第一篇：徐凱 司法改革是一場(chǎng)尚未達(dá)成共識(shí)的遠(yuǎn)征

司法改革是一場(chǎng)尚未達(dá)成共識(shí)的遠(yuǎn)征

2011年01月30日10:24 來源：《財(cái)經(jīng)》 作者：徐凱

對(duì)于中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組而言，2010年是一個(gè)“豐收年”。2011年1月21日，中央政法委披露，其2008年底出臺(tái)的《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》中確立的60項(xiàng)任務(wù)已基本完成四分之三。其間，2009年完成17項(xiàng)，2010年基本完成30項(xiàng)。

2010年的這30項(xiàng)改革措施包括：重整刑事證據(jù)規(guī)則、全面展開量刑規(guī)范化改革、推行案例指導(dǎo)制度、完善人民陪審制、規(guī)范上下級(jí)法院關(guān)系、建立司法巡查制度、加強(qiáng)律師管理等等，這一切正按照中央政法委預(yù)定的軌跡前行。

“2010年司法改革整體比較平淡，步伐更加緩慢，理念趨于保守，政治色彩有增無減?！?月22日，在第二期《財(cái)經(jīng)》法治論壇暨《中國(guó)司法改革年度報(bào)告（2010）》（下稱報(bào)告）發(fā)布會(huì)上，北京理工大學(xué)教授、司法高等研究所主任徐昕如此總結(jié)。

徐昕認(rèn)為，這些措施多數(shù)屬小修小補(bǔ)，僅僅是2009年司法改革的落實(shí)和延續(xù)。2010年司法改革的重點(diǎn)仍是機(jī)制改革和工作方法的改進(jìn)，未觸及司法體制，甚至在司法巡查、律師管理等問題上明顯倒退。但對(duì)未來，他在悲觀之中也保留了希望，“今天，既是司法改革的黑夜，也是法治中國(guó)的黎明?！?/p>

司法部研究室主任王公義觀察到其中差異明顯：“改革的人認(rèn)為自己下了很大的勁，一些旁觀者說你這就沒改?！?/p>

“現(xiàn)在學(xué)界對(duì)司法改革，彌漫著一種關(guān)注、焦慮、無奈、不滿和期待的情緒?！弊罡叻ㄔ核痉ǜ母镛k公室副主任蔣惠嶺說。

實(shí)際上，繁紛復(fù)雜的司法改革措施相互之間缺乏協(xié)調(diào)，甚至不乏相互矛盾、抵觸之處。在司法獨(dú)立、司法職業(yè)化等關(guān)鍵議題上，朝野上下分歧已存，共識(shí)未生。

如何定位法院、檢察院和律師的角色？司法改革的目標(biāo)是什么？司法和政治間關(guān)系怎樣界定？回顧2010年的司法改革內(nèi)容，置諸20多年來司法改革歷程中考察可知，在這些議題上，中國(guó)社會(huì)亟須達(dá)成共識(shí)，這將決定司法改革能否走出迷途。

上下級(jí)法院關(guān)系改造

《憲法》第126條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)”，但至今仍未明確的是，下級(jí)法院多大程度上獨(dú)立于上級(jí)法院？法官能多大程度上獨(dú)立于庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)乃至審委會(huì)？司法獨(dú)立日益遭到削弱，司法行政化不斷強(qiáng)化，是報(bào)告對(duì)這一輪司法改革的主要批評(píng)。

在報(bào)告中，徐昕回顧了案件請(qǐng)示制度訴訟化改造、司法巡查制度等改革措施。案件請(qǐng)示是一種“中國(guó)特色”的制度，指下級(jí)法院在案件審理過程中，就案件的實(shí)體處理、程序問題以口頭或書面形式向上級(jí)法院請(qǐng)示，上級(jí)法院予以答復(fù)的制度。

此做法無法律依據(jù)，卻由來已久。由于案件請(qǐng)示妨礙下級(jí)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，強(qiáng)化了上下級(jí)法院之間的行政隸屬關(guān)系，且使得二審終審制流于形式，受詬病已久。

由此，2005年最高法院發(fā)布的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》提出對(duì)案件請(qǐng)示進(jìn)行訴訟化改造，2009年的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》則明確提出改革和完善上下級(jí)法院的關(guān)系。

2010年底，最高人民法院審議通過《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》（下稱意見），并于2011年初發(fā)布。該意見強(qiáng)調(diào)，各級(jí)法院在法律規(guī)定范圍內(nèi)履行各自職責(zé)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

意見規(guī)定，基層法院和中級(jí)法院對(duì)于已經(jīng)受理的重大、疑難、復(fù)雜、新類型、具有普遍法律適用意義及有管轄權(quán)的法院不宜行使審判權(quán)的案件等第一審案件，必要時(shí)可書面報(bào)請(qǐng)上一級(jí)法院審理。

報(bào)告認(rèn)為，下級(jí)法院請(qǐng)示上給法院，上級(jí)法院以“提前介入”“掛牌督辦”、內(nèi)部批示等方式主動(dòng)干預(yù)下級(jí)法院審判，導(dǎo)致上下級(jí)法院審判業(yè)務(wù)存在非正常關(guān)系。通過訴訟化改造，意見的出臺(tái)在一定程度上回應(yīng)了以上問題，但改革尚不徹底，未觸及問題的核心。

一方面，上級(jí)法院不愿輕易放棄對(duì)下級(jí)法院的控制，另一方面，規(guī)范上下級(jí)法院關(guān)系很難單兵推進(jìn)，還需要法院績(jī)效考評(píng)、法官錯(cuò)案追究、司法審判與行政職能分離、審級(jí)制度完善等相關(guān)改革作為支撐，并最終有賴于司法行政化、地方化的消解。

與此相關(guān)，2010年10月，最高法院頒布《人民法院司法巡查工作暫行規(guī)定》，正式建立司法巡查制度，并積極推動(dòng)各高級(jí)、中級(jí)法院建立司法巡查制度，按照分級(jí)負(fù)責(zé)原則對(duì)所轄法院及法庭開展巡查工作。

類似于黨內(nèi)巡視制度，司法巡查制度是上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院進(jìn)行巡回檢查的內(nèi)部監(jiān)督制度。報(bào)告認(rèn)為，這一制度旨在強(qiáng)化上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的行政控制，與消解司法行政化的目標(biāo)背道而馳。

