第一篇：城市更新之外的他徑：深圳非農(nóng)建設(shè)用地合作開發(fā)

城市更新之外的他徑：深圳非農(nóng)建設(shè)用地合作開發(fā)

作者：城市更新組 發(fā)布時(shí)間：2015-11-26 14:39:58

編者按

城市更新項(xiàng)目一直是深圳市開發(fā)商獲取土地的主戰(zhàn)場(chǎng)，但除了城市更新模式外，如果有條件，開發(fā)商與村股份公司合作開發(fā)非農(nóng)建設(shè)用地也不失為更好的一個(gè)選擇。筆者結(jié)合自身法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)深圳非農(nóng)建設(shè)用地的概念、利用方式、合作開發(fā)模式與城市更新模式的比較、合作開發(fā)程序進(jìn)行整理介紹，以期對(duì)讀者有所裨益。

一、深圳非農(nóng)建設(shè)用地的概念

在深圳，非農(nóng)建設(shè)用地是城市化轉(zhuǎn)地過程中為滿足原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)發(fā)展或生活需要，根據(jù)《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國(guó)土管理暫行辦法》（深府（1993）283號(hào)）、《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》（深府（2004）102號(hào)）等規(guī)定，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃定給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地。除非農(nóng)建設(shè)用地外，深圳還存在征地返還用地，是指政府征收原農(nóng)村集體所有的土地后，返還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地，征地返還用地的利用模式與非農(nóng)建設(shè)用地基本相同。

基于深圳城市化的快速發(fā)展和土地資源的稀缺，1993年和2004年，深圳市分別對(duì)特區(qū)外的土地即寶安和龍崗兩區(qū)所謂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國(guó)家所有。在這次城鎮(zhèn)化的過程中，為了對(duì)原集體土地權(quán)利人和村民予以補(bǔ)償，寶安和龍崗兩區(qū)分別出臺(tái)了相關(guān)的政策性文件，劃定出一定面積的非農(nóng)建設(shè)用地返還給原村集體和村民作為工商、居住和公共設(shè)施用地。根據(jù)《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》深府[2004]102號(hào)文件，按照“工商用地指標(biāo)1平方米/人、居住用地1平方米/戶、公共設(shè)施用地2平方米/戶”的標(biāo)準(zhǔn)返還非農(nóng)建設(shè)用地，但當(dāng)時(shí)的補(bǔ)償工作并未完全落實(shí)到位，有些村股份公司的返還非農(nóng)建設(shè)用地?zé)o地可落，指標(biāo)懸空，形成了所謂非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)。因非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)可以抵扣地價(jià)，在市場(chǎng)上也是炙手可熱，明碼標(biāo)價(jià)進(jìn)行交易和轉(zhuǎn)讓。

二、非農(nóng)建設(shè)用地的規(guī)范性文件

非農(nóng)建設(shè)用地涉及土地、規(guī)劃、城市更新、集體資產(chǎn)管理等多方面的內(nèi)容，深圳市以及寶安、龍崗、坪山、龍華、光明等區(qū)涉及非農(nóng)建設(shè)用地的規(guī)范性文件非常繁雜。但總體而言，最為重要的規(guī)范性文件主要有以下三個(gè)：

1、《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國(guó)土管理暫行辦法》（深府〔1993〕283號(hào)）

2、《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》（深府〔2004〕102號(hào)）

3、《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》（深府〔2011〕198號(hào)）

三、深圳非農(nóng)建設(shè)用地的利用方式

為了盤活非農(nóng)建設(shè)用地的開發(fā)利用，深圳市和各區(qū)出臺(tái)了一系列的關(guān)于非農(nóng)建設(shè)用地利用的政策性文件，歸納而言，非農(nóng)建設(shè)用地主要有以下兩者利用途徑：

1、如果非農(nóng)建設(shè)用地與征地返還用地屬于空地的，則股份公司可以轉(zhuǎn)讓、自主開發(fā)、合作開發(fā)、作價(jià)入股等方式進(jìn)入市場(chǎng)交易。目前，村股份公司將非農(nóng)建設(shè)用地與開發(fā)商進(jìn)行合作開發(fā)，由村股份公司提供非農(nóng)建設(shè)用地，開發(fā)商投入全部開發(fā)建設(shè)資金，并將建成后的一定面積的物業(yè)分配給村股份公司，屬于比較常見的方式。

2、對(duì)于建成區(qū)的非農(nóng)建設(shè)用地，如符合城市更新條件的，可申請(qǐng)進(jìn)行更新改造。對(duì)于與規(guī)劃相沖突的非農(nóng)建設(shè)用地，按規(guī)定也可申請(qǐng)調(diào)入城市更新項(xiàng)目的范圍。

四、非農(nóng)建設(shè)用地的合作開發(fā)和城市更新模式的比較

1、對(duì)象不同

合作開發(fā)的非農(nóng)建設(shè)用地對(duì)象除應(yīng)當(dāng)為空地外，在用地類型上也有所限制。根據(jù)深府（2004）102號(hào)文，劃定給村股份公司的非農(nóng)建設(shè)用地有三種類型：（1）工商用地；（2）居民住宅用地（含一戶一棟的住宅用地、統(tǒng)建樓用地）；（3）公共設(shè)施用地。只有工商用地才能進(jìn)入市場(chǎng)交易和合作開發(fā)，而居民住宅用地和公共設(shè)施用地不能進(jìn)入市場(chǎng)交易。但如采取城市更新模式，則可以包括建成區(qū)的居民住宅用地和公共設(shè)施用地。

2、程序不同

非農(nóng)建設(shè)用地的合作開發(fā)相對(duì)程序比較簡(jiǎn)單，除履行村股份公司的合作方篩選、內(nèi)部決議程序外，還需要報(bào)街道辦、城建局、國(guó)有資產(chǎn)管理部門、規(guī)劃國(guó)土部門等行政部門審批?？傮w而言，正常情況下一年左右是可以完成簽署土地出讓合同的程序。

城市更新模式則耗時(shí)長(zhǎng)久，從納入城市更新單元計(jì)劃、產(chǎn)權(quán)核查、搬遷補(bǔ)償、專項(xiàng)規(guī)劃審批、產(chǎn)權(quán)注銷到實(shí)施主體確定，往往需要2-3年的時(shí)間。為了規(guī)避如此復(fù)雜的程序，對(duì)于規(guī)劃為居住或商業(yè)的用地建成區(qū)土地，不少村股份公司在已經(jīng)劃定的非農(nóng)建設(shè)用地范圍自行拆除建筑，成為“空地”后按規(guī)劃申請(qǐng)非農(nóng)建設(shè)用地的上市交易。

3、地價(jià)補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)不同

非農(nóng)建設(shè)用地用作商品性質(zhì)上市交易的，需補(bǔ)交地價(jià)。根據(jù)深府〔2011〕198號(hào)文，非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地的空地申請(qǐng)進(jìn)入市場(chǎng)交易的，按照以下規(guī)定繳交地價(jià)：工業(yè)類用地，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)的10%繳納地價(jià)。居住類和商業(yè)、辦公類用地，建筑容積率在3.2以下部分（含3.2），按照公告基準(zhǔn)地價(jià)的10%繳納地價(jià)；建筑容積率在3.2至4.5之間的部分（含4.5），按照公告基準(zhǔn)地價(jià)的30%繳納地價(jià)；建筑容積率超過4.5的部分，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)的100%繳納地價(jià)。原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地落在建成區(qū)，符合城市更新有關(guān)規(guī)定的，需按照《深圳市城市更新辦法》第三十六條第一款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收，即建筑容積率在2.5及以下部分，不再補(bǔ)繳地價(jià)；建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的20%補(bǔ)繳地價(jià)；建筑容積率超過4.5的部分，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳地價(jià)。

