第一篇：沈福?。悍窃V行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的法律規(guī)制

非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的法律規(guī)制

作者：沈?？?/p>

摘要: 修改之后的《行政訴訟法》沒有采納對(duì)非訴行政執(zhí)行實(shí)行裁執(zhí)分離模式的建議。最高人民法院主導(dǎo)的裁執(zhí)分離模式探索缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)?！缎姓?qiáng)制法》不但沒有為該模式的探索提供依據(jù)，更未對(duì)其作明確規(guī)定。由司法解釋確定的裁執(zhí)分離模式與《立法法》關(guān)于政府職權(quán)的規(guī)定不符。由于缺乏依據(jù)和審查標(biāo)準(zhǔn)，其“政府實(shí)施行為”也難以進(jìn)入行政訴訟受案范圍。從實(shí)踐需要、法院的承受力以及定位而言，裁執(zhí)分離模式的提出具有合理性。應(yīng)當(dāng)通過制定法律，為裁執(zhí)分離模式的實(shí)施提供法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞: 非訴行政執(zhí)行 裁執(zhí)分離 行政訴訟法 行政強(qiáng)制法 法律規(guī)制

根據(jù)2014年11月1日由第12屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第11次會(huì)議通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，修改后的新《行政訴訟法》第97條關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，沒有采納有些常委會(huì)委員和最高人民法院對(duì)非訴行政執(zhí)行采取裁執(zhí)分離制度的建議（即由法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)進(jìn)行審查并作出執(zhí)行裁定，由行政機(jī)關(guān)組織執(zhí)行），而是沿襲了原《行政訴訟法》第66條的規(guī)定，即“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”。其理由是，“2011年通過的《行政強(qiáng)制法》已經(jīng)對(duì)執(zhí)行體制作出了制度安排，司法實(shí)踐如果確需建立裁執(zhí)分離制度，也應(yīng)該通過修改《行政強(qiáng)制法》來進(jìn)行”。

[1]

這一舉措說明，我國(guó)非訴行政執(zhí)行領(lǐng)域的基本制度并沒有在法律上發(fā)生改變，目前在實(shí)踐中實(shí)施的裁執(zhí)分離執(zhí)行模式未能在法律上得到確立。

同時(shí)，新《行政訴訟法》第12條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的”屬于行政訴訟的受案范圍。但權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為，“本項(xiàng)中的行政強(qiáng)制執(zhí)行，僅指行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行，不包括法院的非訴強(qiáng)制執(zhí)行”。

[2]

這也說明，非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式中的“政府實(shí)施行為”尚難以如同一些法官和學(xué)者所主張的那樣，可以順利地進(jìn)入行政訴訟的受案范圍。

近年來，由于《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條第1款的實(shí)施，由最高人民法院司法解釋確定的“法院裁定、政府實(shí)施”的裁執(zhí)分離模式不僅在學(xué)界被很多學(xué)者所推崇，而且在實(shí)踐中也被各級(jí)法院積極實(shí)施，成為近年來行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域的重大改革而引起廣泛的關(guān)注。從目前趨勢(shì)來看，法院對(duì)實(shí)施這一模式熱情非常高，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了從房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域向其他行政執(zhí)法領(lǐng)域逐步拓展的趨勢(shì)，[3]

很有可能會(huì)通過司法實(shí)踐將其演變?yōu)榉窃V行政執(zhí)行中的常態(tài)。然而，與此形成鮮明對(duì)比的是，2012年1月1日開始實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》沒有對(duì)“法院裁定、政府實(shí)施”的裁執(zhí)分離模式作出規(guī)定；同時(shí)新《行政訴訟法》對(duì)實(shí)踐中這一探索采取了冷淡的態(tài)度。

新《行政訴訟法》是在實(shí)踐中裁執(zhí)分離模式開展得如火如荼的時(shí)候出臺(tái)的，其對(duì)這一探索所采取的態(tài)度，非常值得我們深思：裁執(zhí)分離模式的法律依據(jù)究竟在哪里？法院能否對(duì)非訴行政執(zhí)行的體制進(jìn)行實(shí)踐性探索？如果要構(gòu)建裁執(zhí)分離的執(zhí)行模式，應(yīng)當(dāng)通過怎樣的法治途徑？這些都是在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下實(shí)施裁執(zhí)分離模式應(yīng)當(dāng)思考和研究的問題。

一、我國(guó)非訴行政執(zhí)行的裁執(zhí)合一與裁執(zhí)分離體制

我國(guó)行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的制度來源于1989年頒布的《行政訴訟法》。該法第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”根據(jù)這一規(guī)定，我國(guó)對(duì)行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行分為兩類途徑：一類是沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，另一類就是依法擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行。其中，向法院申請(qǐng)執(zhí)行行政行為的制度，與行政訴訟中發(fā)生法律效力的判決的執(zhí)行相對(duì)應(yīng)，也被稱為非訴行政執(zhí)行，“非訴行政執(zhí)行是指法院根據(jù)《行政訴訟法》第66條規(guī)定，依行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，對(duì)未經(jīng)訴訟審查而已生效的具體行政行為進(jìn)行受理、審查和執(zhí)行的活動(dòng)。”

[4]

長(zhǎng)期以來，我國(guó)非訴行政執(zhí)行制度采取的是裁執(zhí)合一的體制。即根據(jù)《行政訴訟法》和最高人民法院司法解釋的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在不擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)或者行政機(jī)關(guān)與法院都依法擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行，由法院行使對(duì)被申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為的審查權(quán)、裁定權(quán)和執(zhí)行權(quán)。其依據(jù)如《行政訴訟法》第66條的規(guī)定和2000年3月8日公布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干問題解釋》）第93條。而法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式，則依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行?？梢哉f，自《行政訴訟法》實(shí)施以來，我國(guó)在非訴行政執(zhí)行領(lǐng)域，一直采取的是裁執(zhí)合一的體制?？偟膩砜矗缎姓V訟法》以及《若干問題解釋》的宗旨，是一方面盡量限縮行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，另一方面盡量擴(kuò)大法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，以體現(xiàn)司法對(duì)行政的監(jiān)督與制約。

裁執(zhí)合一的體制受到挑戰(zhàn)或者質(zhì)疑，是緣于2011年1月《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布與實(shí)施。該條例第28條第1款規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@一規(guī)定改變了原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所規(guī)定的“行政強(qiáng)拆”與“司法強(qiáng)拆”并存的“雙軌制”，明確了只能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的“司法強(qiáng)拆”單軌制，在全社會(huì)引起了廣泛熱議，被認(rèn)為是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中最引人矚目的亮點(diǎn)而備受關(guān)注與贊譽(yù)。“這在法理上避免了行政機(jī)關(guān)集運(yùn)動(dòng)員與裁判員于一身、自己做自己的法官的悖論，將征收補(bǔ)償決定置于司法監(jiān)督之下，無疑是制度上一大進(jìn)步?！?/p>

[5]

“意圖通過司法的公平正義為房屋強(qiáng)拆提供一種保護(hù)性的制度設(shè)置，這無疑是法治觀念與制度設(shè)計(jì)的一大進(jìn)步”。

[6]國(guó)務(wù)院法制辦、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在該條例頒布后的答記者問中也認(rèn)為“取消了原條例中行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷的規(guī)定，規(guī)定由政府申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，這樣也有利于加強(qiáng)對(duì)政府征收補(bǔ)償活動(dòng)的制約，促使政府加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作??應(yīng)當(dāng)說，立法者的用意是極為明確的，即希望通過將強(qiáng)制拆遷權(quán)交給法院來規(guī)范目前的拆遷過程中所存在的違法亂紀(jì)、甚至是犯罪行為”。

[7]

然而，法院卻對(duì)由其實(shí)施強(qiáng)制拆遷產(chǎn)生了強(qiáng)烈的畏難情緒，其主要原因和理由在于司法強(qiáng)拆的艱難性、復(fù)雜性以及法院所應(yīng)具有的中立地位與實(shí)際司法資源的有限性。為此，一些地方法院開始探索“法院裁定，政府實(shí)施”的裁執(zhí)分離模式。如，在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布實(shí)施以后，上海市高院發(fā)布《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于〈國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例〉施行前已取得拆遷許可證項(xiàng)目所涉案件有關(guān)審判、執(zhí)行工作的若干意見》，該意見第23條規(guī)定了“強(qiáng)制搬遷在法院監(jiān)督下由政府部門具體實(shí)施”的體制。上海法院的這一探索得到了最高人民法院的肯定。2012年2月27日由最高人民法院審判委員會(huì)通過并于同年4月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件規(guī)定》）第9條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行?！敝链?，曾經(jīng)被公眾普遍贊揚(yáng)并寄予厚望的“司法強(qiáng)拆”模式演變?yōu)椤胺ㄔ翰枚?、政府?shí)施”的裁執(zhí)分離的執(zhí)行模式，這改變了我國(guó)原有的非訴行政執(zhí)行體制中由法院統(tǒng)一行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的格局。

二、由法院主導(dǎo)的非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式探索存在明顯法律缺陷

近十多年來，隨著我國(guó)城市化發(fā)展的不斷推進(jìn)，因房屋強(qiáng)拆引發(fā)的各類社會(huì)問題猶如一個(gè)個(gè)不和諧的音符跳躍在城市線譜的每個(gè)角落，自焚血案和暴力抗拆等惡性事件層出不窮；其在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)所呈現(xiàn)出的高度復(fù)雜性、敏感性以及影響的廣泛性前所未有，而且“從目前人民法院的職能定位、人員編制等現(xiàn)實(shí)條件來看，人民法院的執(zhí)行力量還難以滿足司法強(qiáng)制搬遷的要求”。[8]在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施后，“司法強(qiáng)拆”并未有多大改觀，最高人民法院于2011年9月9日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》（以下簡(jiǎn)稱《緊急通知》）所指出：“一些地方在土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行中引發(fā)的惡性事件屢屢發(fā)生。有的被執(zhí)行人以自焚、跳樓等自殺、自殘方式相對(duì)抗，有的以點(diǎn)燃煤氣罐、潑灑汽油、投擲石塊等方式阻撓執(zhí)行，有的聚眾圍攻、沖擊執(zhí)行人員醞成群體性事件，有的法院干警不當(dāng)使用武器致人死傷等等。??上述事件雖屬少數(shù)或個(gè)別，但引起的社會(huì)關(guān)注度極高，造成的社會(huì)影響極為惡劣，其中的教訓(xùn)也極為深刻。”《緊急通知》的發(fā)布是為了防止司法強(qiáng)拆過程中惡性事件的發(fā)生，同時(shí)也反映出法院在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行過程中確實(shí)面臨著諸多難題。特別引人關(guān)注的是，《緊急通知》首次從最高法院的角度提出要“積極探索裁執(zhí)分離即由‘法院審查、政府實(shí)施’的模式”。由此可見，實(shí)踐中城市房屋拆遷所產(chǎn)生的劇烈沖突問題并沒有隨著司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆而有所減弱。正因?yàn)槿绱耍罡叻ㄔ阂浴熬o急通知”為題對(duì)各級(jí)法院積極探索裁執(zhí)分離模式明確提出要求，而且僅僅半年不到，最高人民法院就通過《強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件規(guī)定》這一司法解釋正式確立了行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行補(bǔ)償決定采取“法院裁定，政府實(shí)施”的裁執(zhí)分離模式，其“緊急”程度可見一斑！

