第一篇：對(duì)“深圳金融高管子女中考加分”的憲法學(xué)思考

對(duì)“深圳金融高管子女中考加分”的憲法學(xué)思考

深圳教育部門依據(jù)深圳市政府出臺(tái)的《深圳市支持金融業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定》和實(shí)施細(xì)則，從2004年開(kāi)始，對(duì)深圳金融機(jī)構(gòu)總部副職待遇以上、地區(qū)總部正職待遇以上高管子女實(shí)行中考“加10分投檔錄取”的規(guī)定。目的是為了扶持金融業(yè)發(fā)展、引進(jìn)和留住人才。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2004年到2007年的4年間，深圳共有23名學(xué)生享受了這一政策，加分學(xué)生年均5－6名。具體程序是，由各金融單位將具體名單向深圳市金融辦申報(bào)，金融辦認(rèn)定后將確認(rèn)名單提供給教育部門，教育部門再將學(xué)生和家長(zhǎng)的個(gè)人信息在深圳招考網(wǎng)上公布。

除此典型案例外，還存在大量類似的以擴(kuò)大招商引資、留住所需“人才”或“財(cái)人”為名在子女教育上進(jìn)行的“特權(quán)贈(zèng)予”，如福建漳州市教育局給百位納稅大戶的“中考子女加20分”的照顧；高考時(shí)考慮分?jǐn)?shù)以外的因素造成不合理的“限制或特惠”而構(gòu)成歧視，如黨政機(jī)關(guān)在編干部職工子女、“榮譽(yù)市民”投資者的子女、博士子女、見(jiàn)義勇為者子女加分，等等。這些制度規(guī)定難免讓人為權(quán)力與資本之眉來(lái)眼去扼腕嘆息。

本文欲從“金融高管子女加分”這一代表性案例入手，來(lái)對(duì)此類現(xiàn)象進(jìn)行憲法學(xué)分析。

一、從憲法及相關(guān)法律法條的內(nèi)容分析

《世界人權(quán)宣言》第26條規(guī)定高等教育應(yīng)根據(jù)成績(jī)而對(duì)一切人平等開(kāi)放。高等教育如此,其它階段的教育更應(yīng)當(dāng)如此。依據(jù)前述國(guó)際條約和公約規(guī)定，構(gòu)成教育平等的歧視的因素中就包含了：社會(huì)出身、經(jīng)濟(jì)條件或出生的任何區(qū)別、排斥、限制或特惠。

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第33條規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等，第46條規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。

我國(guó)平等權(quán)的內(nèi)容包括，公民有權(quán)要求國(guó)家平等地保護(hù)其權(quán)利，不因性別、年齡、家庭出身等原因給與差別對(duì)待；在我國(guó)任何公民都受法律約束，不允許有超越法律規(guī)定的任何特權(quán)，如《中華人民共和國(guó)教育法》第36條規(guī)定：“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利?！憋@然，深圳出臺(tái)的這種加分政策，違反了相關(guān)教育法律的規(guī)定，構(gòu)成了對(duì)那些在相同環(huán)境下競(jìng)爭(zhēng)的其他考生的平等權(quán)利的侵犯，給金融高管子女加分，無(wú)疑是政府賦予有特定家庭出身的人群以特權(quán)。

二、從憲法學(xué)上的教育平等權(quán)、不合理差別、比例原則來(lái)分析本案

（一）憲法學(xué)上的教育平等權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行憲法條文上雖然沒(méi)有直接規(guī)定教育平等權(quán)，但平等權(quán)是一種原則性權(quán)利，它對(duì)于憲法所規(guī)定的權(quán)利都有規(guī)范意義，教育權(quán)毫無(wú)疑問(wèn)在平等權(quán)的涵蓋之下。

從另一角度來(lái)看,任何實(shí)體權(quán)利包括教育權(quán)一般都具備兩種形式：平等權(quán)和自由權(quán)。自由權(quán)考慮的焦點(diǎn)是享有權(quán)利的主體,以及個(gè)人享有這種權(quán)利對(duì)社會(huì)和國(guó)家的積極與消極意義;平等權(quán)則主要是比較個(gè)體與個(gè)體之間的差異或區(qū)別,并探討這種差異是否合理 [1]。

