第一篇：淺論媒介議程設(shè)置功能在公共領(lǐng)域的運(yùn)用,以廈門(mén)PX事件為例

淺論媒介議程設(shè)置功能在公共領(lǐng)域的運(yùn)用

——以廈門(mén)PX事件為例

內(nèi)容摘要：廈門(mén)PX事件的發(fā)生不僅考驗(yàn)了政府對(duì)公共危機(jī)的處理能力，同時(shí)也暴露了地方傳統(tǒng)媒體在公共危機(jī)上的近用權(quán)傾向官方一邊。這不僅將直接影響媒體呈現(xiàn)世界真實(shí)的能力，而且將公民排斥在政治生活之外。作為公共領(lǐng)域范疇的傳媒應(yīng)該進(jìn)行有意義的議程設(shè)置，參與公共生活與促進(jìn)公民參與，引導(dǎo)輿論，重構(gòu)公共領(lǐng)域在民主政治體系中的任務(wù)。此外，新媒體的凸顯，弱化了傳統(tǒng)媒體的地方議程設(shè)置，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體反應(yīng)迅速，能快速引起公共關(guān)注設(shè)置議題，而且容易形成輿論;另外應(yīng)加強(qiáng)政府新聞發(fā)言如何有效設(shè)置政府議題，以應(yīng)對(duì)前期公共危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。

關(guān)鍵詞： 議程設(shè)置 公共事件 非傳播媒介 新媒介 廈門(mén)PX事件

如果說(shuō)2007年是中國(guó)的公共事件元年，大概不算發(fā)展，從最牛釘子戶事件到山西黑窯事件再到華南虎事件，公共事件在中國(guó)從來(lái)沒(méi)有像2007年這樣此起彼伏，精彩紛呈。公共事件中公眾參與了政府響應(yīng)，漸成慣例。而最終落下的廈門(mén)PX之爭(zhēng)，則為中國(guó)的公共事件元年劃上一個(gè)幾近完美的句號(hào)。因?yàn)楹退蛲苏５那?，開(kāi)創(chuàng)了通過(guò)正常渠道解決問(wèn)題的先例，本文是從廈門(mén)PX公共危機(jī)事件來(lái)探討傳媒議程設(shè)置在公共議題設(shè)置與地方傳媒議題的設(shè)置，新媒體與政府議題設(shè)置，而這些對(duì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展有著現(xiàn)實(shí)性意義。

所謂公共事件就是公共危機(jī)事件。危機(jī)是指危及組織生存和發(fā)展的突發(fā)性和災(zāi)難性事件，以此延伸，公共危機(jī)事件是指一種危及全體社會(huì)公眾的整體生活和共同利益的突發(fā)性和災(zāi)難性事件。

英國(guó)危機(jī)公關(guān)專(zhuān)家里杰斯特曾提出關(guān)于危機(jī)處理的“三T”原則：“Tell your own tale”(以我為主提供情況)；“Tell it fast”(盡快提供情況)；“Tell it all”(提供全部情況)。顯然，這三條原則都是涉及到危機(jī)傳播的。而從輕重緩急的角度看來(lái)，“Tell it fast”應(yīng)是危機(jī)傳播的首要原則。只有摒棄傳統(tǒng)做法，及早向社會(huì)公布危機(jī)信息才有利于危機(jī)的處理。

公共危機(jī)以主體為限又可以大致分為：政府危機(jī)、企業(yè)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)三大類(lèi)。

公共危機(jī)的產(chǎn)生核心是缺乏信任,如政府的公信力、企業(yè)的信任度、社會(huì)的大恐慌,處理公共危機(jī)的目的就是要重新建立受眾群體對(duì)危機(jī)產(chǎn)生者的信任感。

例如:政府危機(jī),水門(mén)事件、拉鏈門(mén)事件 ；企業(yè)危機(jī),歐典地板、南京冠生園月餅 ；社會(huì)大恐慌,9.11事件、非典流行。

①

一、“公共議題”設(shè)置

（一）廈門(mén)PX事件的由來(lái)

2007年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同樣建設(shè)廈門(mén)PX項(xiàng)目，由臺(tái)資企業(yè)翔鷺化纖及其關(guān)聯(lián)企業(yè)投資建立的騰龍芳烴（廈門(mén)）有限公司投資108億元人民幣，在廈門(mén)市海滄開(kāi)發(fā)區(qū)建立年產(chǎn)80萬(wàn)噸二甲苯的生產(chǎn)線。2005年7月，國(guó)家環(huán)?？偩謱彶榱藦B門(mén)PX項(xiàng)目的環(huán)境影響許可報(bào)告。2006年7月，國(guó)家發(fā)改委通過(guò)了將廈門(mén)PX項(xiàng)目納入“十五”P(pán)X產(chǎn)業(yè)規(guī)劃7大個(gè)大型PX項(xiàng)目之中的申請(qǐng)報(bào)告。這個(gè)號(hào)稱(chēng)全世界最大的PX項(xiàng)目及其下游產(chǎn)業(yè)，一旦建成，將至少每年為廈門(mén)的GDP貢獻(xiàn)800億元，相當(dāng)于廈門(mén)現(xiàn)有GDP的四分之一強(qiáng)。

看似即將水到渠成的基建項(xiàng)目突然在2007年3月份遭遇危機(jī)，峰回路轉(zhuǎn)。2007年3月“兩會(huì)”期間，供職于廈門(mén)大學(xué)的中科院院士趙玉芳聯(lián)合另外104名政協(xié)委員提交了“關(guān)于廈門(mén)海滄PX項(xiàng)目遷址建議的提案”，成為全國(guó)政協(xié)頭號(hào)提案。隨后，媒體采訪紛至沓來(lái)。

2007年5月下旬開(kāi)始，廈門(mén)市民互相轉(zhuǎn)發(fā)一條關(guān)于PX危害性的短信，反對(duì)PX項(xiàng)目。市民的這次自發(fā)行為吸引了包括《南方周末》在內(nèi)的更多主流媒體的關(guān)注。至此，危機(jī)全面爆發(fā)。

說(shuō)到底PX危機(jī)是從一條廣泛流傳于廈門(mén)市民間的短信開(kāi)始，由于大眾傳媒一般隸屬于各級(jí)黨委或政府，政府的影響對(duì)于地方媒體來(lái)說(shuō)還是有相當(dāng)?shù)淖饔?，所以網(wǎng)絡(luò)短信等成為民眾訴求表達(dá)呼聲的載體，在廈門(mén)著名的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)--小魚(yú)社區(qū)，廈門(mén)大學(xué)的公共BBS上，關(guān)于PX項(xiàng)目的帖子，總會(huì)吸引數(shù)以萬(wàn)計(jì)的點(diǎn)擊率，但其中的小魚(yú)社區(qū)受政府壓力被迫關(guān)閉，政府的行政手段和當(dāng)?shù)孛襟w的集體失語(yǔ)，并不能使事態(tài)有所緩和，廈門(mén) PX事件仍然不斷升級(jí)，強(qiáng)大的輿論引起全國(guó)主流媒體的爭(zhēng)相報(bào)道，如：《南方周末》等等，由于PX事件屬環(huán)保議題，所以之前媒體爭(zhēng)相報(bào)道的是PX化工對(duì)人們的生活健康、居住環(huán)境等方面進(jìn)行報(bào)道，之后媒體的側(cè)重點(diǎn)則是民意與政府回應(yīng)。

廈門(mén)PX事件最起初的傳播流程是通過(guò)人際傳播和組織傳播，當(dāng)小道消息四起，傳言滿天飛時(shí)，大眾傳媒應(yīng)負(fù)有自身的義務(wù)參與公共生活與促進(jìn)公民參與，引導(dǎo)輿論；重構(gòu)公共領(lǐng)域在民主政治體系中的任務(wù)，而不能煽動(dòng)民意，歪曲事實(shí)，或者集體失語(yǔ)。

協(xié)商民主理論認(rèn)為公共議題和公眾意見(jiàn)對(duì)政策精英的決定和行為的關(guān)系，對(duì)民主社會(huì)的前提，具有直接的重要性，普通公民對(duì)于政策的意見(jiàn)傾向，對(duì)政治精英制定決策的影響是衡量一個(gè)社會(huì)是否民主的主要標(biāo)志，這就要求大眾媒介進(jìn)行有意義的議程設(shè)置，包括那些在公共論壇里論辯的人民提出公共利益相關(guān)的問(wèn)題，分析這些問(wèn)題的因素和可能解決這些問(wèn)題的因素，不僅要確認(rèn)主要問(wèn)題而且必須把問(wèn)題壓力放大，不僅僅察覺(jué)和辨認(rèn)出問(wèn)題，還應(yīng)令人信服地富有影響的使問(wèn)題成為討論議題，提供解決問(wèn)題的建議，并且造成一定聲勢(shì)，使得立法組織和政府接過(guò)這些問(wèn)題，并加以處理。以實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的預(yù)警系統(tǒng)社會(huì)傳感器的功能。

（二）鼓勵(lì)公民參與達(dá)成社會(huì)和諧

傳統(tǒng)新聞與精英報(bào)道為中心，新聞媒體存在著記者選擇消息來(lái)源偏向的問(wèn)題，導(dǎo)致媒體近用權(quán)，傾向權(quán)力精英與官方一邊，如：廈門(mén)地方媒體，這不僅將直接影響媒體呈現(xiàn)世界真實(shí)的能力，而且將公民排斥在政治生活之外，作為公共領(lǐng)域范疇的傳媒，應(yīng)當(dāng)尊重作為主體的公眾使他們?yōu)殛P(guān)心政治環(huán)境能夠理解政治環(huán)境的公民，并激勵(lì)公民去選擇和參與，培養(yǎng)公共的獨(dú)立思考判斷能力和批判理性。只有全社會(huì)的人都關(guān)注公共生活，參與公共生活，唯有公民對(duì)自己作出決策和對(duì)自己的決策自行討論和對(duì)自己的所作的決策有一種認(rèn)同和責(zé)任感，才合乎民主的理想和追求。

廈門(mén)PX公共危機(jī)事件表明了我國(guó)傳媒在促進(jìn)民主發(fā)展與社會(huì)和諧有很大的進(jìn)步，但也存在一些不足的方面，如：廈門(mén)地方媒體集體失語(yǔ)，一味營(yíng)造和諧氛圍，過(guò)于站在政府一方使人們感到失望。全國(guó)性主流媒體《南方周末》也存在過(guò)多炮轟廈門(mén)政府，沒(méi)有對(duì)PX事件進(jìn)行認(rèn)真深入的分析主觀上夸大問(wèn)題，如夸大PX的危害。但可喜的是一些傳媒如《南方周末》高度贊揚(yáng)了廈門(mén)市民作為公民的覺(jué)醒，積極參與民主建設(shè)等，從另一個(gè)角度我們也看到這種公民覺(jué)醒在推動(dòng)大眾媒介作為權(quán)力的眼睛賦予更強(qiáng)大的監(jiān)督和守望的使命。

（三）媒體對(duì)公共議題中的環(huán)保議題關(guān)注度增加

也許廈門(mén)市政府萬(wàn)萬(wàn)沒(méi)想到，事態(tài)會(huì)變得那么嚴(yán)重，廈門(mén)市是政治比較開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)文化比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，市民的教育程度普遍較高，而且廈門(mén)市是被定位為一座美麗的、適于人類(lèi)居住的海濱城市。顯然市民的環(huán)保意識(shí)很強(qiáng)。

而今環(huán)保問(wèn)題已成為21世紀(jì)面臨的重大課題,媒體對(duì)環(huán)保的關(guān)注度增加可想而知,由于環(huán)保問(wèn)題一直是地方政府的一大要害,在目前的媒介環(huán)境下,大眾傳媒追求快速獨(dú)家,有沖擊力的新聞來(lái)提高自己的競(jìng)爭(zhēng)力,把注意力放在工作尚不成熟,各方面漏洞較多信息控制程度較低的環(huán)保問(wèn)題上是必然的,而且形式多為事件報(bào)道和負(fù)面報(bào)道,這也是自然要與一些政府保持交好形象的要求存在沖突。