4、村股份公司分配物業(yè)是否納入開發(fā)成本的稅收認(rèn)定不同

在非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行合作開發(fā)模式下，村股份公司與開發(fā)商是合作開發(fā)關(guān)系，村股份公司提供土地，并在物業(yè)建成后，將對(duì)應(yīng)面積的返還物業(yè)登記至村股份公司或村民名下，該返還物業(yè)是合作開發(fā)的收益分配，所以不僅不能納入項(xiàng)目開發(fā)成本，反而會(huì)發(fā)生房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記的稅費(fèi)，成本較高。

在城市更新模式下，村股份公司和開發(fā)商存在搬遷補(bǔ)償關(guān)系，村股份公司一般是采取作為物業(yè)原權(quán)利人與申報(bào)主體簽署《搬遷補(bǔ)償協(xié)議》的方式獲得回遷物業(yè)，該回遷物業(yè)成本可以納入項(xiàng)目的開發(fā)成本，抵扣土地增值稅，且回遷物業(yè)登記在村股份公司或村民名下時(shí)，不會(huì)發(fā)生房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記的稅費(fèi)，稅務(wù)上較為有利。此外，為了避免城市更新項(xiàng)目爛尾，無法向村股份公司及村民補(bǔ)償物業(yè)，政府主管部門對(duì)搬遷補(bǔ)償回遷房的選房、建成和分配等都進(jìn)行監(jiān)管，不完成回遷房物業(yè)的分配工作，不核發(fā)其他對(duì)外銷售的商品房的預(yù)售許可證，以約束開發(fā)商，但在非農(nóng)建設(shè)用地合作開發(fā)項(xiàng)目中則無此監(jiān)管要求。

五、非農(nóng)建設(shè)用地合作開發(fā)的程序

開發(fā)商與村股份公司進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)用地合作開發(fā)時(shí)，首先，需要核查村股份公司是否獲得了國(guó)土規(guī)劃部門關(guān)于非農(nóng)建設(shè)用地的用地批復(fù)文件，確認(rèn)村股份公司對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地的合法權(quán)利。此外，需要特別注意合作開發(fā)程序的合法性。就程序而言，具體包括股份公司的內(nèi)部程序和政府主管機(jī)關(guān)的外部審批程序。

（一）村股份公司內(nèi)部的決策程序

1、資產(chǎn)評(píng)估：村股份公司委托合法資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。

2、制定交易方案：非農(nóng)建設(shè)用地的交易方式可以采取以下幾種：土地交易市場(chǎng)招拍掛；競(jìng)爭(zhēng)性談判；非農(nóng)建設(shè)用地的項(xiàng)目公司股權(quán)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易（即進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易所公開交易集體股權(quán)）。目前，競(jìng)爭(zhēng)性談判是最普遍的方式。

3、方案公示：將交易方案在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行公示。

4、集體資產(chǎn)部門審查：村股份公司應(yīng)將土地交易方案、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告及股東大會(huì)擬表決事宜等相關(guān)資料報(bào)送街道集體資產(chǎn)管理部門審查。

5、股東大會(huì)表決：村股份公司股東大會(huì)對(duì)交易方案進(jìn)行表決。

6、交易結(jié)果備案：非農(nóng)建設(shè)用地合作開發(fā)交易結(jié)果應(yīng)當(dāng)報(bào)所在街道集體資產(chǎn)管理部門備案。

（二）行政主管部門的外部核準(zhǔn)備案程序

目前，深圳市沒有對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地合作開發(fā)的外部核準(zhǔn)和審批程序進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，但是龍崗、寶安、龍華、坪山、光明等各區(qū)均各自出臺(tái)了相關(guān)的政策進(jìn)行要求，且具體程序并不完全一致。以坪山新區(qū)為例，非農(nóng)建設(shè)用地合作開發(fā)的外部核準(zhǔn)程序包括：

1、規(guī)劃國(guó)土部門負(fù)責(zé)審核規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)、用地政策和土地使用權(quán)交易等方面監(jiān)管和審批。

2、街道辦事處負(fù)責(zé)核準(zhǔn)交易準(zhǔn)入條件。

3、區(qū)城市建設(shè)局對(duì)合作建房項(xiàng)目進(jìn)行備案。

4、區(qū)土地整備中心對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地合作開發(fā)項(xiàng)目的用地要求進(jìn)行審查備案。

5、區(qū)發(fā)展和財(cái)政局負(fù)責(zé)核準(zhǔn)協(xié)商交易受讓主體。

（三）繳納土地出讓金，簽署土地出讓合同及其補(bǔ)充協(xié)議

1、村股份公司與規(guī)劃國(guó)土部門簽署土地使用權(quán)出讓合同，并繳納出讓金；

2、村股份公司與合作方合作設(shè)立項(xiàng)目公司；

3、村股份公司申請(qǐng)變更土地使用權(quán)出讓合同簽約主體；

4、項(xiàng)目公司與規(guī)劃國(guó)土部門簽署出讓合同補(bǔ)充協(xié)議；

5、項(xiàng)目公司辦理房地產(chǎn)權(quán)證。

需要注意的是，根據(jù)深府〔2011〕198號(hào)第十三條的規(guī)定，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和合作開發(fā)過程中，土地使用權(quán)權(quán)利人發(fā)生變化的，合作開發(fā)權(quán)利人新增、退出、變更的，按照房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記辦理相關(guān)手續(xù)。因此，一旦非農(nóng)建設(shè)用地的合作開發(fā)方案已經(jīng)經(jīng)過核準(zhǔn)，在項(xiàng)目公司取得房地產(chǎn)權(quán)證之前，項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)不能隨意發(fā)生變化，以防止屆時(shí)被認(rèn)定為合作開發(fā)權(quán)利人新增、退出或變更，影響項(xiàng)目公司房地產(chǎn)權(quán)證的辦理。

本文由上海市建緯（深圳）律師事務(wù)所城市更新組提供，該組專注于城市更新和三舊改造領(lǐng)域的法律業(yè)務(wù)，提供從前期盡調(diào)、計(jì)劃申報(bào)、拆遷補(bǔ)償、開發(fā)建設(shè)到回遷安置的一站式法律服務(wù)。

第二篇：關(guān)于農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的思考

文 章來源 蓮

山 課 件 w w w.5Y k J.c oM

隨著我國(guó)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)的建立，土地資產(chǎn)價(jià)值已逐步為人們所認(rèn)識(shí)并加以利用。土地的交易和流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值和合理配置土地資源的重要途徑。農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是我國(guó)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是我國(guó)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一大市場(chǎng)的一個(gè)重要組成部分。

一、農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式

除個(gè)別地區(qū)近幾年對(duì)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有所規(guī)范外，農(nóng)村，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直是自發(fā)地、無序地進(jìn)行，它主要有以下幾種流轉(zhuǎn)形式：

1、轉(zhuǎn)讓。集體土地所有者或土地使用者將建設(shè)用地使用權(quán)或所有權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給新的土地使用者。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)占有較大比重，有以下幾種：（1）集體土地所有者將一定年期的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓者開辦企業(yè)，這類似國(guó)有土地使用權(quán)出讓，村或鄉(xiāng)政府作為土地所有者收取轉(zhuǎn)讓金。這在沿海一帶較普遍，主要是企業(yè)用地。（2）集體土地所有者直接轉(zhuǎn)讓土地或以地合作開發(fā)建設(shè)商品住宅，開發(fā)商分得部分商品房，所占土地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移，這主要發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部。1999年江蘇省查出農(nóng)村集體轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商用于房地產(chǎn)開發(fā)土地478宗，面積1594畝。（3）建設(shè)用地原使用者（企業(yè)或個(gè)人）在土地所有者的允許下將一定年期或無限年期的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個(gè)人，所有者收取一定轉(zhuǎn)讓金。無限年期的建設(shè)用地主要是農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)讓。建設(shè)用地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要有以下情況，一是轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)而引致轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地所有權(quán)，如福建省古田縣當(dāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給本集體以外的企業(yè)或個(gè)人時(shí)，就必須先將建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)為（不是征地）國(guó)家所有，而后才能實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移；二是村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以類似征地方式將小組、村股份合作社或村所有的建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)為村、村其它經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)所有，這在各地都有，但以廣東省珠江三角洲較為普遍。在珠江三角洲地區(qū)，農(nóng)村股份制較為普遍，集體土地及其它資產(chǎn)一般都已進(jìn)入村股份合作社，當(dāng)村或鄉(xiāng)企業(yè)辦要開辦新的企業(yè)時(shí)，則按國(guó)家征地方式及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向村股份合作社“征地”，其土地所有權(quán)即轉(zhuǎn)為村委會(huì)、村其它經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有。

