第一篇：奉化：廣告牌引發(fā)9場(chǎng)官司 民告官兩年無(wú)果

奉化：廣告牌引發(fā)9場(chǎng)官司 民告官兩年無(wú)果

現(xiàn)代金報(bào)

2007-05-28 14:59:48 [發(fā)表評(píng)論] 轉(zhuǎn)發(fā)微博

新華報(bào)業(yè)網(wǎng)訊 浙江奉化市2005年2月出臺(tái)11號(hào)文件規(guī)定，對(duì)所有的戶外廣告一律收取空間資源費(fèi)。寧波海王星裝飾園林廣告有限公司(以下簡(jiǎn)稱海王星公司)為此將奉化市的城管局、規(guī)劃局、工商局和市政府告上法庭。盡管海王星公司已經(jīng)用兩年時(shí)間先后打了9場(chǎng)官司，但仍無(wú)最終結(jié)果。此事引起了全國(guó)媒體的高度關(guān)注，繼《南方

周末》等媒體對(duì)此進(jìn)行了大篇幅報(bào)道后，中央電視臺(tái)《今日說(shuō)法》欄目也在前不久分兩集對(duì)此事進(jìn)行了報(bào)道。

緣起一份紅頭文件掀翻廣告牌

辦理審批手續(xù)時(shí)工商規(guī)劃兩部門互踢皮球

海王星公司是寧波1500多家廣告公司中唯一的寧波市級(jí)文明單位，也是奉化廣告業(yè)數(shù)一數(shù)二的企業(yè)。2003年，童海嘯經(jīng)營(yíng)的海王星公司迅速發(fā)展，準(zhǔn)備在奉化市周邊的高速公路兩側(cè)投資建設(shè)戶外廣告牌。他想在同三線高速公路兩側(cè)建造4座大型T型廣告牌，在征得當(dāng)?shù)亟值擂k的同意后，海王星公司和農(nóng)村的土地承包戶、村委會(huì)簽訂了租地協(xié)議，隨后去奉化市工商局辦理審批手續(xù)并去規(guī)劃局備案。

2004年9月23日，童先生到工商局辦手續(xù)，但工商局認(rèn)為，建廣告牌的地點(diǎn)在奉化市城市規(guī)劃范圍內(nèi)，需要規(guī)劃局審批，于是批復(fù)“同意受理，請(qǐng)到規(guī)劃局簽署意見”。童先生于是來(lái)到了規(guī)劃局，但規(guī)劃局認(rèn)為，廣告牌的位置并不在城市規(guī)劃的50平方公里控制區(qū)內(nèi)，超出了市規(guī)劃局的管理權(quán)限，他們無(wú)權(quán)對(duì)此進(jìn)行審批。童先生只好拿著審批表又回到工商局，等待工商局辦理廣告登記許可證。但工商局卻表示，規(guī)劃局不辦手續(xù)他們也不會(huì)辦。從此以后，“兩個(gè)部門之間就把我的審批手續(xù)當(dāng)成了皮球踢來(lái)踢去?！蓖[對(duì)記者說(shuō)。

手續(xù)拖了幾個(gè)月公司卻等來(lái)了繳費(fèi)文件

2004年底，海王星公司的廣告登記許可依然沒(méi)有辦下來(lái)，童海嘯認(rèn)為這么拖下去，企業(yè)不但沒(méi)有收入，也會(huì)影響100多名員工的工資發(fā)放。不僅如此，公司和客戶之間訂下的合同也將過(guò)期，這會(huì)嚴(yán)重影響企業(yè)的形象。既然工商局已經(jīng)作出了“同意受理”的答復(fù)，也就意味著工商局已經(jīng)受理了此事，批復(fù)是遲早的事情，便開始建造廣告牌。

2005年6月，奉化市城管局向海王星公司發(fā)出通知，要求該公司繳納每座廣告牌每年8000元的費(fèi)用，否則將把廣告牌作為違法廣告強(qiáng)行拆除。城管為什么要對(duì)海王星公司發(fā)出“通牒”？它的依據(jù)是2005年2月23日奉化市人民政府出臺(tái)的一份“紅頭文件”，該文件中規(guī)定，奉化市內(nèi)所有政府管理的公共設(shè)施和非政府管理的設(shè)施和場(chǎng)地的廣告設(shè)置設(shè)施權(quán)均有償使用，并由城管局組織實(shí)施。