在中國(guó)目前的媒介體制下,大眾傳媒一般隸屬于各級(jí)黨委或政府,政府的影響對(duì)于媒體來(lái)說(shuō)還是有相當(dāng)作用的。但同時(shí)也應(yīng)看到,中國(guó)的大眾傳媒還承擔(dān)著監(jiān)督和守望的使命，地方政府對(duì)隸屬于上級(jí)政府的媒體影響力有限，所以媒體對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的報(bào)道，尤其是對(duì)于問(wèn)題的報(bào)道會(huì)使政府承擔(dān)比較大的輿論壓力。

二、非大眾傳媒和新媒體對(duì)地方新聞事件的報(bào)道，削弱了傳統(tǒng)大眾傳媒的地方議程設(shè)置 在廈門(mén)PX事件中，讓我們看到地方媒體的集體失語(yǔ)（不包括網(wǎng)絡(luò)），同時(shí)也讓我們發(fā)現(xiàn)非大眾傳媒和新媒體對(duì)傳統(tǒng)的地方議程設(shè)置具有一定地削弱作用。

（一）地方新聞事件受眾進(jìn)行“直接”傳播削弱了大眾傳媒的地方議程設(shè)置效果

受眾有條件直接目擊或參與地方新聞事件，根本用不著大眾傳媒多此一舉向自己傳播新聞，也不需要大眾傳媒作為自己“感官的延伸”，難道廈門(mén)市中山路改擴(kuò)建工程的新聞還要由廈門(mén)電臺(tái)，《廈門(mén)日?qǐng)?bào)》等大眾傳媒向每日必經(jīng)此處的市民輾轉(zhuǎn)傳遞嗎？

在這個(gè)問(wèn)題上，地方人際傳播網(wǎng)和組織傳播網(wǎng)承擔(dān)著主要的信息傳播任務(wù)，它們?cè)谙喈?dāng)程度上削弱或代替了大眾傳媒的議程設(shè)置作用。因此，在某一地區(qū)，任何人都可能成為第一信息源，他們把自己耳聞目睹的新聞事件傳播給周遭的組織和個(gè)人。

（二）人際傳播，組織傳播削弱了大眾傳播的地方議程設(shè)置效果 人際傳播，組織傳播在引導(dǎo)受眾日常生活方面，發(fā)揮著強(qiáng)大的議程設(shè)置作用，各地的許多小型團(tuán)體組織中由不少成員扮演著多重角色，他們?cè)诋?dāng)?shù)氐拇蟊妭鞑ッ浇楣┞殻热纾凇稄B門(mén)日?qǐng)?bào)》任編輯或在廈門(mén)電視臺(tái)作記者，因而，這些由大量機(jī)會(huì)參與地方新聞事件的“多面手”，就有條件把新聞和議程設(shè)置傳播給團(tuán)體和組織中的成員。而這些成為傳播對(duì)象的團(tuán)體成員沒(méi)有相同的條件去參加新聞事件，即使有耳聞目睹的經(jīng)歷，了解的程度也不會(huì)太深。

（三）新媒體凸顯

對(duì)于廈門(mén)PX事后再審看此次危機(jī)，由于各種原因，傳統(tǒng)媒介特別是廈門(mén)當(dāng)?shù)孛襟w在事件發(fā)生過(guò)程中一度集體失語(yǔ)。于是，新媒體成為民意訴求的主要載體，弱化了地方傳統(tǒng)媒體的議程設(shè)置效果。

2007年5月下旬開(kāi)始，廈門(mén)百萬(wàn)市民傳閱著一條短信，內(nèi)容如下：“翔鷺集團(tuán)已在海滄區(qū)動(dòng)工投資（苯）項(xiàng)目，這種劇毒化工品一旦生產(chǎn)廈門(mén)全島意味著收了一顆原子彈，廈門(mén)人民以后的生活將在白血病、畸形兒中度過(guò)。我們要生活，我們要健康！國(guó)際組織規(guī)定這類(lèi)項(xiàng)目要在距離城市100公里以外開(kāi)發(fā)，我們廈門(mén)距此

② 項(xiàng)目才16公里啊！為了我們的子孫后代，見(jiàn)短信群發(fā)給廈門(mén)所有朋友！”在百萬(wàn)短信造成輿論態(tài)勢(shì)后，廈門(mén)本地媒體仍然紛紛保持緘默。在此情形下，市民們紛紛通過(guò)BBS、博客,甚至MSN、QQ等轉(zhuǎn)載新聞和發(fā)表評(píng)論，在民意通過(guò)新媒體的傳播形成輿論危機(jī)后，廈門(mén)市政府開(kāi)始了真正意義上的危機(jī)公關(guān)動(dòng)作。值得一提的是，政府在危機(jī)公關(guān)中也巧妙地利用了新媒體對(duì)民意進(jìn)行安撫和疏導(dǎo)。如6月1日和3日，廈門(mén)市政府接連兩天向市民群發(fā)短信，告知緩建決定，并公布短信和網(wǎng)絡(luò)征集意見(jiàn)的方式等等。

在整個(gè)PX事件中，新媒體對(duì)議題選擇很有針對(duì)性，如為了請(qǐng)?jiān)?，廈門(mén)市民還自發(fā)組織了一次游行活動(dòng)。限于中國(guó)的輿論環(huán)境，游行的組織和傳播都是通過(guò)短信、網(wǎng)絡(luò)等新媒體載體完成。在游行當(dāng)天，甚至還有人在QQ上進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道，然后傳到網(wǎng)上。

由此可見(jiàn)，那些被傳統(tǒng)媒體排斥的議題，卻有可能通過(guò)新媒體得以公布和表達(dá)，在這種情形下，輿論力量更易集中爆發(fā)。

三、發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體等新媒體的“議程設(shè)置”功能

目前發(fā)生的很多重大侵權(quán)事件和突發(fā)事件，都與地方政府盲目追求數(shù)字GDP，無(wú)視中央的決議有關(guān)。一旦網(wǎng)絡(luò)可以突破當(dāng)?shù)卣男畔C(jī)會(huì)主義策略，就能成為一個(gè)很重要的反制因素。

從公共行政學(xué)的研究看來(lái)，歷史上對(duì)于弱勢(shì)群體保護(hù)相關(guān)的行動(dòng)中有相當(dāng)一部分不是由他們本身推行，退而由上層人士主動(dòng)推進(jìn)的。所以，當(dāng)社會(huì)底層人士的一些需求很難通過(guò)自己的努力來(lái)達(dá)到時(shí)，他們可以通過(guò)訴諸媒體與各處黨政機(jī)關(guān)有傳統(tǒng)的密切關(guān)系，而網(wǎng)絡(luò)媒體則具備良好的可獲得性優(yōu)勢(shì)。

由于特定的歷史原因，傳統(tǒng)媒體具有非常大的政治影響力，畢竟傳媒現(xiàn)在也還承擔(dān)宣傳黨的方針政策的責(zé)任，某種程度上具有很大權(quán)威。不少受眾會(huì)把傳媒的重頭文章當(dāng)作政府文件看待，黨中央機(jī)關(guān)報(bào)《人民日?qǐng)?bào)》在很多場(chǎng)合延伸著黨政監(jiān)督的功能，并且與黨政決策緊密相關(guān)。

與傳統(tǒng)媒體相比，互聯(lián)網(wǎng)從一開(kāi)始就帶有更強(qiáng)的開(kāi)放性和多元性特征，但還有一個(gè)很重要的趨勢(shì)就是，許多問(wèn)題在網(wǎng)絡(luò)上提出之后，最終起支配性作用的卻似乎還是傳統(tǒng)媒體，主要原因在于我國(guó)網(wǎng)絡(luò)媒體在新聞采寫(xiě)方面的天生缺陷。在廈門(mén)PX事件中，小魚(yú)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、廈門(mén)大學(xué)的公共BBS的帖子雖然引起了省高層的注意，但此后關(guān)于事件的跟蹤和調(diào)查卻來(lái)自于傳統(tǒng)媒體。這種初告的議題設(shè)置功能已經(jīng)形成了一定的效果。

傳統(tǒng)媒體作為黨政監(jiān)督延續(xù)的特征決定了，他們對(duì)于一些社會(huì)重要議題的關(guān)注和報(bào)道具有滯后性，因?yàn)樗麄兊膱?bào)道與政府的決策緊密相關(guān)。而網(wǎng)絡(luò)媒體則有反應(yīng)迅速的特征，能夠?qū)Ω鞣N事件進(jìn)行及時(shí)的關(guān)注，而且更容易形成“人民的輿論”，而不僅僅是和政府決策相關(guān)的 宣傳式的“輿論”。

當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)媒體并非完美，在媒體審判、虛假信息等方面還是有它的缺陷，但畢竟在快速引起公眾關(guān)注設(shè)置議題方面具備一定的作用。

四、政府新聞發(fā)言如何有效設(shè)置政府議題的幾點(diǎn)建議

廈門(mén)PX事件最早始于在兩會(huì)期間105名政協(xié)委員聯(lián)合署名反對(duì)PX項(xiàng)目的提案，而當(dāng)局政府卻沒(méi)有意識(shí)到，且前期應(yīng)對(duì)的失誤也讓廈門(mén)市政府喪失了處理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)，很快事件的發(fā)展超出了很多人的意料。從這一公共危機(jī)事件處理來(lái)看，政府缺乏政府新聞發(fā)言的議題管理意識(shí)。

從傳播學(xué)的媒體議題設(shè)置理論角度出發(fā)，政府應(yīng)該按照公共危機(jī)事件發(fā)展的不同階段來(lái)實(shí)施政府新聞發(fā)言，達(dá)到有效設(shè)置政府議題的目標(biāo)。重視政府議題設(shè)置的政府新聞發(fā)言號(hào)召者應(yīng)該包括從告知發(fā)言到總結(jié)發(fā) 言等6種不同的發(fā)言方式。

首先，當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生后，政府應(yīng)該主動(dòng)、迅速地進(jìn)行告知發(fā)言,表明政府對(duì)事件的關(guān)注，向公眾告知目前為止政府部門(mén)獲知的基本信息，以及政府的基本立場(chǎng)和宏觀原則。由于危機(jī)事件剛剛發(fā)生時(shí)，事件的狀態(tài)往往不明朗，所以告知發(fā)言的信息不能太復(fù)雜，表明政府的宏觀立場(chǎng)即可，避免過(guò)多涉及未確定的消息和傳聞。

當(dāng)危機(jī)事件的狀態(tài)初步明朗化，有較為明確的相關(guān)信息被主管部門(mén)所掌握時(shí)，就該進(jìn)行初步的觀點(diǎn)發(fā)言。這一步驟的作用是表明政府對(duì)危機(jī)事件的具體立場(chǎng)，對(duì)事件進(jìn)行定位，告知政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)原則和手段，再大眾媒體上樹(shù)立政府的議題，適當(dāng)引導(dǎo)社會(huì)輿論。

第三步是正式發(fā)言，在公共危機(jī)事件狀況明朗，相關(guān)原因的調(diào)查有了結(jié)果后。政府部門(mén)需要通過(guò)發(fā)言來(lái)引導(dǎo)媒體報(bào)道和社會(huì)輿論。這是突發(fā)事件傳播管理過(guò)程中最重要的一次發(fā)言。

追加發(fā)言是對(duì)正式發(fā)言的補(bǔ)充，評(píng)論發(fā)言則是政府在必要的時(shí)候針對(duì)危機(jī)處理過(guò)程重新出現(xiàn)的有爭(zhēng)議性的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)論。最后是總結(jié)發(fā)言，這是政府在危機(jī)事件處理完畢或者告一段落時(shí)所作的總結(jié)和展望。在以上政府新聞發(fā)言的6個(gè)步驟中，告知發(fā)言正式發(fā)言和總結(jié)發(fā)言是必須的，其他的發(fā)言步驟應(yīng)該按實(shí)際情況適當(dāng)增減或者做前后調(diào)整。