因此，憲法平等權(quán)與教育權(quán)的結(jié)合產(chǎn)生了一個(gè)重要的權(quán)利：教育平等權(quán)。教育平等權(quán)即受教育的平等權(quán),具有消極權(quán)利和積極權(quán)利雙重屬性的權(quán)利。作為消極的權(quán)利,權(quán)利主體有權(quán)要求國(guó)家及其國(guó)家授權(quán)的主體(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家)承擔(dān)不作為義務(wù)：不得制定任何在教育方面的歧視性規(guī)定，不得有歧視性的決定或判決；作為積極權(quán)利,公民有權(quán)要求國(guó)家積極作為，為教育平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供物質(zhì)保障。我國(guó)還制定一系列教育方面的法律：《義務(wù)教育法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》以及相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則。這些法律為教育平等權(quán)提供了保障。

權(quán)利主體是公民，特別是作為青少年的公民，義務(wù)主體是國(guó)家以及國(guó)家授權(quán)的實(shí)施教育的主體(主要是學(xué)校)。教育平等權(quán)的基本內(nèi)容是教育內(nèi)容的平等、入學(xué)機(jī)會(huì)平等和平等地享有教育資源。

（二）本案涉及的是教育平等權(quán)的機(jī)會(huì)平等中是否具有合理的差別。

1.本案的處理歸結(jié)到是否是不合理差別對(duì)待。

本案例主要涉及教育平等權(quán)中的機(jī)會(huì)平等問(wèn)題，它是教育平等權(quán)的最低限度的要求,它的主要內(nèi)容是禁止依據(jù)不合理的標(biāo)準(zhǔn)（如性別、家庭出身、經(jīng)濟(jì)條件）對(duì)人進(jìn)行分類，而后依據(jù)這種不合理的分類提供不同的機(jī)會(huì)，或者給予某些人優(yōu)惠，或者對(duì)某些人不提供機(jī)會(huì)。

[2]

[1]

即禁止不合理的差別對(duì)待。

不合理的差別對(duì)待是侵犯公民平等權(quán)的主要方式。差別對(duì)待與平等權(quán)之間表現(xiàn)為一種復(fù)雜的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系, 既然不合理的差別對(duì)待會(huì)侵犯公民的憲法平等權(quán),那么如何判斷差別對(duì)待是否具有合理性就成為憲法平等權(quán)保護(hù)問(wèn)題的核心之所在，也是本案解決的核心所在。

本案中就是在考生入學(xué)時(shí)存在的差別待遇是否是合理的呢，這種形式的不平等是否是為了達(dá)到實(shí)質(zhì)平等的正義目的呢？對(duì)此可以從判斷差別待遇的基本原則來(lái)分析。

2.判斷差別對(duì)待是否具有合理性或正當(dāng)性的基本原則是：是否符合作為憲法核心價(jià)值的人的尊嚴(yán)原則；確定差別措施的目的是否符合公共利益；采取的手段與目的之間是否有合理的聯(lián)系等。

1）這種差別的考慮是否符合作為憲法核心價(jià)值的人的尊嚴(yán)原則。本案中的這種家庭出身經(jīng)濟(jì)上的差異造成的教育權(quán)上的不平等是否符合作為憲法核心價(jià)值的人的尊嚴(yán)原則呢，這點(diǎn)將在后面的論述中有具體的分析。

2）確定差別措施的目的是否符合公共利益；采取的手段與目的之間是否有合理的聯(lián)系等。更精確地說(shuō)應(yīng)該是憲法上的比例原則，即手段符合目的的適合性原則、最小侵害的必要性原則和權(quán)利的侵害與預(yù)期的社會(huì)利益相適應(yīng)。在這一點(diǎn)上，德國(guó)在平等權(quán)司憲過(guò)程中所運(yùn)用的比例原則值得借鑒。

A.可能性。中國(guó)屬于大陸法系國(guó)家,有制定法的傳統(tǒng),在立法習(xí)慣和司法實(shí)踐方面和德國(guó)有更多的相似性,合理性原則的主觀性較強(qiáng),不適合沒(méi)有判例法傳統(tǒng)的中國(guó)。

B.必要性。從比例原則的起源與發(fā)展軌跡來(lái)看，比例原則的基本精神是在公私利益之間尋找適當(dāng)?shù)谋壤瑢で笠环N均衡，主要通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制與平衡來(lái)達(dá)到對(duì)個(gè)人權(quán)利的關(guān)懷與保障，它要求任何對(duì)人民權(quán)利的限制都必須有公共利益需要這一前提。同時(shí)這種限制必須在可能范圍內(nèi)最小化為人民利益的侵害，其最核心、最終極的價(jià)值目標(biāo)就在于對(duì)人權(quán)的保障。