對(duì)于《強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件規(guī)定》所確立的裁執(zhí)分離模式，最高人民法院行政審判庭法官指出，所謂裁執(zhí)分離，是指作出裁決的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）與執(zhí)行裁決的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)分離，即不能由同一機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用侵害相對(duì)人合法權(quán)益。“這一規(guī)定的意義在于：征收補(bǔ)償決定的合法性、正當(dāng)性需要受到司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，經(jīng)人民法院審查確認(rèn)合法有效的，才能進(jìn)入執(zhí)行程序”，“明確了人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施。這也是從現(xiàn)實(shí)可行性出發(fā)，經(jīng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)反復(fù)協(xié)商后形成的共識(shí)，符合裁執(zhí)分離的司法改革基本方向”。

[9]

這一闡釋雖然有其順應(yīng)實(shí)踐需求的合理性一面，但裁執(zhí)分離模式探索中所顯現(xiàn)出來的法律依據(jù)的缺失，卻是值得重視的一個(gè)重要問題。

其實(shí)，在多年之前乃至在《行政強(qiáng)制法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的制定過程中，針對(duì)我國(guó)司法實(shí)踐中非訴行政執(zhí)行案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政訴訟案件、法院行政案件審判權(quán)實(shí)際上已經(jīng)被非訴行政案件執(zhí)行權(quán)“喧賓奪主”的現(xiàn)實(shí)狀況，有學(xué)者主張?jiān)诜窃V行政執(zhí)行領(lǐng)域建立法院審查裁定、政府具體實(shí)施的裁執(zhí)分離執(zhí)行模式。

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但是，這類探討畢竟僅僅停留在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，還沒有進(jìn)入法律制度的構(gòu)建階段。而在沒有法律依據(jù)的前提之下，由法院推進(jìn)和探索非訴行政執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式，應(yīng)該說是先天不足?！稄?qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件規(guī)定》第9條“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施”的規(guī)定，與我國(guó)《行政強(qiáng)制法》、《立法法》等法律存在著諸多的不相符合之處，理應(yīng)引起足夠的重視。

1.《行政強(qiáng)制法》沒有為裁執(zhí)分離模式的實(shí)施提供依據(jù)?！缎姓?qiáng)制法》規(guī)定了我國(guó)非訴行政執(zhí)行的基本制度。其中，第13條規(guī)定，“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”，第53條規(guī)定，“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”筆者認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》的上述規(guī)定，不僅沒有為法院探索裁執(zhí)分離模式提供法律依據(jù)，而且還明確了行政機(jī)關(guān)在不擁有法律所賦予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的前提之下必須向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)制。可以說，《行政強(qiáng)制法》對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期存在的行政強(qiáng)制執(zhí)行體制是基本肯定與保留，所不同的，是進(jìn)一步強(qiáng)化了“行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由法律設(shè)定”的法治原則。

[11]

《行政強(qiáng)制法（征求意見稿）（第四稿）》曾經(jīng)根據(jù)我國(guó)非訴行政執(zhí)行的制度與實(shí)踐，就申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，統(tǒng)一實(shí)行審查權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)合一的模式，即審查權(quán)和實(shí)施權(quán)均由法院行使。但2011年6月30日頒布的《行政強(qiáng)制法》刪除了第四稿中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于“裁執(zhí)合一”還是“裁執(zhí)分離”未作規(guī)定。對(duì)此，《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《〈行政強(qiáng)制法（草案）〉審議報(bào)告》的解釋是：草案四次審議稿第60條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行?！弊罡呷嗣穹ㄔ禾岢?，實(shí)踐中向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，除依照現(xiàn)行體制由法院審查裁定并執(zhí)行外，還正在探索對(duì)有的案件原來由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的雙軌制，改為均需由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的單軌制；法院審查裁定執(zhí)行的，由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，建議《行政強(qiáng)制法》對(duì)此予以體現(xiàn)。法律委員會(huì)經(jīng)同最高人民法院、國(guó)務(wù)院法制辦公室研究，考慮到這種執(zhí)行方式尚在改革探索，草案對(duì)具體執(zhí)行方式可不作規(guī)定，為法院探索改革執(zhí)行方式留有空間。因此，建議刪去草案四次審議稿上述規(guī)定。

[12]

有學(xué)者由此認(rèn)為這就是法律允許法院探索裁執(zhí)分離模式的依據(jù)所在，并認(rèn)為最終公布的《行政強(qiáng)制法》第53條雖規(guī)定了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的體制，但并未規(guī)定法院審查裁定后的具體執(zhí)行方式，之后《強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件規(guī)定》規(guī)定了裁執(zhí)分離的執(zhí)行模式，正是《行政強(qiáng)制法》立法原意的具體化。[13]筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)與職權(quán)法定的法律原則不符；無論是法院，還是行政機(jī)關(guān)，其職權(quán)的分配與行使都必須有明確的法律依據(jù)?！缎姓?qiáng)制法》最終未作出明確規(guī)定，說明立法對(duì)裁執(zhí)分離的執(zhí)行模式并沒有明確的肯定。

為什么《行政強(qiáng)制法》最終沒有對(duì)非訴行政執(zhí)行的方式進(jìn)行明確規(guī)定？“其最大的爭(zhēng)議焦點(diǎn)便是有關(guān)權(quán)力尤其是行政權(quán)力與司法權(quán)力的配置問題?！?/p>

[14]

“立法者的這種審慎態(tài)度，表明了其對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)違法侵害私人合法權(quán)益的擔(dān)憂，也反映出行政強(qiáng)制領(lǐng)域所涉及利害關(guān)系人的復(fù)雜性，相關(guān)立法須繼續(xù)‘攻堅(jiān)’?！?/p>

[15]

既然立法還必須繼續(xù)“攻堅(jiān)”，其結(jié)果沒有出來就不能將其作為法律上的最終定論來看待。因此，《行政強(qiáng)制法》刪除了草案（第四稿）“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行”的內(nèi)容，并不表明該法律已經(jīng)授權(quán)最高法院甚至地方法院可以對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的具體實(shí)施進(jìn)行“自由探索”。筆者甚至認(rèn)為，立法不作規(guī)定，一是默認(rèn)了原有非訴行政執(zhí)行制度的延續(xù)性和有效性，是維護(hù)原有制度穩(wěn)定性的一個(gè)舉措，尤其是在新模式的理論探索與實(shí)踐準(zhǔn)備都不夠充分的時(shí)候；二是便于今后其他法律對(duì)具體執(zhí)行方式根據(jù)特殊需要作不同于現(xiàn)行制度的具體規(guī)定，而并非是對(duì)目前申請(qǐng)法院行政強(qiáng)制執(zhí)行制度實(shí)施過程中法院實(shí)施裁執(zhí)分離模式的法律授權(quán)。

至于“為法院探索改革執(zhí)行方式留有空間”，則是有特指對(duì)象的。經(jīng)仔細(xì)研讀《〈行政強(qiáng)制法（草案）〉審議報(bào)告》，筆者發(fā)現(xiàn)最高法院提出要探索的，是將既可以由行政機(jī)關(guān)自己強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的“雙軌制”類型案件，[16]

“改為均需由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的單軌制，法院審查裁定執(zhí)行的，由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施”，其他非訴行政執(zhí)行則不屬于最高法院的探索之列。因此，將這一段話作為最高人民法院對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件以及在更廣泛的范圍內(nèi)實(shí)施裁執(zhí)分離模式的法律依據(jù)，明顯張冠李戴。而在沒有明確法律依據(jù)的情況下，最高人民法院通過司法解釋將我國(guó)原有的非訴強(qiáng)制執(zhí)行制度中的具體職權(quán)加以分解，將“司法強(qiáng)拆”的實(shí)施權(quán)通過司法解釋分配給行政機(jī)關(guān)，不僅不符合法律，也難以在法理上成立?！叭艄嬗扇嗣穹ㄔ阂运痉ń忉尩男问綄?duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的具體實(shí)施問題作出安排的話，在理論上將會(huì)形成一個(gè)悖論—司法機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)設(shè)定職權(quán)。??由司法解釋來作行政強(qiáng)制執(zhí)行的具體制度安排，總起來說是講不通的”。

[17]

2.《行政強(qiáng)制法》明確了法院在非訴行政執(zhí)行中的職權(quán)與責(zé)任?！缎姓?qiáng)制法》不但沒有為裁執(zhí)分離模式的實(shí)施提供依據(jù)，而且還通過一系列規(guī)定，明確了法院在非訴行政執(zhí)行中的職權(quán)與責(zé)任，因此，可以說，這一法律并沒有改變我國(guó)長(zhǎng)期存在的非訴行政執(zhí)行的體制。

第一，《行政強(qiáng)制法》為法院非訴行政執(zhí)行規(guī)定了責(zé)任機(jī)制。《行政強(qiáng)制法》第8條第2款規(guī)定：“公民、法人及其他組織因人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中有違法行為或者擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！蓖瑫r(shí)，第67條也作了相關(guān)規(guī)定：“人民法院及其工作人員在強(qiáng)制執(zhí)行中有違法行為或者擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！睆淖掷镄虚g可以看出，法條的規(guī)定都是針對(duì)“人民法院”這一特定主體，以及“在強(qiáng)制執(zhí)行中”這一特定情形。從這一責(zé)任機(jī)制的確立，可以非常明確地看出《行政強(qiáng)制法》是將法院作為非訴強(qiáng)制執(zhí)行的主體來看待的；否則，法院在行政強(qiáng)制執(zhí)行中責(zé)任機(jī)制的確立將喪失基礎(chǔ)。

