污舉報(bào)諮詢委員會、防止貪污諮詢委員會、社區(qū)關(guān)系市民諮詢委員會等4個諮詢委員會深度參與廉署的活動，這些委員會都是由官守和非官守委員混合組成，并由非官守委員出任主席；設(shè)獨(dú)立運(yùn)作的廉署事宜投訴委員會，監(jiān)察及復(fù)檢所有涉及廉署及廉署人員的非刑事投訴，其成員由行政長官委任，包括立法會議員和社會賢達(dá)；廉署內(nèi)部設(shè)調(diào)查及監(jiān)察組（L組，單獨(dú)在異地辦公）專責(zé)調(diào)查涉及廉署人員的違紀(jì)行為和貪污指控，以及涉及亷署或其職員的非刑事投訴；所有刑事投訴均須知會律政司司長，由其決定應(yīng)否由廉政公署或其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查，廉署必須就調(diào)查結(jié)果向律政司司長及審查貪污舉報(bào)諮詢委員會提交報(bào)告；接受媒體監(jiān)督，回應(yīng)公眾對廉署的問責(zé)；等等。[11] 香港廉署的以上監(jiān)察制衡措施制度都有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，并非虛應(yīng)故事。不妨拿負(fù)責(zé)監(jiān)察廉署調(diào)查工作的審查貪污舉報(bào)諮詢委員會為例看看其組織和職權(quán)行使情況。香港有關(guān)法例規(guī)定，該委員會的17名委員由社會各界具有廣泛代表性的知名人士組成，行政長官任命；其中13名是非官守委員（社會賢達(dá)、民間人士），4名官守當(dāng)然委員。該委員會的職權(quán)首先是聽取廉政專員報(bào)告以下事項(xiàng)：接獲的所有貪污舉報(bào)及廉署如何處理這些舉報(bào)；疑犯獲廉署保釋超過6個月的所有個案；廉署已完成調(diào)查的個案；就律政司決定不予檢控或警戒的案件，建議應(yīng)采取的行動；在廉署管轄范圍內(nèi)所作檢控的結(jié)果及其后的上訴結(jié)果；所有歷時(shí)超過1年或需要動用大量資源的個案調(diào)查之進(jìn)展。此外，該委員會還有如下職權(quán)：廉政專員須盡早向委員會報(bào)告由其授權(quán)進(jìn)行搜查的次數(shù)及理由，并解釋急需進(jìn)行搜查的原因；就廉署管轄范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查所得到的資料，向廉政專員建議哪些資料應(yīng)送交有關(guān)部門、公共機(jī)構(gòu)、其他機(jī)構(gòu)或個別人士；就廉政專員向委員會提出的其他事項(xiàng)，或主動就任何事項(xiàng)提供意見；向行政長官反映任何值得關(guān)注的執(zhí)行處運(yùn)作或該委員會所面對的任何問題；向行政長官提交年報(bào)，內(nèi)容須向公眾發(fā)表。[12]當(dāng)?shù)厣鐣浾摵兔C貪成效表明，這個委員會起到了應(yīng)有的作用。

二、拓展和利用現(xiàn)行憲制本身設(shè)定的監(jiān)督制約形式 國家新的監(jiān)察體制形成后，我國現(xiàn)有的監(jiān)督制約其它國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的路徑，幾乎都可以用來監(jiān)督制約監(jiān)察委員會。在我國現(xiàn)行憲制中，將來中央監(jiān)察委員會所受之常態(tài)的監(jiān)督，在執(zhí)政黨方面中央層級有中共中央及其政治局、政治局常委會和中紀(jì)委的監(jiān)督，地方有本級黨委及其常委會和紀(jì)委的監(jiān)督；在國家機(jī)構(gòu)內(nèi)有從全國人大到地方各級人大及其常委會的監(jiān)督；還有各級政協(xié)的監(jiān)督。這些監(jiān)督路徑總體來說都是行之有效的，但權(quán)威性有高低之分，效用有大小之別。至于現(xiàn)有的制約路徑，則主要指按《憲法》第135條規(guī)定的人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相制約的原則和為實(shí)施這一原則而寫進(jìn)《刑事訴訟法》的相應(yīng)具體規(guī)定。毫無疑問，上述所有現(xiàn)行監(jiān)督制約路徑稍加調(diào)整后，都可適用于對監(jiān)察委員會行使職權(quán)的監(jiān)督制約。

