第一篇：土地改革新思路——區(qū)分征收和征購(gòu)

土地改革新思路——區(qū)分征收和征購(gòu)

來源：重慶市國(guó)土資源與房地產(chǎn)學(xué)會(huì)

時(shí)間：2006-03-07

作者：徐

萍

劉

勇

我國(guó)土地征用中存在的問題很多，而這些問題的根源都是因?yàn)榉梢?guī)定的自相矛盾?！锻恋毓芾矸ā返诙l第四款要求只有為了公共利益目的的需要才能允許征地，但《土地管理法》第四十二條又規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地??前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于集體所有的土地”。法律的這兩條規(guī)定就使土地征用制度陷入兩難境地，如果不嚴(yán)格限定公共利益的范圍，則會(huì)引起土地征用權(quán)的濫用，農(nóng)民的合法權(quán)益無從保障；如果嚴(yán)格界定公共利益的范圍，則其他建設(shè)用地?zé)o從獲得。

1.國(guó)內(nèi)學(xué)者提出的改革方案及其利弊分析

1.1 實(shí)行政府征購(gòu)制

由政府按照市場(chǎng)公平原則向農(nóng)民集體征購(gòu)?fù)恋?，再根?jù)供地計(jì)劃向直接的土地使用者供地。這樣既有利于保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平，又有利于城市土地市場(chǎng)穩(wěn)定和農(nóng)村土地資源的保護(hù)，有利于土地供應(yīng)總量的控制，其體制變遷的障礙也比較小。但如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平，在現(xiàn)今農(nóng)村土地市場(chǎng)缺乏的前提下，土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格難以確定。另外，實(shí)行政府征購(gòu)制，依然是無論何種用地均以政府的強(qiáng)制力作為保障，農(nóng)民集體對(duì)賣不賣地沒有自主決定權(quán)，即使補(bǔ)償是合理充分的，依然會(huì)形成國(guó)家行政權(quán)對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的侵害。實(shí)行政府征購(gòu)制同樣會(huì)造成土地征用權(quán)的濫用。

1.2 實(shí)行完全的市場(chǎng)購(gòu)買制

由土地使用者直接向農(nóng)民集體購(gòu)買土地，政府用地也向農(nóng)民集體購(gòu)買。其優(yōu)點(diǎn)是，可以實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)公平，有利于保護(hù)農(nóng)民利益。但缺點(diǎn)也非常明顯，政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)和土地供應(yīng)總量的管理很可能失控。同時(shí)，由于排除了政府強(qiáng)制力的干涉，農(nóng)民出于自身的利益，在土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的談判中可能漫天要價(jià)，導(dǎo)致成本推動(dòng)型的地價(jià)上漲，對(duì)城市地價(jià)水平和房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來巨大影響，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是常見的。

1.3 將土地征用區(qū)分為征用和征購(gòu)

公益性用地繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制，由政府直接向農(nóng)民征地;經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行市場(chǎng)購(gòu)買制，由土地使用者直接向農(nóng)民集體購(gòu)買，政府只管審批、監(jiān)管、收稅和登記。這種方案較之現(xiàn)行的土地征用制度是向前邁進(jìn)了一步，但最大的問題是對(duì)農(nóng)民的不公平。因?yàn)橥瑯游恢孟噜彽耐恋兀赡苡捎诜謩e屬于公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地而導(dǎo)致補(bǔ)償價(jià)格相差巨大，農(nóng)民很難服氣。