2、出租。這是集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式。集體建設(shè)用地所有者或使用者將土地使用權(quán)出租并按年收取租金。（1）集體所有者為出租主體。主要表現(xiàn)為村集體將非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)或廠房出租給企業(yè)或個(gè)人，搞“招商引資”，集體收取租金。這在山東、江蘇、浙江、福建、廣東等省的調(diào)查中均普遍存在，并很受集體和農(nóng)民的歡迎。上海市還出現(xiàn)集體所有者將土地出租用于公路建設(shè)的案例。（2）建設(shè)用地使用者為出租主體。主要表現(xiàn)為村辦企業(yè)以全部或部分土地出租，以收取租金為企業(yè)盈利，以及農(nóng)民個(gè)人出租住房，引致土地使用權(quán)出租。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民個(gè)人出租住房收入已成為大部分家庭的主要收入來源。

3、抵押。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個(gè)人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。福建古田縣2000年共發(fā)生集體非農(nóng)建設(shè)用地抵押1000多宗，評(píng)估值達(dá)1.8億元。

4、聯(lián)營(yíng)、入股。集體建設(shè)用地所有者或使用者以土地使用權(quán)作為合辦企業(yè)的條件，從而引致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。這在八十年代后期和九十代前期較常見，由于其經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)使這種形式逐步為出租所取代。

5、法院判決。因經(jīng)濟(jì)糾紛或企業(yè)破產(chǎn)、兼并等導(dǎo)致法院裁定和判決而致集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。這種情形在沿海一帶已逐步增多，法院判決流轉(zhuǎn)主要采取拍賣方式。

從目前看，集體非農(nóng)建設(shè)用地存在一些問題，主要表現(xiàn)在：（1）非法轉(zhuǎn)讓、出租等。因《土地管理法》規(guī)定集體土地不得轉(zhuǎn)讓、出租，故此類流轉(zhuǎn)屬于非法。（2）交易混亂。因這種土地交易屬非法，又無人管理，故交易混亂自可想見。（3）擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。由于利益沖動(dòng)，不少地區(qū)在未經(jīng)規(guī)劃許可和正常審批的情況下擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也采用“征地”方式從村或小組集體中無補(bǔ)償或低補(bǔ)償?shù)亍罢鳌钡猛恋?，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的集體建設(shè)用地，主要用于建廠房出租或其它經(jīng)營(yíng)。（4）沖擊城鎮(zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)。由于這種非法的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地在未經(jīng)統(tǒng)一管理的情況下進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，導(dǎo)致土地市場(chǎng)的總供給增加，城鎮(zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)價(jià)格下跌，招標(biāo)、拍賣難以進(jìn)行。（5）城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)困難。

二、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要原因

我國(guó)新修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。各地在實(shí)際操作中，往往是采取禁止集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的，但為什么禁而不止，且有“公開”之勢(shì)呢？這主要有以下幾方面原因：

1、第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快。改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了飛速發(fā)展，特別是第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又加快了我國(guó)的城市化進(jìn)程。這些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都直接地導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)用地的迅速增長(zhǎng)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)，都直接引致城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)的集體非農(nóng)建設(shè)用地增加。據(jù)調(diào)查，浙江湖州、福建晉江、廣東順德地區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積中約有80%左右為集體非農(nóng)建設(shè)用地，這在中小城鎮(zhèn)極為普遍。即使是在大城市，其城鄉(xiāng)結(jié)合部的大部分非農(nóng)建設(shè)用地仍為集體所有，如浙江省杭州市城鄉(xiāng)結(jié)合部約有70%的土地被農(nóng)民個(gè)人建房占有。如此大的非農(nóng)建設(shè)用地社會(huì)需求，在城鎮(zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)的直接影響及商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求下，這些集體非農(nóng)建設(shè)用地不可避免地進(jìn)入“黑市”流轉(zhuǎn)。

2、土地利用方式上比較利益差距加大。在城鎮(zhèn)周圍以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地利用的比較利益差距加大。種糧不如種菜，種菜不如種花，種花不如轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，辦工廠、開商店或住宅出租。在企業(yè)和個(gè)人掌握了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)后，追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。這種經(jīng)濟(jì)利益的追求，不但經(jīng)營(yíng)主體有，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方政府也很強(qiáng)烈。地方政府要在任期內(nèi)出成績(jī)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，辦形象工程，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要財(cái)力支持，而“以地生財(cái)”或默許流轉(zhuǎn)是在國(guó)家對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地?zé)o明確管理政策下的主要選擇。

3、征地補(bǔ)償水平過低，而用地成本很高。依《土地管理法》規(guī)定，要使用建設(shè)用地，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民建宅使用本集體的土地及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地可仍為集體土地外，其余均需使用國(guó)有土地。征地是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的唯一途徑。由于目前的征地補(bǔ)償仍按產(chǎn)值補(bǔ)償，一畝耕地在沿海省市的大部分地區(qū)一般也只有3－5萬元左右的征地補(bǔ)償費(fèi)（包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)及勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)）到村集體手中（個(gè)別地區(qū)補(bǔ)償較高或接近市價(jià)除外），而真正到農(nóng)民個(gè)人手中的，一般只有一萬元左右，標(biāo)準(zhǔn)已低于該土地的市場(chǎng)價(jià)格。若是鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，每畝征地補(bǔ)償費(fèi)只有5000-8000元。對(duì)農(nóng)民和村集體而言，過低的征地補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)不了土地的轉(zhuǎn)用價(jià)值，因而采取不征而自行轉(zhuǎn)用流轉(zhuǎn)的方式。同時(shí)，中央和地方政府在征地過程所收取的各項(xiàng)費(fèi)用又較多較重，主要有耕地占用稅、菜地開發(fā)基金、耕地開墾費(fèi)、占補(bǔ)平衡費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地管理費(fèi)等，這些費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于對(duì)集體和農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)土地使用者而言，用地成本較大。出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，用地者具有直接使用集體土地的巨大利益沖動(dòng)。

4、鄉(xiāng)、村政府行政權(quán)利對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)限制過大。長(zhǎng)期的人民公社體制和生產(chǎn)資料平調(diào)方式已使農(nóng)村土地不帶有一星半點(diǎn)的“財(cái)產(chǎn)”氣息，而是地道的公共物品。法律上明確規(guī)定集體土地屬農(nóng)民集體所有，全體村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的使用和處分擁有最終的權(quán)利（見村民自治條例），但實(shí)際上，集體土地已屬“集體經(jīng)濟(jì)組織”所有，村長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)擁有土地處分權(quán)。這樣，出于公正和不公正的目的，村委會(huì)往往采取合法或非法手段將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，以各種方式“盤活”土地，謀取利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、辦公益事業(yè)及發(fā)展小城鎮(zhèn)等名義下，動(dòng)用政府權(quán)力，采用補(bǔ)償辦法，將村集體所有土地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。出于經(jīng)濟(jì)利益目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也“努力”推動(dòng)這些土地的流轉(zhuǎn)。

三、對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的幾種模式

集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)整體上仍處于無序或自我約束狀態(tài)，因無可操作的法律法規(guī)，地方土地管理部門一般不進(jìn)行直接管理，而只是通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、用地審批等手段進(jìn)行間接管理。但也有個(gè)別地區(qū)在對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理進(jìn)行有益的探索和嘗試，從調(diào)查情況看，有以下三種模式。