但是，對監(jiān)察委員會這樣位高權(quán)重而又直接掌握和運(yùn)用國家強(qiáng)制力的新型國家機(jī)關(guān)來說，上述監(jiān)督制約路徑中的具體形式很可能過于簡單，需要增加新形式。從總體上說，在我國現(xiàn)行政治法律框架下，可以考慮用以下辦法豐富和落實(shí)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約：

1.在層級較高的各級人民代表大會內(nèi)增設(shè)對應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對口加強(qiáng)對監(jiān)察委員會監(jiān)察工作的監(jiān)督。設(shè)在相應(yīng)級別人大常委會的機(jī)構(gòu)應(yīng)是專門委員會，可稱為監(jiān)察監(jiān)督委員會。全國人大現(xiàn)有民族委員會、法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會等9個專門委員會，加上擬議中的全國人大監(jiān)察監(jiān)督委員會，可形成10個專門委員會的格局。擬議中的全國人大監(jiān)察監(jiān)督委員會受全國人大領(lǐng)導(dǎo)；在全國人大閉會期間，受全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。依照《全國人民代表大會組織法》確定的原則，擬議中的全國人大監(jiān)察監(jiān)督委員會的工作或職責(zé)應(yīng)該是：在全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。擬議中的全國人大監(jiān)察監(jiān)督委員會的具體職責(zé)可設(shè)定為：審議全國人大主席團(tuán)或者全國人大常委會交付的議案；向全國人大主席團(tuán)或者全國人大常委會提出屬于全國人大或者全國人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的議案；審議全國人大常委會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的中央監(jiān)察委員會法規(guī)和決定，審查省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察委員會的法文件和決定，提出報(bào)告；接受全國人大代表關(guān)于監(jiān)察工作的建議、投訴并在必要時(shí)予以研究、調(diào)查、答復(fù)；審議全國人大主席團(tuán)或者全國人大常委會交付的質(zhì)詢案，聽取中央監(jiān)察委員會對質(zhì)詢案的答復(fù)，必要的時(shí)候向全國人大主席團(tuán)或者全國人大常委會提出報(bào)告；對屬于全國人大或者全國人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議，并協(xié)助全國人大常委會行使監(jiān)督權(quán)，對有關(guān)法律和有關(guān)法律問題的決議、決定貫徹實(shí)施的情況，開展執(zhí)法檢查，進(jìn)行監(jiān)督；對監(jiān)察問題進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議；等等。依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》確立的原則，有條件的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級人大應(yīng)該也能夠設(shè)立監(jiān)察監(jiān)督委員會。

2.在相應(yīng)級別的政協(xié)也應(yīng)增設(shè)常設(shè)專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對監(jiān)察委員會監(jiān)察工作的監(jiān)督。全國政協(xié)現(xiàn)設(shè)提案委員會、經(jīng)濟(jì)委員會、人口資源環(huán)境委員會、社會和法制委員會等9個專門委員會。按《中國人民政治協(xié)商會議章程》第39條，政協(xié)全國委員會常務(wù)委員會可以根據(jù)工作需要，增設(shè)監(jiān)察監(jiān)督委員會。擬議中的全國政協(xié)監(jiān)察監(jiān)督委員會可在常務(wù)委員會和主席會議的領(lǐng)導(dǎo)下，組織委員就監(jiān)察監(jiān)督方面的問題開展經(jīng)常性活動，發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的作用。