以上三種方案都有其不合理的地方，本人認(rèn)為只有將改革再推進(jìn)一步，對(duì)公益性用地的補(bǔ)償也以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行合理充分的補(bǔ)償，使公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地的補(bǔ)償價(jià)格相當(dāng)。即使是公益性用地其征地費(fèi)用應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政來負(fù)擔(dān)而不應(yīng)該以壓低征地補(bǔ)償價(jià)的方式強(qiáng)壓給農(nóng)民。長(zhǎng)期以來工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”已使農(nóng)民困苦不堪，沒有理由再讓農(nóng)民充當(dāng)資本原始積累的犧牲品了。所以，無論是征用還是征購(gòu)都要按市場(chǎng)價(jià)格給農(nóng)民以合理充分的征地補(bǔ)償，讓土地資源的價(jià)值充分顯化。兩者不同之處只是在于征用允許政府強(qiáng)制力的存在，而征購(gòu)則是完全建立在雙方自愿、平等的基礎(chǔ)上的，是完全的民事行為，政府只起監(jiān)督指導(dǎo)作用。而在征地補(bǔ)償費(fèi)上，即使是公共目的的用地，政府也應(yīng)該按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償；而對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地來說，只要是符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制的要求可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)地，農(nóng)民就可以與用地單位自由協(xié)商。

2.國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

2.1 美國(guó)的土地征用

其征地程序是：具有資格的正式審核員審查；審核員在征得土地所有者同意后，實(shí)地調(diào)查、匯總，提交審核報(bào)告給負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu)；高級(jí)監(jiān)督員進(jìn)一步研究能否同意審核員提交的報(bào)告中的補(bǔ)償價(jià)格；征地機(jī)構(gòu)向土地所有者或與之有厲害關(guān)系的人報(bào)價(jià)，若產(chǎn)權(quán)方與政府機(jī)關(guān)之間在價(jià)格上有分歧，則進(jìn)行談判；在此之后，若在補(bǔ)償費(fèi)用上仍不能達(dá)成一致，政府及有關(guān)機(jī)關(guān)則實(shí)施強(qiáng)制征用。在征地補(bǔ)償方面采用公平的市場(chǎng)價(jià)格，其中包括土地的現(xiàn)有價(jià)值和土地未盈利的折扣價(jià)格，它充分考慮了土地所有者的利益，同時(shí)還考慮了因征用而導(dǎo)致鄰近土地所有者經(jīng)營(yíng)上的損失補(bǔ)償。

2.2 前西德的土地征用

前西德征地權(quán)的行使是由代表國(guó)家的政府機(jī)關(guān)行使的，但公司法人或事業(yè)機(jī)構(gòu)可以通過請(qǐng)求獲得國(guó)家授予征地權(quán)。該國(guó)認(rèn)為土地征收是特定少數(shù)人為社會(huì)公益而被迫犧牲自己的權(quán)益，因此除非公共福利之需，且經(jīng)與擬征收土地所有權(quán)人多次協(xié)商購(gòu)買其土地未果以外，一概不準(zhǔn)輕易動(dòng)用征地權(quán)。對(duì)必須動(dòng)用征地權(quán)的，必須力求公平合理。征收補(bǔ)償應(yīng)為標(biāo)的物的權(quán)利損失價(jià)值，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按市價(jià)進(jìn)行評(píng)定，以被征收人得以重新獲得同質(zhì)等量的標(biāo)的物為標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)補(bǔ)償金額有爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)依法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提起訴訟，以充分地保障被征地權(quán)利人的合法權(quán)益。同時(shí)各類補(bǔ)償費(fèi)由征收受益人直接付給受補(bǔ)償人，且各類補(bǔ)償應(yīng)在征收決議發(fā)出之日起一個(gè)月內(nèi)給付，否則征收決議將被取消。

2.3 日本的土地征用

日本的《土地征用法》規(guī)定凡重要的公用事業(yè)都可以運(yùn)用土地征用制度，如根據(jù)城市規(guī)劃確定的道路、公園建設(shè)，根據(jù)河川法進(jìn)行的堤防等建設(shè)，根據(jù)港灣法進(jìn)行的港灣建設(shè)等。其征用的程序是：申請(qǐng)征地；登記土地和建筑物；起業(yè)者與地權(quán)人達(dá)成征購(gòu)協(xié)議；若當(dāng)事人雙方不能通過協(xié)商達(dá)成土地征購(gòu)協(xié)議，可以申請(qǐng)征用委員會(huì)來裁定；讓地裁定；征用終結(jié)。日本政府認(rèn)為因征地給私人財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損失時(shí)，應(yīng)既照顧公共利益又尊重私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)等的損失進(jìn)行賠償。由于土地征用是為了公共利益而使某些土地所有者作出犧牲，因此必須用租稅及這些公共事業(yè)的利用費(fèi)形成的公共財(cái)源對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償。土地征用賠償?shù)膬?nèi)容有：征用損失賠償、殘余地補(bǔ)償、通損賠償、離職者賠償、少數(shù)殘存者補(bǔ)償、事業(yè)損失賠償。