我國(guó)的憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高權(quán)威性和不直接適用性，比例原則使它不根據(jù)現(xiàn)實(shí)而頻頻修改從而有效維護(hù)公民的權(quán)利；憲法具有概括性和原則性，使得許多問(wèn)題需要細(xì)化，為了適用中存在的許多自由裁量不致缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)而有失偏頗，解決這個(gè)問(wèn)題比例原則是一個(gè)很好的選擇。

（三）以憲法比例原則作為衡量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分析本案。

比例原則一般包括三方面的要求，即適合性、必要性及狹義比例性。適合性是指所采用的手段必須有助于目的的達(dá)成。比例原則的基本前提是：一項(xiàng)法律文件對(duì)公民利益范圍的觸動(dòng)，必須有合法的目的，且此項(xiàng)法律文件對(duì)公民利益范圍進(jìn)行必要干涉時(shí)所使用的手段是有效的。如果行政主體所采取的手段根本不能實(shí)現(xiàn)行政目的,則屬于違反此項(xiàng)原則；必要性原則是指立法者或行政機(jī)關(guān)在不違反或減弱所追求之目的或效果的前提下，面對(duì)多種可能選擇的處置方式，應(yīng)盡可能選擇對(duì)人民權(quán)利侵犯最輕或不良作用最少的方法。必要性原則以適當(dāng)性原則為存在基礎(chǔ),不符合適當(dāng)性原則的規(guī)定必然不符合必要性原則的要求；比例原則所包含的第三個(gè)具體要求是狹義比例性,也稱法益相稱性。其含義是，即使采取了適合和必要的手段以試圖完成其追求的目的，但是，若是該手段所侵害的利益顯然大于其所保護(hù)的公共利益，也會(huì)因違反比例原則而構(gòu)成違法。

[3]

1、手段符合目的的適合性原則（此政策手段合理的依據(jù)）

1）此案例的目的符合公共利益。即地方政府扶持金融業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、吸引和留住金融人才，職能部門是為了獎(jiǎng)勵(lì)典型，推動(dòng)工作。

2）此案例手段中有適合目的的方面。

首先，在特區(qū)有壓力尤其在金融業(yè)發(fā)展滯緩的情況下，這個(gè)政策很能打動(dòng)人心，留住金融人才，俗話說(shuō)，有錢能買老來(lái)瘦，有錢難買兒爭(zhēng)氣。

其次，范圍僅限于中考加分，比起高考，中考的重要性和對(duì)人生命運(yùn)的影響力都更弱，而且僅加10分。

再次，程序是公開(kāi)透明的，而且嚴(yán)格把關(guān)、限制人數(shù)，高管加分子女每年只占5至6個(gè)名額，占全市每年中考學(xué)生總數(shù)的比例不到萬(wàn)分之一。

2、多種手段最小侵害的必要性原則（此政策手段不合理的依據(jù)）

要達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引人才的目的，“金融高管子女中考加分”這一手段并不是惟一的也不是必要的，其實(shí)還有其他多種處置手段，如可以適當(dāng)提高他們的工資待遇，給他們更好的福利，不一定要直接惠及家人包括子女，即使惠及子女也不一定要涉及教育權(quán)這一重要的基本權(quán)利方面，即使給與其子女的教育以優(yōu)惠，也不能侵害或影響到其他學(xué)生的教育平等權(quán)。

1）吸引人才可以直接獎(jiǎng)勵(lì)本人，不一定直接惠及家人包括子女。原因：

A).平等權(quán)理由和領(lǐng)域的相關(guān)度很低。

據(jù)臺(tái)灣學(xué)者林惠瑜概括, 基于下述行為做出的差別對(duì)待為不合理的差別對(duì)待,違

反平等原則：考慮不相關(guān)之因素,未考慮相關(guān)因素,不合乎理性,法律期待之違反,違反比例原則,等等。結(jié)合本案分析，子女中考加分這一手段對(duì)于該案政策目的的達(dá)成所考慮的相關(guān)因素是比較低的。任何平等權(quán)都由兩部分構(gòu)成：平等權(quán)的理由（如 性別、民族、家庭出身等）平等權(quán)的領(lǐng)域（如教育權(quán)、選舉權(quán)）