全國政協(xié)監(jiān)察監(jiān)督委員會的職責(zé)可設(shè)定為：宣傳和貫徹憲法、法律關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職權(quán)的規(guī)定；幫助委員了解監(jiān)察法制建設(shè)的情況，廣泛聯(lián)系委員和各界人士，聽取和反映他們對監(jiān)察體制建設(shè)方面的意見和建議；就監(jiān)察法制建設(shè)中的重大問題，通過專題調(diào)查、座談討論等適當(dāng)方式，向國家機(jī)關(guān)及其有關(guān)組織提出意見和建議；對全國人大常委會、中央監(jiān)察委員會委托全國政協(xié)討論的相關(guān)法律草案和有關(guān)問題進(jìn)行研究，提出修改意見和建議；與中央監(jiān)察委員會有關(guān)研究機(jī)構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市政協(xié)監(jiān)察監(jiān)督委員會保持工作聯(lián)系；開展同國外監(jiān)察組織和監(jiān)察監(jiān)督團(tuán)體的友好往來。3.在《憲法》第135條的框架內(nèi)落實(shí)對監(jiān)察委員會職權(quán)行使行為的制約?！稇椃ā返?35條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！边@次國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，“將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會?！?“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”。[13]這也就是說，原來屬于檢察院的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)或涉嫌職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)會隨著其行使主體從檢察院轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會。這沒有什么不可以，但問題在于，檢察院反貪部門原來行使這些職權(quán)時(shí)，檢察院對犯罪嫌疑人可自己決定逮捕，自己決定是否提起公訴，那么，這些部門或職權(quán)劃歸監(jiān)察委員會后，到底應(yīng)由誰行使批捕權(quán)和提起公訴決定權(quán)。

筆者注意到，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議的《決定》規(guī)定，在國家監(jiān)察體制試點(diǎn)地區(qū)，監(jiān)察委員會的貪污賄賂等職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與起訴決定權(quán)是分開的，審查起訴和提起公訴決定權(quán)仍然留在檢察院。這個做法是與國際接軌的，非常好。筆者查閱了亞歐美主要國家的監(jiān)察資料，獲得的總的信息是：在各國反貪腐體制中，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)（或偵查權(quán)）與逮捕權(quán)、起訴決定權(quán)都考慮到了制衡的需要，通常是由不同性質(zhì)的公權(quán)力機(jī)關(guān)分別行使的；檢察官直接行使調(diào)查權(quán)和起訴決定權(quán)的情況是有的，但除緊急情況外，逮捕往往須經(jīng)法官批準(zhǔn)；由檢察官之外的監(jiān)察人員進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查，不經(jīng)法官批準(zhǔn)行使逮捕權(quán)、繞過檢察體系由監(jiān)察官員直接行使提起公訴決定權(quán)的情況，還沒有發(fā)現(xiàn)過。例如，我國法學(xué)界比較關(guān)注的美國聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）或州市警察局，新加坡貪腐活動調(diào)查局辦理反貪腐案件，都是調(diào)查終結(jié)后將犯罪嫌疑人的證據(jù)材料交給檢察官，由檢察官審查證據(jù)和決定是否起訴。又如，在我們特別關(guān)注的香港廉政公署體制下，廉政調(diào)查人員行使職權(quán)始終處于司法監(jiān)督下；他們在行使包括逮捕權(quán)在內(nèi)的某些權(quán)力前，必須事先獲得法庭的準(zhǔn)許；是否提起公訴，則必須報(bào)律政司審查，由律政司司長做決定。由我國新的監(jiān)察機(jī)關(guān)前所未有的位高權(quán)重的特點(diǎn)所決定，不僅貪污賄賂等職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)（或犯罪偵查權(quán)）與批捕權(quán)、起訴決定權(quán)應(yīng)分開，而且還應(yīng)做出其他必要的制度安排，以確保強(qiáng)大的監(jiān)察權(quán)受到有效的制約。這點(diǎn)后文將繼續(xù)討論。4.公民廣泛行使和維護(hù)基本權(quán)利對監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的制約。將監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)大的權(quán)力限制在憲法法律范圍內(nèi)，運(yùn)用其他公權(quán)力對其進(jìn)行制約固然重要，然而，公民運(yùn)用和維護(hù)相應(yīng)的基本權(quán)利同樣重要，甚至往往更為重要。運(yùn)用權(quán)力反貪腐，運(yùn)用權(quán)力制約權(quán)力，不論在東方還是西方，都是通行數(shù)百年甚至幾千年的傳統(tǒng)套路。單靠運(yùn)用權(quán)力反貪腐和制約權(quán)力，失敗的例證多，成功的例證少。只有在以權(quán)力制約權(quán)力之外，普通公民得以依據(jù)憲法享有和運(yùn)用基本權(quán)利參與反貪腐和參與制約權(quán)力之后，歷史才真正翻到了嶄新的一頁。歷史地看，自從形成了國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力和公民運(yùn)用基本權(quán)利相結(jié)合的反貪腐格局，才事實(shí)有了消除貪腐的真正利器。同樣，有關(guān)國家機(jī)關(guān)較小的政法綜合權(quán)重若能與公民基本權(quán)利結(jié)盟，也往往能成為監(jiān)督或制約強(qiáng)大權(quán)力的法寶。甚至眾多公民集中運(yùn)用基本權(quán)利產(chǎn)生的能量，有時(shí)也能在很大程度上消解甚至平衡強(qiáng)大權(quán)力對憲法法律柵欄的沖撞。這些基本權(quán)利主要是選舉權(quán)與被選舉權(quán)，言論出版自由，結(jié)社自由，提出批評和建議的權(quán)利，提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，獲得律師辯護(hù)的權(quán)利，維護(hù)自己的案子受公開審理的權(quán)利，等等。公民（包括作為被監(jiān)察者的官員）對這些基本權(quán)利的享有和運(yùn)用本身，都包含著對那些超越憲法法律權(quán)力的制約。這些基本權(quán)利保障得愈真實(shí)，超越憲法法律的權(quán)力就能被制約得愈實(shí)在。