2.4 加拿大的土地征用

加拿大土地名義上歸國(guó)家所有，但各級(jí)政府對(duì)土地都擁有處置權(quán)，而且大部分土地實(shí)質(zhì)歸私人所有。依據(jù)聯(lián)邦及安大略省征地法規(guī)定，只要征地目的是為了公共利益，政府及各行業(yè)部門、機(jī)構(gòu)組織甚至私人企業(yè)都可以通過立法授權(quán)代表政府及團(tuán)體享有征地權(quán)。土地所有者在公告通知下達(dá)的30日內(nèi)，向征地機(jī)構(gòu)書面申請(qǐng)有關(guān)補(bǔ)償事宜，選定補(bǔ)償評(píng)估日期，征地機(jī)構(gòu)征得土地所有者同意后，可進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估，若土地所有者不同意，則應(yīng)向市政委員會(huì)申請(qǐng)進(jìn)行賠償評(píng)估。若土地所有者不接受賠償價(jià)格，征地機(jī)構(gòu)則要提供“法律出價(jià)”服務(wù)。若仍達(dá)不成協(xié)議，雙方可以向談判委員會(huì)提出訴訟，要求談判，請(qǐng)求仲裁。若不同意仲裁，任何一方均可向法院提出申請(qǐng)作出最后的判決。

2.5 對(duì)我國(guó)的啟示

以上四個(gè)國(guó)家的征地都只限于公益事業(yè)的土地，其他用地一律進(jìn)入市場(chǎng)。根據(jù)我國(guó)集體土地現(xiàn)狀及其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我們也應(yīng)只對(duì)公益用地采用土地征用制度，而把其他經(jīng)營(yíng)性用地納入征購(gòu)市場(chǎng)。目前采用的國(guó)家建設(shè)需要（包括公益用地和經(jīng)營(yíng)性用地）作為征地的依據(jù)，顯然征地范圍過寬，既損害集體土地所有者的利益，也不利于真正為公共的需要而征用土地的完成。我國(guó)在對(duì)公益性用地實(shí)行征用時(shí)要借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)給予農(nóng)民集體土地所有權(quán)完全的補(bǔ)償，在可能的情況下也要實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。

3.區(qū)分征用和征購(gòu)的可行性分析

將土地征用區(qū)分為征用和征購(gòu)，對(duì)公共利益用地實(shí)行征用制，參照農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行市場(chǎng)購(gòu)買制，由用地單位和農(nóng)民自由協(xié)商，可能會(huì)帶來的問題是農(nóng)地的大量非法入市、土地價(jià)格的飛漲和土地收益的分配不公。為此，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況需要做好以下幾個(gè)方面的工作：

3.1 嚴(yán)格限定公共目的的范圍

將現(xiàn)行的土地征用區(qū)分為征用和征購(gòu)，首先就是要嚴(yán)格限定公共目的的范圍，對(duì)屬于公共目的范圍的用地實(shí)行土地征用，對(duì)不屬于公共目的范圍的用地則實(shí)行土地征購(gòu)?！肮材康摹钡膬?nèi)容和范圍可明確為：政府機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體用地；交通用地；水利及能源設(shè)施用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地；教育（學(xué)校、基礎(chǔ)性科研單位）用地；國(guó)防軍事用地；其他公益事業(yè)用地。