本案“中考加分”的差別對(duì)待的“理由”是父母是金融高管，“領(lǐng)域”是子女在受教育時(shí)考試可以加分，不難看出，中考加分這個(gè)待遇的受益者不是因?yàn)榭忌陨淼膬?yōu)秀因素而與他人形成差別，而是因?yàn)槠涓改竷?yōu)秀程度的差別輻射到他們的身上，使得他們可以享受考試加分的優(yōu)惠，而父母的優(yōu)秀與否與考生的個(gè)人努力是沒(méi)有關(guān)系的，可以說(shuō)這種差別是不合理得，這樣就形成了這部分考生坐享其成的特權(quán)，他們的加分會(huì)影響到其他相同環(huán)境下競(jìng)爭(zhēng)的考生的教育平等權(quán)，因此這種手段不是必然的必要的。

B)這種差別待遇不符合作為憲法核心價(jià)值的人的尊嚴(yán)原則（判斷差別的正當(dāng)性原則之一）雖然烈士子女也是因?yàn)楦改傅囊蛩囟碛性诮逃系牟顒e對(duì)待，但是“金融高管子女加分”與少數(shù)民族考生和烈士子女等加分的情形是不同的。[4]

首先，從子女的角度來(lái)看，后者表現(xiàn)出來(lái)的差別待遇體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)平等的理念。因?yàn)榱沂孔优チ擞H人，他們本身是社會(huì)的弱勢(shì)群體，國(guó)家給與烈士子女適當(dāng)?shù)恼疹櫍鲗?dǎo)原則也是“損有余而補(bǔ)不足”；依據(jù)憲法46條規(guī)定的分析，對(duì)于教育水平較低、教育資源缺乏的西部及少數(shù)民族地區(qū)給予照顧性分?jǐn)?shù)政策，是屬于合理差別的范疇。正是為了彌補(bǔ)形式上的平等可能導(dǎo)致的事實(shí)上的不平等，根據(jù)理性決定而采取某些合理的差別，促使達(dá)到實(shí)質(zhì)上的平等。通過(guò)合理的差別對(duì)待起到了“抑強(qiáng)扶弱”的作用。

金融高管子女本已享有相對(duì)優(yōu)越的條件，沒(méi)有理由再讓公共資源為之傾斜，而且即使他們中考成績(jī)縱使不是很理想，作為其父母是深圳金融界高層管理人員，他們也能通過(guò)交贊助費(fèi)的形式到理想中的學(xué)校學(xué)習(xí)，為何還要通過(guò)政府規(guī)定來(lái)加分照顧。

其次，從父母的角度來(lái)看，各自考慮的價(jià)值是不同的。雖然高管和烈士都為國(guó)家做出了貢獻(xiàn)，但是在價(jià)值程度和必要性上是不同的：烈士為保衛(wèi)祖國(guó)捐軀獻(xiàn)出了自己的生命，這是憲法上體現(xiàn)了人的尊嚴(yán)的最核心的價(jià)值；而高管僅是在經(jīng)濟(jì)上為某一區(qū)域做出了貢獻(xiàn)，而且此種貢獻(xiàn)并不一定在時(shí)間上具有恒久性只是暫時(shí)的，不足以符合作為憲法核心價(jià)值的人的尊嚴(yán)原則。再者，烈士已經(jīng)與世長(zhǎng)辭，國(guó)家想要對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)只能惠及其子女或其他家屬，相比之下，對(duì)高管的優(yōu)惠政策沒(méi)有必要直接涉及子女。

2）即使為吸引人才可以利用直接惠及其子女的手段，也不必然涉及教育領(lǐng)域（利益衡量）

現(xiàn)在很多地區(qū)政府從自己的局部利益出發(fā)，把各種政策與教育“捆綁”，將褒獎(jiǎng)、鼓勵(lì)、安撫等功能一股腦兒強(qiáng)加在教育身上，動(dòng)輒以“中考加分”“高考優(yōu)惠”作為吸引人才、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件，在一些急功近利的政府官員眼中，比起真金白銀的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，“加分”只需一紙政策，動(dòng)用的是公共資源，容易操作，由此導(dǎo)致教育承受不可承受之重。