五、“議程設(shè)置功能”理論在中國(guó)語(yǔ)境中的意義

議程設(shè)置作為一種間接的媒介效果，獲得了大量的驗(yàn)證，說(shuō)明這是一種普通現(xiàn)象，雖然這種效果具有潛在的改變“圖像”的后果，但這并不是一個(gè)貶義詞。引導(dǎo)輿論朝有利于自己目標(biāo)的方向發(fā)展，是絕大部分國(guó)家和執(zhí)政黨的希望，只不過(guò)方法不一，結(jié)果各異而已。隨著中國(guó)日益走向現(xiàn)代化，特別是隨著法制的健全和政府職能的調(diào)整，國(guó)家引導(dǎo)輿論的方式也會(huì)逐步發(fā)生變化，對(duì)大眾傳媒議程設(shè)置的研究必然體現(xiàn)出它的重要意義。

因?yàn)椋拜浾搶?dǎo)向”僅僅是一種主觀追求，它并不能同“議程設(shè)置”的客觀效果劃等號(hào)，二者之間有一個(gè)③是否一致的問(wèn)題。中國(guó)的議程設(shè)置研究應(yīng)當(dāng)跟隨時(shí)代的發(fā)展，用來(lái)指導(dǎo)中國(guó)傳媒的行為，為建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義新聞事業(yè)服務(wù)，在貫徹正確的“輿論導(dǎo)向”的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)良好的“議程設(shè)置”效果。

注文： ① 郭慶光著，傳播學(xué)教程，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007、6,216。② 百度知道搜索,http://004km.cn/show.web10101534579.aspx ③ 喻國(guó)明/主編，新聞學(xué)卷，西苑出版社，2002、10, 66。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭慶光著，傳播學(xué)教程，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007、6,216。

[2]陳力丹、易正林，論信息機(jī)會(huì)主義，新聞與傳播G，中國(guó)人民大學(xué)書(shū)報(bào)資料中心編輯出版，2008、6，37。

[3]喻國(guó)明/主編，新聞學(xué)卷，西苑出版社，2002、10,第1版58—66。[4]張寧,公共危機(jī)事件中的政府新聞發(fā)言與議題管理，新聞與傳播G，中國(guó)人民大學(xué)書(shū)報(bào)資料中心編輯出版，2008、6,第1期 98。

[5](美)瑪格萊特· 蘇麗文,政府的媒體公關(guān)與新聞發(fā)布——一個(gè)發(fā)言人的必備手冊(cè)，董關(guān)鵬譯，北京：清華大學(xué)出版社，2005。

第二篇：《互聯(lián)網(wǎng)的盈利功能在傳統(tǒng)地產(chǎn)中應(yīng)用——以萬(wàn)達(dá)商業(yè)地產(chǎn)為例》

互聯(lián)網(wǎng)的盈利功能在傳統(tǒng)地產(chǎn)中應(yīng)用

——以萬(wàn)達(dá)商業(yè)地產(chǎn)為例

工商管理1班孫江濤2008040151

【摘要】本文以萬(wàn)達(dá)商業(yè)地產(chǎn)為例，從設(shè)施設(shè)備、營(yíng)銷(xiāo)方式、網(wǎng)站建設(shè)與萬(wàn)達(dá)網(wǎng)絡(luò)商城、服務(wù)水平等角度論述了互聯(lián)網(wǎng)在傳統(tǒng)地產(chǎn)商業(yè)發(fā)展過(guò)程中的可能存在的積極功能，從而為萬(wàn)達(dá)公司提升層次，增進(jìn)利潤(rùn)提供參考。

【關(guān)鍵詞】傳統(tǒng)地產(chǎn)互聯(lián)網(wǎng)盈利

一．前言

老師的題目是“萬(wàn)達(dá)商業(yè)地產(chǎn)這種傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)如何運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)提升其盈利能力”，這對(duì)我來(lái)說(shuō)是一個(gè)完全沒(méi)有頭緒的作業(yè)。我根本不大懂這個(gè)題目。但是為了獨(dú)立完成作業(yè)，我只好按照自己的邏輯去理解，然后寫(xiě)自己的觀點(diǎn)。雖然內(nèi)容很低級(jí)，但是至少形式上還是要像一篇論文的，所以我寫(xiě)了摘要和關(guān)鍵詞。

大連萬(wàn)達(dá)商業(yè)地產(chǎn)股份有限公司成立于2002年，主營(yíng)業(yè)務(wù)為商業(yè)地產(chǎn)投資及運(yùn)營(yíng)管理，核心產(chǎn)品是以“萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)”命名的萬(wàn)達(dá)城市綜合體。截至2013年12月31日，萬(wàn)達(dá)公司已開(kāi)業(yè)85個(gè)萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)，正在運(yùn)營(yíng)52家五星級(jí)或超五星級(jí)酒店。本公司計(jì)劃在2014年新開(kāi)業(yè)24個(gè)萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)，新運(yùn)營(yíng)18家五星級(jí)或超五星級(jí)酒店。作為率先實(shí)現(xiàn)全國(guó)布局的大型商業(yè)地產(chǎn)投資及運(yùn)營(yíng)商，萬(wàn)達(dá)在中國(guó)商業(yè)地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)居于絕對(duì)領(lǐng)先地位，是中國(guó)商業(yè)地產(chǎn)的領(lǐng)軍企業(yè)。

這么大一攤子家當(dāng)，在這個(gè)時(shí)代，如果不充分利用好互聯(lián)網(wǎng)，真的可能會(huì)很吃虧的。因此，我就互聯(lián)網(wǎng)的積極功能做多角度分析。

一． 設(shè)施設(shè)備

古人云，“工欲善其事，必先利其器”。在現(xiàn)代社會(huì)，沒(méi)有一個(gè)健全的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)簡(jiǎn)直是一件十分悲慘的事兒。眾所周知，利用互利網(wǎng)的前提是有網(wǎng)，此之為硬件，同時(shí)更要有良好的軟件系統(tǒng)。下面分說(shuō)。

（一）硬件

萬(wàn)達(dá)綜合體的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)一定要選擇最優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，什么聯(lián)通電信的我不懂，但是我一定要選高端的。因?yàn)樽鳛榛ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代的中國(guó)大學(xué)生，龜速網(wǎng)絡(luò)的毒害已經(jīng)讓我深?lèi)和唇^。比如我們學(xué)院的校園網(wǎng)絡(luò)，這學(xué)期還算良心發(fā)現(xiàn)，好了點(diǎn)兒了。曾經(jīng)的網(wǎng)速，讓學(xué)生怎么生存？難道不知道馬斯洛需求理論1已經(jīng)在這個(gè)時(shí)代得到了巨大的更新，WIFI已經(jīng)榮登最底層了嗎？個(gè)人建議，萬(wàn)達(dá)所有的商業(yè)地產(chǎn)、各大電影院、KTV、酒店等等，無(wú)線網(wǎng)絡(luò)一定要實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙全覆蓋而且網(wǎng)速不能慢，更要接入方式不要太復(fù)雜，別跟聯(lián)大校園一樣認(rèn)證一次，再認(rèn)證一次，真麻煩，一定要努力做到便捷高效。其次，所有的有線網(wǎng)絡(luò)一定要快速穩(wěn)定，而且網(wǎng)線布局合理。各種網(wǎng)絡(luò)設(shè)備都要采購(gòu)優(yōu)質(zhì)高端的產(chǎn)品。

（二）軟件

萬(wàn)達(dá)公司的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)一定要科學(xué)合理便捷高效，千萬(wàn)別跟咱們學(xué)院的似的，查成績(jī)的方式無(wú)比奇葩，中途還得自己改一下域名。上了這么多年學(xué)都沒(méi)遇上過(guò)這樣一種方法，由于太過(guò)于繁瑣，我都懶得查成績(jī)了。而且是本來(lái)就那么簡(jiǎn)單的一些事兒，還得多個(gè)系統(tǒng)，查成績(jī)是一套，查創(chuàng)新學(xué)分是一套，四六級(jí)報(bào)名及課表又是一套，無(wú)比繁瑣。我都懷疑學(xué)校的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)到底是什么年代建造的。

萬(wàn)達(dá)是一個(gè)龐大的商業(yè)綜合體，為了方便統(tǒng)一管理，各個(gè)分公司子公司的必然需要與總公司有方便聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這樣才會(huì)很好地溝通，這樣才能做到公司內(nèi)部上下協(xié)調(diào)一致，提升工作效率，節(jié)約時(shí)間成本。

二． 營(yíng)銷(xiāo)方式

（一）廣告

公司若想盈利，就必須把產(chǎn)品推廣出去有人購(gòu)買(mǎi)。萬(wàn)達(dá)這種城市綜合體，作為一種大工程、大項(xiàng)目，想推廣總不會(huì)那么簡(jiǎn)單。對(duì)所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要求很高，而且與當(dāng)?shù)卣膮^(qū)域發(fā)展規(guī)劃也要相互一致。但是充分利用網(wǎng)絡(luò)總會(huì)有一些幫助。我認(rèn)為，萬(wàn)達(dá)應(yīng)該有目標(biāo)地在各大門(mén)戶網(wǎng)站上發(fā)廣告推廣鏈接，包括萬(wàn)達(dá)的一些店慶、新開(kāi)的項(xiàng)目、搞得各種活動(dòng)等等，借以提升萬(wàn)達(dá)的知名度。這是萬(wàn)達(dá)自身的推廣盈利。

同時(shí)，萬(wàn)達(dá)應(yīng)該利用自身的綜合體的廣告效應(yīng)，多拉廣告，賺取廣告費(fèi)。萬(wàn)達(dá)公司所有的電子屏廣告位都應(yīng)該合理利用，充分推廣，廣告費(fèi)將會(huì)是一大筆收入。而且萬(wàn)達(dá)的廣告一定要拉那些名牌產(chǎn)品的廣告，這將是一種相得益彰，因?yàn)槊飘a(chǎn)品本身也能夠1馬斯洛理論把需求分成生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、愛(ài)和歸屬感（Love and belonging，亦稱(chēng)為社交需求）、尊重（Esteem）、和自我實(shí)現(xiàn)（Self-actualization）五類(lèi)，依次由較低層次到較高層次排列。

提升萬(wàn)達(dá)的品質(zhì)。

（二）重視每一個(gè)客戶的信息

萬(wàn)達(dá)公司的各個(gè)部分應(yīng)該善于對(duì)客戶的信息做記錄積累，定期給會(huì)員客戶發(fā)送慰問(wèn)信息和優(yōu)惠活動(dòng)信息。相信客戶的口碑是最好的廣告，因?yàn)橐粋€(gè)客戶背后是一個(gè)家庭和一個(gè)龐大的朋友圈。如果萬(wàn)達(dá)能夠建立家庭會(huì)員制。那么，一個(gè)家庭的需求是長(zhǎng)期的穩(wěn)定的，而且是全面的，這對(duì)萬(wàn)達(dá)來(lái)說(shuō)是一個(gè)客戶資源的保障。

（三）重視商業(yè)客戶的綜合需求

比如租賃萬(wàn)達(dá)寫(xiě)字樓的公司，是否會(huì)選擇萬(wàn)達(dá)的KTV消費(fèi)？是否會(huì)選擇萬(wàn)達(dá)的酒店？萬(wàn)達(dá)應(yīng)該充分利用互聯(lián)網(wǎng)的迅速檢索信息的功能，對(duì)自己客戶提供連鎖服務(wù)，例如萬(wàn)達(dá)寫(xiě)字樓的商業(yè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)萬(wàn)達(dá)的百貨可享受優(yōu)惠等等，這樣也是開(kāi)發(fā)與保留客戶的重要方法。有利于增進(jìn)萬(wàn)達(dá)公司各個(gè)產(chǎn)品之間的聯(lián)系。