第二，從《行政強(qiáng)制法》的其他規(guī)定中也可看出非訴行政執(zhí)行制度中強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的主體為法院。如《行政強(qiáng)制法》第59條規(guī)定：“因情況緊急，為保障公共安全，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行。經(jīng)人民法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，人民法院應(yīng)當(dāng)自作出執(zhí)行裁定之日起五日內(nèi)執(zhí)行。”第60條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，不繳納申請(qǐng)費(fèi)。強(qiáng)制執(zhí)行的費(fèi)用由被執(zhí)行人承擔(dān)。人民法院以劃撥、拍賣方式強(qiáng)制執(zhí)行的，可以在劃撥、拍賣后將強(qiáng)制執(zhí)行的費(fèi)用扣除。依法拍賣財(cái)物，由人民法院委托拍賣機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國(guó)拍賣法》的規(guī)定辦理。劃撥的存款、匯款以及拍賣和依法處理所得的款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)或者劃入財(cái)政專戶，不得以任何形式截留、私分或者變相私分?！睆纳鲜鲆?guī)定可以明顯讀出“申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行制度中強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的職權(quán)主體為人民法院，而不是行政機(jī)關(guān)”的含義。上述規(guī)定也為“司法實(shí)踐如果確需建立裁執(zhí)分離制度，也應(yīng)該通過修改《行政強(qiáng)制法》來進(jìn)行”的定論提供了法律依據(jù)。

3．國(guó)務(wù)院和最高人民法院均不宜對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的職權(quán)作出規(guī)定。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第13條、第53條的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由法律設(shè)定。司法強(qiáng)制拆遷的本質(zhì)是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，對(duì)于該執(zhí)行制度的設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合《行政強(qiáng)制法》的原則與精神，由法律設(shè)定。由于《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)于《行政強(qiáng)制法》之前，《行政強(qiáng)制法》頒布并實(shí)施以后，該條例第28條第1款關(guān)于司法強(qiáng)拆的內(nèi)容就應(yīng)當(dāng)依照《行政強(qiáng)制法》第13條、第53條的規(guī)定執(zhí)行。

而且，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條第1款還與《立法法》的相關(guān)規(guī)定相抵觸。《立法法》第8條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：??

（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)??”可以說，《行政強(qiáng)制法》第13條的規(guī)定，是對(duì)《立法法》所確立的法律保留原則在行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域的具體肯定。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，要求法院履行行政強(qiáng)制執(zhí)行的職責(zé)，實(shí)際上是給作為司法機(jī)關(guān)的法院配置了一項(xiàng)職權(quán)，而作為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》是根本不應(yīng)具有這一權(quán)限的。

同樣，作為司法機(jī)關(guān)的最高人民法院，也不能夠以司法解釋的形式對(duì)法院的強(qiáng)制執(zhí)行作出不同于法律的規(guī)定，并且為行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)。依據(jù)《立法法》第104條第1款“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意”的規(guī)定，司法解釋的功能在于對(duì)法律的某一具體條文在應(yīng)用中的問題進(jìn)行解釋，而不是創(chuàng)制某一個(gè)制度。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，最高人民法院并不具有運(yùn)用司法解釋創(chuàng)制或者分解一種行政強(qiáng)制執(zhí)行職權(quán)并對(duì)其進(jìn)行重新分配的權(quán)力，因?yàn)椴粌H法院或者行政機(jī)關(guān)的非訴強(qiáng)制執(zhí)行本身屬于一種應(yīng)當(dāng)由法律設(shè)定的職權(quán)，而且從《立法法》的角度而言，作為市、縣人民政府的職權(quán)，也應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。因此，最高人民法院以《強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件規(guī)定》這類司法解釋的形式，規(guī)定“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施”，其實(shí)就是在法律之外為政府設(shè)定了一項(xiàng)職權(quán)，與《立法法》的規(guī)定明顯不一致。更何況，最高人民法院在此之前已經(jīng)用連司法解釋都不是的《緊急通知》要求各級(jí)法院積極探索裁執(zhí)分離模式，更是與法不符。

因此，從我國(guó)《行政強(qiáng)制法》中難以找出法院探索裁執(zhí)分離模式的法律依據(jù)，最高人民法院通過司法解釋及司法文件的形式為市、縣級(jí)政府設(shè)定非訴行政執(zhí)行的實(shí)施職權(quán)，也與《立法法》法律保留原則的規(guī)定相違背。因?yàn)樯婕暗叫姓?quán)與司法權(quán)權(quán)限分配的，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律的形式加以規(guī)定。這是我們建立法治國(guó)家所應(yīng)當(dāng)具有的共識(shí)。

三、裁執(zhí)分離模式中“政府實(shí)施”行為納入行政訴訟受案范圍的法律障礙

在《行政訴訟法》的修改過程中，有學(xué)者對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定提出修改意見，其主要觀點(diǎn)是對(duì)裁執(zhí)分離模式從制度的角度作出規(guī)定，即法院只負(fù)責(zé)審查非訴行政行為，并在司法審查的基礎(chǔ)上作出裁定或決定，余下的具體強(qiáng)制執(zhí)行的組織實(shí)施活動(dòng)，可交由特定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

8]

[1然而，新《行政訴訟法》并沒有采納這一觀點(diǎn)。因此，《行政強(qiáng)制法》對(duì)非訴行政執(zhí)行所作的制度安排，仍然是現(xiàn)在和今后法院和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行非訴行政執(zhí)行的重要依據(jù)。

與此相關(guān)的一個(gè)值得探討的重要問題，就是裁執(zhí)分離模式中“政府實(shí)施”行為是否可訴的問題。最高人民法院在《強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件規(guī)定》公布后發(fā)布《最高人民法院關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定〉的通知》，要求“對(duì)被執(zhí)行人及利害關(guān)系人認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行過程中具體行政行為違法而提起的行政訴訟或者行政賠償訴訟，應(yīng)當(dāng)依法受理”。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆遷，有利于對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的司法監(jiān)督和事后救濟(jì)。由于法院對(duì)非訴行政執(zhí)行過程的審查不像訴訟案件那樣嚴(yán)密，同時(shí)在執(zhí)行過程中還暴露出一些新問題（如執(zhí)行范圍、執(zhí)行對(duì)象錯(cuò)誤等），因此，由行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆遷，法院就可能有余地及時(shí)審查和糾正強(qiáng)制執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的違法性問題，為當(dāng)事人提供必要的司法救濟(jì)。而如果由法院直接執(zhí)行，就可能少了許多發(fā)現(xiàn)問題和為被征收人和其他相關(guān)人員提供司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。[19]依此觀點(diǎn)，似乎是由于司法救濟(jì)的方便，而故意將應(yīng)由法院實(shí)施的執(zhí)行行為讓給政府實(shí)施，從而使該執(zhí)行行為成為一個(gè)“行政行為”。至于“法院應(yīng)市、縣級(jí)人民政府的申請(qǐng)經(jīng)審查作出的裁決的過程，只是發(fā)出一個(gè)通行證，而不是接過一根接力棒”。

[20]

因此，如此改革的好處之一，就是當(dāng)事人對(duì)“政府實(shí)施”的行政行為不服，可以提起行政訴訟，對(duì)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益有利。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)從探討角度而言有其積極的一面，但在目前尚無明確法律依據(jù)的前提之下，值得進(jìn)一步商榷。

1．它與我國(guó)長(zhǎng)期以來非訴行政執(zhí)行的“司法權(quán)論”或“司法行為論”不一致。前已述及，長(zhǎng)期以來，在非訴行政執(zhí)行領(lǐng)域，無論是執(zhí)行的裁定權(quán)，還是執(zhí)行的實(shí)施權(quán)，其主體都是法院，一直到裁執(zhí)分離模式被提出并被實(shí)施后。一個(gè)很有說服力的例證是，南京市中級(jí)人民法院于2012年2月28日成立專司行政訴訟案件執(zhí)行和非訴行政案件執(zhí)行的行政案件執(zhí)行局，以應(yīng)對(duì)《行政強(qiáng)制法》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施以后“人民法院職能的拓展與延伸”。

1]

[2與此相適應(yīng)的是，由于非訴行政執(zhí)行一直由人民法院作為執(zhí)行主體，權(quán)威的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)也一直將這項(xiàng)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)視為是一種司法權(quán)，或者司法程序中的制度，如“廣義的行政強(qiáng)制執(zhí)行則包括人民法院依行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的決定。人民法院實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行屬于司法強(qiáng)制執(zhí)行，是司法程序中的一種制度”，[22]

“強(qiáng)制執(zhí)行行為在行政機(jī)關(guān)依法自行強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，當(dāng)然可以稱為行政行為或具體行政行為，但在申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，經(jīng)法院審查同意，下令強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，它就是司法強(qiáng)制，不應(yīng)再稱為行政行為或具體行政行為”。

[23]

這種觀點(diǎn)正是當(dāng)時(shí)我國(guó)非訴行政執(zhí)行制度中法院裁執(zhí)合一狀況在理論上的一種現(xiàn)實(shí)反映，而“法院裁定、政府實(shí)施”裁執(zhí)分離模式則是對(duì)非訴行政執(zhí)行體制的重大改變。權(quán)威學(xué)者目前也積極主張采取裁執(zhí)分離模式，并對(duì)政府實(shí)施行為的性質(zhì)展開分析，“根據(jù)裁執(zhí)分離原則，對(duì)于行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行的操作，可以仍由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，畢竟從實(shí)質(zhì)上說，具體實(shí)施是一種行政行為”。

[24]

從學(xué)術(shù)角度而言，這樣的探討很有意義，但其畢竟是一種學(xué)術(shù)探討，并沒有制度上的約束力。況且，從認(rèn)為法院的非訴執(zhí)行是一種司法行為到可以將其中的執(zhí)行實(shí)施行為分解為政府的行政行為，其中的跨度太大。不但在理論上缺乏足夠的論證和研究，更沒有在制度上最終獲得確認(rèn)。因此，將其納入行政訴訟范圍尚為時(shí)過早。

2．將非訴行政執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分解沒有法律依據(jù)，從而也決定了將“政府實(shí)施”行為納入行政訴訟受案范圍沒有依據(jù)。裁執(zhí)分離模式的理論依據(jù)是將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分為強(qiáng)制執(zhí)行的裁決權(quán)和實(shí)施權(quán)兩部分。其中，強(qiáng)制執(zhí)行的裁決權(quán)屬于司法性質(zhì)的判斷，由人民法院行使，而實(shí)施權(quán)不涉及判斷的問題，應(yīng)交由行政機(jī)關(guān)行使?！罢M織實(shí)施的行為系執(zhí)行征收補(bǔ)償決定的具體行政行為。??通過法院作出的是‘準(zhǔn)予’或者‘不準(zhǔn)予’執(zhí)行征收補(bǔ)償決定的裁定形式來看，法院依申請(qǐng)進(jìn)行非訴審查后只是進(jìn)一步肯定征收補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行效力，因此，政府組織實(shí)施的行為和一般的具體行政行為無異。如果被征收人認(rèn)為政府組織實(shí)施的執(zhí)行行為侵害其合法權(quán)益，仍然可以向人民法院提起行政訴訟或者國(guó)家賠償請(qǐng)求?！?/p>