但這份文件引起了包括海王星公司在內(nèi)的奉化30余家廣告公司的強(qiáng)烈反對(duì)。這些廣告企業(yè)認(rèn)為，政府對(duì)屬于政府管理的公共設(shè)施的廣告設(shè)施權(quán)進(jìn)行有償出讓無(wú)可厚非，但將非公權(quán)管理的設(shè)施也納入有償出讓的范圍，并用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理手段強(qiáng)行干預(yù)的行為不妥。同時(shí)，他們對(duì)城管局的執(zhí)法資格也提出疑問(wèn)，《廣告法》和《寧波市戶外廣告管理?xiàng)l例》規(guī)定：“市、縣工商行政機(jī)關(guān)是本行政區(qū)域內(nèi)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，在市區(qū)內(nèi)需要統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置戶外廣告的，市工商行政管理局會(huì)同規(guī)劃、市政公用、公安等部門制定戶外廣告具體設(shè)置方案，報(bào)人民政府批準(zhǔn)以后，由工商行政管理局負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施。”廣告企業(yè)由此認(rèn)為，奉化市城管局的權(quán)限范圍是“市區(qū)設(shè)置戶外廣告”的“會(huì)同部門”之一，對(duì)于“市區(qū)以外”設(shè)置廣告的，城管部門無(wú)權(quán)介入。

剛開工時(shí)無(wú)人管即將竣工卻突遭“強(qiáng)拆”

海王星公司此時(shí)已把客戶的廣告張貼在了T型廣告架上，考慮到企業(yè)的商業(yè)信譽(yù)，也只好向城管局繳納了4座T型廣告的3.2萬(wàn)元費(fèi)用。據(jù)童海嘯介紹，公司繳費(fèi)的第二天，他們就拿到了工商部門的《戶外廣告登記證》，4座T型廣告牌的身份因此變成了合法。

在收取了海王星公司的3.2萬(wàn)元后，2005年6月30日，奉化市城管局?jǐn)M定了一份《奉化戶外廣告設(shè)施設(shè)置權(quán)有償出讓書》，打算將這個(gè)3.2萬(wàn)元的收費(fèi)以民事合同的方式合法化，但童海嘯拒絕在這份《出讓書》上簽字。童海嘯拿著城管局蓋章的收費(fèi)發(fā)票向有關(guān)部門反映了城管局的違法收費(fèi)行為。

此事為海王星公司和政府有關(guān)部門的沖突埋下了伏筆。

2005年6月，海王星公司又在36省道江撥線的公路旁設(shè)置新的T型戶外廣告，開工后近兩個(gè)月時(shí)間一直沒(méi)人來(lái)過(guò)問(wèn)，但到同年8月25日工程即將竣工時(shí)，奉化市城管局突然出動(dòng)了10多輛汽車，并帶上了59名城管人員，對(duì)海王星公司設(shè)置在此處的廣告牌進(jìn)行強(qiáng)行拆除，并扣壓了部分工具和材料。

此次執(zhí)法行動(dòng)的負(fù)責(zé)人之

一、奉化城管局法制科方宇平科長(zhǎng)告訴記者，他們是接到了群眾舉報(bào)，說(shuō)海王星廣告公司在高速旁違章搭建廣告牌，在查證該公司沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批后，責(zé)令停工，但該公司繼續(xù)搭建后他們才“強(qiáng)拆”的。方宇平說(shuō)，他們此次執(zhí)法是多部門聯(lián)合執(zhí)法，手續(xù)、程序都完全合法。

城管局有正式文件要求廣告公司停工，為什么廣告公司還繼續(xù)施工？童海嘯說(shuō)：“這個(gè)地方根本不是城管部門的范圍，要處罰也是由規(guī)劃局處罰?！彼f(shuō)，他們收到的《行政強(qiáng)制拆除通知書》蓋的也是規(guī)劃局的公章。

無(wú)執(zhí)法主體資格城管局執(zhí)法用規(guī)劃局公章

為什么城管局執(zhí)法卻要用規(guī)劃局的公章？原來(lái)，奉化市城管局不是一個(gè)擁有執(zhí)法主體資格的行政機(jī)關(guān)，而是一個(gè)事業(yè)性質(zhì)的法人單位。為了使沒(méi)有執(zhí)法主體資格的奉化市城管局具有執(zhí)法資格，2003年8月奉化市規(guī)劃局與奉化市城管局簽訂了一份《城市管理行政執(zhí)法委托書》，委托城管局在奉化市區(qū)50平方公里范圍內(nèi)進(jìn)行涉及規(guī)劃行政管理方面的行政執(zhí)法工作，城管局可以代表規(guī)劃局在委托范圍內(nèi)對(duì)戶外廣告的合法性作出認(rèn)定和處罰。規(guī)劃局還刻制了專門的公章供城管局使用。正是這份委托書和這枚公章，讓原本沒(méi)有執(zhí)法資格的城管局有了執(zhí)法“資格”。