三． 網(wǎng)站建設(shè)與萬(wàn)達(dá)網(wǎng)絡(luò)商城

萬(wàn)達(dá)自身是一種商業(yè)地產(chǎn)類(lèi)產(chǎn)品，它的寫(xiě)字樓、酒店等都是靠經(jīng)營(yíng)出租來(lái)盈利的。因此品質(zhì)是一方面，推廣也是一方面。查閱萬(wàn)達(dá)官網(wǎng)，我感覺(jué)網(wǎng)站內(nèi)容非常全面，整體設(shè)計(jì)都不錯(cuò)，比如我們可以很輕松地找到萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)在全國(guó)各省份、城市的具體分布地點(diǎn)，聯(lián)系方式、連附近的公交車(chē)站都標(biāo)注的很清楚，這是非常人性化的地方。

點(diǎn)開(kāi)任何一個(gè)分點(diǎn)兒，我們都能發(fā)現(xiàn)最近在搞的一些商業(yè)活動(dòng)都有顯示，還有一些特色宣傳等。這是我感覺(jué)非常好的地方。但是按我個(gè)人理解，我感覺(jué)根據(jù)消費(fèi)者的日常習(xí)慣，直接登錄某個(gè)打牌公司的官方網(wǎng)站了解他們的活動(dòng)信息的應(yīng)該不多。消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)一些促銷(xiāo)活動(dòng)多是商場(chǎng)的打折活動(dòng)或者門(mén)戶網(wǎng)站的彈出廣告。因此，我覺(jué)著想了解萬(wàn)達(dá)的相關(guān)活動(dòng)，親自點(diǎn)開(kāi)萬(wàn)達(dá)官網(wǎng)的人并不會(huì)很多，因此萬(wàn)達(dá)自身還應(yīng)該多在一些門(mén)戶網(wǎng)站上打廣告鏈接。

由于萬(wàn)達(dá)有自己的影院、酒店、KTV等等，這些商品都有自己的獨(dú)立官網(wǎng)，都可以很便捷地在網(wǎng)上訂購(gòu)，非常方便。然而對(duì)此，我仍有一些個(gè)人建議，我認(rèn)為應(yīng)該建立一個(gè)綜合的萬(wàn)達(dá)網(wǎng)絡(luò)商城。

為了萬(wàn)達(dá)能夠更好地經(jīng)營(yíng)，我個(gè)人認(rèn)為萬(wàn)達(dá)應(yīng)該建立自己的一個(gè)網(wǎng)上商城，所有的酒店、寫(xiě)字樓、百貨、KTV、影院等等都應(yīng)該掛在網(wǎng)上，包括他們的租賃、銷(xiāo)售狀態(tài)都應(yīng)該顯示清楚，使客戶一目了然。然后如果有需求，可直接聯(lián)系萬(wàn)達(dá)公司。這樣就不需要借助于其他中介公司，免去許多麻煩。

同時(shí)這樣也是一種相互宣傳，便于挖掘客戶的潛在需求。當(dāng)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)萬(wàn)達(dá)的電影票的時(shí)候，同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)萬(wàn)達(dá)的KTV，沒(méi)準(zhǔn)兒順手也購(gòu)買(mǎi)了萬(wàn)達(dá)的KTV券呢。說(shuō)實(shí)話，要不是老師留了這個(gè)作業(yè)，我只知道萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)和萬(wàn)達(dá)影院、萬(wàn)達(dá)KTV，竟然都不知道萬(wàn)達(dá)還有酒店，還有百貨等等，如果萬(wàn)達(dá)公司所有的產(chǎn)品都在一個(gè)萬(wàn)達(dá)網(wǎng)絡(luò)商城上體現(xiàn)，這對(duì)于我這種消費(fèi)者全面了解萬(wàn)達(dá)公司是一個(gè)很好的效果。

因?yàn)殡娮由虅?wù)無(wú)限發(fā)達(dá)并且具有無(wú)限的未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ慕裉?，萬(wàn)達(dá)一旦建立自己的網(wǎng)上商場(chǎng)，與實(shí)體店對(duì)接，實(shí)現(xiàn)一種多元化銷(xiāo)售渠道，這將是萬(wàn)達(dá)公司的一個(gè)大的突破。這樣，不僅能夠讓萬(wàn)達(dá)提供的服務(wù)能夠獨(dú)立于其他第三方的機(jī)構(gòu)，更能夠保障品質(zhì)；同時(shí)也為萬(wàn)達(dá)在電商領(lǐng)域占有一定的席位，為其未來(lái)如果一旦有意向進(jìn)軍電子商務(wù)領(lǐng)域，這是一個(gè)很好的鋪墊。

另外，還有一個(gè)建議就是萬(wàn)達(dá)商城一定要開(kāi)通手機(jī)客戶端，方便消費(fèi)者隨時(shí)隨地消費(fèi)，隨時(shí)隨地點(diǎn)評(píng)。

四． 服務(wù)水平

萬(wàn)達(dá)公司在提供服務(wù)方面也應(yīng)該充分利用網(wǎng)絡(luò)。例如網(wǎng)絡(luò)商城只是一方面。一些團(tuán)購(gòu)活動(dòng)，會(huì)員服務(wù)，刷卡消費(fèi)等等，這些都要十分完善。同時(shí)可以利用網(wǎng)絡(luò)對(duì)員工的服務(wù)進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，參考客戶的網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)來(lái)對(duì)員工進(jìn)行績(jī)效考核。這也是利用網(wǎng)絡(luò)提升服務(wù)水平的一個(gè)方面。

總之，能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成的工作就盡量通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成，一則節(jié)約客戶的時(shí)間，二來(lái)也為員工提供工作上的便利。同時(shí)也利用網(wǎng)絡(luò)對(duì)客戶的信息進(jìn)行良好管理，維持好與客戶的關(guān)系。

五． 后記

以上即是我對(duì)這個(gè)題目的一些粗劣的想法。我實(shí)在是不太了解互聯(lián)網(wǎng)這些內(nèi)容，平時(shí)也不怎么使用。而且對(duì)商業(yè)地產(chǎn)也關(guān)注極少。所以此文或許沒(méi)有什么實(shí)際意義，不過(guò)我很欣慰的是，我真的查了一些資料；其次，盡管拼湊字?jǐn)?shù)很痛苦，但是我沒(méi)有抄襲。文章的水平，即可代表我對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)知水平，我還有很長(zhǎng)的一段路要走，還有很多知識(shí)要學(xué)習(xí)。

第三篇：公共危機(jī)管理中的政府公共關(guān)系-以非典事件為例（共）

公共危機(jī)管理中的政府公共關(guān)系

——以非典事件為例

班級(jí)：11級(jí)人力資源管理一班

姓名：李磊

學(xué)號(hào)：111611040137

[摘要]2003年的非典標(biāo)志著中國(guó)政府危機(jī)時(shí)代的到來(lái)。由于經(jīng)濟(jì)和政治全球化的進(jìn)程，使得公共危機(jī)成了當(dāng)今世界所共同面臨的問(wèn)題，政府在危機(jī)中的一舉一動(dòng)都會(huì)受到公眾極大的關(guān)注。在公共危機(jī)中，如何運(yùn)用政府公共關(guān)系及時(shí)有效地處理危機(jī)事件已經(jīng)成為對(duì)我國(guó)各級(jí)政府的重大挑戰(zhàn)，這既直接影響著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展，又關(guān)系到政府在民眾心中的公信力和影響。在新的時(shí)代背景和要求下，政府對(duì)公共危機(jī)的有效處理對(duì)于提升政府在公眾的公共關(guān)系有著十分重大的作用。關(guān)鍵詞：非典、危機(jī)管理、政府

21世紀(jì)，人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)空前的危機(jī)事件多發(fā)期。2003年的非典帶給人們的思考是多方面的，從政府管理層看，非典暴露了我國(guó)政府危機(jī)管理能力存在的很多問(wèn)題，給了我們深刻的教訓(xùn)，但與此同時(shí)也為政府如何應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，起到了一個(gè)警示作用。我們得到的啟示是，政府要想有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，把破壞程度降到最低，就需要有一整套完善的危機(jī)處理體系，逐步提升危機(jī)管理能力。

一、公共危機(jī)管理的內(nèi)涵和職能

危機(jī)（Crisis）一詞來(lái)源于希臘語(yǔ)中的kinetin，原始含義是游離于生死之間的狀態(tài)。危機(jī)對(duì)策研究的先驅(qū)赫爾曼曾對(duì)危機(jī)下過(guò)一個(gè)經(jīng)典的定義：“危機(jī)是威脅到?jīng)Q策集團(tuán)優(yōu)先目標(biāo)的一種形勢(shì)，在這種形勢(shì)下，決策集團(tuán)做出反應(yīng)的時(shí)間非常有限，且形勢(shì)常常向令決策集團(tuán)驚奇的方向發(fā)展。”危機(jī)一般有兩層含義：一是潛伏的禍根；而是指嚴(yán)重困難或生死的緊要關(guān)頭，如經(jīng)濟(jì)危機(jī)。它指的是突如其來(lái)的、嚴(yán)重危害社會(huì)公眾的生理和心理安全事件，如海嘯、地震、流行性傳染病等。

公共危機(jī)管理，從危機(jī)的生命周期角度，是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)。從危機(jī)管理方法的角度，認(rèn)為危機(jī)管理是為了降低災(zāi)害性事件的危害，基于對(duì)突發(fā)事件的原因和發(fā)展機(jī)理以及所產(chǎn)生的負(fù)面影響的科學(xué)分析，有效集成社會(huì)各方面的資源，對(duì)突發(fā)性事件進(jìn)行有效地應(yīng)對(duì)、控制和處理的一整套理論和方法體系。

本文認(rèn)為公共危機(jī)管理是政府的一項(xiàng)重要職能，政府部門(mén)在治理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，難免會(huì)遇到因自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域的沖突和風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的公共危機(jī)等公共問(wèn)題。公共危機(jī)會(huì)給社會(huì)和政府帶來(lái)危害，輕則影響社會(huì)的穩(wěn)定和政府治理的正常進(jìn)行，重則危害國(guó)家的發(fā)展甚至生存，并給相關(guān)公眾帶來(lái)極大的損失，給社會(huì)環(huán)境造成極大的破壞。因此，在危機(jī)發(fā)生后，公共部門(mén)尤其是政府部門(mén)及時(shí)有效地處理危機(jī)事件，充分運(yùn)用政府公共關(guān)系的相關(guān)理論，進(jìn)行“危機(jī)公關(guān)”，將成為政府未來(lái)治理模式中不可或缺的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因?yàn)槲C(jī)公關(guān)是公共部門(mén)的重要職責(zé)，是“風(fēng)險(xiǎn)世界”的必然、“和諧社會(huì)”的必要、“公共服務(wù)”的必需。

危機(jī)管理的三大基本職能是相互依存、相互銜接的，危機(jī)預(yù)防職能是危機(jī)處理的基礎(chǔ)，危機(jī)評(píng)估職能是危機(jī)預(yù)防、處理的反饋和有益總結(jié)，它們共同構(gòu)成了一個(gè)完整的危機(jī)管理過(guò)程。危機(jī)管理在不同階段所體現(xiàn)出的基本職能與具體職能的關(guān)系見(jiàn)圖１。

二、從非典事件中看政府危機(jī)管理體系存在的缺陷

（一）危機(jī)管理意識(shí)不足 中國(guó)傳統(tǒng)文化的歷史文化養(yǎng)成了中國(guó)人以不變應(yīng)萬(wàn)變的性格。政府應(yīng)對(duì)像地震、臺(tái)風(fēng)、干旱、洪澇等自然災(zāi)害有一套監(jiān)測(cè)追蹤系統(tǒng)，積累了很多成熟的經(jīng)驗(yàn)與辦法，但是在公共衛(wèi)生方面缺乏危機(jī)意識(shí)，這一點(diǎn)在非典事件的前期體現(xiàn)的尤為明顯。因?yàn)榉堑溥@一危機(jī)事件是政府從沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)的突發(fā)事件，政府對(duì)危機(jī)的危害性明顯沒(méi)有充分的預(yù)計(jì)或進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)全面評(píng)估，只是一味的沿襲穩(wěn)定壓倒一切，報(bào)喜不報(bào)憂的思想，實(shí)行新聞封鎖，導(dǎo)致謠言四起人心惶惶，更為嚴(yán)重的是貽誤了控制、處理危機(jī)的最好時(shí)機(jī)，導(dǎo)致非典疫情的擴(kuò)散，也給更多的人帶來(lái)了痛苦甚至生命危險(xiǎn)。由于長(zhǎng)期缺少理性解決危機(jī)的意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)和文化環(huán)境，整個(gè)社會(huì)對(duì)危機(jī)的看法往往比較僵硬，缺少共同的規(guī)范和共同使用的語(yǔ)言。相反，在危機(jī)中表現(xiàn)出來(lái)的更多是驚恐和猜測(cè)，這樣就認(rèn)為地槍壞了社會(huì)危機(jī)的敏感性。