[25]

我們姑且不論這種將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分解僅僅是由最高人民法院通過司法解釋所推行的探索性行為，至今也沒有法律依據(jù)作為支撐，單是從政府實(shí)施行為本身來看，其畢竟是以法院對(duì)基礎(chǔ)行政行為已經(jīng)審查后的裁定為前提的，將其與直接依據(jù)法律、法規(guī)作出的行政行為同等看待，在法理上難以講通。如果將沒有法律依據(jù)，僅僅由司法解釋作為依據(jù)的“行政行為”納入行政訴訟范圍，無論是政府還是法院都會(huì)處于非常尷尬的境地。試想，如果法院經(jīng)過行政訴訟審理的結(jié)果與法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定不一致，將如何處理？如果當(dāng)事人以法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定違法而對(duì)政府實(shí)施行為提起行政訴訟，法院是否受理？如果受理又將如何審判？法院審查的依據(jù)是之前法院自己的裁定，還是法律、法規(guī)？如果是法律、法規(guī)，它們?cè)谀睦铮窟@些問題都是非?，F(xiàn)實(shí)的法律問題，在沒有充分的理論論證乃至制度建設(shè)之前，就說可以被提起行政訴訟，而且還被付諸實(shí)踐，[26]

筆者認(rèn)為不夠慎重。而且，將法院的裁定僅僅視為一種“許可”或“通行證”，同樣沒有相應(yīng)的法律依據(jù)作為支撐，就目前而言，充其量是一種探討性質(zhì)的觀點(diǎn)。

3．將“政府實(shí)施”行為納入行政訴訟，缺乏司法審查的標(biāo)準(zhǔn)和要素。一個(gè)行政行為所涉及的職權(quán)、事實(shí)、程序等方面的問題，我們稱之為“審查要素”；而對(duì)該方面是否合法的審查依據(jù)和尺度，稱為“審查標(biāo)準(zhǔn)”?！皩彶橐亍焙汀皩彶闃?biāo)準(zhǔn)”是從法院的角度來說的，從行政行為合法要件的角度來說，也可以分別稱為“合法要素”和“合法標(biāo)準(zhǔn)”。

[27]

依據(jù)司法審查標(biāo)準(zhǔn)的要求，裁執(zhí)分離中的政府實(shí)施行為如果可以被提起行政訴訟，根據(jù)《行政訴訟法》的審查標(biāo)準(zhǔn)，是主要證據(jù)是否充分、適用法律法規(guī)是否正確、是否違反法定程序、是否超越職權(quán)、是否濫用職權(quán)、是否明顯不當(dāng)。但法院要完成這樣的司法審查，其前提是法律首先要對(duì)這一類行政行為確定它的合法標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)于行政處罰行為，《行政處罰法》以及其他涉及到行政處罰行為的法律、法規(guī)和規(guī)章在相應(yīng)的立法中都確定了其合法的標(biāo)準(zhǔn)，這樣法院在行政訴訟中就具有了明確的審查標(biāo)準(zhǔn)。如果將裁執(zhí)分離模式中的政府實(shí)施行為起訴到法院，法院將如何審查政府這一行為的職權(quán)依據(jù)？難道僅僅根據(jù)最高人民法院的司法解釋或者法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定？同樣，對(duì)于政府實(shí)施行為，至今沒有任何程序規(guī)則，法院又如何判斷其程序的合法性？因此，對(duì)于政府來說，其所實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為沒有合法的行為標(biāo)準(zhǔn)；而對(duì)于實(shí)施司法審查的法院來說，其缺乏審查標(biāo)準(zhǔn)。如果沒有法定標(biāo)準(zhǔn)，法院將如何進(jìn)行行政行為的合法性審查？所以，目前談?wù)摬脠?zhí)分離中的政府實(shí)施行為是一種可以被提起行政訴訟的行政行為，確實(shí)因缺乏前提條件而顯得不夠成熟。

由此可見，將裁執(zhí)分離模式中的政府實(shí)施行為納入行政訴訟范圍，從目前的實(shí)踐來說僅僅是法院的“一廂情愿”，并沒有明確的法律依據(jù)。正因?yàn)槿绱?，新《行政訴訟法》第12條第2項(xiàng)受案范圍中的“行政強(qiáng)制執(zhí)行，僅指行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行，不包括法院的非訴強(qiáng)制執(zhí)行”，應(yīng)當(dāng)說是明智和慎重之舉。

四、建立非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離制度的法治化路徑

雖然本文主要的觀點(diǎn)認(rèn)為，在我國(guó)目前體制之下，最高人民法院作為司法機(jī)關(guān)根本無權(quán)對(duì)非訴強(qiáng)制執(zhí)行的體制和職權(quán)進(jìn)行改變，裁執(zhí)分離模式的實(shí)施缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。但若從這一模式的現(xiàn)實(shí)需要和制度創(chuàng)新角度而言，提出這樣的探索還是具有積極意義的。只不過我認(rèn)為其規(guī)范主體應(yīng)該是全國(guó)人大常委會(huì)，而不是法院。因此，應(yīng)當(dāng)依照法律的途徑去實(shí)現(xiàn)這一改革。

（一）非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的客觀評(píng)價(jià)

1．司法強(qiáng)拆確實(shí)使法院陷入困境?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條第1款所確定的“司法強(qiáng)拆”模式實(shí)施以后，確實(shí)給法院的正常工作帶來了一定的沖擊，“讓本來應(yīng)當(dāng)居間裁判的法院具體實(shí)施行政性質(zhì)的強(qiáng)制執(zhí)行，很有可能會(huì)把行政強(qiáng)制拆遷所引發(fā)的爭(zhēng)議、矛盾和利益沖突轉(zhuǎn)移到法院，法院作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障的地位和作用便難免受到質(zhì)疑，司法的權(quán)威亦將難以維護(hù)。并且，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，在人民法院裁定予以執(zhí)行的情況下，由人民法院負(fù)責(zé)行政強(qiáng)制執(zhí)行的具體實(shí)施，在業(yè)務(wù)量上將大大增加法院的壓力，使得法院不堪重負(fù)??這一制度架構(gòu)使得全國(guó)各級(jí)人民法院處于極其被動(dòng)難堪的境地”。

[28]

這一評(píng)價(jià)非常中肯。房屋拆遷直接影響到被拆遷人的重大利益，又與地方政府的政績(jī)、財(cái)政收入等緊密相連，具有矛盾沖突激烈、化解難度較大、不當(dāng)干預(yù)突出、群體抵抗普遍等特點(diǎn)，這對(duì)于法院來說確實(shí)是一道難題。最高人民法院自2011年9月發(fā)布規(guī)范“司法強(qiáng)拆”的《緊急通知》后不到1年，2012年6月又再次發(fā)布《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》，該通知指出“今春以來，一些地區(qū)違法征收拆遷的惡性事件又屢有發(fā)生，并呈上升勢(shì)頭”，要求各級(jí)人民法院“嚴(yán)把立案、審查、執(zhí)行關(guān)，切實(shí)體現(xiàn)‘裁執(zhí)分離’的原則，不得與地方政府搞聯(lián)合執(zhí)行、委托執(zhí)行”，由此可見法院受“司法強(qiáng)拆”困擾程度之嚴(yán)重！

2．由法院實(shí)施強(qiáng)制拆遷乃至其他執(zhí)行確實(shí)不符合其應(yīng)有的法律定位?！八痉◤?qiáng)拆”模式的確定，事實(shí)上造成了大部分的拆遷矛盾與風(fēng)險(xiǎn)不斷轉(zhuǎn)移給了法院，將本應(yīng)為中立者的法院推向了劇烈對(duì)抗、尖銳矛盾的一線；在多重阻力和沖突下，法院可能或者已經(jīng)承擔(dān)了難以想象的拆遷壓力。而依據(jù)憲法，法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，主要承擔(dān)的是審判職能，法院的執(zhí)行相對(duì)而言只是附帶性的權(quán)力，其并不屬于法院的主要職權(quán)。同時(shí)，司法的權(quán)威也主要是通過審判職能來實(shí)現(xiàn)的，而不是通過強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政行為甚至通過“司法強(qiáng)拆”來實(shí)現(xiàn)的。因此，當(dāng)強(qiáng)制拆遷執(zhí)行案件大量涌入法院時(shí)，法院的力不從心確在情理之中。從這一點(diǎn)而言，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的“司法強(qiáng)拆”既不夠科學(xué)，也不夠合法，甚至也不合情理。當(dāng)然，該條例的這一規(guī)定，一方面是基于實(shí)現(xiàn)房屋拆遷領(lǐng)域公平正義的良好初衷，另一方面也是我國(guó)長(zhǎng)期以來行政強(qiáng)制執(zhí)行制度“以申請(qǐng)法院執(zhí)行為主，以行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為輔”體制影響的結(jié)果。實(shí)際上法院在這樣的困難情況下，也難以真正實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的司法審判功能。進(jìn)一步而言，若由法院來組織實(shí)施行政機(jī)關(guān)所作的行政決定，實(shí)際上是變相將法院轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)最大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這不僅不符合憲法對(duì)于法院的職能定位，也有悖于法律（尤其是包括《行政訴訟法》在內(nèi)的各種訴訟法）對(duì)其職權(quán)的賦予。根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計(jì)，近幾年來，全國(guó)法院每年受理的申請(qǐng)非訴行政執(zhí)行案件在30萬件以上，是行政訴訟案件的好幾倍。

[29]

從這一角度來說，裁執(zhí)分離模式的提出，對(duì)于從憲法和法律角度準(zhǔn)確確定法院應(yīng)有的審判者地位，保持法院以裁判權(quán)為主是有積極意義的。

因此，筆者并不反對(duì)在非訴行政執(zhí)行領(lǐng)域積極探索裁執(zhí)分離的強(qiáng)制執(zhí)行模式，相反認(rèn)為這對(duì)于創(chuàng)新我國(guó)非訴行政執(zhí)行制度有一定積極意義。然而，這一模式或者說制度應(yīng)當(dāng)如何創(chuàng)建，尤其是其構(gòu)建與實(shí)施如何在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，則是值得研究的一個(gè)重要問題。