1、蘇州模式。鑒于農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已隨著蘇南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不可遏止，蘇州市國(guó)土局正視問題，經(jīng)過深入的調(diào)查研究，依據(jù)當(dāng)前土地利用管理的基本政策方針，于1996年9月正式出臺(tái)了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，開始將無序的集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入正常管理軌道。該《辦法》規(guī)定：“對(duì)集體建設(shè)用地（不含農(nóng)民建房宅基地）實(shí)行使用權(quán)有償和有限期流轉(zhuǎn)制度”。其核心內(nèi)容是對(duì)依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可以在不改變集體土地所有權(quán)的前提下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和作價(jià)入股，但流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目?！掇k法》還對(duì)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)代表、流轉(zhuǎn)程序、審批權(quán)限和方式、流轉(zhuǎn)收益的分配等作了詳細(xì)規(guī)定。自《辦法》出臺(tái)后，蘇州市已有一半以上的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，涉及土地面積超過10萬畝，其下轄的6個(gè)縣級(jí)市均已建立了較為規(guī)范的集體土地市場(chǎng)。

2、古田模式。福建省古田縣自1994年正式允許集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并到土地管理部門辦理產(chǎn)權(quán)變更登記。其主要做法是允許依法取得的集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行有償有限期轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。其特點(diǎn)是：在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，則不改變集體土地所有權(quán)，只需經(jīng)所有者同意并到土地局辦理變更登記即可；在本集體外部流轉(zhuǎn)，則需將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，原土地使用者向集體所有者繳納的土地取得費(fèi)作為征地三費(fèi)（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)）。在流轉(zhuǎn)過程中，土地局要求流轉(zhuǎn)各方及土地所有者簽訂各有關(guān)協(xié)議書，并按一定標(biāo)準(zhǔn)收取土地轉(zhuǎn)讓收益金。土地轉(zhuǎn)讓收益金按村集體47％、鄉(xiāng)政府30％和縣政府23％的比例分配。同時(shí)規(guī)定，進(jìn)入流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)。自1994年以來，住宅用地轉(zhuǎn)讓每年超過300宗；2000年，集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓80余宗，面積7600多平方米，轉(zhuǎn)為國(guó)有220余宗，面積16000多平方米，收取轉(zhuǎn)讓收益金15萬余元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地轉(zhuǎn)讓4宗；抵押1000多宗，評(píng)估值達(dá)1.8億元。

3、準(zhǔn)國(guó)有化模式。在福建晉江、廣東順德、浙江湖州等新興中心城鎮(zhèn)，其城市建成區(qū)內(nèi)的大部分土地所有權(quán)仍為集體所有，但集體已不能自行決定其土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而必須在土地局的統(tǒng)一安排下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。依土地部門的意見，當(dāng)?shù)卣褜?duì)這部分土地按國(guó)家征地方式向集體和農(nóng)民進(jìn)行了補(bǔ)償，出于小城鎮(zhèn)發(fā)展需要和工業(yè)進(jìn)園要求，集體非農(nóng)建設(shè)用地逐步向中心城鎮(zhèn)集中。雖然土地所有權(quán)仍歸屬集體，但土地局將其按國(guó)有土地管理，土地流轉(zhuǎn)納入城鎮(zhèn)國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，其大部分收益也由當(dāng)?shù)卣谩?/p>

四、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的作用

從當(dāng)前集體非農(nóng)建設(shè)用流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況看，其積極作用是十分明顯的。

1、有利于合理配置土地資源。由于實(shí)現(xiàn)了土地與資本的市場(chǎng)流動(dòng)，二者就能實(shí)現(xiàn)最佳結(jié)合，產(chǎn)生最佳效益。許多經(jīng)營(yíng)不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因土地流轉(zhuǎn)引入資金而起死回生，許多進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民因宅地流轉(zhuǎn)而收回建房資金，充實(shí)進(jìn)城實(shí)力。

2、在對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)范管理地區(qū)，這有利于保護(hù)耕地和節(jié)約耕地。新的投資可因?yàn)榧w存量建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)而減少建設(shè)用地增量的增加，減少閑置土地?cái)?shù)量，從而減少占用耕地的經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)。蘇州市自1994年至今，耕地僅減少了2.8萬畝，年均減少0.47萬畝，而1982-1994的12年間，耕地減少了131.2萬畝，年均減少11萬畝。古田縣自1994年以來，每年少批宅基地近300宗，僅此一項(xiàng)年均節(jié)約耕地近200畝。

3、有利于盤活企業(yè)，盤活閑置土地。進(jìn)入流轉(zhuǎn)的企業(yè)用地多屬于經(jīng)營(yíng)不善效益不佳的企業(yè)，若不允許流轉(zhuǎn)，企業(yè)往往只有申請(qǐng)破產(chǎn)，而其土地也往往成為閑置土地。這些企業(yè)往往通過以地入股、聯(lián)營(yíng)等辦法走出困境，并提高了土地利用效率。

4、有利于發(fā)展中小企業(yè)，解決勞動(dòng)就業(yè)。投資于集體非農(nóng)建設(shè)用地的企業(yè)往往是中小企業(yè)，它們資金量小，人際關(guān)系弱，要求資金周轉(zhuǎn)快，很難走收費(fèi)多而審批時(shí)間長(zhǎng)的征地程序，往往選擇方便快捷的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。這些大量生存于集體非農(nóng)建設(shè)用地的中小企業(yè)，也是我國(guó)吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要力量。

5、有利于完善城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)。城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)不可能與集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割而孤立存在，二者只有統(tǒng)一才有利于市場(chǎng)發(fā)展和土地資源配置。集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)是整個(gè)土地市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，是城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)最終走向成熟和完善的必要前提。

6、有利于體現(xiàn)集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。集體土地所有權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，它要求在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)，其所有權(quán)人也要求能正常地使用、支配和處分土地，以取得合理的土地收益。使用建設(shè)用地，只能使用國(guó)有土地，農(nóng)民集體所有的土地只有被征為國(guó)有后才能進(jìn)入市場(chǎng)，其收益只能由國(guó)家得到，是忽視農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)。

五、有關(guān)集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策建議

1、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須合法化。要在法律上明確集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地位。抓緊制定和修改相應(yīng)的法律法規(guī)，積極引導(dǎo)集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，對(duì)哪些領(lǐng)域的土地可以開放集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，哪些領(lǐng)域則必須先征為國(guó)家所有，方可進(jìn)入市場(chǎng)等進(jìn)行規(guī)定。在中央和國(guó)土資源部出臺(tái)相關(guān)政策之前，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府和土地管理部門制定相應(yīng)地方法規(guī)。

2、集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得，統(tǒng)一管理。由于非農(nóng)建設(shè)用地相對(duì)于農(nóng)用地有較高的收益，如果沒有嚴(yán)格管理，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個(gè)基本前提是所有集體非農(nóng)建設(shè)用的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按用地計(jì)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，任何非農(nóng)建設(shè)用地的取得必須依法取得。在管理上，要搞“兩種權(quán)利，一個(gè)市場(chǎng)”，不能將城鎮(zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)與集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)割裂開來，要將集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一大市場(chǎng)中來，統(tǒng)一市場(chǎng)供應(yīng)，統(tǒng)一市場(chǎng)管理。

3、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在內(nèi)容和形式上要有突破。在內(nèi)容上，除國(guó)家非盈利性公益事業(yè)用地（基本與國(guó)土資源部公布的《劃撥用地目錄》相符）和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目必須先征為國(guó)有外，其它類型的土地都應(yīng)允許在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下進(jìn)行集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，當(dāng)然，在土地所有權(quán)人和土地使用者雙方同意的條件下，也可以在土地交易的同時(shí)，將集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)，土地使用者再向國(guó)家交納土地出讓金，在國(guó)土管理部門進(jìn)行過戶登記。在地域上不作劃分，無論是大城市，還是小城鎮(zhèn)，無論是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外，都可進(jìn)行集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在形式上，可以因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等原因而流轉(zhuǎn)，也可以直接轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、以地入股和合作經(jīng)營(yíng)等。