3.2 維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性

在我國(guó)，常常因?yàn)槟硞€(gè)領(lǐng)導(dǎo)人或地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求而改變土地利用總體規(guī)劃，將原來規(guī)劃用途為農(nóng)地的任意改為建設(shè)用地，使土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制形同虛設(shè)。其根源在于土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性還沒有引起足夠的重視，還沒有上升到法律的高度，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督不夠，對(duì)改變土地利用總體規(guī)劃的違法行為沒有相應(yīng)的處罰。一旦將現(xiàn)行的土地征用區(qū)分為征用和征購(gòu)，用地單位可以直接購(gòu)買集體土地，如果不加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，建設(shè)單位很有可能與政府官員勾結(jié)，更改土地利用總體規(guī)劃，使原來不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)地可以合法地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，國(guó)家將很難控制土地一級(jí)市場(chǎng)和農(nóng)地的大量入市。

3.3 建立中立的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)

為了防止農(nóng)民在土地征購(gòu)中漫天要價(jià)，同時(shí)也為了給土地征用補(bǔ)償價(jià)格提供科學(xué)的依據(jù)，穩(wěn)定國(guó)家的土地市場(chǎng)，有必要建立一個(gè)中立的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。在征用中，政府可以以此為根據(jù)對(duì)征地進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)民也可以藉此看征地補(bǔ)償價(jià)格是否合理;在征購(gòu)中，征購(gòu)雙方可以以此為依據(jù)進(jìn)行協(xié)商。

3.4 建立詳細(xì)具體的土地征用程序

我國(guó)土地征用可按如下程序進(jìn)行：用地單位向政府申請(qǐng)征用土地，政府認(rèn)定是否符合公共利益的范圍，若屬于公共利益的范圍，則由政府實(shí)施征地，補(bǔ)償可以由法律或者政府定價(jià)，但農(nóng)民可就征地補(bǔ)償費(fèi)問題與政府協(xié)商，直到雙方都能接受。若不屬于公共利益的范圍，但符合土地利用總體規(guī)劃的要求，則允許用地單位和農(nóng)民協(xié)商，但政府對(duì)轉(zhuǎn)讓合同進(jìn)行審批、收取土地增值稅并登記在冊(cè)。若不符合土地利用總體規(guī)劃的要求，則禁止用地單位征購(gòu)?fù)恋亍?/p>

3.5 加大監(jiān)管力度

即使是需要政府的審批，用地單位才能向農(nóng)民購(gòu)買土地，但仍不能排除用地單位和農(nóng)民私下交易，非法將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。所以政府要加強(qiáng)對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自將不符合土地利用總體規(guī)劃要求的農(nóng)地的入市行為的處罰力度，嚴(yán)格制止農(nóng)地的非法入市。

3.6 國(guó)家與集體實(shí)行利益分享，處理好分配關(guān)系

由于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后價(jià)格將會(huì)大大抬升，而對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的土地增值部分如果是國(guó)家投資引起的，理當(dāng)收歸政府；由集體經(jīng)濟(jì)組織投資引起的，應(yīng)返還集體經(jīng)濟(jì)組織（當(dāng)然，在實(shí)際操作過程中，可以更多地考慮和照顧集體經(jīng)濟(jì)組織的利益）。所以對(duì)集體土地轉(zhuǎn)讓權(quán)交易所取得的地價(jià)收入，必須在國(guó)家與集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行合理分配。政府應(yīng)充分考慮和照顧農(nóng)民利益，同時(shí)，應(yīng)保證國(guó)家進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所分?jǐn)偟馁M(fèi)用得以收回，以及把由國(guó)家對(duì)整個(gè)大環(huán)境所進(jìn)行的投資建設(shè)所引起的土地增值都分收歸國(guó)家。若國(guó)家應(yīng)得的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分用絕對(duì)數(shù)B表示，國(guó)家應(yīng)得的土地增值部分用相對(duì)數(shù)a表示，假定交易地價(jià)為X，則政府從交易地價(jià)中應(yīng)取得的部分為（B＋ax），農(nóng)村集體可得到的利益為：Y=X一（B＋aX），由于a是一個(gè)較小的相對(duì)數(shù)（如10～20％），則交易地價(jià)越高，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可取得越高的收入，有利于控制賤價(jià)售地的行為。