（二）非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的確立應(yīng)當(dāng)循法而行

筆者認(rèn)為，非訴行政執(zhí)行領(lǐng)域裁執(zhí)分離模式的建立，應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)實(shí)行。筆者在前面的論述中已經(jīng)闡明，無論是強(qiáng)制執(zhí)行的裁定權(quán)，還是實(shí)施權(quán)，都屬于強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的范疇。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第13條第1款“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”以及《立法法》第8條關(guān)于人民政府的職權(quán)“只能制定法律”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)通過制定或者修改相應(yīng)的法律來解決非訴行政執(zhí)行領(lǐng)域裁執(zhí)分離模式的制度建構(gòu)問題。通過這一建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的法律規(guī)制。

1．必須完善裁執(zhí)分離模式的法律依據(jù)。筆者之所以在前面的論述中對(duì)最高人民法院主導(dǎo)非訴行政執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式有不同意見，關(guān)鍵在于其在沒有任何法律依據(jù)的前提下就付諸實(shí)踐，違背了司法權(quán)和行政權(quán)都必須有明確的法律依據(jù)的原則；而且在法律依據(jù)闕如的情況下還規(guī)定其中的“政府實(shí)施”行為可以被提起行政訴訟，這一舉措是不夠慎重和嚴(yán)肅的。裁執(zhí)分離模式的提出與實(shí)施畢竟是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的一個(gè)重大改變，其不能由司法機(jī)關(guān)一錘定音，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，由法律來確定。雖然最高人民法院在起草《法院強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件規(guī)定》時(shí)，“其間多次征求全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、本院內(nèi)設(shè)部門和下級(jí)法院的意見，得到了各有關(guān)部門的大力支持和幫助”，[30]

同時(shí)，這一司法解釋也已經(jīng)依據(jù)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第31條關(guān)于“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”的規(guī)定，履行了備案手續(xù)，但是其畢竟“屬于審判工作中具體應(yīng)用法律的解釋”，并不具備在法律之外或者法律沒有明文規(guī)定的情形下分配行政職權(quán)的職能。因此，目前的當(dāng)務(wù)之急，是盡快通過法律依據(jù)的完善使裁執(zhí)分離模式符合《行政強(qiáng)制法》第13條第1款“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”以及《立法法》第8條關(guān)于人民政府的職權(quán)“只能制定法律”的規(guī)定。

2．如果要將非訴行政執(zhí)行權(quán)分為裁定權(quán)與實(shí)施權(quán)，也應(yīng)當(dāng)由法律決定，不能由司法機(jī)關(guān)決定。筆者建議，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)為主導(dǎo)，引導(dǎo)行政法學(xué)界的專家學(xué)者以及司法機(jī)關(guān)的法官等對(duì)政府實(shí)施行為的法律性質(zhì)進(jìn)行充分的討論和論證，在充分研究和論證的基礎(chǔ)上形成相應(yīng)的立法征求意見稿，在向社會(huì)征求意見的基礎(chǔ)上形成立法草案，供全國(guó)人大常委會(huì)審議。法律可以規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的裁定權(quán)和實(shí)施權(quán)分離，并且裁定權(quán)屬于司法權(quán)，由人民法院行使；而強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施權(quán)屬于行政權(quán)，由行政機(jī)關(guān)行使，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行?？梢哉f，在法律制度中明確司法裁定行為與政府實(shí)施行為的法律性質(zhì)是保證這一制度順利實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。

3．可以通過漸進(jìn)的方式逐步實(shí)現(xiàn)非訴行政執(zhí)行的裁執(zhí)分離。筆者認(rèn)為，裁執(zhí)分離模式的逐步實(shí)現(xiàn)，可以從三個(gè)方面推進(jìn)。（1）在目前狀態(tài)下，鑒于最高人民法院已經(jīng)在《法院強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件規(guī)定》第9條規(guī)定了“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施”，而且已經(jīng)付諸實(shí)施，因此，建議全國(guó)人大常委會(huì)在充分討論和論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)《立法法》第9條關(guān)于“本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的行政強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”的規(guī)定，授權(quán)國(guó)務(wù)院修改《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)國(guó)有土地上征收補(bǔ)償領(lǐng)域裁執(zhí)分離模式中的政府實(shí)施行為作出規(guī)定，以明確市、縣政府對(duì)法院裁定進(jìn)行具體實(shí)施的職權(quán)與程序，以解決實(shí)踐中其沒有法律依據(jù)的燃眉之急。其授權(quán)以及授權(quán)以后實(shí)施的要求必須符合2015年3月15日經(jīng)修改后增加的《立法法》第10條、第12條的規(guī)定。（2）全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院修改《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確政府實(shí)施行為的規(guī)定在國(guó)有土地上征收補(bǔ)償領(lǐng)域?qū)嵤┮欢螘r(shí)間后，依照《立法法》第10條第2款關(guān)于“授權(quán)的期限不得超過五年”的規(guī)定，在授權(quán)期限屆滿后，如果認(rèn)為在國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域要繼續(xù)實(shí)施裁執(zhí)分離模式的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《立法法》第11條關(guān)于“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律”的規(guī)定，制定《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償法》，從而使法院和政府機(jī)關(guān)在國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域?qū)嵤┎脠?zhí)分離模式有明確的法律依據(jù)。（3）如果全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為還必須在國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域繼續(xù)推廣裁執(zhí)分離模式的，則應(yīng)當(dāng)通過修改《行政強(qiáng)制法》第五章“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”部分，來實(shí)現(xiàn)非訴行政執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式在較廣泛的范圍內(nèi)得到法律明確確立的問題。

4．法律應(yīng)當(dāng)細(xì)化非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式合法的標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)裁執(zhí)分離模式進(jìn)行立法規(guī)范的過程中，應(yīng)當(dāng)通過細(xì)化其合法標(biāo)準(zhǔn)的方式來進(jìn)行。尤其是對(duì)政府實(shí)施行為，應(yīng)當(dāng)明確其主體資格、職權(quán)依據(jù)、程序依據(jù)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等。由于裁執(zhí)分離模式是最高人民法院通過司法解釋確立的一種探索性質(zhì)的實(shí)踐，根據(jù)其“一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施”的規(guī)定無法確定準(zhǔn)確的實(shí)施行為合法的標(biāo)準(zhǔn)，必須通過具體的法律來規(guī)定。（1）明確政府實(shí)施行為的主體與職權(quán)。由誰實(shí)施、在什么權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施，是政府實(shí)施行為合法的首要問題。以國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償為例，如果繼續(xù)由市、縣人民政府作為實(shí)施主體，那么對(duì)其權(quán)限范圍應(yīng)當(dāng)作明確的規(guī)定。（2）明確政府實(shí)施行為的法定程序。目前，對(duì)政府實(shí)施法院的執(zhí)行裁定究竟依照什么樣的程序進(jìn)行，并沒有任何法律規(guī)定。如果按照《行政強(qiáng)制法》第四章所規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”進(jìn)行，則明顯屬于錯(cuò)誤的選擇。因此，對(duì)于政府實(shí)施行為的方式、方法、順序與步驟的程序規(guī)則，法律應(yīng)當(dāng)作出明確的規(guī)定，以避免政府在程序方面缺乏規(guī)則而導(dǎo)致行為的恣意。（3）明確政府實(shí)施行為的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，避免由于政府行為的違法與不當(dāng)對(duì)公民權(quán)利的侵犯。確定合法標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于依法規(guī)范非訴行政執(zhí)行的裁執(zhí)分離意義重大。因?yàn)椤皩?duì)行政機(jī)關(guān)缺乏真正意義上的制定法控制，會(huì)使公民失去用以對(duì)抗行政權(quán)濫用的有效保障；立法機(jī)關(guān)無法對(duì)所有行政行為實(shí)施持續(xù)的監(jiān)督；法院在缺少具有引導(dǎo)作用的立法指令的情況下，就沒有可以用來衡量行政權(quán)力主張的標(biāo)準(zhǔn)”。[31]同時(shí)，如果要將政府實(shí)施行為單純地視為一種根據(jù)行政決定而實(shí)施的行政行為的話，則還必須明確法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的性質(zhì)以及在執(zhí)行中的法律地位。同時(shí)，即使要通過行政訴訟解決在具體實(shí)施過程中的爭(zhēng)議，也必須通過明確裁執(zhí)分離模式的合法標(biāo)準(zhǔn)，來解決今后將其納入行政訴訟受案范圍后法院對(duì)其進(jìn)行司法審查的審查標(biāo)準(zhǔn)問題。

五、結(jié)語

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》要求“完善司法體制，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”。應(yīng)當(dāng)說，非訴行政執(zhí)行制度中裁執(zhí)分離模式的提出是符合這一要求的，盡管其是最高人民法院以司法解釋和司法文件的形式提出并被付諸實(shí)施的。而目前的任務(wù)，是針對(duì)實(shí)踐中實(shí)施的情況進(jìn)行總結(jié)，盡快使這一尚沒有法律依據(jù)的探索合法化，使其成為法律規(guī)范之下的一個(gè)制度。畢竟，包括裁執(zhí)分離模式的探索在內(nèi)的改革都必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)?？梢哉f，這正是筆者通過本文探討裁執(zhí)分離模式存在的法律問題及其法律規(guī)制問題的根本目的所在。

注釋:

[1]信春鷹主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第256頁(yè)。[2]同上注，第38頁(yè)。

[3]如浙江省高級(jí)人民法院于2014年2月出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀(jì)要（試行）》，對(duì)“裁執(zhí)分離”工作中的相關(guān)問題予以明確。最高人民法院司法解釋在國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域確立“裁執(zhí)分離”的強(qiáng)制執(zhí)行新機(jī)制后，浙江高院積極推動(dòng)集體土地征收補(bǔ)償、國(guó)土拆違、責(zé)令交出土地以及環(huán)保責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等領(lǐng)域的“裁執(zhí)分離”。2013年，浙江高院與省政府就國(guó)土領(lǐng)域推行“裁執(zhí)分離”達(dá)成一致意見，浙江省委轉(zhuǎn)發(fā)了省高院文件，要求全面推進(jìn)“裁執(zhí)分離”機(jī)制。2012年4月至2013年11月，全省法院共適用“裁執(zhí)分離”機(jī)制處理案件達(dá)5165件，內(nèi)容涉及征收補(bǔ)償、拆遷裁決、違法建筑拆除、環(huán)境保護(hù)以及民政等多個(gè)領(lǐng)域。參見《浙江規(guī)范非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離》，http://,2015年3月26日訪問。