就實(shí)質(zhì)而言，上下級(jí)法院的關(guān)系即“沒有關(guān)系”。審級(jí)不同只是分工要求，法官之間并無等級(jí)差別。

自由裁量權(quán)收與放

自由裁量權(quán)收放之間，是“獨(dú)立審判”的搖擺不定，這體現(xiàn)在案例指導(dǎo)制度和量刑規(guī)范化改革上。（參見《財(cái)經(jīng)》2010年第20期“?同案同判?幻想”）

2010年11月，最高法院發(fā)布了《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，規(guī)定全國(guó)法院審判、執(zhí)行工作具有指導(dǎo)作用的指導(dǎo)性案例，由最高法院確定并統(tǒng)一發(fā)布。但由于遭遇“法官造法”的爭(zhēng)議，最高法院最終規(guī)定，其發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各級(jí)法院審判類似案例時(shí)應(yīng)當(dāng)參照，而未能確立“遵循先例”的原則。

此外，為規(guī)范法官自由裁量權(quán)，2010年10月1日，《人民法院量刑指導(dǎo)意見（試行）》和“兩高三部”（最高法院、最高檢察院、公安部、國(guó)家安全部和司法部）頒布的《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見（試行）》在全國(guó)3000多家法院全面推行，這意味著最高法院在地方試點(diǎn)推行多年的量刑規(guī)范改革全面鋪開。

《人民法院量刑指導(dǎo)意見(試行)》以及《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見(試行)》分別從程序和實(shí)體上規(guī)范量刑。在實(shí)體方面，將量化引入量刑機(jī)制，確立“定性分析和定量分析相結(jié)合”的量刑方法，規(guī)范法官裁量權(quán)；在程序方面，引入量刑建議，建立相對(duì)獨(dú)立的量刑程序。

最高法院刑三庭法官陳學(xué)勇認(rèn)為，此次引入檢察院的量刑建議是法院量刑改革的最大亮點(diǎn)，改變了過去的定罪量刑一體化：“過去檢察官說從重或者從輕，律師可能也提出來是從輕，但是到底應(yīng)該從輕多少，律師沒有目標(biāo)，量刑辯護(hù)形同虛設(shè)?，F(xiàn)在檢察官的量刑建議可以具有一定幅度，律師針對(duì)提出的量刑建議進(jìn)行答辯的時(shí)候，只要有證據(jù)、有量刑情節(jié)，就可以提出相應(yīng)具體的量刑意見?！?/p>

但與此同時(shí)，“定性分析和定量分析相結(jié)合”的量刑方法因其機(jī)械化，以至于有法院為量刑規(guī)范開發(fā)了電腦輔助量刑系統(tǒng)，“以避免相似或相近案件的量刑出現(xiàn)大起大落?！?/p>

檢察監(jiān)督權(quán)擴(kuò)張

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能不斷擴(kuò)張，是2010年司法領(lǐng)域引人注目的現(xiàn)象。（參見《財(cái)經(jīng)》2010年第25期“檢察權(quán)?延伸?”）首先是對(duì)公安部門的監(jiān)督權(quán)加強(qiáng)。2010年，最高檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》，明確了刑事立案監(jiān)督的任務(wù)、原則、公安機(jī)關(guān)立案的條件、刑事案件信息通報(bào)制度、刑事立案監(jiān)督的程序及其保障措施、法律文書的隨案移送等事項(xiàng)。

報(bào)告認(rèn)為，刑事偵查權(quán)過于強(qiáng)大，缺乏有效監(jiān)督和實(shí)質(zhì)性約束，導(dǎo)致刑事立案方面存在有案不立、不破不立、以罰代刑、不當(dāng)立而立、動(dòng)用刑事手段插手民商事糾紛等嚴(yán)重問題?！耙?guī)定的出臺(tái)一定程度上彌補(bǔ)了原有立法的缺陷，增強(qiáng)了可操作性，在拓寬監(jiān)督范圍、疏通知情渠道、增加監(jiān)督手段等方面有所進(jìn)步。”

與此同時(shí)，檢察院針對(duì)法院的監(jiān)督職能亦在擴(kuò)張。2009年12月29日，最高檢察院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見》。在對(duì)刑事立案的監(jiān)督規(guī)定中，除了強(qiáng)調(diào)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案不立案的監(jiān)督，特別強(qiáng)調(diào)了不應(yīng)當(dāng)立案而立案的情形。

在2010年，最高檢察院的步伐更大，4月實(shí)施《檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見》，8月30日聯(lián)手最高法院、公安部發(fā)布《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》（下稱《規(guī)定》），10月1日與公安部實(shí)施《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》。在《規(guī)定》中，檢察監(jiān)督的范圍被擴(kuò)至民事、行政和刑事全部領(lǐng)域內(nèi)的訴訟活動(dòng)。

報(bào)告指出，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)督的重心，一是針對(duì)偵查機(jī)關(guān)的違法執(zhí)法，二是針對(duì)法院的司法不公和司法腐敗。前者是監(jiān)督權(quán)題中之義，后者則遭遇到一個(gè)困難：檢察權(quán)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督，有影響?yīng)毩徟兄印Ｓ捎隗w制原因，兩大難題均難以化解，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院可以施展的對(duì)策和空間有限。

此外，誰(shuí)來監(jiān)督監(jiān)督者，也是優(yōu)化檢察權(quán)配置必須回應(yīng)的問題。

律師界“整風(fēng)”

重慶“打黑”運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的李莊案，成為中國(guó)律師管理的重大節(jié)點(diǎn)。（參見《財(cái)經(jīng)》2010年第15期“中國(guó)律師十字路口”）

2010年2月底，司法部下發(fā)《關(guān)于李莊違法違紀(jì)案件的通報(bào)》，隨后全國(guó)律師隊(duì)伍建設(shè)電視電話會(huì)議要求從3月至年底，以李莊案為反面教材，在全國(guó)律師隊(duì)伍中開展“警示教育”。一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)隨之席卷全國(guó)律師界。

伴隨律師業(yè)的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，以落實(shí)修訂后的《律師法》為契機(jī)，司法部發(fā)布《律師事務(wù)所年度檢查考核辦法》《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》。報(bào)告指出，兩項(xiàng)辦法賦予司法行政機(jī)關(guān)更大的權(quán)力，加大了對(duì)律師事務(wù)所及律師違法行為的懲罰力度，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)律師業(yè)更為全面、嚴(yán)格的監(jiān)管，力圖引導(dǎo)律師成為“中國(guó)特色社會(huì)主義法律工作者”。

2010年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的意見》，可視為2010年律師業(yè)整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的總結(jié)性文件。該意見強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持律師工作社會(huì)主義方向的根本要求，明確律師是中國(guó)特色社會(huì)主義法律工作者的本質(zhì)屬性，總體傾向是視律師為“麻煩制造者”。