3.7 實(shí)施政府干預(yù)制度

包括實(shí)行引導(dǎo)、勸導(dǎo)制度和優(yōu)先購(gòu)買制度。對(duì)農(nóng)村集體組織即將進(jìn)入交易市場(chǎng)的土地，有關(guān)政府部門對(duì)產(chǎn)業(yè)選擇、地價(jià)等方面有責(zé)任進(jìn)行引導(dǎo)和勸導(dǎo)，在引導(dǎo)、勸導(dǎo)無效的情況下，政府可以利用優(yōu)先購(gòu)買權(quán)調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)，這樣可以防止不符合地方產(chǎn)業(yè)政策的用地單位獲得用地和土地的賤價(jià)銷售。

3.8 完善土地征用行政救濟(jì)制度

土地征用行政救濟(jì)是土地征用過程中保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法利益、促使行政機(jī)關(guān)依法征地的重要措施。在土地征用中農(nóng)民往往處于弱勢(shì)地位，因此為防止土地征用行為侵害農(nóng)民的利益，就有必要建立土地征用行政救濟(jì)制度，使農(nóng)民在認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法征地或行政征地不當(dāng)時(shí)，可以請(qǐng)求有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依法對(duì)違法征地或征地不當(dāng)行為進(jìn)行糾正并追究其行政責(zé)任，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。另外，完善土地征用行政救濟(jì)制度，在土地征用與征購(gòu)雙方對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用有爭(zhēng)議或不能達(dá)成協(xié)議時(shí)可以請(qǐng)求有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)予以解決，從而可以切實(shí)保護(hù)土地征用雙方的權(quán)益。

第二篇：我國(guó)農(nóng)村土地征收問題——十八屆三中全會(huì)《決定》之“深化農(nóng)村土地改革政策”的意義

我國(guó)農(nóng)村土地征收問題

——十八屆三中全會(huì)《決定》之“深化農(nóng)村土地改革政策”的意義

學(xué)院：法政學(xué)院 姓名：葉錦波

摘要：近年來, 隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，我國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快, 由于種種原因、我國(guó)各農(nóng)村地區(qū)頻繁因征地問題而引發(fā)的群體性事件，農(nóng)村的土地征收問題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村沖突的焦點(diǎn)，嚴(yán)重影響到我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。如何解決和處理好農(nóng)民土地征收問題已經(jīng)變得越來越重要,而十八屆三中全會(huì)關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的出臺(tái)對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有重大的作用跟意義。

關(guān)鍵詞：土地征收、失地農(nóng)民、十八屆三中全會(huì)、補(bǔ)償

一、前言

1978年、十一屆三中全會(huì)勝利召開，全會(huì)作出了實(shí)行改革開放的重大決策，宣布進(jìn)行新一輪的農(nóng)村改革！經(jīng)過30 多年的改革開放，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)取得巨大發(fā)展、民主政治取得較大進(jìn)步，然而也存在著政府失靈、市場(chǎng)失靈等問題。物價(jià)高漲、貧富差距擴(kuò)大、社會(huì)矛盾激化、群體性事件不斷爆發(fā)，不僅影響了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，甚至威脅到社會(huì)的穩(wěn)定。精英階層、乃至普通老百姓都期待國(guó)家進(jìn)行新一輪的改革。

2013年11月9日-12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議在北京召開，全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）?！稕Q定》作出了許多重大的決策，其中我最關(guān)注的是關(guān)于農(nóng)村土地改革的決策：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