4、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須依財(cái)產(chǎn)權(quán)定價(jià)，依產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分配利益。集體土地所有權(quán)變更為國(guó)家土地所有權(quán)時(shí)，土地價(jià)值要體現(xiàn)集體土地的生產(chǎn)資料性質(zhì)和對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障性質(zhì)，土地增值的一部分應(yīng)歸集體土地所有者；當(dāng)集體土地所有權(quán)不發(fā)生改變，只是建設(shè)用地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)，土地的社會(huì)保障功能仍然存在，故在土地價(jià)值中不作體現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)利益要按財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分配。集體非農(nóng)建設(shè)用地首先是集體所有的土地，不是國(guó)有土地，因此，其土地收益應(yīng)主要為集體所有者所得，而不能以各種名義轉(zhuǎn)為國(guó)家各級(jí)地方財(cái)政或單位所得。同時(shí)，要尊重土地使用權(quán)這一用益物權(quán)的權(quán)利，要充分考慮土地使用權(quán)人的應(yīng)得利益。土地流轉(zhuǎn)的利益分配最終應(yīng)主要落實(shí)到農(nóng)民手中。

5、要認(rèn)真做好相關(guān)配套工作。一是搞好地籍調(diào)查和產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)以產(chǎn)權(quán)登記和發(fā)證為前提；二是搞好信息公開查詢工作，內(nèi)容包括宗地信息、產(chǎn)權(quán)信息及交易管理信息等；三是做好相關(guān)服務(wù)工作，如指導(dǎo)簽訂各有關(guān)文書、產(chǎn)權(quán)變更登記、地價(jià)評(píng)估和政策咨詢等。

山 課 件 w w w.5Y k J.c oM

第三篇：關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用芻議

關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用芻議

【論文摘要】當(dāng)前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，土地資源需求十分強(qiáng)烈，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地增長(zhǎng)過快，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與合理配置，存在結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地的粗放利用與不合理規(guī)劃等問題。文章從建設(shè)用地節(jié)約集約利用的意義出發(fā)，通過對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用存在問題及其原因的剖析，揭示了城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用的影響因素，并提出相關(guān)的建議。

節(jié)約和集約利用土地是黨中央、國(guó)務(wù)院在深化改革、嚴(yán)格土地管理工作中提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，是我國(guó)土地資源現(xiàn)實(shí)情況所迫，是實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型社會(huì)和可持續(xù)發(fā)展的大勢(shì)所趨。城鄉(xiāng)結(jié)合部由于其區(qū)位的特殊性，往往是新增城市建設(shè)用地的主要來源。

一、建設(shè)用地節(jié)約與集約利用的現(xiàn)實(shí)意義

建設(shè)用地節(jié)約與集約利用是相對(duì)于浪費(fèi)和粗放用地而言的，概括地說，就是以最小的土地占用，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)的需要。其包含兩層意思：一是節(jié)約用地，就是各項(xiàng)非農(nóng)建設(shè)用地都要盡可能節(jié)省用地，不占或少占耕地；二是集約用地，每宗非農(nóng)建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，提高土地利用的集約化程度，改善城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，挖掘用地潛力。

土地集約利用的內(nèi)涵可理解為：以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展的思想為指導(dǎo)，通過增加對(duì)存量土地的投入，改善土地的經(jīng)營(yíng)管理方式，提高土地的使用效率，并隨著土地利用目標(biāo)的變化而變化，體現(xiàn)出土地利用方式的動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)。

從二者的關(guān)系來看，節(jié)約主要是從保護(hù)土地資源的角度來說的，是通過一些政策措施或技術(shù)途徑，減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能對(duì)土地造成的不可逆的消耗；集約用地主要是針對(duì)人類主動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言，是通過增加生產(chǎn)要素的投入，提高土地利用效率，或優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，使土地利用率達(dá)到一個(gè)合理水平。集約用地是節(jié)約用地的主要手段，但不是唯一手段，節(jié)約用地還有其他更為廣泛的措施選擇，同時(shí)，集約用地必然導(dǎo)致節(jié)約用地。其意義主要體現(xiàn)在：

1、建立資源節(jié)約型社會(huì)的保障

貫徹科學(xué)發(fā)展觀，推崇節(jié)約，建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)已經(jīng)成為我國(guó)的基本共識(shí)。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進(jìn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)的形勢(shì)下，對(duì)土地資源的需求日益增強(qiáng)。城鄉(xiāng)結(jié)合部土地資源又是城市新增建設(shè)用地的來源，實(shí)行嚴(yán)格的節(jié)約和集約用地政策，控制城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地的無序增加，盤活存量土地，是建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的基礎(chǔ)。

2、優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，提高土地綜合利用效益

通過統(tǒng)籌安排各項(xiàng)用地，調(diào)整和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約與集約利用。而合理的土地利用結(jié)構(gòu)，可以保證各項(xiàng)用地比例和空間布局既能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又能最大程度地實(shí)現(xiàn)土地的區(qū)位效益。

同時(shí)，各種用地之間能夠高效率地協(xié)同運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康、高效的發(fā)展和提高用地效益

3、有利于緩解土地供需矛盾

目前，我國(guó)正處于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的重要時(shí)期，以基礎(chǔ)建設(shè)為主體的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)土地的需求增大，大量占用城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地，但長(zhǎng)期以來形成粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式使我國(guó)付出了巨大的土地代價(jià)，一些地方政府總以為用地指標(biāo)多多益善，占地越多發(fā)展越快，盲目興建開發(fā)區(qū)，隨意圈占土地，城鎮(zhèn)建設(shè)大面積擴(kuò)張，土地利用率低下；基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)

與超前建設(shè)現(xiàn)象大量存在，造成了城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域耕地?cái)?shù)量銳減、土地利用粗放，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地壓力與日俱增，而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用正是緩解這一壓力的行之有效的途徑。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地利用中存在的問題分析

1、粗放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的，導(dǎo)致粗放的土地資源利用

由于過去長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，投資主體往往是各級(jí)政府，投資意識(shí)和行為脫離企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)律和市場(chǎng)需求，在規(guī)模上求大、在結(jié)構(gòu)上求全，使得大量資金流入低水平、低效益的重復(fù)項(xiàng)目建設(shè)。

再者，由于土地管理是以保證項(xiàng)目用地為主要目標(biāo)的，土地配置主要是劃撥方式，土地的國(guó)情意識(shí)、節(jié)約集約用地意識(shí)尚未全面樹立，因此在用地行為上，普遍存在多占地、占好地的現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)建設(shè)用地的低效利用，嚴(yán)重影響著土地的集約利用。而城鄉(xiāng)結(jié)合部作為新增建設(shè)用地的主要來源，集約節(jié)約利用就顯得尤為重要。

2、土地利用規(guī)劃的權(quán)威性沒有樹立，調(diào)控引導(dǎo)作用不明顯

自1987年以來，我國(guó)先后編制實(shí)施了國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)土地利用總體規(guī)劃，雖然規(guī)劃在引導(dǎo)土地利用方面起到了一定的作用，但經(jīng)過十年的實(shí)踐，規(guī)劃已顯露出了局限性。

一是規(guī)劃編制多數(shù)不是由專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)，編制時(shí)缺乏充分的調(diào)研論證。二是規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)制措施不夠有力。有些規(guī)劃編制后沒有向社會(huì)公布，對(duì)用地單位沒有起到導(dǎo)向作用。三是規(guī)劃的法律效力較弱，隨意調(diào)整規(guī)劃或違反規(guī)劃的行為時(shí)有發(fā)生。

3、土地合理利用的指標(biāo)體系不完善，土地供應(yīng)隨意性和盲目性較大

由于土地集約節(jié)約利用的指標(biāo)體系不完善，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)辯證關(guān)系的認(rèn)識(shí)存在偏差，片面強(qiáng)調(diào)局部、短期效益，缺乏全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的內(nèi)在統(tǒng)一，把兩者割裂開來，發(fā)展的層次不高，急功近利，在城鄉(xiāng)結(jié)合部土地供應(yīng)上普遍采取低門檻政策，基本上是有求必應(yīng)，要多少給多少，土地資源的粗放利用非常明顯。