（二）危機(jī)管理體系不完善

1.政府危機(jī)管理能力的發(fā)揮缺乏一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的支撐。非典暴露出來(lái)的最大問(wèn)題就是部門(mén)分立、職能交叉、條塊分割、各自為政、資源浪費(fèi)、效率低下。在危機(jī)的管理與控制的具體執(zhí)行中，必須由一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)決策與執(zhí)行職能。目前來(lái)看，我國(guó)政府對(duì)危機(jī)的管理是在國(guó)務(wù)院設(shè)置相關(guān)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，如：國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)、空中交通管制委員會(huì)、國(guó)家處置劫機(jī)事件領(lǐng)導(dǎo)小組以及防洪、火災(zāi)指揮部或辦公室等。

2.缺乏專(zhuān)業(yè)的危機(jī)管理人才。我國(guó)危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)和人才極度匱乏，危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和人才結(jié)構(gòu)還有待健全和完善。我國(guó)雖有武警、消防、公安等行業(yè)性應(yīng)急單位和相關(guān)的職業(yè)人員，但是在跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨專(zhuān)業(yè)的綜合型危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和管理人才方面卻是稀缺的，應(yīng)對(duì)各種危機(jī)管理局面、制定危機(jī)緊急預(yù)案的專(zhuān)業(yè)人才在我國(guó)是屬于稀缺性人才。

（三）政府危機(jī)管理缺乏暢通的信息系統(tǒng)。

在危機(jī)狀態(tài)下，社會(huì)應(yīng)該有一種信息披露透明化的公正機(jī)制，保持必要的新聞自由度，讓公眾了解事件真相，完善社會(huì)的自我修復(fù)機(jī)制。非典爆發(fā)之初，就存在信息傳播不暢的問(wèn)題，首先是信息公布緩慢，從發(fā)現(xiàn)疫情到正式公布于眾竟拖延了兩個(gè)月之久；其次是信息透明度低，一些官員在處理信息時(shí)層層做假，瞞報(bào)漏報(bào)。這些做法，不但侵犯了公民正當(dāng)知情權(quán)，也給政府決策部門(mén)了解形勢(shì)，采取應(yīng)對(duì)措施造成了很大的障礙。

三、政府危機(jī)管理應(yīng)對(duì)與策略

（一）非典后政府危機(jī)意識(shí)不斷加強(qiáng)

加強(qiáng)意識(shí)是提升政府危機(jī)管理能力的前提。要樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，必須展開(kāi)危機(jī)意識(shí)教育，必須落到實(shí)處，不能搞形式，走過(guò)場(chǎng)，或者僅停留于口頭上。前非典時(shí)期，政府部門(mén)暴露了長(zhǎng)期以來(lái)忽視了必要的危機(jī)防范一時(shí)的培養(yǎng)，在發(fā)現(xiàn)第一例非典病例，但地方政府部門(mén)對(duì)問(wèn)題的嚴(yán)重性不夠重視，貽誤了控制和化解危機(jī)的時(shí)機(jī)，從而埋下了非典全國(guó)蔓延的隱患。2003年4月20日后，我國(guó)政府吸取了教訓(xùn)，準(zhǔn)確的判斷了形勢(shì)，加強(qiáng)了危機(jī)意識(shí)，改變了“撞擊—反射式”的模式，開(kāi)始注重對(duì)危機(jī)的原因分析，樹(shù)立“預(yù)防為主、應(yīng)急與預(yù)防并重”的危機(jī)理念，提出一手抓防治非典這件大事毫不放松，一手抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)毫不動(dòng)搖的方針。七天七夜建起一座各項(xiàng)設(shè)施達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平的傳染病醫(yī)院。衛(wèi)生部門(mén)則對(duì)疫情以早發(fā)現(xiàn)，早報(bào)告、早治療進(jìn)行防治。各項(xiàng)措施抓住了一個(gè)“快”，遏制了非典猖獗的步伐。

（二）臨時(shí)危機(jī)處理指揮機(jī)構(gòu)不能代替常設(shè)危機(jī)處理機(jī)構(gòu) 后非典時(shí)期國(guó)務(wù)院成立了以吳儀副總理牽頭，包括多個(gè)部委負(fù)責(zé)人的臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)的防治工作。這一機(jī)制在非典防治工作時(shí)起到巨大作用，但同時(shí)，這種臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制也有其局限性,延續(xù)性差，有關(guān)危機(jī)處理的經(jīng)驗(yàn)不能長(zhǎng)期保留。因此要建立常設(shè)性的危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。首先，以立法的形式授予其緊急狀態(tài)下制定危機(jī)決策和出臺(tái)長(zhǎng)期的危及應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略以及對(duì)其它政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)度和協(xié)調(diào)的權(quán)利；其次明確地方政府處置突發(fā)事件的責(zé)任，組建城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心管理體制。

（三）治國(guó)之道，首在治人。

1.對(duì)任何一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，一個(gè)專(zhuān)業(yè)的、訓(xùn)練有索的危機(jī)管理人才隊(duì)伍對(duì)于政府危機(jī)管理是很重要的。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)各類(lèi)管理人員的危機(jī)管理能力的培訓(xùn)充分利用各類(lèi)社會(huì)資源，有計(jì)劃有組織的安排現(xiàn)有黨政機(jī)關(guān)管理人員參加相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急培訓(xùn)和模擬訓(xùn)練，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)的危機(jī)管理理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，以提升和帶動(dòng)管理突發(fā)事件的素質(zhì)和能力。

2.設(shè)置專(zhuān)門(mén)的危機(jī)管理人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的危機(jī)管理人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)且在各大高校和大中專(zhuān)院校中專(zhuān)門(mén)開(kāi)設(shè)有關(guān)涉及危機(jī)管理的專(zhuān)業(yè)，將危機(jī)管理滲透至高等教育中，以培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的危機(jī)管理人才。

（四）完善信息公開(kāi)制度，是提高政府危機(jī)公關(guān)功能的關(guān)鍵 隨著社會(huì)的發(fā)展和民眾主體意識(shí)的增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)乃至國(guó)外人士對(duì)知情權(quán)的訴求正迅速提高，這是推動(dòng)信息公開(kāi)化進(jìn)程的基本動(dòng)力。后非典時(shí)期爭(zhēng)睹對(duì)非典的信息處理上開(kāi)始由黑屋子向玻璃屋轉(zhuǎn)變。每天下午用電視直播的方式向社會(huì)公布非典疫情最新數(shù)據(jù)，做到了數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，發(fā)布及時(shí)。要保證危機(jī)管理的效果，公開(kāi)信息是其中最重要的內(nèi)容之一。對(duì)關(guān)切民生的重大事件和情況（如危機(jī)）應(yīng)該堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，實(shí)行情況通報(bào)制度，把真相及時(shí)通報(bào)民眾，保障民眾的知情權(quán)，避免不必要的誤傳、訛傳。

四、總結(jié)

斯坦福大學(xué)教授理查德?帕斯卡爾說(shuō)過(guò)一句至理名言：“21世紀(jì)，沒(méi)有危機(jī)感就是最大的危機(jī)?！庇?guó)危機(jī)管理專(zhuān)家邁克爾?里杰斯特也曾說(shuō)過(guò)：“預(yù)防是解決危機(jī)最好的辦法?！狈堑浼仁菍?duì)我國(guó)政府危機(jī)管理能力的一次考驗(yàn)，又是我國(guó)政府提升危機(jī)管理能力的一個(gè)契機(jī)。我們充分的相信，政府既能受得住危機(jī)的考驗(yàn)，又能實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理能力上的質(zhì)的飛躍。參考文獻(xiàn)

1黃曉軍.《從非典事件看我國(guó)政府的危機(jī)管理制度創(chuàng)新》 [J].北京市財(cái)貿(mào)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2003年，8 2 張毅.《“非典”事件對(duì)防治禽流感的啟示》 [J].甘肅農(nóng)業(yè)，2006年第5期 3 陳剛，張孟見(jiàn).《我國(guó)政府危機(jī)管理能力提升的路徑分析》 [J] 4 從亮.《從非典防治看我國(guó)政府危機(jī)管理的現(xiàn)狀與未來(lái)》 陳薇.《和諧社會(huì)構(gòu)建中的政府公共關(guān)系研究》 [J].中共銀川市委黨校學(xué)報(bào)，2005，(4).6 張成福．《公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》[J].中國(guó)行政管理，2003，（7）． 趙光輝.《公共危機(jī)管理人才開(kāi)發(fā)思考》[J].中國(guó)人才，2007，3 8 任兆璋，李鵬.《論SARS事件對(duì)危機(jī)管理的啟示》[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，（2）

第四篇：地方部門(mén)應(yīng)急預(yù)案編制研究——以《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》為例

摘要：地方部門(mén)應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量對(duì)完善我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系起著重要作用。本研究以《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》為案例，闡述了地方部門(mén)應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)該把握的三個(gè)維度及其實(shí)現(xiàn)思路，討論了地方部門(mén)應(yīng)急預(yù)案編制中的難點(diǎn)及解決思路。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急預(yù)案；預(yù)案編制；地方部門(mén)預(yù)案；公路交通

根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的要求，全國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系包括：總體預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案、部門(mén)預(yù)案、地方預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案、大型活動(dòng)預(yù)案。截至2006年底，全國(guó)已經(jīng)制定各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案135萬(wàn)多件，各?。▍^(qū)、市）、97.9％的市（地）和92.8％的縣（市）和100％的中央企業(yè)均制定了總體預(yù)案。

地方部門(mén)應(yīng)急預(yù)案，有兩層含義：一是地方預(yù)案；二是對(duì)某類(lèi)突發(fā)事件負(fù)有直接應(yīng)急責(zé)任的部門(mén)預(yù)案。地方部門(mén)應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量對(duì)完善我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系起著重要作用，這是因?yàn)橥话l(fā)事件多發(fā)生于地方，在“分級(jí)負(fù)責(zé)、分類(lèi)管理”的基本框架下，對(duì)某類(lèi)突發(fā)事件負(fù)有直接應(yīng)急責(zé)任的地方部門(mén)應(yīng)急預(yù)案決定著該類(lèi)突發(fā)事件的初期處理效果，可以有效避免損失擴(kuò)大。

而公路交通作為基礎(chǔ)公共服務(wù)，無(wú)論是從公路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理本身來(lái)看，還是就公路交通在其它突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)作用而言，預(yù)案在地方部門(mén)應(yīng)急預(yù)案編制中都具有典型意義。

一、預(yù)案編制思路及其實(shí)現(xiàn)

2005年，國(guó)家開(kāi)始建立以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急預(yù)案全面推廣至安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全領(lǐng)域，成為應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)公共事件的基本制度與主要手段。相比于以往零散分布的各種預(yù)案，我國(guó)新建立的應(yīng)急預(yù)案制度強(qiáng)調(diào)體系，具有完整的層級(jí)機(jī)構(gòu)和內(nèi)在邏輯。因此，編制預(yù)案不僅要從所應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件出發(fā)，還必須考慮到本預(yù)案在整個(gè)體系中的角色與功能。此外，應(yīng)急預(yù)案體系本身也不是獨(dú)立的，在“一案三制”的應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急預(yù)案體系又與應(yīng)急管理體制、機(jī)制與法制有著密切聯(lián)系。預(yù)案編制需要從預(yù)案體系邏輯結(jié)構(gòu)、“一案三制”綜合體系、文本描述三個(gè)基本維度進(jìn)行把握，而且前兩個(gè)維度的重要性遠(yuǎn)甚于第三個(gè)維度。