[4]傅士成：《行政強(qiáng)制研究》，法律出版社2001年版，第280頁(yè)。

[5]王才亮、程國(guó)順等：《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例條文釋義與案例指導(dǎo)》，法律出版社2011年版，第231頁(yè)。

[6]王錫鋅：《司法強(qiáng)拆：挑戰(zhàn)還是機(jī)遇》，《中國(guó)審判》2011年第8期。

[7]沈開舉主編：《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例條文解讀與案例評(píng)點(diǎn)》，中國(guó)法制出版社2011年版，第223～224頁(yè)。

[8]袁曙宏主編：《行政強(qiáng)制法教程》，中國(guó)法制出版社2011年版，第169頁(yè)。

[9]趙大光、馬永欣、王曉濱：《〈關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》，《人民司法》2012年第11期。

[10]如余凌云：《行政強(qiáng)制執(zhí)行理論的再思考》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第4期；郭延軍：《行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配首先要解決好合憲問題—〈行政強(qiáng)制法（草案）＞相關(guān)條文評(píng)析》，《政治與法律》2009年第11期；姜明安：《行政強(qiáng)制立法若干爭(zhēng)議問題之我見》，《法學(xué)家》2010年第3期；楊建順：《司法裁判、裁執(zhí)分離與征收補(bǔ)償》，《法律適用》2011年第6期；程琥：《“裁執(zhí)分離”與相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)研究》，《法律適用》2012年第10期；等等。

[11]《若干問題解釋》第87條規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理……法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理?！钡鶕?jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律才能設(shè)定行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法律沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，行政機(jī)關(guān)只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。可以說，《行政強(qiáng)制法》維持了行政機(jī)關(guān)執(zhí)行和申請(qǐng)法院執(zhí)行的體制。而且，在維持這種“雙軌制”體制的同時(shí)，又明確規(guī)定“法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。反言之，如果法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)就不得申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。該規(guī)定改變了《若干問題解釋》中“法律、法規(guī)”作為行政強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù)和“法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理”的規(guī)定。這是《行政強(qiáng)制法》對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行制度作出的調(diào)整，事實(shí)上也擴(kuò)大了申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為范圍，強(qiáng)化了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

[12]參見《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》，載信春鷹主編：《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法釋義》，法律出版社2011年版，第275～276頁(yè)。

[13]參見王華偉：《試論非訴行政執(zhí)行體制之改造》，《政治與法律》2014年第9期。[14]同前注 [10]，楊建順文。

[15]孫乾：《行政強(qiáng)制法草案四次審議未通過》，《京華時(shí)報(bào)》2011年4月23日。

[16]我國(guó)確實(shí)存在這樣的“雙機(jī)制”行政強(qiáng)制執(zhí)行體制，如《稅收征收管理法》第88條第3款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰決定逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議也不向人民法院起訴、又不履行的，作出處罰決定的稅務(wù)機(jī)關(guān)可以采取本法第四十條規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行措施，或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?/p>

[17]楊建順：《行政強(qiáng)制法18講》，中國(guó)法制出版社2011年版，第135頁(yè)。

[18]參見應(yīng)松年主編：《行政訴訟法與行政復(fù)議法的修改與完善》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第131頁(yè)。

[19]參見王曉濱：《淺議國(guó)有土地上房屋征收中的強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施權(quán)》，載《行政執(zhí)法與行政審判》2011年第2集，中國(guó)法制出版社2011年版，第100頁(yè)。

[20]同上注，第104頁(yè)。

[21]丁國(guó)鋒、王磊磊：《全國(guó)首個(gè)行政案件執(zhí)行局成立緣由》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年3月1日。[22]張尚鷟主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1990年版，第232頁(yè)。[23]應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》，《中國(guó)法學(xué)》1998年第3期。[24]應(yīng)松年：《行政強(qiáng)制立法的幾個(gè)問題》，《法學(xué)家》2006年第3期。

[25]陳希國(guó)：《“裁執(zhí)分離”模式中政府行為的性質(zhì)辨析》，《人民法院報(bào)》2014年4月23日。

[26]上海已出現(xiàn)區(qū)人民政府按照裁執(zhí)分離模式實(shí)施法院的強(qiáng)制拆遷裁定而被提起行政附帶賠償訴訟并被法院受理的案件。參見顧文劍、陸兵：《七旬夫婦狀告閔行區(qū)政府索賠2億 激辯強(qiáng)遷是否合法》，《東方早報(bào)》2013年12月12日。

[27]參見何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011年版，第246頁(yè)。[28]同前注 [17]，楊建順書，第149頁(yè)。

[29]參見信春鷹：《我國(guó)的行政強(qiáng)制法律制度》，《中國(guó)人大》2005年第9期。[30]同前注 [9]，趙大光、馬永欣、王曉濱文。

[31][美]理查德?B．斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第7頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：沈?？?，華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師 文章來源：《法學(xué)》2015年第5期 發(fā)布時(shí)間：2015-11-22

第二篇：論房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行裁執(zhí)分離模式之構(gòu)建

內(nèi)容提要：2011年1月《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布施行，以司法拆遷取代了行政拆遷，將法院推上了拆遷糾紛的風(fēng)口浪尖。不論是我國(guó)的司法體制現(xiàn)狀，抑或?qū)π姓?quán)和司法權(quán)的定位，還是法院的職能作用和軟硬件配置都決定了法院無法承受司法拆遷之重任。在現(xiàn)實(shí)境況下，破解條例頒行帶來的房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行難題，最好的途徑是設(shè)置法院裁決、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式，能夠較好地實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的理性回歸與相互制衡。

2011年1月頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《房屋征收與補(bǔ)償條例》)取消了房屋征收補(bǔ)償決定的行政強(qiáng)制拆遷，代之以司法強(qiáng)制拆遷。根據(jù)該條例第二十八條的規(guī)定，被執(zhí)行人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)政府依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。依照《房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，凡是房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件全部由法院審查并予以執(zhí)行。但就我國(guó)的司法體制現(xiàn)狀而言，在對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的定位沒有改變的情況下，法院的職能作用和軟硬件配置都注定無法承受司法拆遷的重任;而且《房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)，不僅理論上難以獲得有力支撐，而且在實(shí)踐層面也不具有實(shí)際運(yùn)作的可行性。在現(xiàn)實(shí)境況下，對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件設(shè)置法院裁決、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式，能夠較好地解決《房屋征收與補(bǔ)償條例》帶來的非訴執(zhí)行難題。

一、《房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)后法院面臨的困境

(一)司法中立性面臨挑戰(zhàn)

《房屋征收與補(bǔ)償條例》取消了行政強(qiáng)拆，將拆遷強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)完全賦予法院，是以法院足夠超然、獨(dú)立，不受行政機(jī)關(guān)及其他外力干涉和影響為前提的。但現(xiàn)實(shí)狀況并非如此，法院的人、財(cái)、物均依賴當(dāng)?shù)卣呢?cái)政保障，而各類大中型工程與當(dāng)?shù)卣尕P(guān)，法院受理、審判、審查、執(zhí)行拆遷類案件都不可避免地會(huì)受到來自行政機(jī)關(guān)的壓力，難以做到真正的超然和獨(dú)立。法院并非政府的職能部門，而是專門的審判機(jī)關(guān)，按照司法被動(dòng)性和中立性的要求進(jìn)行司法活動(dòng)，主動(dòng)介入糾紛處理并非其職能范疇。但實(shí)際上法院常常被政府作為一個(gè)職能部門來對(duì)待，各地為了使其規(guī)劃建設(shè)的重要項(xiàng)目如期順利進(jìn)行，在組織拆遷時(shí)，往往將法院納入指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。此舉雖然在一定程度上可以有效整合人力資源，但拆遷糾紛一旦訴至法院，法院在訴前就已參與拆遷活動(dòng)，與案件存在事實(shí)上的利害關(guān)系，再審理此類案件，其公正性自然令人懷疑。而且，對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件，法院難以確保其自身判斷取舍的全面正確性，又親自實(shí)施強(qiáng)制搬遷，鑒于目前我國(guó)行政權(quán)和司法權(quán)的配置狀況，其作為居間裁斷者的定位以及作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障的作用勢(shì)必會(huì)因此受到影響，法院的形象和權(quán)威也將難免要因此受到損毀。

(二)法院執(zhí)行力量無法滿足司法拆遷的需要

房屋征收補(bǔ)償案件涉及人員廣、社會(huì)影響大、矛盾集中容易激化，且拆遷工作具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，法院現(xiàn)有執(zhí)行力量無法承受司法拆遷的需要。如：昭通市兩級(jí)法院執(zhí)行局目前僅有執(zhí)行人員100名，有相當(dāng)一部分執(zhí)行人員年齡在45歲以上，裝備較為落后，兩級(jí)法院執(zhí)行人員、執(zhí)行裝備和經(jīng)費(fèi)保障已顯不足;最近六年兩級(jí)法院共辦理13147件各類執(zhí)行案件，其中強(qiáng)制執(zhí)行2984件，另有4177件案件中止、終結(jié)或其他處理(包括撤回申請(qǐng)、終結(jié)本次執(zhí)行程序、暫緩執(zhí)行等)，法院執(zhí)行力量應(yīng)付日常執(zhí)行任務(wù)已經(jīng)疲于奔命，尤其是強(qiáng)制執(zhí)行案件數(shù)量多以及以中止、終結(jié)或其他方式處理的案件帶來的隱性執(zhí)行壓力，讓法院不堪重負(fù)。執(zhí)行實(shí)務(wù)中，凡是涉及重大、敏感的房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行案件，不僅是法院舉全院之力，而且還要求助當(dāng)?shù)卣ㄎ{(diào)動(dòng)和整合公安、檢察、司法、有關(guān)行政機(jī)關(guān)甚至武警力量，制定周密的執(zhí)行預(yù)案，統(tǒng)一行動(dòng)，才能完成強(qiáng)制執(zhí)行任務(wù)。按《房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，所有房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件全部歸由法院執(zhí)行，法院不具備相應(yīng)的執(zhí)行力量和執(zhí)行手段，這無疑將給法院帶來沉重的壓力。

(三)法院沒有解決拆遷后續(xù)事項(xiàng)的能力

房屋征收補(bǔ)償并非一拆了事，伴隨城市房屋拆遷以及農(nóng)村集體土地被征用、房屋被拆遷所產(chǎn)生的被征收人的住房安置、城市(農(nóng)村)低保、子女入學(xué)、就業(yè)務(wù)工、醫(yī)療保障等事項(xiàng)，均不在法院職能范圍之內(nèi)，法院無法保障被征收人的以上權(quán)利。司法實(shí)踐中，權(quán)益沒有得到有效保障成為被征收人上訪、鬧訪的主要理由，也成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。實(shí)際上，在房屋拆遷中，被征收人往往處于較為弱勢(shì)的地位，有很多權(quán)益需要得到政府相關(guān)行政部門的職能保障。但房屋拆遷案件申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行后，拆遷方往往逃避責(zé)任，對(duì)被征收人也不再主動(dòng)做工作，將矛盾推向法院;而當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也往往以法院已經(jīng)受理案件為由推卸應(yīng)由政府部門履行的善后責(zé)任