土地、可以說是廣大農(nóng)民的命根子，很多農(nóng)民的主要收入就是一年來的辛勤耕作所得。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能夠取得廣大農(nóng)民的支持關(guān)鍵在于給了農(nóng)民賴以生存的土地；我國(guó)的《土地管理法》明確指出：城鎮(zhèn)土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村及郊區(qū)土地歸集體所有。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化速度不斷加快，全國(guó)各地頻繁上演政府與開發(fā)商勾結(jié)違法、違規(guī)征收侵占城郊、農(nóng)村土地，農(nóng)民的合法權(quán)益公然受到侵害且無處維權(quán)。因土地征收征用糾紛，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的矛盾不斷爆發(fā)、激化，農(nóng)村群體性事件頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響我國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定。土地征收問題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村沖突的焦點(diǎn)，同時(shí)，通過對(duì)眾多的農(nóng)民上訪事件的調(diào)查得知，農(nóng)民上訪的一個(gè)主要原因也是征地問題。

二、我國(guó)農(nóng)村地區(qū)土地征收問題產(chǎn)生的原因

不少專家學(xué)者表示，城鎮(zhèn)的房屋拆遷問題和農(nóng)村的土地征收問題已經(jīng)成為影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的焦點(diǎn)問題！事實(shí)上, 土地征收制度并非我國(guó)獨(dú)有的,世界上無論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家, 為了滿足公共設(shè)施和公益事業(yè)的用地需要, 都會(huì)依照法定程序征收土地。那為什么在其他國(guó)家, 特別是美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收工作能平穩(wěn)進(jìn)行, 并未發(fā)生嚴(yán)重的征地沖突，而我國(guó)農(nóng)村地區(qū)卻頻繁爆發(fā)征地沖突？

(一)、地方政府或官員為了自身的利益而大范圍、違規(guī)征地。

雖然國(guó)家《土地管理法》對(duì)征地規(guī)則、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都作出了嚴(yán)格的界定，但很多地方并不依照法定的程序行事,只要有房地產(chǎn)開發(fā)商的需求、建設(shè)工業(yè)園的需要等，不管土地征收方案是否經(jīng)過相關(guān)部門批準(zhǔn)、是否經(jīng)過社會(huì)公告程序, 也不管土地征收補(bǔ)償、安置方案是否獲得批準(zhǔn)、是否為被征土地農(nóng)民所接受, 就擅自征收土地。

2006年10月,河南省駐馬店市確山縣劉店鎮(zhèn)政府征用獨(dú)山村近1000畝土地用于建設(shè)豫龍同力水泥有限公司,當(dāng)?shù)卣炔煌迕駞f(xié)商,也不出示經(jīng)批準(zhǔn)的征地文件, 而是由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)親自出面、派出所民警陪同, 前往該村宣布“駐馬店豫龍同力水泥有限公司由于開礦的需要, 要征用獨(dú)山村的土地”。2007年5月1 日, 鎮(zhèn)政府發(fā)布公告, 內(nèi)容竟然是：豫龍同力水泥有限公司, 礦區(qū)村莊安置用地, 已經(jīng)駐馬店市人民政府批準(zhǔn)。為保證施工建設(shè)順利進(jìn)行, 尚未領(lǐng)取征地補(bǔ)償款的農(nóng)戶, 要抓緊時(shí)間領(lǐng)取。征地范圍內(nèi)的所有附屬物, 需在2007 年5 月7 日前拆遷完畢[3]。

（二）、地方政府或官員為了自身的利益而非法強(qiáng)行征收土地。

近年來,一些地區(qū)的土地沖突愈演愈烈，一些地方政府在沒有經(jīng)過任何法律批準(zhǔn)的前提下非法強(qiáng)行地征收土地，引起農(nóng)民的反對(duì)、反抗，而有的領(lǐng)導(dǎo)干部親自下到現(xiàn)場(chǎng)指揮公安、武警、防暴隊(duì)伍來鎮(zhèn)壓反抗農(nóng)民，動(dòng)用大型機(jī)械對(duì)農(nóng)民的作物、農(nóng)業(yè)設(shè)施進(jìn)行毀壞，對(duì)上訪農(nóng)民進(jìn)行非法羈押等。這不僅侵害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、甚至危害了農(nóng)民的基本人權(quán)。