三、適應(yīng)監(jiān)察委員會特點(diǎn)創(chuàng)制新的監(jiān)督制約形式

鑒于監(jiān)察委員會相對于檢察院和法院而言位更高、權(quán)更重的特點(diǎn)，為防止監(jiān)察體制改革出現(xiàn)過猶不及的情況，筆者以為應(yīng)該創(chuàng)制若干新的監(jiān)督制約形式，用以強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督。

在適應(yīng)監(jiān)察委員會特點(diǎn)創(chuàng)制新的監(jiān)督制約形式方面，我們或許應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)法權(quán)平衡即法定之權(quán)各個對稱要素的平衡，法權(quán)本身是法定全部利益從而歸屬已定之全部財(cái)產(chǎn)的法學(xué)存在形式。法權(quán)的比例結(jié)構(gòu)是客觀的，雖然難以具體度量，但憑感覺和經(jīng)驗(yàn)可以大體感知。因?yàn)?，?quán)利是公民等個體利益從而個體所有之財(cái)產(chǎn)的法律存在形式，而權(quán)力是國家利益從而公共機(jī)關(guān)所有之財(cái)產(chǎn)的法律存在形式。[14]與我們討論的主題相關(guān)的法權(quán)平衡內(nèi)容主要包括如下方面：（1）法權(quán)結(jié)構(gòu)平衡，即權(quán)利與權(quán)力占比平衡，它要求在整個法定之權(quán)中，權(quán)利的體量與權(quán)力的體量大體相當(dāng)，一方不會對另一方形成壓倒優(yōu)勢。這是法權(quán)平衡的基礎(chǔ)性內(nèi)容。（2）橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡，即同一級國家機(jī)構(gòu)內(nèi)的不同國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力平衡，如我國地方國家機(jī)關(guān)中“一府兩院”三家之間的權(quán)力平衡。（3）縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡，即中央與地方之間、上級地方國家機(jī)關(guān)與下級地方國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力平衡。權(quán)力在我國憲法中表現(xiàn)為職權(quán)或權(quán)限。（4）不同國家機(jī)關(guān)之間的政法綜合權(quán)重平衡。什么是政法綜合權(quán)重呢？具體國家機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)崗位的政法綜合權(quán)重=其所分享的執(zhí)政黨權(quán)威性資源 其現(xiàn)有的法定職權(quán)。執(zhí)政黨權(quán)威性資源主要指其從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會、黨委到中共全國代表大會、中共中央、中央政治局及其常委會的代表、委員、常委資格。政法綜合權(quán)重是目前我國執(zhí)政黨的職能與國家職能高度合一狀況下必須納入研究范圍的一個指標(biāo)。沒有這個指標(biāo)，我們的研究活動會嚴(yán)重脫離實(shí)際，結(jié)論也不會可靠。