。一方面是法院拆了房屋沒有善后保障職能，另一方面卻是政府行政資源的閑置，法院被推向房屋拆遷矛盾的風(fēng)口浪尖，處境極為被動(dòng)。也正因法院無法解決房屋拆遷后續(xù)事項(xiàng)，使被征收人質(zhì)疑司法公正，引起多數(shù)被征收人的怨言，認(rèn)為“官官相護(hù)”，社會(huì)效果極不理想，影響了法院形象和司法權(quán)威。

(四)房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件司法審查的新變化

以司法強(qiáng)制拆遷取代行政強(qiáng)制拆遷，市、縣級(jí)政府向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行的房屋征收補(bǔ)償決定案件不僅數(shù)量將會(huì)明顯增加，而且法院審查程序和標(biāo)準(zhǔn)也將會(huì)有重大變化。房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)是否按照拆遷行政案件的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，還是有所區(qū)別?對(duì)于政府作出的補(bǔ)償決定的審查是否包括合法性、合理性、可執(zhí)行性或無效性審查?審查過程中是否引入聽證程序?這些都是需要司法實(shí)務(wù)予以解決的，但此前并無經(jīng)驗(yàn)積累，對(duì)于法院來說也是全新挑戰(zhàn)。

二、房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的設(shè)置

房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件的審查與執(zhí)行如何解決?理論和實(shí)務(wù)界有不同的看法：第一種觀點(diǎn)是“裁執(zhí)合一”，即由法院作出執(zhí)行裁定并負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。這種觀點(diǎn)的弊端在于：一是拆遷案件一般涉及當(dāng)事人眾多，對(duì)抗性極強(qiáng)，極易引發(fā)暴力沖突或群體性事件，以法院現(xiàn)有的人力、物力，很難完成此項(xiàng)任務(wù)。二是法院親自實(shí)施非訴強(qiáng)制執(zhí)行，很容易給社會(huì)公眾造成法院系“拆遷公司”的印象，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法院的公正形象;而且法院由于自身能力所限，遲遲不能完成強(qiáng)制執(zhí)行工作，不僅使得拆遷涉及的公共利益難以實(shí)現(xiàn)，客觀上也嚴(yán)重影響了司法權(quán)威。三是法院自裁自執(zhí)，仍然避免不了行政強(qiáng)拆既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的尷尬，行政強(qiáng)拆存在的弊病仍有可能會(huì)在司法強(qiáng)拆中出現(xiàn)。

第二種觀點(diǎn)是“裁執(zhí)分離”，即由法院進(jìn)行司法審查，作出強(qiáng)制執(zhí)行的裁決，由行政機(jī)關(guān)具體組織實(shí)施，這是法院和行政機(jī)關(guān)之間的裁執(zhí)分離模式。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)，并認(rèn)為建立裁執(zhí)分離的執(zhí)行模式是現(xiàn)實(shí)境況下法院破解房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行難題最為有效的路徑。

(一)建立房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的可行性

1.法律依據(jù)

2012年1月1日起正式施行的《行政強(qiáng)制法》集中反映了盡量擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，確立了行政強(qiáng)制執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的立法價(jià)值取向，這實(shí)際上是對(duì)《房屋征收與補(bǔ)償條例》所確立的司法強(qiáng)制執(zhí)行體制的否定，也充分體現(xiàn)了立法者破解征收與補(bǔ)償條例所造成的立法技術(shù)上難題的智慧。也就是說，對(duì)于房屋征收與補(bǔ)償所引發(fā)的拆遷非訴執(zhí)行案件，建立法院裁定、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式是符合《行政強(qiáng)制法》的立法本意的，只是具體的制度架構(gòu)需要借助于今后的法律規(guī)范的健全以及司法解釋的完善。另外，《行政訴訟法》只規(guī)定了由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，并沒有對(duì)如何申請(qǐng)執(zhí)行等具體機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，也沒有對(duì)具體非訴執(zhí)行制度作出專門規(guī)定。對(duì)于非訴執(zhí)行申請(qǐng)，法院裁定執(zhí)行的，由法院負(fù)責(zé)該具體行政行為的執(zhí)行，只有最高法院司法解釋的支持，卻沒有法律層面的依據(jù)。在我國(guó)目前的制度模式下，由法院負(fù)責(zé)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，只能視為事實(shí)上的狀態(tài)。這種事實(shí)狀態(tài)實(shí)際上是不合理的，需要對(duì)其進(jìn)行改革，而建立拆遷非訴執(zhí)行案件裁執(zhí)分離模式就是一種較為可行的路徑選擇。最高法院2012年4月10日起施行的《關(guān)于辦理申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定》)也有條件地選擇了一定程度上的裁執(zhí)分離模式，該規(guī)定第九條確立了對(duì)于法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件一般由作出補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)政府組織實(shí)施，法院執(zhí)行為例外的原則。

2.裁執(zhí)分離的優(yōu)勢(shì)

裁執(zhí)分離的優(yōu)勢(shì)在于：一是行政機(jī)關(guān)在人員數(shù)量、專業(yè)性、經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、熟悉情況等方面具有法院所不具有的優(yōu)勢(shì)，市、縣級(jí)政府作為地方政府擁有足夠的行政資源以保障具體實(shí)施非訴強(qiáng)制執(zhí)行，并實(shí)現(xiàn)行政效率的提高和公共資源的節(jié)約。二是法院充分發(fā)揮司法審查權(quán)的監(jiān)督作用，同時(shí)對(duì)需要裁決解決的事項(xiàng)作出判斷，能對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施行為進(jìn)行有效地監(jiān)督。三是法院避免過早介入拆遷非訴執(zhí)行，在司法審查與裁決時(shí)能夠更為超脫和中立，并能促使行政機(jī)關(guān)依法履職，司法的回歸司法，行政的回歸行政，司法權(quán)和行政權(quán)相互制約，實(shí)現(xiàn)權(quán)力均衡配置，這樣更有利于保障被征收人的合法權(quán)益，有利于樹立法院司法公正形象和維護(hù)司法權(quán)威。

(二)房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件的司法審查

1.案件管轄

被征收人在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議，也不提起行政訴訟，在征收補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，按照最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十九條：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，由申請(qǐng)人所在地的基層法院受理;執(zhí)行對(duì)象為不動(dòng)產(chǎn)的，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的基層法院受理。基層法院認(rèn)為執(zhí)行確有困難的，可以申請(qǐng)上級(jí)法院執(zhí)行，上級(jí)法院可以決定由其執(zhí)行，也可以決定由下級(jí)法院執(zhí)行”的規(guī)定，市、縣級(jí)政府就征收補(bǔ)償決定申請(qǐng)非訴執(zhí)行，原則上應(yīng)由基層法院管轄。最高法院《關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定》中亦明確規(guī)定房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件由房屋所在地基層法院管轄。不過筆者認(rèn)為，此類案件的管轄?wèi)?yīng)以基層法院管轄為主，對(duì)于中級(jí)法院轄區(qū)范圍內(nèi)特別重大、矛盾特別突出、涉案人數(shù)特別多、可能引發(fā)大規(guī)模涉法涉訴上訪且具有管轄權(quán)的基層法院無力承擔(dān)的，應(yīng)由中級(jí)法院提級(jí)管轄進(jìn)行非訴審查，以便在審查過程中盡可能地爭(zhēng)取市、縣兩級(jí)黨委支持，整合市、縣兩級(jí)政府行政資源，能動(dòng)司法，盡量爭(zhēng)取化解更多的矛盾，促成政府撤回強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，減輕執(zhí)行包袱。另外，高級(jí)法院還可以針對(duì)不同的案件情況，視其復(fù)雜性、影響力以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和干擾因素的大小等，在全省范圍內(nèi)指定相關(guān)法院管轄。通過異地管轄，使受理此類案件的法院避開地方保護(hù)主義的干擾，司法審查更為超脫。

所以，對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件的管轄，應(yīng)設(shè)置以被征收房屋所在地基層法院管轄為主，中級(jí)法院提級(jí)管轄為輔，必要時(shí)由高級(jí)法院指定異地法院管轄相結(jié)合的管轄模式。

2.立案審查

對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件，法院在立案審查時(shí)主要是進(jìn)行形式審查，按照《行政強(qiáng)制法》最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》、《房屋征收與補(bǔ)償條例》以及最高法院《關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定》的規(guī)定，著重審查以下內(nèi)容：

一是市、縣級(jí)政府的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)是否在被執(zhí)行人(被征收人)的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。筆者認(rèn)為，政府逾期提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，不論其有何理由，法院均應(yīng)不予受理。畢竟，作為一級(jí)政府，對(duì)于法定期限其有足夠的資源予以關(guān)注和把握，法定期限不向法院申請(qǐng)，則應(yīng)視為政府放棄申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。最高法院《關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定》關(guān)于政府有正當(dāng)理由，逾期申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，法院應(yīng)予以受理的規(guī)定可能放縱政府怠于行使申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

二是市、縣級(jí)政府的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書是否由其負(fù)責(zé)人簽名及加蓋政府印章并注明日期;若無，限期補(bǔ)正，未補(bǔ)正的裁定不予受理。

三是市、縣級(jí)政府是否提供了征收補(bǔ)償決定及作出決定的依據(jù)，被征收人和直接利害關(guān)系人的意見及行政機(jī)關(guān)的催告情況，被征收人的個(gè)人情況及財(cái)產(chǎn)狀況，被征收房屋的情況，補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)賬號(hào)相關(guān)證據(jù)，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋及周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)、面積等相關(guān)材料，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)材料，以及其他證明必須強(qiáng)制執(zhí)行的正當(dāng)事由及證據(jù)材料。政府未提供法定書面材料和證據(jù)的，法院應(yīng)限期補(bǔ)正，未補(bǔ)正或補(bǔ)正后不符合法定受案條件的，則裁定不予受理。