我們知道，教育權(quán)是憲法上的一項(xiàng)基本權(quán)利，一個(gè)人所受教育的程度，從很大程度上決定著該人的生存能力、將來(lái)的社會(huì)地位及生活質(zhì)量，不論是中考還是高考，不論是時(shí)間還是空間上，也不論是顯性還是隱性的，教育上的優(yōu)勢(shì)給人帶來(lái)的受益度是巨大的，不要說(shuō)10分，哪怕是一兩分的差距都會(huì)給考生將來(lái)的差異帶來(lái)成倍的擴(kuò)張，尤其在我國(guó)現(xiàn)有的教育體制下，表現(xiàn)得尤為突出，因此爭(zhēng)取教育機(jī)會(huì)的重要性，成為公民爭(zhēng)取平等權(quán)的動(dòng)力。

從這種意義上講，教育權(quán)涉及到憲法上人的得尊嚴(yán)的核心價(jià)值，所以利用為子女考試加分作為吸引人才的手段時(shí)，要慎重地進(jìn)行利益衡量，金融高管在經(jīng)濟(jì)上的貢獻(xiàn)具有短時(shí)性，政策制定者吸引人才、獎(jiǎng)勵(lì)典型，不能以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)的教育平等權(quán)為代價(jià)，侵害其他同等考生接受教育的機(jī)會(huì)平等權(quán)，因?yàn)橐粋€(gè)人所受教育的程度，從很大程度上決定著該人的生存能力、將來(lái)的社會(huì)地位及生活質(zhì)量。

3）即使是直接惠及至高管子女的教育，也不應(yīng)該占用他人升學(xué)名額導(dǎo)致他人同等的受教育機(jī)會(huì)的喪失

假使在現(xiàn)實(shí)中，政府在進(jìn)行利益衡量之后，仍然認(rèn)為有必要以金融高管子女中考加分為手段來(lái)達(dá)到吸引人才的這一緊迫政策目的，那么其至少也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這樣的做法會(huì)侵害其他考生的教育平等權(quán)，那么該項(xiàng)政策至少也應(yīng)該要保證其他同等條件下的考生的同等機(jī)會(huì)不會(huì)因其不合理的加分政策而喪失，即金融高管子女不占用其他考生正常的升學(xué)名額，而作為額外編制的特殊學(xué)生予以特惠，比如我們可以借鑒美國(guó)大學(xué)招生的配額制，結(jié)合本案情況，高管子女可以通過(guò)交贊助費(fèi)的形式占用特定得名額到理想中的學(xué)校學(xué)習(xí)。

比起高管子女中考加分這種手段，以上三種不同程度的方式對(duì)于該項(xiàng)政策目的的實(shí)現(xiàn)都更具有必要性。退一步講，即使現(xiàn)實(shí)中為經(jīng)濟(jì)利益而吸引人才的政策考量會(huì)占據(jù)上風(fēng)，而使得子女加分成為必要，從憲法學(xué)上利益衡量的角度來(lái)考慮，政府起碼也應(yīng)該做到上述第3）點(diǎn)，不使其他同等條件的考生因他人的特權(quán)而被剝奪本來(lái)享有的入學(xué)機(jī)會(huì)，即教育平等權(quán)。權(quán)利的侵害與預(yù)期的社會(huì)利益相適應(yīng)

通過(guò)以上的分析，筆者認(rèn)為，深圳為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引人才、獎(jiǎng)勵(lì)典型的目的是具有公共利益性的，但是比起單純的經(jīng)濟(jì)利益，公民的教育平等權(quán)的價(jià)值更具核心性；雖然高管加分子女每年只占5至6個(gè)名額，占全市每年中考學(xué)生總數(shù)的比例不到萬(wàn)分之一，也就是只犧牲了個(gè)別考生的教育平等權(quán)，但是這種始于政府部門的“特權(quán)贈(zèng)予”不僅損害社會(huì)公平，更會(huì)自上而下異化這個(gè)社會(huì)的倫理風(fēng)尚與底線公正。對(duì)政府部門隨心所欲出臺(tái)一項(xiàng)政策這一事實(shí)，相信許多為現(xiàn)任政府重視的“人物”，也會(huì)在心里盤算自己未來(lái)可能的遭際。明眼人都知道，政府部門隨意施予的邏輯背后，歸根結(jié)蒂仍是對(duì)法治缺少尊重或者口是心非。對(duì)那些正在享受“特權(quán)贈(zèng)予”的人而言，危險(xiǎn)更在于，你今天能從政府部門的隨意行為中獲得某種好處，將來(lái)也可能因?yàn)榱硪粋€(gè)隨意行為受損。在此意義上，有理由相信，只有持久的公平正義，才有可能真正為一座城市留住人才，并讓他們奉獻(xiàn)勞績(jī)，安心創(chuàng)造。