按法權(quán)平衡原理，我國應(yīng)該通過以下路徑強(qiáng)化對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約。

1.由組織法規(guī)定，在監(jiān)察委員會下設(shè)立一個有廣泛代表性、有足夠?qū)崣?quán)，能夠相對獨(dú)立地活動的監(jiān)察審查咨詢委員會。它的地位、人員構(gòu)成和職權(quán)，可以參考香港廉政公署的審查貪污舉報(bào)諮詢委員會的構(gòu)成，以編制在監(jiān)察委員會外的專家學(xué)者和社會賢達(dá)為主體，監(jiān)察委員會重要官員為輔組成，由非監(jiān)察委員會官員出任主委。肅貪倡廉，建設(shè)廉潔政府，事關(guān)公平正義和社會的安定繁榮，是全民的事業(yè)。社會各界包括民主黨派、無黨派公民的廣泛參與，是新的國家監(jiān)察體制獲得權(quán)威和公信力的基礎(chǔ)性條件之一。這個咨詢委員會組成人員，可由現(xiàn)行政治架構(gòu)下的不同方面推薦，由各該級的人大常委會任命。

2.以適當(dāng)處理所有舉報(bào)為基礎(chǔ)，建設(shè)公平有效的調(diào)查制度。在進(jìn)行反貪腐調(diào)查方面，香港廉署的制度安排優(yōu)于新加坡反貪污調(diào)查局和美國聯(lián)邦調(diào)查局之類的做法，值得內(nèi)地借鑒。香港廉署的制度對美新等國的優(yōu)勢，在于可杜絕選擇性辦案及其帶來的其他弊端。在極重視保密、限期回應(yīng)和規(guī)定任何人不得直接或間接通知受疑人讓其知道正被調(diào)查的基礎(chǔ)上，香港《防止賄賂條例》規(guī)定了這樣的舉報(bào)處理制度：所有接獲的舉報(bào)經(jīng)執(zhí)行處處長級人員初審，分為可追查的舉報(bào)和不追查的舉報(bào)兩類。不追查的舉報(bào)全部送交審查貪污舉報(bào)諮詢委員會（審貪諮委）處理，可追查的舉報(bào)全部交各調(diào)查小組調(diào)查。調(diào)查進(jìn)度和結(jié)果顯示無貪腐證據(jù)的舉報(bào)送審貪諮委，有證據(jù)的調(diào)查結(jié)果交律政司，由律政司司長就檢控與否做出決定，不檢控的舉報(bào)案交審貪諮委。案件起訴后自然有的定罪有的不定罪，不定罪的舉報(bào)都交審貪諮委。審貪諮委對于未調(diào)查或雖經(jīng)調(diào)查但最終無人定罪的舉報(bào)，討論決定后續(xù)處理辦法，情況合適的移交有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門進(jìn)行紀(jì)律或行政處分。[15] 香港廉署如此處置舉報(bào)有利于防止選擇性辦案，防止留中不發(fā)，還可削除“一把手”的一些潛在特權(quán)，做到每項(xiàng)舉報(bào)都有著落。這正是我們新型監(jiān)察體制需要具備的效能。3.對執(zhí)政黨權(quán)威性資源與國家機(jī)關(guān)法定職權(quán)進(jìn)行協(xié)調(diào)配置，務(wù)求制約方與被制約方在政權(quán)體系中所占政法綜合權(quán)重比大體均衡。制約與制衡是有聯(lián)系也有區(qū)別的兩種不同力量運(yùn)用狀態(tài)。在我國現(xiàn)行憲制中，制約者與被制約者政法綜合權(quán)重大體相等的狀態(tài)稱為制衡。制衡是有效的制約，達(dá)不到制約效果的制約不是真正的制約，至多只能算某種謀求出現(xiàn)制衡狀態(tài)的努力。有效的制約只能以制約者與被制約者所占政法綜合權(quán)重比大體相等為基礎(chǔ)，政法綜合權(quán)重嚴(yán)重不平衡的制約不可能是有效的制約，只能算擺擺姿態(tài)。道理很簡單，一個七、八歲的孩子肯定拉不住身強(qiáng)力壯奮勇向前的壯漢。在當(dāng)代中國，憲法法律實(shí)施同執(zhí)政黨黨章和黨的其它行為規(guī)范的實(shí)施密切相關(guān)，相輔相成。欲有效制約監(jiān)察委員會，檢察院和法院，尤其是法院，其在本級政權(quán)體系中所占政法綜合權(quán)重比必須同監(jiān)察委員會大致相等。