（一）地方部門(mén)預(yù)案在整個(gè)預(yù)案體系中的定位與功能

從功能和適用范圍來(lái)看，應(yīng)急預(yù)案可以分為綜合預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案及單項(xiàng)預(yù)案。綜合預(yù)案也稱(chēng)總體預(yù)案，主要從總體上闡述應(yīng)急原則、思路、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，一般應(yīng)急程序等，是預(yù)案體系的頂層設(shè)計(jì)。專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案則區(qū)分了特定風(fēng)險(xiǎn)的不同特點(diǎn)，針對(duì)某種具體的特定類(lèi)型的突發(fā)事件，對(duì)應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)、應(yīng)急程序、應(yīng)急措施進(jìn)行具體說(shuō)明，加強(qiáng)了預(yù)案的針對(duì)性。現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案則是在專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況需要而編制，通常是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的場(chǎng)所或重要防護(hù)區(qū)域所制定的預(yù)案，更具操作性。單項(xiàng)預(yù)案則是針對(duì)大型公眾的聚集活動(dòng)或高風(fēng)險(xiǎn)的施工活動(dòng)所制定的臨時(shí)應(yīng)急計(jì)劃，它通常隨著這些活動(dòng)的結(jié)束而失去作用。應(yīng)該說(shuō)，總體預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)完整的預(yù)案體系，而單項(xiàng)預(yù)案則自成一體，前者強(qiáng)調(diào)的是制度化的應(yīng)急計(jì)劃，后者則是臨時(shí)性的應(yīng)急計(jì)劃?？傮w預(yù)案之下必須有專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，才可真正操作；專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案之上必須有總體預(yù)案，才可能形成體系。一個(gè)制度性預(yù)案體系最好有總體預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案與現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案三個(gè)層次，最基本也必須有總體預(yù)案與專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案兩個(gè)層次。應(yīng)急預(yù)案的目的在于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，應(yīng)該以突發(fā)事件為中心進(jìn)行編制。專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案應(yīng)該由涉及某一特定突發(fā)事件的多個(gè)應(yīng)急責(zé)任主體共同編制。但在實(shí)際編制過(guò)程中，有些專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案簡(jiǎn)化為部門(mén)預(yù)案。

在我國(guó)五級(jí)行政管理體制中，除鄉(xiāng)級(jí)人民政府以外，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)人民政府均要建立以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系?？v向上，應(yīng)急預(yù)案體系至少包括四個(gè)級(jí)別，而中國(guó)行政組織結(jié)構(gòu)“條塊結(jié)合”的基本特點(diǎn)也使得專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案和部門(mén)預(yù)案在縱向上存在著自上而下的行政指導(dǎo)關(guān)系。

《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)本預(yù)案）僅由江蘇省交通廳下屬的公路局負(fù)責(zé)編制，為部門(mén)預(yù)案。在體系當(dāng)中，橫向上直接接受《江蘇省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的行政指導(dǎo)，縱向上接受交通部《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的行政指導(dǎo)，向下又指導(dǎo)《××市公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》。江蘇省交通廳編制并發(fā)布的《江蘇省公路、水路突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》要求下屬公路局編制《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，在橫向上使整個(gè)預(yù)案體系增加了一個(gè)層次，也使市、縣級(jí)相應(yīng)預(yù)案；體系增加了一個(gè)層次。在這種情況下，本預(yù)案只能作為《江蘇省公路、水路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的子預(yù)案，其編制主體雖然名義上為江蘇省交通廳公路局，但實(shí)際上應(yīng)該為江蘇省交通廳。本預(yù)案所在整個(gè)體系中的定位見(jiàn)圖1所示。

《江蘇省公路、水路交通突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將突發(fā)事件分為7類(lèi)：公路交通、內(nèi)河交通、運(yùn)輸保障、船閘、港口特大事故、建設(shè)工程重大質(zhì)量安全事故、群體性事件等，并要求所屬公路局等部門(mén)分別編制專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案。因此，雖然初步的風(fēng)險(xiǎn)分析表明，公路交通也可能發(fā)生重大運(yùn)輸事故、在建工程重大質(zhì)量安全事故、拒不繳費(fèi)和沖砸收費(fèi)道口等群體性事件，但為避免與上述其它專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案重疊，同時(shí)依據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，公路管理部門(mén)的主要職責(zé)就是確保公路路網(wǎng)暢通，因此，本預(yù)案的功能與適用范圍是“Ⅱ級(jí)以上公路交通突；發(fā)公共事件的路網(wǎng)暢通保障”。具體包括四種情形：（1）國(guó)道、省道等干線公路出現(xiàn)嚴(yán)重交通中斷或阻塞，需及時(shí)疏通；（2）公路、橋梁、隧道及其附屬設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，喪失正常使用功能，需迅速恢復(fù)、搶修、加固；（3）施工現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生安全事故，需進(jìn)行救援；（4）對(duì)跨部門(mén)、跨行業(yè)的其他突發(fā)公共事件，按照上級(jí)應(yīng)急指揮中心指令，在公路管理職責(zé)范圍內(nèi)執(zhí)行相關(guān)要求。

（二）本預(yù)案相應(yīng)應(yīng)急體制、機(jī)制與法制設(shè)計(jì)

“一案三制”分別是指應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制與法制。其中，體制設(shè)計(jì)解決的是應(yīng)急管理主體的問(wèn)題，包括應(yīng)急指揮主體、協(xié)調(diào)主體、行動(dòng)主體等。機(jī)制設(shè)計(jì)解決的是應(yīng)急響應(yīng)程序的問(wèn)題，包括預(yù)防與準(zhǔn)備機(jī)制、監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制、響應(yīng)機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制和保障機(jī)制等。

法制設(shè)計(jì)解決的是應(yīng)急規(guī)則問(wèn)題，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和應(yīng)急響應(yīng)程序的合法性進(jìn)行明確的法律界定。

應(yīng)急預(yù)案則是應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)主體、響應(yīng)程序和響應(yīng)規(guī)則在突發(fā)事件發(fā)生之前即作出安排與明確，它是應(yīng)急響應(yīng)的操作手冊(cè)，直接決定了應(yīng)急響應(yīng)的行動(dòng)方案與行動(dòng)后果。因此，應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制與法制四者之間互為依存、相互制約，應(yīng)急預(yù)案是對(duì)體制、機(jī)制與法制的文本說(shuō)明，而應(yīng)急體制、機(jī)制與法制也必須落實(shí)于應(yīng)急預(yù)案之中。預(yù)案編制質(zhì)量不僅取決于編制技術(shù)，更取決于應(yīng)急體制、機(jī)制與法制的設(shè)計(jì)。

1、體制設(shè)計(jì)

《江蘇省公路、水路突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：交通廳成立應(yīng)急指揮中心，為Ⅱ級(jí)公路、水路交通突發(fā)事件的應(yīng)急指揮主體；成立應(yīng)急辦公室，設(shè)在廳辦公室，為應(yīng)急協(xié)調(diào)主體；突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部，下設(shè)現(xiàn)場(chǎng)處置組、綜合協(xié)調(diào)組、新聞信息組和善后工作組，為應(yīng)急行動(dòng)主體。Ⅱ級(jí)公路突發(fā)公共事件，作為Ⅱ級(jí)公路、水路交通突發(fā)事件的一個(gè)類(lèi)別，其應(yīng)急指揮主體仍為交通廳應(yīng)急指揮中心，應(yīng)急協(xié)調(diào)主體仍為廳應(yīng)急辦。它們的主要職責(zé)分別是啟動(dòng)預(yù)案、應(yīng)急指揮和牽頭成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部、綜合協(xié)調(diào)。不僅公路交通突發(fā)事件如此，內(nèi)河、運(yùn)輸保障、船閘、港口、運(yùn)輸保障、建設(shè)工程重大質(zhì)量安全事故、群體性事件等其他交通突發(fā)事件的應(yīng)急指揮主體、協(xié)調(diào)主體和行動(dòng)主體也應(yīng)分別是交通廳應(yīng)急指揮中心、廳應(yīng)急辦、現(xiàn)場(chǎng)指揮部及其各工作組。這也保證了專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案與總體預(yù)案在體制上的銜接性。

專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案與總體預(yù)案的要求有所不同。本預(yù)案作為Ⅱ級(jí)公路交通突發(fā)公共事件的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，主要強(qiáng)調(diào)公路管理部門(mén)作為專(zhuān)項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。從體制上看，公路部門(mén)既不是應(yīng)急指揮主體，也不是應(yīng)急協(xié)調(diào)主體，而是應(yīng)急行動(dòng)主體之一——現(xiàn)場(chǎng)處置組的主要組成部分。為有效參與現(xiàn)場(chǎng)處置，公路部門(mén)內(nèi)部作如下體制設(shè)計(jì)：

（1）成立應(yīng)急工作組。由公路局局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，副局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，各相關(guān)科室為成員。主要職責(zé)為在突發(fā)事件發(fā)生后，迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)受損公路加固、搶修、保通；指揮公路路網(wǎng)交通調(diào)度，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，做好事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的交通疏導(dǎo)；協(xié)調(diào)應(yīng)急裝備和人力、物力的調(diào)集；及時(shí)將有關(guān)情況向市交通局應(yīng)急指揮中心報(bào)告；結(jié)合工作實(shí)際，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)指揮部的指令，及時(shí)指導(dǎo)調(diào)整處置方案和計(jì)劃。

（2）成立應(yīng)急值班室。設(shè)在路網(wǎng)調(diào)度辦公室，主要職責(zé)為實(shí)行24小時(shí)接警值班制度。對(duì)于所接到的報(bào)警信息，在進(jìn)行記錄和核實(shí)后，按規(guī)定報(bào)告程序和時(shí)限向省廳公路局和市交通局匯報(bào)。

報(bào)告內(nèi)容主要包括：時(shí)間、地點(diǎn)、信息來(lái)源、事件性質(zhì)、危害程度、影響范圍、事件簡(jiǎn)要經(jīng)過(guò)與發(fā)展趨勢(shì)、已經(jīng)采取的措施、需有關(guān)部門(mén)和單位施救和處理的有關(guān)事宜、報(bào)告單位、簽發(fā)人、報(bào)告時(shí)間等。

2、機(jī)制設(shè)計(jì)

（1）預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制

預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制應(yīng)該立足于平常行政，將那些在日常工作中長(zhǎng)期實(shí)行、行之有效的制度納人其中，其核心就是進(jìn)行危險(xiǎn)源的調(diào)查和評(píng)估，并及時(shí)采取相應(yīng)措施。對(duì)于公路交通而言，這種危險(xiǎn)源的調(diào)查與評(píng)估實(shí)質(zhì)是一種脆弱性評(píng)估，即對(duì)那些容易發(fā)生問(wèn)題的危橋險(xiǎn)段和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查與整改。江蘇省交通廳公路局有工程建設(shè)、路橋養(yǎng)護(hù)、路政管理、費(fèi)用征稽四項(xiàng)基本職能，在職能行使過(guò)程中，對(duì)應(yīng)的是日常安全巡查、養(yǎng)護(hù)預(yù)防、施工現(xiàn)場(chǎng)管理和收費(fèi)站區(qū)管理等四項(xiàng)基本制度。本預(yù)案中詳細(xì)規(guī)定了這四項(xiàng)措施在執(zhí)行中可能發(fā)現(xiàn)的各種特定風(fēng)險(xiǎn)和每一種特定風(fēng)險(xiǎn)所應(yīng)做的相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備。以養(yǎng)護(hù)預(yù)防為例，具體規(guī)定如下：養(yǎng)護(hù)部門(mén)定期開(kāi)展路況調(diào)查工作，重點(diǎn)做好橋梁、涵洞、急彎、陡坡、高填方、沿山、沿河等重要部位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的建檔工作，及時(shí)、全面掌握公路基本狀況；認(rèn)真落實(shí)橋梁工程師制度，加強(qiáng)日常養(yǎng)護(hù)巡查，切實(shí)做好巡查記錄，有計(jì)劃地開(kāi)展隱患排查，重點(diǎn)做好四、五類(lèi)橋梁的巡查，強(qiáng)化預(yù)防性、周期性養(yǎng)護(hù)，及時(shí)采取防范性措施消除隱患；當(dāng)公路路網(wǎng)可能遭受暴雨、大雪、大霧、冰凍或路橋發(fā)生坍塌時(shí)，會(huì)同路政部門(mén)按照規(guī)范設(shè)置警示標(biāo)志，及時(shí)開(kāi)展對(duì)路段險(xiǎn)情相關(guān)資料的搜集與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)溝通和聯(lián)系，建立搶險(xiǎn)救災(zāi)的協(xié)調(diào)保障機(jī)制，督促養(yǎng)護(hù)單位做好材料和機(jī)械等搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備。