如何重新定位律師，已成當(dāng)務(wù)之急。在中國(guó)政法大學(xué)終身教授陳光中看來，所謂“有中國(guó)特色社會(huì)主義的法律工作者”于法無據(jù)，而現(xiàn)行《律師法》所確立的“把維護(hù)當(dāng)事人的利益同維護(hù)社會(huì)正義、維護(hù)法律的正確實(shí)施結(jié)合起來”的定位，更符合國(guó)情和律師職業(yè)的內(nèi)在定位。

死刑深水區(qū)突破

從司法改革達(dá)成共識(shí)的可能來說，“死刑改革”在2010年提供了一個(gè)例子。長(zhǎng)期以來，死刑制度是中國(guó)刑事司法制度的核心。2010年，無論在實(shí)體法上還是在程序法律規(guī)則上，死刑制度的轉(zhuǎn)變都具有深遠(yuǎn)意義。（參加《財(cái)經(jīng)》2010年第17期“八修刑律”）

2010年12月20日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議二審刑法修正案

（八）（草案），取消了近年來較少適用或基本未適用過的13個(gè)經(jīng)濟(jì)性非暴力犯罪的死刑，占死刑罪名總數(shù)的19.1％；對(duì)老年人適用死刑亦設(shè)限，規(guī)定“審判的時(shí)候已滿75周歲的人，不適用死刑，但以特別殘忍手段致人死亡的除外”。

盡管此次擬取消死刑的13個(gè)經(jīng)濟(jì)犯罪都是近年來發(fā)案率較低，且在司法實(shí)踐中很少適用或基本未適用過的死刑罪名，但這是建國(guó)以來首次在實(shí)體法上削減死刑罪名，來自公安部等部門的阻力極大。接近全國(guó)人大法工委的人士透露，刑法修正案

（八）草案之所以能及時(shí)上會(huì)討論，與中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中央政法委強(qiáng)力推動(dòng)寬嚴(yán)相濟(jì)政策有關(guān)。

寬嚴(yán)相濟(jì)是2006年中共中央確立的基本刑事政策，它要求根據(jù)犯罪的具體情況，實(shí)行區(qū)別對(duì)待，做到該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)。在死刑制度上則體現(xiàn)為“保留死刑、限制死刑，堅(jiān)持少殺、慎殺，防止錯(cuò)殺”。

死刑案件程序法改革先行，且規(guī)模與深度遠(yuǎn)甚于實(shí)體法。2006年最高法院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一行使死刑案件核準(zhǔn)權(quán)有關(guān)問題的決定》，規(guī)定自2007年1月1日始，正式對(duì)死刑案件行使核準(zhǔn)權(quán)。旋即，《關(guān)于核準(zhǔn)死刑案件若干問題的決定》《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格依法辦案確保辦理死刑案件質(zhì)量的意見》相繼頒布，死刑復(fù)核程序基本框架厘定。

北京大學(xué)法學(xué)院教授陳瑞華認(rèn)為，相關(guān)司法解釋對(duì)死刑案件偵查、審查起訴、一審、二審和死刑復(fù)核程序都提出了新的要求。死刑復(fù)核權(quán)收回事實(shí)上引發(fā)了對(duì)刑事訴訟程序的全面改革，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。

但由于死刑復(fù)核程序不公開，且不屬于訴訟程序，律師的意見邊緣化，檢察院監(jiān)督難以介入，因此實(shí)務(wù)界和學(xué)界質(zhì)疑聲紛起。北京大學(xué)教授陳瑞華、陳興良均曾向《財(cái)經(jīng)》記者表示，希望死刑復(fù)核程序增加“訴訟化”色彩。陳瑞華解釋，“并非要把死刑復(fù)核改造成簡(jiǎn)單的三審程序，我們可以建立一個(gè)不用上訴就可以啟動(dòng)的程序，最高法院一定要開庭，同時(shí)給律師們一個(gè)真正能發(fā)表意見的機(jī)會(huì)?！?/p>

最高法院刑三庭法官李睿懿告訴《財(cái)經(jīng)》記者，死刑復(fù)核程序改革本來計(jì)劃2010年完成，但最終只出了證據(jù)規(guī)定，該項(xiàng)目拖延到2011年，預(yù)期將于上半年完成。

這將與《刑事訴訟法》的修改同步。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，《刑事訴訟法》已列入全國(guó)人大常委會(huì)2011年立法規(guī)劃，或計(jì)劃于當(dāng)年8月以修正案的形式首次審議。人大法工委已草擬了一份初稿，并于2011年1月召開了兩次專家研討會(huì)討論具體細(xì)節(jié)。

最高法院原院長(zhǎng)肖揚(yáng)為《財(cái)經(jīng)》撰文稱，“死刑控制是一個(gè)非常復(fù)雜的政治問題和法律問題，既不能脫離中國(guó)的國(guó)情，也要承擔(dān)中國(guó)的國(guó)際義務(wù)，需要立法和司法共同作用，在今后仍有考慮的空間?！?/p>

“去政治化”爭(zhēng)議

厘清司法和政治之間的關(guān)系，是奠定司法改革共識(shí)的基礎(chǔ)。但正是在這個(gè)問題上，爭(zhēng)論最為激烈。

在報(bào)告中，徐昕提出，司法與改治關(guān)系密切，司法改革應(yīng)當(dāng)盡可能“去政治化”。在他看來，絕大多數(shù)司法問題可以轉(zhuǎn)化為法律技術(shù)問題來加以解決，不必與政治扯在一起。

當(dāng)下中國(guó)，一切問題包括法律問題都可能轉(zhuǎn)化為“政治”問題。糾紛解決甚至司法過程蛻變?yōu)楦鞣N利益主體討價(jià)還價(jià)、不透明、不確定、不可預(yù)測(cè)、相互交易、相互博弈的“政治化”過程，沒有一個(gè)權(quán)威的司法機(jī)構(gòu)做出終局性的公正裁決，當(dāng)事人反復(fù)申訴上訪，整個(gè)社會(huì)缺乏規(guī)則，交易成本提高，社會(huì)福利下降。這既不利于問題的解決，也是國(guó)家治理術(shù)低下的表現(xiàn)。

他舉例說，“審判委員會(huì)的改革，為什么這么多年推動(dòng)不了？一個(gè)重要原因是審判委員會(huì)被誤認(rèn)為與法院黨組緊密相連?！?/p>