4、土地利用的監(jiān)督機(jī)制不健全，粗放用地行為和違法用地難以制止

長(zhǎng)期以來，在土地利用上重事前審批、輕批后監(jiān)管，對(duì)不按用地批文和土地使用合同規(guī)定的期限開發(fā)建設(shè)、不按規(guī)劃指標(biāo)和設(shè)計(jì)要求建設(shè)、擅自轉(zhuǎn)讓土地的問題，沒有嚴(yán)格監(jiān)督，違法者也沒有被追究責(zé)任，縱容了一些單位和個(gè)人囤積土地、圈地倒賣行為，加劇了土地供需矛盾。另一方面執(zhí)法主體多是“以罰代法”，處罰較輕，造成違法成本低，對(duì)集約節(jié)約用地造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用的影響因素

在城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，從動(dòng)態(tài)的角度看，有三個(gè)方面的因素在發(fā)生變化：一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求以及由此而誘發(fā)的各種用途土地收益能力的變化；二是土地區(qū)位條件的變化；三是合法性限制以及由此導(dǎo)致的城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地供給量的變化。

這三個(gè)方面相互影響，最終導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的變化，從而產(chǎn)生土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求。而對(duì)于影響土地節(jié)約與集約利用水平的因素，可以從以下三個(gè)方面來看。

首先，一定區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響集約和節(jié)約利用的重要因素。如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以粗放為主，則其用地?zé)o論在微觀上如何強(qiáng)化，也不可能改變總體粗放的利用態(tài)勢(shì)。當(dāng)前國(guó)家強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)土地參與宏觀調(diào)控的力度，就是要通過控制土地供給，利用價(jià)格杠桿促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地的調(diào)整和轉(zhuǎn)移。一般來說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，它主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)的高附加值化、高技術(shù)化、高集約化，尤其是高科技含量的產(chǎn)業(yè)在該區(qū)域的比重上升，各產(chǎn)業(yè)之間按比例協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，城鄉(xiāng)間用地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、土地資源統(tǒng)一和優(yōu)化配置，是影響土地集約利用水平的主要因素。主要表現(xiàn)在重復(fù)建設(shè)和公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施低效利用方面。一些地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)方面過分強(qiáng)調(diào)超前建設(shè)和招商引資，沒有合理的時(shí)序控制，結(jié)果造成城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地的低效利用。

從土地利用的角度看，土地用途和利用強(qiáng)度可以直接反映土地集約利用水平。在既定的適宜用途下，土地開發(fā)利用的強(qiáng)度應(yīng)達(dá)到土地效益的最大化。土地適宜性評(píng)價(jià)有助于確定土地利用的用途是否最優(yōu)；土地利用的強(qiáng)度可以通過城鄉(xiāng)結(jié)合部人均非農(nóng)建設(shè)用地、建筑密度、容積率等指標(biāo)來反映，這些指標(biāo)有其區(qū)域相對(duì)的合理值，通過區(qū)域指標(biāo)與實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比，可反映區(qū)域土地集約利用水平。

四、促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用的建議

1、優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)

在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，必須對(duì)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行科學(xué)安排，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，增強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域公共設(shè)施的共享程度，適度提高各類建筑密度和容積率，推廣節(jié)能省地建筑技術(shù)，統(tǒng)籌安排公路、鐵路等各類交通設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，充分發(fā)揮綜合運(yùn)力，促進(jìn)交通項(xiàng)目的節(jié)約集約用地。注重充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，在確定土地利用結(jié)構(gòu)時(shí)應(yīng)注重具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)用地的比重，盡量避免不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地利用結(jié)構(gòu)，以達(dá)到區(qū)域整體土地資源利用效益最大化，即達(dá)到土地的集約利用。

2、嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)

嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，在城鄉(xiāng)結(jié)合部不得批準(zhǔn)新建禁止類項(xiàng)目，要從嚴(yán)控制區(qū)域內(nèi)限制類項(xiàng)目的數(shù)量、布局和用地規(guī)模，嚴(yán)格限制占用農(nóng)用地，特別是強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地管理，堅(jiān)持“以項(xiàng)目定用地、以投資額定用地量”的方針，對(duì)規(guī)劃預(yù)留用地，根據(jù)實(shí)際到資情況和生產(chǎn)建設(shè)進(jìn)度，分期分批確定供地?cái)?shù)量。對(duì)工業(yè)項(xiàng)目實(shí)行單位面積土地最低投資限額，達(dá)不到規(guī)定投資限額的，引導(dǎo)其購買或者租用城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)廠房。

3、推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的市場(chǎng)化配置

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置有效的手段之一。因此要加快城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的市場(chǎng)化建設(shè)，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制抑制多占、濫占和浪費(fèi)土地，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約與集約利用。除此之外，要建立起土地供應(yīng)公示制度，要將出讓、租賃或劃撥的土地以及改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的土地位置、用途、面積、土地使用條件、價(jià)格等信息通過媒體向社會(huì)公示，利用公眾的監(jiān)督提高土地的高效利用。

4、提高公眾參與土地利用程度，加強(qiáng)監(jiān)督

當(dāng)前，土地利用規(guī)劃的實(shí)施必須有廣大公眾的參與，并接受公眾的監(jiān)督。通過公眾參與機(jī)制反饋群眾對(duì)土地利用的意見，監(jiān)督土地利用的違法行為。例如加強(qiáng)公眾參與、咨詢與聽證制度建設(shè)，加強(qiáng)信息公開；對(duì)地方政府及官員的行為進(jìn)行監(jiān)督，以減少違法和尋租現(xiàn)象。（注：本文基于國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張機(jī)理與調(diào)控方法的研究”完成，編號(hào)：70473029）

【參考文獻(xiàn)】

[1]王前福：城市化發(fā)展與土地資源可持續(xù)利用[J]，山東國(guó)土資源，2006（11）.[2]王業(yè)僑：節(jié)約和集約用地指標(biāo)體系研究[J]，中國(guó)土地科學(xué)，2006（3）.[3]王永紅、楊應(yīng)奇：集中是把金鑰匙——無錫市集約用地的新局面[M]，中國(guó)大地出版社，2005.[4]趙麗華：切實(shí)抓好集約節(jié)約用地的三個(gè)環(huán)節(jié)[J]，學(xué)習(xí)月刊，2006(4).[5]魏國(guó)銳：土地節(jié)約集約利用面臨的問題及對(duì)策[J],山東國(guó)土資源,2006（2）.

第四篇：關(guān)于耕地補(bǔ)充項(xiàng)目無法實(shí)施嚴(yán)重影響非農(nóng)建設(shè)用地報(bào)批的情況匯報(bào)

關(guān)于耕地補(bǔ)充項(xiàng)目無法實(shí)施嚴(yán)重影響我縣

非農(nóng)建設(shè)用地報(bào)批的情況匯報(bào)

耕地占補(bǔ)平衡是非農(nóng)建設(shè)用地報(bào)批的先決條件之一。2011年財(cái)政體制省直管縣后，各縣非農(nóng)建設(shè)占用耕地補(bǔ)充的任務(wù)由原來的市級(jí)統(tǒng)籌補(bǔ)充轉(zhuǎn)變?yōu)橛筛骺h自行負(fù)責(zé)。為此，去年我局會(huì)同縣財(cái)政局和縣農(nóng)業(yè)局研究制定了《XXX縣耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》，并經(jīng)縣政府常務(wù)會(huì)議審議通過頒發(fā)執(zhí)行。但在執(zhí)行過程中遇到了一定的阻力，影響到了補(bǔ)充耕地開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施：

一、建設(shè)急需用地，耕地?zé)o法補(bǔ)充的嚴(yán)峻形勢(shì) 根據(jù)縣委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，預(yù)測(cè)我縣交通建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)及民生工程建設(shè)項(xiàng)目用地需求5000畝以上（XXX重大項(xiàng)目除外），其中需占用耕地2700畝以上。也就是說，2012年，我縣必須先實(shí)施土地開發(fā)項(xiàng)目補(bǔ)充2700畝耕地獲得抵補(bǔ)指標(biāo)以后，才能報(bào)批5000畝的非農(nóng)建設(shè)用地。