但海王星廣告牌的位置不在城管局管理區(qū)，當(dāng)初海王星公司去規(guī)劃局審批時(shí)，規(guī)劃局也表示廣告牌的位置不在他們的管理權(quán)限內(nèi)。為什么開始不管，現(xiàn)在卻要管？采訪時(shí)，奉化市規(guī)劃局辦公室主任王裕君就此表示，他對(duì)此事不了解，具體的事情是由具體分管同志在執(zhí)行的。當(dāng)記者表示可否幫忙聯(lián)系時(shí)，他表示不行，并謝絕了記者的采訪。

訴訟9場(chǎng)官司沒(méi)完沒(méi)了地打告城管局亂收費(fèi)海王星一審二審均敗訴

因?yàn)閺V告牌被強(qiáng)拆，2005年9月3日，海王星公司將奉化市城管局告上法庭，從此開始了漫長(zhǎng)的9場(chǎng)官司。

第一場(chǎng)官司中，海王星公司認(rèn)為城管局既非戶外廣告制作發(fā)布的管理與監(jiān)督機(jī)關(guān)，又非廣告設(shè)置地的產(chǎn)權(quán)所有人，無(wú)權(quán)收取相關(guān)任何費(fèi)用，收取廣告設(shè)置權(quán)出讓金是濫用行政職權(quán)。

奉化市人民法院一審判決認(rèn)為，被告奉化市城管局非行政機(jī)關(guān)，而是事業(yè)性質(zhì)的事業(yè)法人，因此，并無(wú)行政執(zhí)法權(quán)，收取的3.2萬(wàn)元的行為是受奉化市人民政府的委托而實(shí)施的行政行為。海王星公司不服奉化人民法院判決，繼續(xù)上訴。寧波市中級(jí)人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。法院認(rèn)為，奉化市城管局并不是本案的合適被告。

告規(guī)劃局委托執(zhí)法海王星公司終于贏了

告城管局被認(rèn)定主體不符，海王星公司又開始狀告奉化市規(guī)劃局，因?yàn)閺V告牌不在規(guī)劃局管理范圍內(nèi)，所以規(guī)劃局沒(méi)有權(quán)力委托城管局執(zhí)法。但2005年11月8日，奉化市人民法院一審還是判決海王星公司敗訴，法院認(rèn)為，2005年奉化剛制定的城市總體規(guī)劃有319平方公里，海王星公司的廣告牌正好在范圍之內(nèi)，海王星公司在規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自搭建廣告牌，應(yīng)予以拆除。

海王星公司又向?qū)幉ㄊ兄屑?jí)法院提起上訴。寧波市中級(jí)人民法院審理后確認(rèn)，奉化市規(guī)劃局認(rèn)定海王星公司在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)構(gòu)筑廣告牌證據(jù)不足。根據(jù)現(xiàn)在生效的奉化市城市總體規(guī)劃(1998-2020)，奉化市城市規(guī)劃區(qū)僅為105平方公里，海王星公司的廣告牌不屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，被告規(guī)劃局向法院提供的319平方公里的規(guī)劃經(jīng)過(guò)了省政府的批準(zhǔn)，但尚未生效。所以寧波市中級(jí)人民法院于2006年4月20日最后作出判決，撤銷奉化市法院行政判決書，確認(rèn)奉化市規(guī)劃局作出的《行政處罰決定書》違法，海王星公司勝訴。

按照市中級(jí)人民法院的判決，奉化城管局的執(zhí)法是違法行為，城管局應(yīng)該退還扣壓物品并對(duì)海王星公司進(jìn)行一定的賠償和道歉。

打贏官司難獲賠償“海王星”告奉化市政府

寧波市中級(jí)人民法院判決以后，奉化市城管局、奉化市政府法制辦對(duì)這一違法行為一直不作改正，海王星公司打贏了官司卻得不到賠償，合法權(quán)益仍得不到保障。于是，民企“海王星”開始狀告奉化市政府。

2006年7月6日，海王星公司向?qū)幉ㄊ兄屑?jí)人民法院提起對(duì)奉化市政府亂收費(fèi)的行政訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)被告奉化市政府委托奉化市城管局亂收費(fèi)屬于在現(xiàn)有法律之外私設(shè)行政許可的違法行政行為。童海嘯說(shuō)：“我們是在走投無(wú)路的情況下才和政府對(duì)簿公堂的。”