而在政法問題上，“比如公安局局長(zhǎng)兼任政法委書記，法院、檢察院就必須受制于公安，這是一種非常奇怪的體制?！?/p>

北京吳欒趙閻律師事務(wù)所律師張思之支持其“去政治化”的觀點(diǎn)。在他看來，“司法為政治服務(wù)必須排斥”，對(duì)于律師來說，為當(dāng)事人服務(wù)就是“大局”。

陳光中則從另一角度闡述了司法與政治的關(guān)系?！八痉ㄖ贫仁钦沃贫鹊慕M成部分，恰恰因?yàn)榕c政治本身密切相連，政治制度里就包含著司法制度，所以我們的司法改革離不開政治改革，司法體制改革離不開政治體制改革的推動(dòng)。”

因此，“政治體制改革很多問題直接影響、制約司法體制改革能否向前走，政治體制改革不向前走，那么司法體制改革向前走幾乎不太可能?！标惞庵姓f。

在蔣惠嶺看來，由于改革倚賴實(shí)務(wù)部門尤其是政法部門來推進(jìn)，所以現(xiàn)在的一些改革，更強(qiáng)調(diào)講究實(shí)效，可以馬上出現(xiàn)一些看得見、摸得著的效果，這是現(xiàn)在司法改革措施的特點(diǎn)?！叭绻豢吹竭@一點(diǎn)的話，就會(huì)被誤導(dǎo)?！?/p>

因此，一方面，改革涉及內(nèi)容龐雜；另一方面，改革要采取循序漸進(jìn)、逐步試探、逐步往前推的方式。在他看來，改革是共識(shí)，即使有些改革措施走了彎路，但“改革者也應(yīng)當(dāng)有這種肚量和決心改過來”。

北京大學(xué)教授賀衛(wèi)方卻對(duì)此表示擔(dān)憂：“現(xiàn)在一些看起來假司法改革之名所做的事情，將來會(huì)成為司法改革的對(duì)象。最怕的是大家忙忙碌碌，結(jié)果卻為司法改革添堵?！?/p>

賀衛(wèi)方認(rèn)為，“去政治化”不如“去政治話語(yǔ)”，即不要讓太多的政治話語(yǔ)進(jìn)入到司法改革中，使得司法改革受到不必要的干擾。此外，建立法治社會(huì)，“既要重視司法體制的改革，法律素養(yǎng)的提高，法律職業(yè)化程度的推動(dòng)，與此同時(shí)也必須要分出心來，拿出力量來積極地推動(dòng)政治體制改革?！?/p>

第二篇：港媒：土改是三大改革中最難撼動(dòng)的 決策層未達(dá)成共識(shí)

港媒：土改是三大改革中最難撼動(dòng)的 決策層未達(dá)成共識(shí) 2013年09月23日 07:07來源：鳳凰財(cái)經(jīng)綜合鳳凰財(cái)經(jīng)訊 據(jù)《香港經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》報(bào)道，距離十八屆三中全會(huì)還有約兩個(gè)月，土地改革因?yàn)樯婕俺擎?zhèn)化成敗，再度成為期待熱點(diǎn)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任劉云中接受本報(bào)專訪時(shí)指出，新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困局的良方，所提出的一系列改革要求將待三中全會(huì)完成，而戶籍、財(cái)稅、土地三大改革將成為改革核心。

劉云中認(rèn)為，土地改革是三大改革中最難達(dá)成共識(shí)的改革，三中全會(huì)上預(yù)計(jì)突破有限；而各地土改試點(diǎn)中，“溫州模式”突破集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)限制，或成全國(guó)改革標(biāo)桿。

本月2日，一則關(guān)于中國(guó)將放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，允許18個(gè)省市28地進(jìn)行試點(diǎn)的報(bào)道引起軒然大波，被外界視為是中央釋出的三中全會(huì)土改訊號(hào)。不過，兩天之后，國(guó)土資源部發(fā)布“辟謠”信息，稱相關(guān)文件仍在調(diào)整完善中。

盤活城市存量釋放農(nóng)村用地

劉云中指土改牽涉利益最廣，是“三大改革”中最難撼動(dòng)的部分，目前決策層仍沒有達(dá)成共識(shí)，恐怕在三中全會(huì)上“邁大步”的可能性不是很大。

他說，隨著新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略逐步推進(jìn)，中央會(huì)對(duì)現(xiàn)有的土地制度做出有限調(diào)整，基本方向是圍繞盤活城市建設(shè)用地存量和釋放農(nóng)村集體用地。

不過，雖然土改在全國(guó)范圍鋪開可能性微，但今年以來地方試點(diǎn)已經(jīng)加快。他說，目前最主要的試點(diǎn)模式是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，將農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地恢復(fù)為耕地，騰出一定的建設(shè)用地指標(biāo)，以換取等量城市建設(shè)用地，這一模式目前已在重慶、四川等20多個(gè)省市展開。地方試點(diǎn)加快惟難全國(guó)開展

此外，海南、廣東、溫州等地紛紛進(jìn)入土改倒計(jì)時(shí)。海南版土改內(nèi)容包括允許集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自主開發(fā)，用于旅游、廠房等非農(nóng)建設(shè)；廣東近期也提出，允許農(nóng)村宅基地在本鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。而溫州則出臺(tái)《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，從10月1日起，12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開交易，并可在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)。

劉云中指出，從試點(diǎn)力度來看，“溫州模式”的改革將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍從集體內(nèi)擴(kuò)大到縣域內(nèi)，突破了集體產(chǎn)權(quán)的限制，是真正具有改革意義的嘗試，未來“溫州模式”可能成為全國(guó)土改的樣辦。

“新土改”路徑爭(zhēng)議

2013年09月19日 02:57來源：時(shí)代周報(bào) 作者：嚴(yán)友良 劉巍

本報(bào)記者嚴(yán)友良特約記者劉巍發(fā)自上海、福建晉江

新一輪土地改革一蹴而就幾無可能，盡管土地問題的制度突破被認(rèn)為迫在眉睫。

9月初有消息稱，一份事關(guān)農(nóng)村土地改革進(jìn)程的重要文件—《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）已下發(fā)至河北、遼寧、吉林等18個(gè)省。

雖很快遭到了國(guó)土資源部的否認(rèn)，但隨后傳出的“十八屆三中全會(huì)或?qū)⒊鲂峦粮牡挠嘘P(guān)框架性思路”的傳聞，令包括輝隆股份、海南橡膠、上實(shí)發(fā)展、北大荒等新龍頭股在內(nèi)的各大涉新土改股紛紛創(chuàng)下了六個(gè)交易日五漲停的火爆走勢(shì)。自9月11日起短短數(shù)個(gè)交易日內(nèi)，該板塊平均漲幅接近50%。但9月17日，有媒體又刊登了一則消息：新土改或無緣三中全會(huì)議程。結(jié)果僅一天，土地流轉(zhuǎn)概念股普遍下挫，整體呈現(xiàn)持續(xù)下挫的態(tài)勢(shì)。其中海南橡膠、上實(shí)發(fā)展一度跌停。