河南省周至縣政府在土地未經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的情況下, 違法與開發(fā)商簽訂周至生態(tài)園成片開發(fā)建設(shè)用地協(xié)議, 并動(dòng)用警力, 非法羈押反對(duì)征地的群眾。該縣政府還在沒有取得合法用地手續(xù)的情況下, 動(dòng)用警力強(qiáng)制拆遷神農(nóng)大道和北環(huán)路規(guī)劃范圍內(nèi)的土地, 并引發(fā)警民沖突[4]。

安徽省巢湖市槐林鎮(zhèn)根據(jù)上級(jí)指示開辦輪窯廠, 并在前柳這個(gè)200 多人、126 畝耕地的行政村強(qiáng)行征地70畝,當(dāng)出動(dòng)的推土機(jī)遭到極力反對(duì)征地的村民阻攔時(shí), 竟有鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員喊“誰敢阻攔, 今天就用推土機(jī)把誰碾死”[5]。

（三）、官商勾結(jié)侵占農(nóng)民土地，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、安置方案落實(shí)不到位。當(dāng)前我國(guó)的土地征收過程中普遍存在著地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商、企業(yè)老板暗中勾結(jié)情況，房地產(chǎn)開發(fā)商或者企業(yè)老板行賄地方政府，地方政府依據(jù)自身權(quán)力而低價(jià)向農(nóng)民征收土地賣給開發(fā)商、企業(yè)，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、減少對(duì)失地農(nóng)民的安置費(fèi)用。

黑龍江省同江市同江鎮(zhèn)興中村10 戶農(nóng)民, 多年來一直在各自的5 畝土地上種植經(jīng)濟(jì)作物, 年純收入可以達(dá)到1—1.5 萬元。然而直到村書記一聲令下“從今天起, 你們的5 坰土地被征用了, 不得再耕種”之時(shí), 村民才知道, 自己的土地早已被德通公司通過市、鎮(zhèn)政府等相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)征收, 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每平方米9.35 元[6]。

在湖北省武漢市近郊區(qū),補(bǔ)償費(fèi)到村集體手中一般只有每畝3-5 萬元,到農(nóng)民手中的就更少,許多村民失地以后獲得的補(bǔ)償僅夠維持全家2-3 年的日常開支。在距離城市較遠(yuǎn)的新區(qū),征地矛盾更為突出,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身就低,計(jì)算土地平均年產(chǎn)值時(shí)又普遍高產(chǎn)低估, 有的農(nóng)戶獲取的征地補(bǔ)償費(fèi)僅僅只有每畝2000 元, 實(shí)在低得離譜[7]。三、十八屆三中全會(huì)“深化農(nóng)村土地改革政策”的作用跟意義

長(zhǎng)久以來，無論是耕地還是農(nóng)村集體土地的使用都受到政府的嚴(yán)格控制，未經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)民不得自行將土地轉(zhuǎn)讓、出租給其他個(gè)人或集體，土地的買賣更是違法的行為，農(nóng)民只能通過耕作而取得報(bào)酬，限制了農(nóng)民收入的提高；而國(guó)家、尤其是地方政府卻隨便從農(nóng)民手中征收農(nóng)村的集體土地、甚至是耕地，然后高價(jià)賣給房地產(chǎn)開發(fā)商或者企業(yè)用于開發(fā)房地產(chǎn)、興建廠房，地方政府通過征地、賣地而獲得巨大的收入，我國(guó)近年來的房?jī)r(jià)一路高歌猛漲，無論進(jìn)行怎樣的調(diào)控都降不下來，很重要的原因就是地方政府在支撐著房?jī)r(jià)，而農(nóng)民在土地征收中所獲得的補(bǔ)償少之又少，安置措施更是不完善。這還是因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元的土地所有制、并且土地一級(jí)市場(chǎng)被牢牢控制在政府手中！此次《決定》作出了決策，指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)，合理提高個(gè)人收益。

（一）、地方政府進(jìn)行土地征收要依法進(jìn)行，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