（2）監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度

對(duì)于公路管理部門(mén)而言，監(jiān)測(cè)預(yù)警制度的核心就是隨時(shí)掌握所轄公路路網(wǎng)的運(yùn)行情況，這一任務(wù)主要由應(yīng)急值班室完成。應(yīng)急值班室應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一、便于記憶的值班電話，并向社會(huì)公眾公開(kāi)，對(duì)于接受的各種報(bào)警信息，應(yīng)及時(shí)向省廳應(yīng)急指揮中心報(bào)告。需要特別指出的是，來(lái)自于氣象、水利、地質(zhì)等部門(mén)的預(yù)警信息尤為重要，因?yàn)樵趯?dǎo)致公路路網(wǎng)中斷的諸多因素中，自然災(zāi)害往往占據(jù)多數(shù)。因此，監(jiān)測(cè)的信息來(lái)源既可以來(lái)源于報(bào)警信息，也可以來(lái)源于其他部門(mén)發(fā)布的預(yù)警信息。

預(yù)警制度的具體內(nèi)容包括：一是預(yù)警級(jí)別制度；二是預(yù)警警報(bào)的發(fā)布權(quán)制度；三是預(yù)警發(fā)布后應(yīng)采取的措施。交通部制定了公路交通突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)根據(jù)本預(yù)案的適用范圍——路網(wǎng)暢通保障，具體以路網(wǎng)及其附屬設(shè)施的損壞程度和恢復(fù)通行所需要的時(shí)間作為分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)：特別嚴(yán)重?fù)p壞和48小時(shí)以上為“特別重大”（I級(jí)）；嚴(yán)重?fù)p壞和24小時(shí)以上、48小時(shí)以內(nèi)為“重大”（Ⅱ級(jí)）；較大程度損壞和12小時(shí)以上、24小時(shí)以內(nèi)為“較大”（Ⅲ級(jí)）；損壞和12小時(shí)以內(nèi)為“一般”（Ⅳ級(jí)）。按照規(guī)定，各級(jí)人民政府才有發(fā)布警報(bào)的權(quán)力，因此，對(duì)于江蘇境內(nèi)的各種突發(fā)事件，只有江蘇省人民政府才有發(fā)布lI級(jí)預(yù)警的權(quán)力。發(fā)布預(yù)警的根本目的是對(duì)相應(yīng)的應(yīng)急措施進(jìn)行授權(quán)，尤其是I級(jí)、Ⅱ級(jí)警報(bào)，通常意味著要采取轉(zhuǎn)移、疏散等強(qiáng)制措施，這通常超出了平常行政權(quán)力許可范圍。這種授權(quán)并不能通過(guò)應(yīng)急預(yù)案等行政指導(dǎo)文件來(lái)完成，而是依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，從法律層面進(jìn)行授權(quán)。在實(shí)踐中，具體的運(yùn)行機(jī)制為氣象、水利、地質(zhì)等部門(mén)預(yù)警信息經(jīng)由省人民政府發(fā)布，如果可能導(dǎo)致公路路網(wǎng)中斷24小時(shí)以上、48小時(shí)以內(nèi)的公路交通突發(fā)事件，江蘇省交通廳可提請(qǐng)省人民政府發(fā)布公路交通突發(fā)事件Ⅱ級(jí)預(yù)警，并采取相應(yīng)措施。

（3）響應(yīng)機(jī)制

本預(yù)案的適應(yīng)范圍是Ⅱ級(jí)以上公路交通突發(fā)公共事件。只有當(dāng)公路路網(wǎng)中斷24小時(shí)以上，本預(yù)案才啟動(dòng)。這是分級(jí)響應(yīng)的第一種工作機(jī)制，這也意味著當(dāng)江蘇省境內(nèi)發(fā)生I級(jí)公路交通突發(fā)事件時(shí)，本預(yù)案也要啟動(dòng)。這與我國(guó)四級(jí)響應(yīng)機(jī)制（國(guó)家、省、市、縣）的原理一致，當(dāng)I級(jí)突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，不但國(guó)家要啟動(dòng)預(yù)案，省、市、縣均要啟動(dòng)預(yù)案。

我國(guó)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的總體方針是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”。其中，“屬地管理”強(qiáng)調(diào)的就是事發(fā)地政府的應(yīng)急責(zé)任，“分級(jí)負(fù)責(zé)”強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)超出了事發(fā)地政府的應(yīng)急能力，由上一級(jí)政府負(fù)責(zé)。因此，更符合現(xiàn)實(shí)情況的分級(jí)響應(yīng)應(yīng)該是基于政府應(yīng)急能力。對(duì)于交通部門(mén)而言，當(dāng)公路交通突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，不管級(jí)別大小，事發(fā)地公路管理部門(mén)與交通管理部門(mén)都要進(jìn)行應(yīng)急處置，當(dāng)突發(fā)事件超越了市一級(jí)公路部門(mén)和交通部門(mén)的應(yīng)急能力后，本預(yù)案啟動(dòng)。這其中，有一種典型情況，當(dāng)公路交通突發(fā)事件跨越兩個(gè)以上市級(jí)行政區(qū)域時(shí)，需要省交通廳、公路局進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，可視為超出市一級(jí)公路部門(mén)和交通部門(mén)的應(yīng)急能力，本預(yù)案也要啟動(dòng)。這是應(yīng)急響應(yīng)的第二種工作機(jī)制，更符合實(shí)際情況。

當(dāng)發(fā)生其他突發(fā)公共事件，按上級(jí)應(yīng)急指揮中心指令，需要啟動(dòng)本預(yù)案的，本預(yù)案也可啟動(dòng)。這是第三種工作機(jī)制。這一機(jī)制保證了本預(yù)案與其他相關(guān)預(yù)案的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

（4）保障機(jī)制

就公路交通突發(fā)公共事件而言，相關(guān)的保障主要包括經(jīng)費(fèi)保障、人員保障、裝備保障和通訊保障。在經(jīng)費(fèi)方面，省廳公路局每年都會(huì)安排應(yīng)急工作專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，當(dāng)財(cái)力難以支撐時(shí)，可向上級(jí)部門(mén)請(qǐng)求援助。在人員方面，由職能部門(mén)負(fù)責(zé)人、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和各公路管理站、收費(fèi)站相關(guān)人員組成路網(wǎng)調(diào)度、運(yùn)行值班、搶修維護(hù)和事故救援等專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍；建立公路交通技術(shù)專(zhuān)家數(shù)據(jù)庫(kù)，完善專(zhuān)家參與決策和咨詢機(jī)制；通過(guò)日常技能和管理培訓(xùn)以及模擬演練等手段，提高應(yīng)急人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、技術(shù)水平、熟練程度和應(yīng)急處置能力。在通訊方面，充分利用省交通廳和各市公路處的應(yīng)急指揮平臺(tái)，應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)的主要人員的電話、手機(jī)號(hào)碼在單位內(nèi)部公布并保持24小時(shí)暢通。

3、法制保障

對(duì)于公路管理部門(mén)而言，目前關(guān)于應(yīng)急管理的法規(guī)有兩類(lèi)：一是單項(xiàng)法規(guī)或條例，如《安全生產(chǎn)法》、《公路法》、《江蘇省高速公路條例》、《江蘇省公路條例》中都有與公路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理相關(guān)的規(guī)定；二是一般應(yīng)急法規(guī)，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。這里有一個(gè)優(yōu)先次序的問(wèn)題，通常而言，單項(xiàng)法優(yōu)先，只有在單項(xiàng)法規(guī)定的措施不足以應(yīng)對(duì)危害時(shí)，才能使用一般法規(guī)定的應(yīng)急措施?！栋踩a(chǎn)法》、《公路法》、《江蘇省高速公路條例》、《江蘇省公路條例》的規(guī)定優(yōu)先于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。

例如，2004年第二次修正的《公路法》第四十七條規(guī)定：因搶險(xiǎn)、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河床的，應(yīng)當(dāng)事先報(bào)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)會(huì)同水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，并采取有效的保護(hù)有關(guān)的公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的措施。2004年修訂的《江蘇省公路條例》第二十八條規(guī)定：發(fā)生自然災(zāi)害公路受損時(shí)，公路管理機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即組織搶修；因嚴(yán)重自然災(zāi)害致使公路交通中斷難以及時(shí)修復(fù)時(shí)，沿線地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織力量進(jìn)行搶修，并給予抗災(zāi)資金支持，及時(shí)修復(fù)被損壞的公路；對(duì)特大型公路橋梁，應(yīng)當(dāng)采取措施，及時(shí)做好雨、霧、雪等惡劣天氣和突發(fā)事故情況下的養(yǎng)護(hù)管理工作，保持清障、救援等設(shè)備齊全完好。這些規(guī)定比《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更詳細(xì)地規(guī)定了應(yīng)對(duì)公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急權(quán)力的行使條件。

單項(xiàng)法中沒(méi)有涉及的應(yīng)急權(quán)責(zé)或與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相沖突的條款，則應(yīng)根據(jù)高階位法優(yōu)先于低階位法的原則，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》優(yōu)先。

（三）本預(yù)案文本描述要點(diǎn)

應(yīng)急預(yù)案最終是用于應(yīng)急管理實(shí)踐，因此預(yù)案文本表述要盡量符合現(xiàn)實(shí)。應(yīng)急計(jì)劃的表述是否符合現(xiàn)實(shí)主要取決于兩個(gè)因素：一是對(duì)突發(fā)事件的認(rèn)知程度；二是管理者的應(yīng)對(duì)行為。因而，可從以下兩個(gè)方面著手：

1、對(duì)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的場(chǎng)景想像要盡量接近真實(shí)

公路交通突發(fā)公共事件的場(chǎng)景想像主要來(lái)源于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。預(yù)案編制小組模擬了三種需要省級(jí)交通部門(mén)、公路部門(mén)進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)的典型場(chǎng)景：（1）路、橋及附屬設(shè)施損毀或無(wú)法正常運(yùn)行，通常由暴雨、大雪、大霧、冰凍等惡劣天氣造成，路網(wǎng)中斷較為嚴(yán)重；（2）施工現(xiàn)場(chǎng)安全事故，通常由工程或養(yǎng)護(hù)施工造成，造成10人以上人員傷亡；（3）收費(fèi)站區(qū)車(chē)輛嚴(yán)重堵塞，通常由過(guò)往車(chē)輛發(fā)生故障、停電或收費(fèi)系統(tǒng)發(fā)生故障，路網(wǎng)中斷較為嚴(yán)重。

2、對(duì)應(yīng)急行為的說(shuō)明要盡量明確

除了只寫(xiě)目前能夠做到的以外，關(guān)于應(yīng)急行為的表述還應(yīng)有完整的句式結(jié)構(gòu)，誰(shuí)來(lái)做、做什么、怎么做務(wù)必表述清晰準(zhǔn)確，這一要求自始至終貫穿于預(yù)案的編制過(guò)程。

二、預(yù)案編制的難點(diǎn)及思考

（一）預(yù)案編制難點(diǎn)

1、高速公路應(yīng)急管理的體制與機(jī)制

中國(guó)高速公路管理體制極其復(fù)雜，從管理體制的范圍來(lái)看，高速公路管理體制涉及建設(shè)管理體制、行業(yè)管理體制、運(yùn)營(yíng)管理體制和交通管理體制，其中后三者都與突發(fā)事件應(yīng)急管理體制密切相關(guān)。