4.將來我國監(jiān)察體制中的監(jiān)察委員會系統(tǒng)，可能是當(dāng)代世界各國同類機(jī)構(gòu)中權(quán)力最大最集中的，因而其行使權(quán)力的行為特別需要加以有效制約。第十二屆全國人大常委會第二十五次會議的《決定》規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會“對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”。這就是說，犯罪調(diào)查權(quán)與提起公訴決定權(quán)、審查起訴權(quán)是分立的，這非常必要。按照相同的原理和邏輯，監(jiān)察委員會行使貪污賄賂等職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)時(shí)應(yīng)無權(quán)自行決定逮捕犯罪嫌疑人。除此之外，按政法綜合權(quán)重平衡原理，我們還必須努力促成這樣一些安排：（1）將法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)層與監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)層在執(zhí)政黨黨內(nèi)的位置擺在一個平面上，防止因黨內(nèi)權(quán)威性資源分配嚴(yán)重失衡而扭曲憲法法律規(guī)定的同級三個國家機(jī)關(guān)間的職權(quán)關(guān)系。如果在執(zhí)政黨的中央層面，法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)層與監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)層不能擺在同一平面上，那至少應(yīng)該在地方各級黨委內(nèi)做到這一點(diǎn)。我們應(yīng)該承認(rèn)，我國國家機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職位的真實(shí)地位，首先是由其黨內(nèi)地位即政治地位決定的，其次才是其憲法法律地位。兩者在多數(shù)情況下是協(xié)調(diào)一致的，但有時(shí)有沖突，甚至反轉(zhuǎn)，如歷史上某省就出現(xiàn)過這樣的情況：行政系統(tǒng)內(nèi)主管政法的副省長不是省委的常委，而其下級公安廳長因?yàn)橥瑫r(shí)擔(dān)任省委政法委書記、省委常委，其實(shí)際地位反而在其法律上級（即那個副省長）之上。（2）如果在同一級國家機(jī)構(gòu)內(nèi)的黨內(nèi)權(quán)威性資源的分配不能有效填補(bǔ)法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)層與監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)層的巨大落差，那么，檢察院的批捕權(quán)、起訴決定權(quán)和法院對相關(guān)案件的審理管轄權(quán)就應(yīng)該都提高一級行使，即由受案監(jiān)察委員會所在地區(qū)檢察院的上一級檢察院、法院行使。從理論上說，這樣安排是為了提升制約方的政法綜合權(quán)重，使其得以與被制約方的政法綜合權(quán)重平衡。