寧波市中級(jí)人民法院受理了此案，2007年4月12日，法院作出了駁回起訴的行政裁定，理由是“不屬于行政訴訟的受案范圍”。

這個(gè)裁定讓童海嘯十分困惑，因?yàn)槭杖　皬V告設(shè)施設(shè)置權(quán)出讓金”是奉化市政府11號(hào)文件規(guī)定的，是政府委托城管局實(shí)施的具體行政行為，況且海王星公司二告城管局時(shí)，寧波市中級(jí)人民法院(2005)甬行綜字第164號(hào)裁定書也認(rèn)為奉化市城市管理局不是合適被告，應(yīng)該告組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)，也就是奉化市政府。童海嘯不服判決，向浙江省高級(jí)人民法院提起上訴。

意外遭遇“30號(hào)令”“海王星”再次敗訴

不管怎么說(shuō)，海王星公司狀告奉化市規(guī)劃局的官司最后還是贏了，童海嘯為此也該松口氣了。

寧波市中級(jí)人民法院2006年4月20日下發(fā)的判決書認(rèn)定，海王星廣告公司設(shè)立廣告牌的地點(diǎn)不在奉化市規(guī)劃范圍之內(nèi)。海王星公司由此認(rèn)為，既然法院的判決已經(jīng)作出上述結(jié)論，公司以后的工作只要工商局審批就可以了。海王星公司于是拿著法院下發(fā)的判決書到奉化市工商局催辦審批手續(xù)，卻被工商局退了回來(lái)，理由是廣告設(shè)置違反了奉化市政府30號(hào)令。

政府下發(fā)的30號(hào)令“海王星”認(rèn)為有蹊蹺

奉化市人民政府《關(guān)于印發(fā)甬金高速公路奉化段沿線T型高架廣告設(shè)置規(guī)劃的通知》(以下簡(jiǎn)稱30號(hào)令)規(guī)定，甬金高速上的廣告牌要離開道路60米，而海王星公司的廣告牌離高速公路只有49米，違背了30號(hào)令的要求。

但童海嘯卻對(duì)記者說(shuō)：“這里面很蹊蹺。一是時(shí)間問(wèn)題，二是法規(guī)問(wèn)題?！蓖[告訴記者，海王星公司審批日期是2006年6月12日，而30號(hào)令是2006年6月14日出臺(tái)的，有點(diǎn)為此事“量體裁衣”的感覺。童海嘯認(rèn)為，即使這樣，自己的申請(qǐng)?jiān)谇?，工商局不予審批的做法仍然是行政不作為?/p>

奉化市工商局局長(zhǎng)謝烈君就此認(rèn)為，他們?cè)?004年9月23日做出“同意受理，請(qǐng)規(guī)劃局簽署意見”的決定，已經(jīng)履行了職責(zé)，是一種行政作為，2006年6月20日《退回申請(qǐng)通知書》也完全依法進(jìn)行，不存在程序違法。工商局對(duì)海王星公司提出的兩次戶外廣告的申請(qǐng)?zhí)幚碚_合法。

30號(hào)令與法規(guī)沖突“海王星”起訴又?jǐn)≡V

“30號(hào)令與之前的《浙江省路政管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定有沖突。”童海嘯說(shuō)，《條例》要求廣告牌與“高速”的距離至少是30米，與30號(hào)令的60米相沖突。到底是應(yīng)該用《浙江省路政管理?xiàng)l例》還是按照當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的30號(hào)令？

中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德認(rèn)為，奉化市作為一個(gè)縣級(jí)市，市政府發(fā)布的30號(hào)令顯然不是法律，連法規(guī)規(guī)章都算不上，不能與法律法規(guī)規(guī)章相抵觸，去設(shè)置一些法律法規(guī)不禁止的行為，更不應(yīng)該作為工商局執(zhí)法的依據(jù)。

據(jù)此，2006年11月29日，海王星公司又將奉化市工商分局告上法庭，要求確認(rèn)工商分局不履行廣告登記審批職責(zé)行為違法。2007年1月23日，奉化市人民法院一審判決海王星公司敗訴。海王星公司上訴后。寧波市中級(jí)人民法院二審判決維持原判。

“海王星”再訴規(guī)劃局要求行政賠償1300萬(wàn)

2007年2月27日，海王星公司再次將奉化市規(guī)劃局告上法庭，要求規(guī)劃局行政賠償1300萬(wàn)余元，海王星公司認(rèn)為是規(guī)劃局制造了一系列侵權(quán)行為，導(dǎo)致公司的戶外廣告經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)由于政府部門推諉被拖延4年之久，公司因此向客戶賠償違約金，業(yè)務(wù)無(wú)法正常開展被迫中斷，企業(yè)商譽(yù)嚴(yán)重毀損，造成重大經(jīng)濟(jì)損失。目前此案在進(jìn)一步審理當(dāng)中。