市場(chǎng)的波動(dòng)不難理解，因?yàn)橐坏┺r(nóng)村集體建設(shè)用地放開流轉(zhuǎn)，即它可以不經(jīng)政府征地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，直接入市交易，將打破土地市場(chǎng)的高度壟斷。如此一來，不僅意味著房地產(chǎn)價(jià)格將由市場(chǎng)重新發(fā)現(xiàn)，更將帶來中國(guó)土地市場(chǎng)格局的巨變。

“作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)核心動(dòng)力，土地管理制度改革再次迎來歷史機(jī)遇，改革將聚焦離城市化浪潮越來越近的廣大鄉(xiāng)村?？紤]到在當(dāng)前土地問題牽扯面廣、土地財(cái)政備受爭(zhēng)議的背景下，對(duì)11月份將召開的十八屆三中全會(huì)有關(guān)土改問題的討論與期待成為熱點(diǎn)?！比A中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心研究員、國(guó)家林業(yè)局中國(guó)農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展研究基地常務(wù)副主任賀東航教授告訴時(shí)代周報(bào)記者。值得一提的是，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的地方試點(diǎn)，十余年前其實(shí)即已啟動(dòng)。在2008年十七屆三中全會(huì)上，甚至一度明確了“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性項(xiàng)目不再征地，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用

地市場(chǎng)”的改革方向。在這一思路之下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等被視為土地制度改革突破口。

但時(shí)代周報(bào)記者在實(shí)際調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為突破口的“新土改”同樣爭(zhēng)議不斷。一些專家甚至擔(dān)心，農(nóng)地入市結(jié)果“只會(huì)是有地就賺錢，有土地的企業(yè)就發(fā)財(cái)，淪落為資本的盛宴”，最終還將是農(nóng)民付出了土地，卻沒有享受到土地增值的利益。

當(dāng)前土地制度之弊

當(dāng)下中國(guó)土地制度中的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，是以30多年前確立的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為核心的經(jīng)濟(jì)體制。依照《憲法》，我國(guó)土地所有權(quán)歸屬分兩類:一是全民所有制，即國(guó)有土地；二是勞動(dòng)群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地。

從土地用途來看，土地可分為農(nóng)用地和建設(shè)用地等，在農(nóng)村集體所有制的土地中，集體建設(shè)用地多指除耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。

“從過去幾十年的發(fā)展看，中國(guó)土地?二元產(chǎn)權(quán)?制度有其優(yōu)勢(shì)也有其弊端?！辟R東航評(píng)價(jià)。在他看來，其合理性在于從國(guó)家整體來看，抽取農(nóng)村剩余資源發(fā)展核心城市和核心產(chǎn)業(yè)，有助經(jīng)濟(jì)體的快速?gòu)?fù)蘇；最嚴(yán)重弊端則是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不明晰，直接造成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地矛盾突出等一系列問題。

這直接導(dǎo)致了土地買賣方面出現(xiàn)很大不便，根據(jù)法律，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)可自由出讓，但集體建設(shè)用地不能出讓、抵押。

“征地問題涉及農(nóng)民土地所有權(quán)和地方政府對(duì)土地財(cái)政的沖動(dòng)等一系列深層次矛盾。就農(nóng)民土地所有權(quán)而言，需要明晰產(chǎn)權(quán)的土地，不僅包括耕地，也包括集體建設(shè)用地及宅基地的權(quán)屬問題。以什么樣的方式來保障集體土地所有者的利益，是通過產(chǎn)權(quán)制度保障，確定集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)進(jìn)程中的交換？還是提高現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，緩解征地矛盾？目前我國(guó)還缺乏明確的頂層設(shè)計(jì)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室室主任黨國(guó)英對(duì)時(shí)代周報(bào)記者指出。

土地財(cái)政弊端也與此有關(guān)。由于法律上“城市土地屬于國(guó)有”的規(guī)定，即便是商業(yè)用途的需求，政府也有權(quán)以最高不過原用途年產(chǎn)值30倍的價(jià)格，從農(nóng)村強(qiáng)制性拿走土地。因此，長(zhǎng)期以來，農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值長(zhǎng)期被低估，地方政府通過獨(dú)家售賣土地所獲高額利潤(rùn)則催生了“以地生財(cái)”的發(fā)展模式，“土地財(cái)政”愈演愈烈。

正是國(guó)家的獨(dú)家售賣禁錮了土地。在全國(guó)多地參加調(diào)研的黨國(guó)英就碰到，不少地方強(qiáng)拆農(nóng)民房屋的法律基礎(chǔ)是農(nóng)村宅基地的集體所有制，結(jié)果，為了“集體利益”，農(nóng)民家庭就不得不服從所謂由“公共利益”產(chǎn)生的“規(guī)劃”。

據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右。“社會(huì)穩(wěn)定是當(dāng)下的根本大事，而土地所有權(quán)制度是?基石?。當(dāng)前的土地制度不僅丟掉了效率，還加劇了社會(huì)不公，更侵蝕了社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！痹邳h國(guó)英看來，這是“新土改”的動(dòng)力。

而隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，各地圍繞土地的利益糾紛不斷增加，土地制度改革滯后于城鎮(zhèn)化的問題日益凸顯。有數(shù)據(jù)顯示，在2000年-2010年間，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口45.9%的增速。同時(shí)，在農(nóng)村人口大量減少了1.37億的背景下，農(nóng)村建設(shè)用地總量卻不減反增。土地利用中的利益矛盾同樣突出。至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將超過11萬(wàn)平方公里，將突破國(guó)土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬(wàn)平方公里的控制目標(biāo)。

“一方面，今后的城市建設(shè)用地必將更為節(jié)約和集約，非公益性用地遲早要走市場(chǎng)化道路；另一方面，在不涉及占用耕地的前提下，廣大農(nóng)村仍存在大量可以盤活的建設(shè)用地?！秉h國(guó)英指出。

按照黨國(guó)英的估計(jì)，農(nóng)村集體建設(shè)用地估計(jì)約有18萬(wàn)平方公里。這相當(dāng)于目前中國(guó)城市建成區(qū)的3倍以上。“土地需要加強(qiáng)管理，否則將是一個(gè)無序之局?！秉h國(guó)英說。

淡化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)