（3）若以上措施都不可行，則還有一選項(xiàng)，那就是在制定或修改有關(guān)法律時(shí)，將批捕權(quán)即對監(jiān)察委員會的犯罪調(diào)查監(jiān)督權(quán)劃入法院的職權(quán)范圍。這樣，就可在法院專門設(shè)立羈押審查庭，當(dāng)犯罪嫌疑人或者其訴訟代理人提出申請時(shí)，由法院根據(jù)《刑事訴訟法》第93條的規(guī)定公開開庭審查羈押的必要性并作出決定，從而加強(qiáng)法院對監(jiān)察委員會羈押性強(qiáng)制措施的制約。設(shè)計(jì)這種監(jiān)督方式還有求助于社會輿論監(jiān)督的意味，當(dāng)然，前提是羈押庭真正公開地開庭審理。5.可由組織法規(guī)定，在人民監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)專職監(jiān)察部門，接受公眾舉報(bào)，監(jiān)督和防止監(jiān)察人員濫用職權(quán)，尤其要防止刑訊逼供制造冤假錯案。在監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)置類似香港廉署內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察組的部門，專責(zé)調(diào)查針對監(jiān)察委員會官員違法違紀(jì)和貪腐等方面的指控，對于涉嫌犯罪的行為直接向檢察院報(bào)告。該內(nèi)部監(jiān)察部門應(yīng)定期向監(jiān)察委員會主任會議和監(jiān)察業(yè)務(wù)咨詢委員會一式兩份同時(shí)提交書面報(bào)告。這種內(nèi)設(shè)專職監(jiān)察部門的人員與它的監(jiān)督對象應(yīng)分別在不同地點(diǎn)辦公，并杜絕與其監(jiān)察對象的不必要接觸。

四、結(jié)論

通過監(jiān)督制約，把位高權(quán)重的各級監(jiān)察委員會的活動約束在憲法、法律的范圍內(nèi)，是設(shè)立國家監(jiān)察機(jī)關(guān)這一事關(guān)全局的重大政治體制改革獲得成功的必要條件。被監(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的有效運(yùn)用，兩者互為表里，相反相成，具有同等價(jià)值。通過公民廣泛行使和維護(hù)基本權(quán)利來監(jiān)督制約監(jiān)察機(jī)關(guān)，是同人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和法院、檢察院制約同等重要的監(jiān)督制約方式。監(jiān)察體制改革進(jìn)程中把握動態(tài)平衡的最重要抓手，是調(diào)控不同國家機(jī)關(guān)的政法綜合權(quán)重及其在政權(quán)體系中所占的比率。強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督和防止改革過猶不及的較可靠辦法，是創(chuàng)造和維持制約者與被制約者享有的政法綜合權(quán)重比大致均衡的局面。

注釋：

* 本文為2014國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“人民代表大會制度理論創(chuàng)新研究”（批準(zhǔn)號14ZDA014）的中期成果。[1] 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（后文簡稱《決定》），http://004km.cn.hk/TuniS/004km.cn.hk/tc/commissioners_message/mc/index.html，2016年12月26日訪問。[8] “透明國際”是一個總部在德國柏林的非政府組織，其每年發(fā)布的“全球清廉指數(shù)”在國際上受到廣泛關(guān)注。2016年1月27日它發(fā)布了2015年“全球清廉指數(shù)”。http://004km.cn.hk/TuniS/004km.cn.hk/tc/checks_and_balances/bf/index.html，2016年12月26日訪問。[12]香港廉政公署網(wǎng)站，http://sc.icac.org.hk/TuniS/004km.cn.hk/tc/commissioners_message/mc/index.html，2016年12月26日訪問。[13]《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，http://004km.cn.hk/TuniS/004km.cn.hk/tc/report_corruption/ip/index.html，2016年12月26日訪問。