這對(duì)于廣大農(nóng)民來說絕對(duì)是件好事情，在我國(guó)法律尚不完善的情況下，《決定》及其具體的政策對(duì)我國(guó)的地方政府來說是一種約束，使得他們不敢再違法征地，對(duì)廣大農(nóng)民而言則是一種政策保障。因?yàn)楝F(xiàn)在的征地程序混合，導(dǎo)致農(nóng)民的土地低價(jià)被地方政府征收、且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、社會(huì)保障不得力，令許多失地農(nóng)民的生活陷入困境，《決定》要求地方政府的征地工作要按程序進(jìn)行、考慮農(nóng)民的利益，將有利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、另一方面將對(duì)地方政府的“土地財(cái)政”造成巨大的挑戰(zhàn)。而嚴(yán)禁強(qiáng)制征收土地，違者依法追究其責(zé)任，這從行政方面明確了維護(hù)農(nóng)民權(quán)利的要求。

（二）、縮小征地范圍、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

這意味著城鄉(xiāng)二元的土地所有制將被打破，農(nóng)村土地的征收將納入到國(guó)家的國(guó)土規(guī)劃中，地方政府未經(jīng)有關(guān)部門的批準(zhǔn)不得私自征收城郊、農(nóng)村土地，這對(duì)我國(guó)耕地的保護(hù)、農(nóng)村集體土地的所有權(quán)保護(hù)來說是一個(gè)巨大的保障，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益更是一種保護(hù)，而對(duì)于地方政府而言則意味著財(cái)政、稅收收入的減少；

（三）、允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

這意味著打破農(nóng)村土地的低價(jià)、低產(chǎn)出的困局。在原有的土地政策規(guī)定中，城市土地歸國(guó)家所有，而城郊、農(nóng)村土地歸集體所有，因此農(nóng)村土地的征收程序并不像城市土地征收那么規(guī)范，農(nóng)村的征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用、安置措施與城市的標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)，而農(nóng)民或集體在政府面前根本就不存在討價(jià)還價(jià)的權(quán)力，農(nóng)民、集體從土地征收中所獲得的收入、補(bǔ)償少得可憐，《規(guī)定》的出臺(tái)意味著農(nóng)民、集體如果對(duì)政府征地的補(bǔ)償方案、安置方案不滿意則可以對(duì)政府征地說不！一方面、這將增加政府以后的征地工作難度、也將規(guī)范政府的征地行為；而另一方面農(nóng)民通過將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行出讓、租賃、入股則可以大大增加財(cái)產(chǎn)性收入、改善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)落后現(xiàn)狀；通過土地流轉(zhuǎn)，使土地相對(duì)集中，部分農(nóng)民可以耕種更多的土地，有利于解決土地使用權(quán)的分散化與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的矛盾，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（四）、完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。意味著以后農(nóng)村集體土地的租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押將更加規(guī)范，政府再不能通過違規(guī)操作而從中獲利，開發(fā)商、企業(yè)也不能通過和政府勾結(jié)來干涉農(nóng)民的自主選擇權(quán)，農(nóng)民也不用為辦理手續(xù)而奔波于各政府部門、低聲下氣地有求于地方政府并且花費(fèi)眾多的費(fèi)用。

四、結(jié)束語(yǔ)

《決定》的出臺(tái)對(duì)于增強(qiáng)城鄉(xiāng)土地整體規(guī)劃，保障耕地安全、提高土地利用率，規(guī)范政府征地行為，調(diào)節(jié)地方政府、開發(fā)商、企業(yè)與農(nóng)民間的利益關(guān)系，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民、集體的權(quán)益都具有重要意義，在此、希望各級(jí)政府能夠認(rèn)真貫徹落實(shí)《決定》 的重要決策，化解農(nóng)村因土地征收而引發(fā)的沖突，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn): [1] 新華網(wǎng).中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》http://, 2013-12-19.[4] 監(jiān)察部.國(guó)土資源部和監(jiān)察部嚴(yán)肅查處陜西省周至縣土地違法問題[ EB/OL].004km.cn/ zhuanti / 2007lianghui /.2013-12-19 [ 8]葉劍平等1 中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究[M ] 1 中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社, 20001