值得一提的是，關(guān)于農(nóng)村土地管理制度改革方向早就定下來了。早在2008年，中共十七屆三中全會(huì)就提出了集體土地和國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等改革目標(biāo)。而針對(duì)農(nóng)用地，則強(qiáng)調(diào)要逐步縮小政府行政征地的范圍。

中國(guó)農(nóng)地改革中，最為敏感的是農(nóng)村集體建設(shè)用地。也正是在上述思路下，“農(nóng)地入市”一直被視為改革的突破口。

“如果十八屆三中全會(huì)將對(duì)土地制度作出調(diào)整的話，結(jié)合各地的試點(diǎn)看?農(nóng)地入市?將會(huì)是一個(gè)核心?！秉h國(guó)英表示。

所謂農(nóng)地入市，即是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。一般認(rèn)為，其核心是將來自宅基地置換后騰空出來的土地，用作工業(yè)用地和商業(yè)用地；原有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，吸引社會(huì)資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大大提高土地經(jīng)營(yíng)效益。

按照國(guó)土資源部的解釋，試點(diǎn)中的土地集體建設(shè)性土地流轉(zhuǎn)—即農(nóng)地入市，這里并不涉及耕地、林地以及其他農(nóng)地，盡管后者也存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)但并不能改變用途。且按照法律規(guī)定，在我國(guó)農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，必須政府收儲(chǔ)土地拿到用地指標(biāo)才能轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。

2012年8月6日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十二五規(guī)劃》，再次提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。隨即，在時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史的主持下，國(guó)土資源部開展農(nóng)村集體建設(shè)用地管理?xiàng)l例的起草工作，并在“省部合作”協(xié)議的框架內(nèi)，指導(dǎo)多地開展集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地“平等化待遇”的改革目標(biāo)積累經(jīng)驗(yàn)。

在不少業(yè)內(nèi)人士看來，農(nóng)地入市由此步入落實(shí)執(zhí)行的“倒計(jì)時(shí)”階段。

隨后，國(guó)土資源部更是動(dòng)作頻頻，先是試圖推動(dòng)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，后又在2012年12月份提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議《土地管理法》修訂草案。

地方層面上的動(dòng)作同樣頻頻。今年8月，溫州市出臺(tái)《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》（溫政辦〔2013〕128號(hào)），并將于10月1日開始實(shí)施。按此，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的十二類產(chǎn)權(quán)，可在依法、自愿、有償、公開、公平、公正的原則下進(jìn)行交易。

無獨(dú)有偶，近日《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法》由廣東省法制辦向社會(huì)公布，這份送審稿提出，將允許農(nóng)村宅基地在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。而在這之前，早在1月份海南省國(guó)土環(huán)境資源廳就研究制定了《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，并已上報(bào)海南省政府審議。

時(shí)代周報(bào)記者發(fā)現(xiàn)，單就農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，各地的試點(diǎn)大體可以分兩類：一是整合置換，以重慶“地票”模式、嘉興“兩分兩換”模式以及成都的“還權(quán)賦能”模式為代表。即通過“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”和“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”的模式，盤活宅基地資源，復(fù)耕宅基地，換取建設(shè)用地指標(biāo)。二是盤活資源，以廣東“三舊改造”和深圳“集體工業(yè)用地流轉(zhuǎn)”模式為代表。通過搬遷、收回等手段將現(xiàn)有工業(yè)用地和閑置土地進(jìn)行優(yōu)化配置。

在不少人看來，“淡化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)” 將是這一改革路徑的方向。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智就指出，在集體建設(shè)土地使用權(quán)上，首先取得突破，模仿國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)這些制度，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的使用制度。

“簡(jiǎn)要地說，就是把現(xiàn)有的集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)一步細(xì)分設(shè)置為過渡土地使用權(quán)、出讓土地使用權(quán)等。比如農(nóng)村集體公共設(shè)施和公益事業(yè)的用地，就可以劃入土地使用權(quán)，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地類似的經(jīng)營(yíng)型建設(shè)用地，就可以設(shè)定為出讓、出租土地使用權(quán)。對(duì)于劃撥土地的使用權(quán)不能上市不能流轉(zhuǎn)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的可以流轉(zhuǎn)?！焙嬷窃@樣對(duì)媒體解釋。

“一幅農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)或城市建設(shè)用途，其市值一般會(huì)增加——不增加不會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)讓。如果農(nóng)民有轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的權(quán)利，作為參加交易的一方，他們將分享上漲的地價(jià)和地租。但是在征地制下，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市值增加卻合法地?落袋?政府庫(kù)房?！北本┐髮W(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁曾撰文指出。

之前周其仁曾告訴時(shí)代周報(bào)記者，現(xiàn)行的土地征收制度意味著農(nóng)民并沒有對(duì)集體土地的處分權(quán)，實(shí)質(zhì)就是沒有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此也就無法獲得土地出讓后的大部分增值收益。農(nóng)地入市則將提高農(nóng)民的議價(jià)權(quán)，打破土地市場(chǎng)的高度壟斷。

不過一位接近國(guó)土資源部的相關(guān)人士透露，即便十八屆三中全會(huì)對(duì)新土改出臺(tái)框架性思路，小產(chǎn)權(quán)房仍難現(xiàn)曙光。事實(shí)上，按照國(guó)土資源部的部署，小產(chǎn)權(quán)房不在當(dāng)前集體土地確權(quán)登記的發(fā)證工作之列。不僅如此，“嚴(yán)防集體土地建租賃房試點(diǎn)變相淪為小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)”，仍然是目前國(guó)土資源部較為擔(dān)心的問題。

制度紅利還是資本盛宴？

截至去年底，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)累計(jì)確權(quán)登記發(fā)證約620萬(wàn)宗，發(fā)證率達(dá)94.7%，部分地區(qū)已全部完成。農(nóng)村土地確權(quán)工作包括農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)三部分。農(nóng)村土地確權(quán)的工作基本完成被不少學(xué)者解讀為農(nóng)地入市的先兆。

自去年9 月以來，國(guó)土部便成立專題研究小組，謀劃土地管理制度改革方向。據(jù)時(shí)代周報(bào)記者了解，目前改革研究小組已形成了改革的框架建議：即為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當(dāng)前土地管理制度改革工作重點(diǎn)包括，提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重；扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度政策體系等。

通過改革現(xiàn)存土地制度，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，從而改變城鄉(xiāng)割裂的結(jié)構(gòu)，釋放巨大的改革紅利無疑是中央政策部門的期許。