3.非訴審查標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于征收補(bǔ)償決定非訴審查應(yīng)采取什么審查標(biāo)準(zhǔn)有不同的意見，第一種是合法性審查，即從補(bǔ)償決定作出主體是否合法、認(rèn)定事實(shí)是否清楚充分、作出程序是否合法以及適用法律法規(guī)是否正確等方面進(jìn)行。第二種是合法性兼顧合理性審查，對(duì)于征收補(bǔ)償決定明顯不合理的裁定不予執(zhí)行。第三種是合法性、合理性、可執(zhí)行性審查兼而有之，不具有可執(zhí)行性的征收補(bǔ)償決定，法院亦裁定不予執(zhí)行。第四種是無效性審查，即不審查征收補(bǔ)償決定的合法性、合理性及可執(zhí)行性，而是審查其是否屬于無效征收補(bǔ)償決定，有效的征收補(bǔ)償決定依法裁定執(zhí)行，無效的則裁定不予執(zhí)行。

筆者贊同無效性審查標(biāo)準(zhǔn)，原因在于除《行政強(qiáng)制法》第五十七條規(guī)定的三種情形外，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)非訴強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)進(jìn)行書面審查并作出是否執(zhí)行的裁定僅有七天時(shí)間，如此之短的時(shí)間內(nèi)是不可能進(jìn)行合法性、合理性及可執(zhí)行性的審查的;而且《行政強(qiáng)制法》第五十八條以及最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十五條都有“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的，明顯缺乏法律依據(jù)的，其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的”規(guī)定，表明立法機(jī)關(guān)和最高法院都認(rèn)同“重大且明顯違法”的具體行政行為，法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。而且最高法院《關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定》第六條亦采納了無效性審查標(biāo)準(zhǔn)。征收補(bǔ)償決定非訴審查采用無效性標(biāo)準(zhǔn)有明確的法律依據(jù)。

至于行政庭組成合議庭對(duì)征收補(bǔ)償決定進(jìn)行無效性審查時(shí)應(yīng)包含哪些內(nèi)容，筆者認(rèn)為，征收補(bǔ)償決定的非訴審查并非一個(gè)單純的法律問題，而是一個(gè)涉及到方方面面復(fù)雜關(guān)系、利益博弈以及社會(huì)穩(wěn)定的大局問題。因征收補(bǔ)償決定作出的前提是政府基于公共利益需要對(duì)被征收人的房屋進(jìn)行征收，政府作出了征收決定和征收補(bǔ)償方案，被征收人在此基礎(chǔ)上與房屋征收部門未能達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議或者房屋產(chǎn)權(quán)人不明，房屋征收部門報(bào)請(qǐng)市、縣級(jí)政府才作出征收補(bǔ)償決定的，這些步驟環(huán)環(huán)相扣，對(duì)征收補(bǔ)償決定進(jìn)行無效性審查必須倒回去厘清這些環(huán)節(jié)，只有每個(gè)環(huán)節(jié)都有效，才能裁定執(zhí)行。故最高法院《關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定》關(guān)于只審查征收補(bǔ)償決定的有效性的審查標(biāo)準(zhǔn)不夠全面，而應(yīng)涵蓋征收決定和征收補(bǔ)償方案。

具體來說，無效性審查包含以下內(nèi)容： 一是征收補(bǔ)償決定是否明顯缺乏事實(shí)依據(jù)和法律、法規(guī)依據(jù)，是否嚴(yán)重違反法定程序以及明顯超越職權(quán)，是否明顯不符合公平補(bǔ)償原則，是否明顯違反行政目的嚴(yán)重?fù)p害公共利益;二是作為征收補(bǔ)償決定前提的征收決定和補(bǔ)償方案是否明顯缺乏事實(shí)依據(jù)和法律、法規(guī)依據(jù)，是否嚴(yán)重違反法定程序，明顯超越職權(quán)以及明顯違反行政目的;三是是否依法進(jìn)行補(bǔ)償安置、強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)案是否具有可行性，是否可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和存在引發(fā)群體性糾紛或可能導(dǎo)致人身傷害等重大社會(huì)穩(wěn)定隱患。第一、二兩項(xiàng)為法院絕對(duì)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的情形;第三項(xiàng)為相對(duì)的暫緩裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的情形，本可經(jīng)行政機(jī)關(guān)補(bǔ)正后達(dá)到相應(yīng)要求再裁定執(zhí)行，但最高法院的《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》強(qiáng)調(diào)，凡是補(bǔ)償安置不到位或具體行政行為雖然合法但確有明顯不合理及不宜執(zhí)行情形的，法院不得裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。故在司法實(shí)踐中，為確保萬無一失，還是應(yīng)嚴(yán)格按照最高法院《緊急通知》的精神辦理。

4.引入聽證程序

在裁執(zhí)分離模式下，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，法院要嚴(yán)格非訴審查程序，圍繞重大且明顯違法的無效性審查標(biāo)準(zhǔn)，確保法院審查既能有效阻止違法的房屋征收決定、征收補(bǔ)償決定等進(jìn)入執(zhí)行程序，又能尊重行政裁量和立法裁量，最大限度地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)政策裁量方面的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域給付行政健康發(fā)展。筆者認(rèn)為，對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件，因?yàn)樵谡魇諞Q定、補(bǔ)償協(xié)議以及補(bǔ)償決定限期履行階段，征收人與被征收人已經(jīng)過多次博弈，落實(shí)到最后就是補(bǔ)償是否合理到位、被征收人應(yīng)不應(yīng)該搬遷。因?yàn)榉课菡魇粘鲇诠怖娴目紤]，被征收人實(shí)際上處于較為被動(dòng)的地位，非訴審查環(huán)節(jié)保障被征收人的程序知情權(quán)及參與權(quán)至為重要，故應(yīng)在非訴審查中引入聽證程序。即，以下情形應(yīng)當(dāng)通知被征收人、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以及邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、媒體或相關(guān)單位與群眾參與公開聽證：征收決定、征收補(bǔ)償方案、征收補(bǔ)償決定是否具有“重大且明顯違法”的情形;執(zhí)行后果可能無法補(bǔ)救的;案外人提出異議且法院認(rèn)為必要的;被征收人提出申請(qǐng)且法院認(rèn)為必要的以及法院認(rèn)為可以進(jìn)行聽證的其他情形。另外，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織要求參與聽證程序的，法院應(yīng)予準(zhǔn)許。經(jīng)過聽證程序，結(jié)合書面審查情況，法院作出是否執(zhí)行的裁定。

(三)房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行

在裁執(zhí)分離模式下，法院負(fù)責(zé)司法審查，市、縣政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施拆遷。本來行政機(jī)關(guān)如何執(zhí)行，應(yīng)由其根據(jù)案件具體情況而定。但在現(xiàn)實(shí)境況下，法院不可能在房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行中全身而退，最高法院出臺(tái)的《關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定》，也只是有限度的裁執(zhí)分離，并非真正意義上的裁執(zhí)分離。如何說服地方政府承擔(dān)起房屋拆遷的重任，除了有法律依據(jù)，更重要的是取得政府對(duì)法院職能和工作性質(zhì)的理解與支持，真正履行起行政強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù)。而法院一旦裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，除了向申請(qǐng)機(jī)關(guān)和被執(zhí)行人送達(dá)裁定書外，還應(yīng)根據(jù)案件實(shí)際情況建議申請(qǐng)機(jī)關(guān)依法采取必要措施，保障征收與補(bǔ)償活動(dòng)順利實(shí)施。比如建議行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的執(zhí)行預(yù)案，整合行政資源，充分考慮被征收人的各種利益訴求，盡量促使被征收人自動(dòng)搬遷，慎用強(qiáng)制執(zhí)行措施，避免因強(qiáng)拆引發(fā)群體性事件、嚴(yán)重人身傷害事件、重大信訪事件等不良事件，力求實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的平衡。筆者認(rèn)為，雖然最高法院《關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定》設(shè)置了行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為主，法院執(zhí)行為輔的房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行模式，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，各級(jí)法院應(yīng)盡量爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣睦斫夂椭С?，把此類案件的?zhí)行權(quán)歸由政府行使，才能實(shí)現(xiàn)司法權(quán)和行政權(quán)的理性回歸和相互制衡。

(四)完善房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行的司法救濟(jì)制度

1.建立被執(zhí)行人申請(qǐng)復(fù)議制度

按照《行政強(qiáng)制法》第五十八條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)不予執(zhí)行裁定有異議的，可以在法定期限內(nèi)向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議，上一級(jí)法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)作出是否執(zhí)行的裁定，實(shí)際上已經(jīng)賦予行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議權(quán);但若法院作出執(zhí)行裁定，被執(zhí)行人不服執(zhí)行裁定的，不論是《行政強(qiáng)制法》、《行政訴訟法》，還是《房屋征收與補(bǔ)償條例》均未賦予被執(zhí)行人申請(qǐng)復(fù)議權(quán)。筆者認(rèn)為，房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件經(jīng)法院審查后作出的裁定，就其本質(zhì)而言，與訴訟的裁定一樣，涉及被執(zhí)行人的實(shí)體和程序權(quán)利義務(wù)。此類案件實(shí)行的“一裁終局”與“二審終審”的訴訟制度相悖。如果被執(zhí)行人不服法院準(zhǔn)予強(qiáng)制拆遷的裁定，可以比照《行政強(qiáng)制法》第五十八條的規(guī)定，自收到裁定之日起十五日內(nèi)向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議，上一級(jí)法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)作出是否執(zhí)行的裁定。這樣不僅可以保證被執(zhí)行人享有陳述與申辯的權(quán)利，也可以通過上一級(jí)法院的審查糾正下一級(jí)法院審查時(shí)未發(fā)現(xiàn)或處理不當(dāng)?shù)膯栴}，還可以滿足行政效率要求。

2.完善被執(zhí)行人異議申訴制度

根據(jù)最高法院《關(guān)于法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》第一百三十條第一款、第一百三十一條的規(guī)定，對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件，被執(zhí)行人認(rèn)為存在不予執(zhí)行的事由法院應(yīng)當(dāng)作出不予執(zhí)行裁定而未作出的情形，或者被執(zhí)行人對(duì)強(qiáng)制拆遷的裁定有異議，但案件已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行程序的，被執(zhí)行人可以向受理非訴執(zhí)行案件法院的上一級(jí)法院提出異議并申訴。上一級(jí)法院收到被執(zhí)行人的異議和申訴，應(yīng)對(duì)案件進(jìn)行審查，異議成立的，可以責(zé)令下級(jí)法院在指定期限內(nèi)作出不予執(zhí)行的裁定，或由上一級(jí)法院直接裁定不予執(zhí)行。通過異議申訴制度，可以為被執(zhí)行人提供更高級(jí)別的司法救濟(jì)，有利于保障被執(zhí)行人的合法權(quán)益。