去年是由縣級(jí)自主補(bǔ)充耕地的第一年，在報(bào)批建設(shè)用地時(shí)只好向市借用了抵補(bǔ)指標(biāo)近1000畝，在今年需要?dú)w還。12月份開始實(shí)施耕地補(bǔ)充項(xiàng)目950畝，目前還不能驗(yàn)收?qǐng)?bào)備。故今年我縣可供報(bào)批建設(shè)用地的抵補(bǔ)指標(biāo)為零。

二、耕地占補(bǔ)平衡目前存在的主要問題

1、可利用資源受林業(yè)政策法規(guī)制約，無法立項(xiàng)。由于多年的開發(fā)利用，我縣可用于占補(bǔ)平衡的荒草地資源越來越 少，從補(bǔ)充耕地開發(fā)后備資源的現(xiàn)實(shí)情況來看，利用那些圖上是林地、坡25度以下、土壤質(zhì)量較好，而實(shí)際現(xiàn)狀是荒山、沒有農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益的林地資源是不可避免的事實(shí)。這些土地在選址立項(xiàng)前依據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，需林業(yè)部門的同意。項(xiàng)目申報(bào)單位或個(gè)人在向林業(yè)部門申請(qǐng)簽署和出具意見的過程中，林業(yè)部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)不同意出具意見，因此項(xiàng)目無法立項(xiàng)實(shí)施開發(fā)。目前，我局已做好前期工作的資源中有xxx畝圖上涉林（見附表），其中有xxx畝因林業(yè)部門不能出具意見而無法立項(xiàng)。

2、耕地質(zhì)量評(píng)定難以達(dá)到理想標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部門不能驗(yàn)收。根據(jù)2010年4月湘國(guó)土資發(fā)[2010]9號(hào)文件《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，耕地補(bǔ)充開發(fā)項(xiàng)目驗(yàn)收前，須由農(nóng)業(yè)部門按照《湖南省耕地質(zhì)量評(píng)定辦法》進(jìn)行耕地質(zhì)量評(píng)定，出具耕地質(zhì)量評(píng)定意見和土壤肥料質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告。XX是丘陵山區(qū)，任意項(xiàng)目區(qū)在土壤肥沃程度、坡度大小等質(zhì)量要素方面，肯定存在一定的差異性，有些項(xiàng)目甚至是由于一定的歷史背景立項(xiàng)的（如XX鎮(zhèn)XX村開發(fā)項(xiàng)目是因當(dāng)時(shí)為了穩(wěn)定XX項(xiàng)目周邊環(huán)境而立項(xiàng)實(shí)施的，項(xiàng)目區(qū)有部分坡度偏大，土壤中含有部分卵石）。開發(fā)補(bǔ)充的耕地與理想化標(biāo)準(zhǔn)難免有差距，農(nóng)業(yè)部門拒不簽署驗(yàn)收意見，導(dǎo)致不能及時(shí)驗(yàn)收?qǐng)?bào)備用作抵補(bǔ)。9號(hào)文件出臺(tái)前，2008年和2009年市級(jí)立項(xiàng)我縣實(shí)施的項(xiàng)目8個(gè)共996畝（見附表），農(nóng)業(yè)部門堅(jiān)持要按照新出臺(tái)文件的規(guī)定操作，至今不能簽字認(rèn)可不能提交驗(yàn)收。9號(hào)文件出臺(tái)后我局按照 文件要求在項(xiàng)目選址立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)中積極邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)部門履行其職責(zé)，由于現(xiàn)實(shí)難合標(biāo)準(zhǔn)，2011年實(shí)施的9個(gè)市級(jí)項(xiàng)目984畝（見附表）因其中部分項(xiàng)目農(nóng)業(yè)部門質(zhì)量驗(yàn)收通不過而驗(yàn)收擱淺。如此下去，我們預(yù)計(jì)XXXX年縣級(jí)自主實(shí)施的X個(gè)項(xiàng)目XXX畝也難以全部實(shí)現(xiàn)驗(yàn)收。

3、驗(yàn)收?qǐng)?bào)備程序復(fù)雜。補(bǔ)充耕地開發(fā)項(xiàng)目按政策規(guī)定程序運(yùn)行，從開始到完結(jié)可用于抵補(bǔ)，中間要經(jīng)過選址立項(xiàng)、測(cè)量、設(shè)計(jì)、預(yù)算及評(píng)審和下達(dá)預(yù)算、工程施工、資金請(qǐng)撥付、工程驗(yàn)收和審計(jì)、縣級(jí)自驗(yàn)、市級(jí)驗(yàn)收、省級(jí)確認(rèn)、然后網(wǎng)上報(bào)備等復(fù)雜的程序，時(shí)間跨度長(zhǎng)。要在年內(nèi)完成，除非采取非常的措施。如果部門不從全縣大局出發(fā)，特事特辦，而把它當(dāng)作是國(guó)土部門一家的事，那么勢(shì)必造成耕地抵補(bǔ)指標(biāo)的脫節(jié)，從而使我縣無法申報(bào)用地，目前，第一批次報(bào)地所有資料都已做好，市局也安排了部分用地指標(biāo)，而因?yàn)闆]有抵補(bǔ)指標(biāo)不能報(bào)到省廳去。

三、建議解決的幾個(gè)具體問題

1、林業(yè)部門：

①對(duì)國(guó)土部門今年選址擬立項(xiàng)的涉林開發(fā)項(xiàng)目請(qǐng)予盡快審查通過。

②在制訂十二五我縣林業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，留足我縣坡度在25度以下涉林的補(bǔ)充耕地后備資源約3萬畝以上。

2、農(nóng)業(yè)部門：

①區(qū)別對(duì)待湘國(guó)土資發(fā)[2010]9號(hào)文件出臺(tái)前后項(xiàng)目的驗(yàn)收。之前立項(xiàng)的按照原來操作辦法驗(yàn)收，之后立項(xiàng)的按照文件規(guī)定操作。

②質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)允許新開發(fā)地有一個(gè)由生到熟的培肥過程。

③特殊條件下立項(xiàng)實(shí)施的項(xiàng)目，如竹山、橋頭河、石井頭等項(xiàng)目。在質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)上請(qǐng)注意適當(dāng)放寬，予以放行。

3、財(cái)政部門：

按照《XX縣耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》的第22條規(guī)定盡快設(shè)立耕地占補(bǔ)平衡資金專戶，將開墾費(fèi)和農(nóng)土資金及時(shí)計(jì)提歸并劃入占補(bǔ)平衡資金賬戶，請(qǐng)盡快支付2011年立項(xiàng)實(shí)施的縣級(jí)補(bǔ)充耕地開發(fā)項(xiàng)目資金，積極籌措今年所需資金約XXXX萬。

XX縣國(guó)土資源局

XXXX年XX月

第五篇：深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定

深圳市人民政府關(guān)于印發(fā)深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定的通知

深府〔2011〕198號(hào)

各區(qū)人民政府，市政府直屬各單位：

《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)予印發(fā)，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。

深圳市人民政府

二○一一年十二月十六日

深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用

權(quán)交易若干規(guī)定

第一條 為加強(qiáng)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（含其繼受單位，下同）非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地管理，規(guī)范其土地使用權(quán)交易，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)城市化和特區(qū)一體化進(jìn)程，保障原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定本規(guī)定。

第二條 本規(guī)定所稱非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地是指為了保障原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活需要，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，由規(guī)劃國(guó)土部門核準(zhǔn)的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保留使用的土地，具體包括：

（一）根據(jù)市政府1993年發(fā)布的《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國(guó)土管理暫行辦法》、2004年發(fā)布的《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》劃定的非農(nóng)建設(shè)用地。

（二）政府征收原農(nóng)村集體所有的土地后，返還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地。

第三條 原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地以轉(zhuǎn)讓、自主開發(fā)、合作開發(fā)、作價(jià)入股等方式進(jìn)入市場(chǎng)交易的，適用本規(guī)定。非農(nóng)建設(shè)用地中的原農(nóng)村居民住宅用地（含統(tǒng)建樓用地）和公共設(shè)施用地不得進(jìn)行土地使用權(quán)交易，市政府有特別規(guī)定的除外。