然而，在專家們看來，要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還有不少的“門檻”需要跨越。

首先即是要打破政府的利益驅(qū)動(dòng)。“現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅僅是對(duì)土地的?表面?價(jià)值的補(bǔ)償，對(duì)于土地增值、預(yù)期收益等功能價(jià)值均沒有體現(xiàn)?？紤]到目前縮小及嚴(yán)格限制征地范圍的主要改革方向，因此我們認(rèn)為，在征地改革中，應(yīng)按照被征土地的未來價(jià)值，估算被征地農(nóng)民的利益分配，并進(jìn)行合理的補(bǔ)償。”中國(guó)房產(chǎn)信息集團(tuán)分析師李瑩表示。

原來，盡管政府曾多次對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行改革，但“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”這一基本征地補(bǔ)償思路一直未變，“年產(chǎn)值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片法”就是現(xiàn)行的兩種主要的賠償方法。照此方法，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市值增加有相當(dāng)一部分落入政府手中。

對(duì)此，中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎解釋道：“政府經(jīng)營(yíng)土地，政府用經(jīng)營(yíng)土地拿來的資金直接搞建設(shè)，這個(gè)模式不改的話，任何涉及到建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也好，宅基地流轉(zhuǎn)也好，都會(huì)影響到原有的利益格局，那么，推它就絕對(duì)推不動(dòng)?！?/p>

其次，法律上的問題同樣可能拖慢“農(nóng)地入市”的進(jìn)程?！巴恋胤殖擎?zhèn)和農(nóng)村兩塊。上世紀(jì)80年代初期，城鎮(zhèn)的土地改革已經(jīng)相對(duì)成熟，城鎮(zhèn)土地由原來不能流轉(zhuǎn)到可以自由流轉(zhuǎn)，問題比較少一點(diǎn)?，F(xiàn)在難點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)村的難點(diǎn)又在農(nóng)村土地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在這方面的政策還是空白。比如說小產(chǎn)權(quán)房，沒有相應(yīng)的法律去處理?！秉h國(guó)英說。

“如果嚴(yán)格依照《憲法》相關(guān)的規(guī)定和《土地管理法》，?農(nóng)地入市?絕對(duì)違法。”三農(nóng)學(xué)者、中國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)李昌平告訴時(shí)代周報(bào)記者。李昌平之前曾在湖北省先后四次擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、縣農(nóng)村工作部副部長(zhǎng)等職，2000年3月還致信朱镕基總理，反映農(nóng)村面臨的突出問題。

雖然國(guó)土部有意規(guī)范管理，但由于沒有上位法支持，2002年就形成一稿《規(guī)范農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)若干意見（討論稿）》，作為全國(guó)層面的管理辦法始終未能出臺(tái)。

同樣，讓專家們擔(dān)心的還有“土地流轉(zhuǎn)”實(shí)踐中的變形。

時(shí)代周報(bào)記者在福建晉江調(diào)查時(shí)就有村民反映在晉江王厝村當(dāng)了10余年近三屆村長(zhǎng)的洪某，伙同村書記等村委會(huì)數(shù)人，通過冒領(lǐng)集體建設(shè)用地征地補(bǔ)償款，私賣祖墳地、靈堂龕位、征收回?fù)艿氐确绞?，大肆鯨吞村財(cái)政，至少兩億。

“近幾年，許多地方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是由村委會(huì)或基層政府組織的，有的地方收回了農(nóng)民的承包地，由政府方面成立土地流轉(zhuǎn)中心，將土地大面積轉(zhuǎn)包給了所謂?大戶?。當(dāng)事人的理由一般是所謂規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但背后的理由是?壯大集體經(jīng)濟(jì)?，解決集體興辦公共事業(yè)的財(cái)源問題。”賀東航坦言他懷疑這個(gè)做法的普遍意義。

作為“反對(duì)農(nóng)地入市自由交易”的堅(jiān)定分子，李昌平更擔(dān)心的是，集體建設(shè)性用地入市甚至可能造成農(nóng)村土地成為資本的盛宴。

“保護(hù)糧食安全在其次，我們必須認(rèn)清楚中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)性用地的性質(zhì)，一定意義上講，它是中國(guó)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一種集體保障，如果這些土地自由交易出去了，而保障又不能持續(xù)。那農(nóng)民將是最大的受害者?！崩畈讲粺o擔(dān)心地說，“更為關(guān)鍵的是，一旦農(nóng)村建設(shè)性土地入市還將有可能出現(xiàn)可怕的后果，即一些企業(yè)和資本所有者通過土地交易獲得了大量的現(xiàn)金收益，并通過銀行貸款的方式巧妙地將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到銀行和公眾身上?！?/p>

“新土改”的另一種思路

李昌平對(duì)“新土改”有另外一種思路，為此他還專門寫了一篇《大陸土地制度向何處去?》的長(zhǎng)文。他認(rèn)為，中國(guó)大陸的土地村民共同體集體所有，不能嚴(yán)格地認(rèn)為是公有制，而應(yīng)該是民有制，這是“村民共同體土地集體所有權(quán)是國(guó)家讓渡給村民共同體成員的土地私權(quán)的一種存在形式—一人一份的共有制度”。

不僅如此，在他看來，在土地在村民共同體所有制下，村民共同體向其部分成員讓渡一部分地權(quán)(使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等)—即以所有權(quán)和使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的形式—賦予部分農(nóng)民的農(nóng)地私權(quán)—實(shí)施統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度，使得土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率有所提高，是非常好的農(nóng)地農(nóng)用權(quán)私有制度。

農(nóng)地入市自由買賣的示范，可見于日本和我國(guó)臺(tái)灣的農(nóng)村土地買賣，只準(zhǔn)許在農(nóng)民之間交易，并且要經(jīng)過農(nóng)會(huì)和水利會(huì)同意。日本、臺(tái)灣農(nóng)民的農(nóng)地只能在農(nóng)會(huì)(農(nóng)協(xié))內(nèi)部金融抵押貸款，正規(guī)銀行不接受小農(nóng)農(nóng)地抵押貸款(只有極個(gè)別例外)。日本、臺(tái)灣農(nóng)村農(nóng)民的建設(shè)用地也是在另外(非主流)一個(gè)市場(chǎng)上交易和另一個(gè)金融體系內(nèi)抵押貸款的。

“中國(guó)大陸的城市土地是能夠在正規(guī)市場(chǎng)上正常買賣和在正規(guī)金融體系內(nèi)抵押貸款的，但中國(guó)的精英們從來就不明白應(yīng)該借鑒臺(tái)灣和日本，為中國(guó)農(nóng)村農(nóng)地和建設(shè)用地建立另外一個(gè)市場(chǎng)體系和金融體系來充分實(shí)行產(chǎn)權(quán)的。”李昌平說。