感慨我們遇到了不可抗力

在常人眼睛里，他是奉化的一個(gè)風(fēng)云人物。

采訪中記者了解到，海王星公司負(fù)責(zé)人童海嘯先后獲得過(guò)浙江省文化系統(tǒng)先進(jìn)工作者、奉化市勞動(dòng)模范等眾多榮譽(yù)稱號(hào)，他還是奉化市第六屆、第七屆政協(xié)委員。

這種“不可抗力”讓企業(yè)主倍感焦慮

據(jù)童海嘯介紹，奉化市的廣告業(yè)以前比較發(fā)達(dá)，海王星公司也曾經(jīng)是個(gè)發(fā)展勢(shì)頭很好的企業(yè)，但最近奉化市的廣告業(yè)不太景氣，海王星公司更是覺得困難重重，企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)戶外廣告一落千丈。他感嘆說(shuō)：“我們做企業(yè)的不怕市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就怕遇到這樣的問(wèn)題，因?yàn)檫@些問(wèn)題對(duì)企業(yè)而言是一種不可抗力。”童海嘯表示，“這種不可抗力”讓他和他的海王星公司倍感焦慮。而有這種對(duì)“不可抗力”存有焦慮的絕不是僅僅他自己。

他說(shuō)，企業(yè)和政府部門在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下都要嚴(yán)格依法辦事，否則就會(huì)出現(xiàn)誰(shuí)都不愿意看到的結(jié)果?！霸谶@一點(diǎn)上，政府部門更應(yīng)該有強(qiáng)烈的意識(shí)，因?yàn)槠髽I(yè)出問(wèn)題只是一個(gè)點(diǎn)，政府部門如果出問(wèn)題影響的將是一個(gè)面?！?/p>

省里來(lái)的一份回復(fù)讓童海嘯希望不滅

童海嘯屈指一算，兩年來(lái)，他和他的公司已經(jīng)和政府部門連續(xù)打了9場(chǎng)官司，而官司的最終結(jié)果，他目前仍無(wú)法預(yù)測(cè)。

但讓童海嘯感到欣慰的是，5月14日，浙江省財(cái)政廳與浙江省建設(shè)廳就戶外廣告資源有償使用問(wèn)題給了他一個(gè)正式的回復(fù)。這份回復(fù)明確表示，將暫停執(zhí)行非公有資源廣告費(fèi)用收取的規(guī)定。

2006年11月24日，浙江省財(cái)政廳、建設(shè)廳、工商行政管理局三部門曾經(jīng)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)戶外廣告資源有償使用收入征收管理的通知》(浙財(cái)綜字[2006]121號(hào)文件，以下簡(jiǎn)稱121號(hào)文件)。文件規(guī)定，戶外廣告設(shè)置不管是公共場(chǎng)地、公用設(shè)施等具有公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的空間，還是非公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的建筑物、場(chǎng)地等設(shè)施，都要全額或按一定比例上繳財(cái)政非稅收入。

121號(hào)文件出臺(tái)以后，立即引起了浙江省廣告界的強(qiáng)烈反響，海王星公司牽頭聯(lián)合浙江省169家廣告公司一致要求取消或糾正文件有關(guān)內(nèi)容。他們認(rèn)為，121號(hào)文件沒(méi)有上位法依據(jù)，沒(méi)有法律效力。浙江省戶外廣告企業(yè)代表就此先后兩次與省財(cái)政廳等三部門直接對(duì)話。浙江省財(cái)政廳會(huì)同建設(shè)廳、工商行政管理部門的同志專程前往寧波、臨安等地進(jìn)行調(diào)研，并將在近期聯(lián)合發(fā)文，暫停執(zhí)行原三部門文件中關(guān)于在非公有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的建筑物、場(chǎng)地以及業(yè)主單位在自有建筑物等設(shè)施設(shè)置戶外廣告要收取費(fèi)用的規(guī)定。

這件事讓不少企業(yè)看到了政府部門的開明作風(fēng)。童海嘯就此感嘆說(shuō)，浙江省財(cái)政廳等部門對(duì)企業(yè)反映的問(wèn)題態(tài)度誠(chéng)懇、處理及時(shí)，使他們深受感動(dòng)，讓他希望不滅?！芭c此相比，一個(gè)縣級(jí)市的政府部門，對(duì)一個(gè)沒(méi)有法律依據(jù)的文件卻一直執(zhí)行不肯改變，這種對(duì)比實(shí)在太鮮明了。”(作者：周陽(yáng))