第四條 市規(guī)劃國(guó)土部門和各區(qū)政府（含新區(qū)管理機(jī)構(gòu)，下同）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易的服務(wù)與監(jiān)管。

市規(guī)劃國(guó)土部門及其派出機(jī)構(gòu)、下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)、用地政策和土地使用權(quán)交易等方面的服務(wù)與監(jiān)管。

各區(qū)政府及其派出機(jī)構(gòu)、下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織交易集體決策程序和受讓主體資格審查等方面的服務(wù)與監(jiān)管，規(guī)范集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易。

第五條 非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地的開發(fā)建設(shè)，必須符合城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃，并簽訂土地使用權(quán)出讓合同書。涉及占用農(nóng)用地和未利用地的，應(yīng)當(dāng)納入近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃、農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃后方可實(shí)施。

第六條 市規(guī)劃國(guó)土部門的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地的清理和管理工作，以原行政村和自然村為單位建立非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地指標(biāo)臺(tái)帳，實(shí)行動(dòng)態(tài)更新管理。臺(tái)帳應(yīng)記載非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地指標(biāo)的劃定、調(diào)整、注銷等內(nèi)容。

非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)臺(tái)帳應(yīng)包括工商用地指標(biāo)、居民住宅用地（含一戶一棟住宅用地、統(tǒng)建樓用地）指標(biāo)和公共設(shè)施用地指標(biāo)。

第七條 原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地，應(yīng)當(dāng)與規(guī)劃國(guó)土部門簽訂土地使用權(quán)出讓合同。自用的，免繳地價(jià)，用地為非商品性質(zhì)；按照本規(guī)定繳清地價(jià)的，用地確定為商品性質(zhì)。

對(duì)于已經(jīng)轉(zhuǎn)為商品性質(zhì)的非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地，權(quán)利人在辦理土地使用權(quán)初始登記時(shí)，可以申請(qǐng)按照合法評(píng)估機(jī)構(gòu)核定的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行登記。

空地申請(qǐng)進(jìn)入市場(chǎng)交易的，按照以下規(guī)定繳交地價(jià)：

（一）工業(yè)類用地，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)的10%繳納地價(jià)。

（二）居住類和商業(yè)、辦公類用地，建筑容積率在3.2以下部分（含3.2），按照公告基準(zhǔn)地價(jià)的10%繳納地價(jià)；建筑容積率在3.2至4.5之間的部分（含4.5），按照公告基準(zhǔn)地價(jià)的30%繳納地價(jià)；建筑容積率超過4.5的部分，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)的100%繳納地價(jià)。

原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地落在建成區(qū)，符合城市更新有關(guān)規(guī)定的，地價(jià)測(cè)算按照《深圳市城市更新辦法》第三十六條第一款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收，市政府有特別規(guī)定的除外。

第八條 非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地的交易按下列方式進(jìn)行：

（一）通過土地交易市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣、掛牌。

（二）通過競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式協(xié)商交易，但需符合第十條規(guī)定并取得區(qū)集體資產(chǎn)管理部門對(duì)受讓主體的批準(zhǔn)文件。

（三）按照集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易有關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)讓原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地的項(xiàng)目公司的全部或部分股權(quán)。

招標(biāo)、拍賣、掛牌的交易規(guī)則和程序參照國(guó)家、省、市土地使用權(quán)公開交易的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，相關(guān)服務(wù)費(fèi)減半計(jì)收。

第九條 非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地按本規(guī)定第八條規(guī)定的方式進(jìn)行交易的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)委托合法資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，按照資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告制定交易方案。交易方案應(yīng)當(dāng)包含交易標(biāo)的、價(jià)格、支付方式、交易主體或交易主體資格、交易方式等內(nèi)容。交易方案制定后，必須在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行公示，公示期不得少于15日。

公示結(jié)束后，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)將土地交易方案、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告及股東大會(huì)擬表決事宜等相關(guān)資料報(bào)送街道集體資產(chǎn)管理部門審查。經(jīng)街道集體資產(chǎn)管理部門審查同意和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股東大會(huì)對(duì)交易方案進(jìn)行表決。街道集體資產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)在表決結(jié)束后15日內(nèi)將表決結(jié)果和監(jiān)督情況抄報(bào)所在區(qū)集體資產(chǎn)管理部門。

原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在交易結(jié)束后15日內(nèi)將交易結(jié)果報(bào)所在街道集體資產(chǎn)管理部門備案。

第十條 原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照本規(guī)定第八條第一款第（一）、（三）項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行土地使用權(quán)交易或股權(quán)交易，須經(jīng)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股東大會(huì)審議且表決時(shí)獲全體股東2/3以上（含2/3）同意；按照本規(guī)定第八條第一款第（二）項(xiàng)進(jìn)行土地使用權(quán)交易，須經(jīng)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股東大會(huì)審議且表決時(shí)獲全體股東4/5以上（含4/5）同意；但章程規(guī)定由股東代表大會(huì)表決或?qū)Ρ頉Q通過率有特別規(guī)定的，從其規(guī)定。

第十一條 原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)與財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)管理、信用資質(zhì)良好的企業(yè)進(jìn)行交易。

受讓人或合資合作申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)符合原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置并經(jīng)街道集體資產(chǎn)管理部門核準(zhǔn)的交易準(zhǔn)入條件。

第十二條 原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向其全（獨(dú)）資注冊(cè)成立的公司或與其他原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同注冊(cè)成立的公司調(diào)撥非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)的，按照土地使用權(quán)出讓合同變更辦理相關(guān)手續(xù)。

第十三條 首次交易生效后，當(dāng)事人可共同向規(guī)劃國(guó)土部門申請(qǐng)土地使用權(quán)出讓合同變更手續(xù)，簽訂土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議。

原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)作價(jià)入股等方式與他人共同成立房地產(chǎn)項(xiàng)目公司的，可由房地產(chǎn)項(xiàng)目公司向規(guī)劃國(guó)土部門申請(qǐng)簽訂土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議。

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和合作開發(fā)過程中，土地使用權(quán)權(quán)利人發(fā)生變化的，合作開發(fā)權(quán)利人新增、退出、變更的，按照房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記辦理相關(guān)手續(xù)。

第十四條 原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地使用權(quán)市場(chǎng)交易所得價(jià)款應(yīng)按章程規(guī)定進(jìn)行使用、分配和處分，并按照規(guī)定提取一定比例用于社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障，同時(shí)接受區(qū)、街道集體資產(chǎn)管理部門的監(jiān)督。

第十五條 違反本規(guī)定，擅自轉(zhuǎn)讓原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地的，由區(qū)、街道集體資產(chǎn)管理部門責(zé)令整改；整改不合格的，規(guī)劃國(guó)土部門不得為其辦理相關(guān)手續(xù)。

國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)人員徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權(quán)的，依照有關(guān)規(guī)定予以黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

第十六條 經(jīng)人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)裁判，履行生效合作開發(fā)協(xié)議的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等當(dāng)事人可依法申請(qǐng)辦理土地使用權(quán)出讓合同變更手續(xù)。

2009年9月6日前，有以下情形之一，符合本規(guī)定第五條、第六條規(guī)定且不違反市、區(qū)政府相關(guān)政策的，當(dāng)事人可共同申請(qǐng)辦理土地使用權(quán)出讓合同變更手續(xù)：

（一）依法取得國(guó)土部門合作建房批復(fù)的。

（二）原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照章程通過股東大會(huì)或股東代表大會(huì)同意合作建房并已經(jīng)過公證的。

第十七條 本規(guī)定的期限以自然日計(jì)算。

第十八條 本規(guī)定自發(fā)布之日起實(shí)施。各區(qū)政府可結(jié)合實(shí)際情況制定具體細(xì)則。本規(guī)定施行前市、區(qū)政府相關(guān)規(guī)定與本規(guī)定不一致的，以本規(guī)定為準(zhǔn)。的