在李昌平看來，最大的弊端不是土地集體所有制，最大的弊端出在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地制度上，以及轉(zhuǎn)非的增值收益的分配制度上。

“由于大陸土地農(nóng)轉(zhuǎn)非和轉(zhuǎn)非土地增值收益分配制度存在嚴(yán)重缺陷，使得暴力獲得暴利成其本質(zhì)特征。政府和開發(fā)商使用暴力獲得土地，政府和開發(fā)商就會(huì)獲得暴利，釘子戶使用暴力對(duì)抗政府和開發(fā)商，釘子戶也往往能夠獲得暴利。”李昌平說。

為此，他主張新一輪土地改革重點(diǎn)應(yīng)該在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非制度及轉(zhuǎn)非土地增值收益分配制度上，并好好學(xué)習(xí)臺(tái)灣的“農(nóng)轉(zhuǎn)非減半”—即原農(nóng)民得一半地，政府無償取得一半地。政府得地后拍賣獲得收益一半用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其另一半用于公益性項(xiàng)目建設(shè)，如公園、馬路、醫(yī)院、學(xué)校等。原農(nóng)戶得到農(nóng)轉(zhuǎn)非的另一半建設(shè)用地后，要按照城市規(guī)劃開發(fā)使用、也可以在市場(chǎng)上自主交易。但開發(fā)和交易都要繳稅，并且是累進(jìn)稅，稅收差不多要占農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益的一半多。

7月22日，總書記在考察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易時(shí)曾提及：如何在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)的前提下完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，既保障基本農(nóng)田和糧食安全，又通過合乎規(guī)范的流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入，一系列問題在下一步改革中要好好研究。

“我認(rèn)為，?農(nóng)轉(zhuǎn)非減半?就很好地照顧到了農(nóng)民的收益問題，而且能夠很好地保證城市化進(jìn)程中國(guó)家對(duì)土地的需求，這也符合國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的期望?！崩畈秸f。

柳傳志前瞻十八屆三中全會(huì)：最關(guān)注土地確權(quán)

2013年09月23日 07:55來源：鳳凰財(cái)經(jīng) 作者：權(quán)靜 楊彬彬

鳳凰財(cái)經(jīng)訊（特派記者 權(quán)靜 楊彬彬）9月22日，聯(lián)想控股董事長(zhǎng)柳傳志出席弘毅投資十周年慶典時(shí)表示，即將召開的十八屆三中全會(huì)，經(jīng)濟(jì)政策上會(huì)更加開放，這對(duì)企業(yè)發(fā)展是利好消息，而他本人最關(guān)心的是土地確權(quán)。

柳傳志在分析聯(lián)想控股旗下的弘毅投資未來所面臨的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)直言，當(dāng)下中國(guó)企業(yè)最大的風(fēng)險(xiǎn)是政策的不確定性?！白鰧?shí)業(yè)的到底如何排兵布陣，必須密切關(guān)注政策的走向和動(dòng)態(tài)。最近我們頻頻開會(huì)，研究政策趨勢(shì)，分析如果政策更放開我們?cè)趺醋?，如果收緊我們?cè)趺醋觥ｋS著逐步傳達(dá)出的一些信號(hào)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策逐漸明朗，我們心里越來越踏實(shí)，也比較放心了經(jīng)濟(jì)政策上未來是會(huì)進(jìn)一步開放的?！?/p>

分析此判斷的依據(jù)時(shí)，柳傳志對(duì)鳳凰財(cái)經(jīng)列出了幾點(diǎn)理由：

1、金融領(lǐng)域，允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入銀行就比以前開放了一步。

2、城市城建允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入?yún)⑴c，也是很大的開放。

3、農(nóng)民土地確權(quán)問題得到了關(guān)注，如果以后房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展正?；胤秸芨嘁揽慷愂斩皇琴u地來得到收入，會(huì)為地方帶來持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力。

4、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，保證了房地產(chǎn)行業(yè)不會(huì)一擁而上，但也不會(huì)被限制得不能發(fā)展。

5、服務(wù)業(yè)得到重視，尤其教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)，將解決大量人口的就業(yè)。

被鳳凰財(cái)經(jīng)問到如何看待國(guó)企改革的未來時(shí)，柳傳志表示：“企業(yè)有沒有主人確實(shí)很重要，很多事情，需要做長(zhǎng)期規(guī)劃，你要是做大的戰(zhàn)略布局，可能一做就是十年八年。假如做到第五年，正好要面臨升職或者調(diào)動(dòng)，這時(shí)候，因?yàn)殚L(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略可能企業(yè)正在虧損，那你還會(huì)愿意選擇做長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略布局嗎？可能就不會(huì)了。所以如何能在產(chǎn)權(quán)機(jī)制上有所改革，讓國(guó)企的管理者擁有主人的心態(tài)，是很重要的事兒。但目前國(guó)企是不是會(huì)在產(chǎn)權(quán)機(jī)制上有所改革，并沒有講?！?/p>

值得一提的是，雖然對(duì)國(guó)企改革柳傳志明確表達(dá)了立場(chǎng)，但也隨即說到：“我是堅(jiān)決認(rèn)為國(guó)企應(yīng)該改革的，但咱老百姓講的話，不頂用。也可能這是小道理，也許還有更大的道理，但我說不清楚，所以就不說了?！?/p>

柳傳志呼吁，除了進(jìn)一步放開經(jīng)濟(jì)，還應(yīng)該繼續(xù)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、精兵簡(jiǎn)政。柳傳志跟記者分享了他在中科院時(shí)的經(jīng)歷：“政府部門效率太低，每個(gè)部門每個(gè)人都要體現(xiàn)自己的價(jià)值，越弄越難管。1983年我在中科院工作時(shí)，需要把中科院領(lǐng)導(dǎo)的材料報(bào)給中組部，要花費(fèi)很大的精力、人力、時(shí)間來寫報(bào)告，但其實(shí)沒有太大用。類似這樣的事情要往下減?！蹦康氖菫榱耍骸白尭刹孔龈嘤行实墓ぷ鳌?。

對(duì)話當(dāng)中，不經(jīng)意間，柳傳志提起了此前被廣泛討論和爭(zhēng)議的“在商言商”的說法：“聯(lián)想控股，就講在商言商吧，不管別人怎么說，就這話了。我們要專心把企業(yè)的事情做好，認(rèn)真了解國(guó)家的政策，把它落實(shí)到我們身上，什么是跟我有關(guān)的，我們應(yīng)該怎么做，這個(gè)很重要?！?/p>