從運(yùn)營(yíng)體制上看，經(jīng)過(guò)多次改革，目前江蘇境內(nèi)的高速公路均設(shè)立了相應(yīng)的路公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，它們隸屬于江蘇省交通控股集團(tuán)有限公司，而后者在行政上隸屬于江蘇省國(guó)資委，它與江蘇省交通廳為同一行政等級(jí)序列，高于江蘇省交通廳公路局。

從行業(yè)管理體制來(lái)看，江蘇采用“行業(yè)歸口型”公路行業(yè)管理體制，江蘇省交通廳公路局既是一般公路的行政管理機(jī)構(gòu)，又是高速公路的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，但由于行政隸屬關(guān)系不集中，行政管理難以落到實(shí)處。

從交通管理體制來(lái)看，江蘇省交通廳下設(shè)江蘇省高速公路路政總隊(duì)，設(shè)在廳公路局，與廳公路局一套班子、兩塊牌子、合署辦公，負(fù)責(zé)全省高速公路路政管理和監(jiān)督工作，實(shí)行“統(tǒng)一派駐、垂直管理”，總隊(duì)向各高速公路派駐支隊(duì)，共8個(gè)高速公路路政支隊(duì)、29個(gè)高速公路路政大隊(duì)，統(tǒng)一行使路政執(zhí)法管理職責(zé)。江蘇交通控股有限公司及其下屬的江蘇高速公路工程養(yǎng)護(hù)公司負(fù)責(zé)高速公路的養(yǎng)護(hù)職能。

2004年12月7日江蘇省人大修訂的《江蘇省高速公路條例》明確規(guī)定：“高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省交通部門(mén)規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程加強(qiáng)高速公路養(yǎng)護(hù)，并安排相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)資金，對(duì)高速公路實(shí)行預(yù)防性、周期性養(yǎng)護(hù)，保障高速公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀況。”《江蘇省高速公路條例》還規(guī)定：“公安部門(mén)負(fù)責(zé)高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故處理和治安管理工作。公安部門(mén)設(shè)立的高速公路交通巡邏警察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體管理工作?！边@樣，江蘇省高速公路至少有交通廳、公安廳、交通控股有限公司三個(gè)管理主體，這種多頭共管的格局使得高速公路出現(xiàn)了多個(gè)應(yīng)急責(zé)任主體。

今年年初的全國(guó)大面積低溫雨雪冰凍災(zāi)害，江蘇高速公路由于多頭管理，導(dǎo)致封閉多日，嚴(yán)重影響了交通，而普通國(guó)省干線公路一家管理，卻始終暢通，很能說(shuō)明問(wèn)題。

2007年1月16日修訂的《江蘇省高速公路條例》規(guī)定：“高速公路交通巡邏警察機(jī)構(gòu)、交通路政機(jī)構(gòu)、高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，制定雨、雪、霧、冰凍等惡劣天氣、突發(fā)事件等影響道路通行時(shí)的處置預(yù)案，共同確保高速公路安全暢通。”但如何共同確保？缺乏相應(yīng)的權(quán)責(zé)約束和明確的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。預(yù)案編制有一條基本的原則，那就是“只寫(xiě)能夠做到的”，作為部門(mén)預(yù)案，本預(yù)案無(wú)法對(duì)交通部門(mén)管轄權(quán)之外的應(yīng)急責(zé)任做出規(guī)定，而高速公路交通巡邏警察機(jī)構(gòu)和高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位也無(wú)法在各自的預(yù)案中對(duì)管轄權(quán)之外的應(yīng)急責(zé)任作出規(guī)定。

2、應(yīng)急裝備保障機(jī)制

在政企分開(kāi)的大背景下，自2002年以來(lái)，江蘇省全面推行了以“管養(yǎng)分離、事企分開(kāi)”為目標(biāo)，以“資產(chǎn)置換、人員置換”為主要內(nèi)容的公路改革，將養(yǎng)護(hù)、工程、服務(wù)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性單位，全部從公路管理機(jī)構(gòu)中剝離出來(lái)，以資產(chǎn)為紐帶組建新的企業(yè)，把從事建設(shè)養(yǎng)護(hù)的生產(chǎn)人員全部分流到企業(yè)中去。因此，自那以后省交通廳和公路局并不直接儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)公路交通突發(fā)事件所需的各種機(jī)械設(shè)備，省公路局下轄的各市公路處機(jī)械設(shè)備儲(chǔ)備情況也各不相同，少量市公路處有自己的工程、養(yǎng)護(hù)設(shè)備和養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，其他大部分市公路處的工程、養(yǎng)護(hù)設(shè)備與人員經(jīng)過(guò)改革后已經(jīng)分離，成為獨(dú)立核算企業(yè)，公路管理部門(mén)如果需要使用這些機(jī)械設(shè)備與人員，只能采用租賃方式，難以保證應(yīng)急管理的需要。此外，在這種情況下，公路管理部門(mén)對(duì)應(yīng)急裝備的總體數(shù)量、型號(hào)、分布都缺乏了解，難以對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置。然而，每一個(gè)市公路處儲(chǔ)備一定數(shù)量的應(yīng)急裝備不但容易造成重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)，也不符合公路行業(yè)改制的趨勢(shì)。對(duì)此，省公路局有建立區(qū)域應(yīng)急裝備中心的規(guī)劃，但這只適合寫(xiě)進(jìn)應(yīng)急規(guī)劃，而不能適合寫(xiě)在應(yīng)急預(yù)案之中。

（二）相關(guān)思考

1、地方部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案不宜簡(jiǎn)化為部門(mén)預(yù)案

地方部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案簡(jiǎn)化為部門(mén)預(yù)案之后，只能在本部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)就應(yīng)急責(zé)任進(jìn)行表述，難以與其它預(yù)案進(jìn)行有效聯(lián)動(dòng)。

2、地方專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案編制應(yīng)以突發(fā)事件為中心

從江蘇省公路管理體制來(lái)看，交通、公安、國(guó)資三個(gè)部門(mén)都對(duì)高速公路交通突發(fā)事件負(fù)有應(yīng)急責(zé)任，而高速公路作為路網(wǎng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，其應(yīng)急預(yù)案也不宜與國(guó)省干線分開(kāi)。因此，《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》應(yīng)由交通、公安、國(guó)資三家共同編制。只有這樣，才能有效解決高速公路應(yīng)急體制與機(jī)制的難題。

3、地方專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案應(yīng)附帶應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫(kù)

對(duì)于公路管理部門(mén)而言，行業(yè)改制是大勢(shì)所趨，機(jī)械裝備與專(zhuān)業(yè)操作人員必將社會(huì)化。為滿足應(yīng)急處置需要，公路部門(mén)一方面可以與相關(guān)企業(yè)簽訂合作協(xié)議，保證突發(fā)事件發(fā)生時(shí)應(yīng)急裝備與人員的優(yōu)先使用；另一方面可以自己建立應(yīng)急裝備中心，培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)操作人員。無(wú)論是哪一種方式，都要求建立應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫(kù)，明確應(yīng)急裝備的種類(lèi)、存量、型號(hào)、屬性與地理位置，以利于優(yōu)化配置。

4、盡量減少應(yīng)急預(yù)案層級(jí)

應(yīng)急管理重在快速反應(yīng)，應(yīng)急預(yù)案層級(jí)越少，預(yù)案體系的邏輯結(jié)構(gòu)就越簡(jiǎn)單，預(yù)案之間的聯(lián)動(dòng)就越快，應(yīng)急管理的效果也就越好。

注：本文是江蘇省交通廳公路局課題《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制研究》、國(guó)家社科基金重大攻關(guān)項(xiàng)目《建立健全社會(huì)預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急管理體系》（課題號(hào)06ZD&025），國(guó)家社科基金課題《公共安全整合管理機(jī)制研究》（課題號(hào)07CZZ017）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：

張立早，江蘇省交通廳公路局局長(zhǎng)。伏如元，江蘇省交通廳公路局助理調(diào)研員。張武衛(wèi)，江蘇省交通廳公路局。張海波，南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心博士。

參考文獻(xiàn)

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本文轉(zhuǎn)載自《中國(guó)應(yīng)急管理》

第五篇：中國(guó)媒介語(yǔ)境下的突發(fā)災(zāi)難事件與傳_省略_的檢視與思考_以汶川地震報(bào)道為例

一、對(duì)議程設(shè)置理論的檢視在這次的地震報(bào)道中,中國(guó)媒體無(wú)疑發(fā)揮了強(qiáng)大的議程設(shè)置功能。但與以往的媒體議程設(shè)置相比,我們也能夠發(fā)現(xiàn)不少變化。例如,政治議程已不能完全主導(dǎo)媒介議程,網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等“非主流媒介”發(fā)揮著越來(lái)越重要的議程能力,“媒介間的議程設(shè)置”成為一種新的傳播現(xiàn)象。在新的技術(shù)條件下,國(guó)外媒介的議程設(shè)置也影響著國(guó)內(nèi)媒體的議程設(shè)置。

(一)地震報(bào)道議程設(shè)置不僅影響公眾“想什么”,也影響其“怎么想”媒介的議程設(shè)置(ＡｇｅｎｄａＳｅｔｔｉｎｇ)功能就是指媒介的這樣一種能力:通過(guò)反復(fù)播出某類(lèi)新聞報(bào)道,化該話題在公眾心目中的重要程度。[1]246麥克姆斯(ＭｃＣｏｍｂｓ)和肖(Ｓｈａｗ)發(fā)現(xiàn)了媒體具有的“議程設(shè)置能力”。媒體通過(guò)議題的設(shè)定,能夠影響公眾對(duì)于“什么問(wèn)題是重要”的判斷。媒體的議程設(shè)置不但能夠影響公眾“想什么”,也可以在一定程度上影響他們“怎么想”。在這次突發(fā)災(zāi)難事件的報(bào)道中,中國(guó)媒體的議程設(shè)置幾乎主導(dǎo)了公眾對(duì)于什么問(wèn)題是重要的判斷。5.12之后,媒體幾乎一邊倒地報(bào)道地震,幾乎傾注了全部的時(shí)段和版面。地震的話題也迅速成為公眾談?wù)摵完P(guān)注的焦點(diǎn)

隨著媒體報(bào)道量的加大,公眾的情緒與關(guān)注度也日益高漲。到5月19日至5月21日這三天的哀悼日時(shí)到達(dá)頂點(diǎn)。①這之后,隨著搶救的“生命周期”的漸行漸遠(yuǎn),關(guān)于廢墟救人的生命奇跡的報(bào)道日漸減少,媒體更多地轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)區(qū)的生產(chǎn)生活狀況以及災(zāi)后的重建事宜。公眾的注意力也由“救人”轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)后重建。與此同時(shí),媒體加大了對(duì)抗震救災(zāi)中“感人事跡”和“英雄人物”的報(bào)道比重,正面宣傳開(kāi)始突顯。這從以下這些為數(shù)眾多的電視新聞特寫(xiě)的標(biāo)題中可以看出來(lái):《為了71個(gè)學(xué)生》、《清平鄉(xiāng)610人空中大轉(zhuǎn)移》、《勇敢的女孩康潔》、《15位空降兵》、《向倩:永遠(yuǎn)年輕的老師》、《他一定還活著》、《金河路57號(hào)》、《80后的志愿者》、《穿越死亡谷的領(lǐng)航員》、《逝者安息》、《國(guó)家救援隊(duì)》、《川籍突擊隊(duì)》、《空中生命錢(qián)》、《臨時(shí)身份證》、《孩子,別哭》、《心理援助 志愿團(tuán)體的力量》等。盡管筆者缺少實(shí)證資料,但我們還是可以發(fā)現(xiàn),媒體關(guān)于地震的報(bào)道量與公眾的關(guān)注程度是成正比的。除此之外,媒體關(guān)于地震報(bào)道的議程設(shè)置還在很大程度上決定了人們“怎么想”。清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室的研究示“98.8%的受訪者認(rèn)為報(bào)道集中展現(xiàn)政府、部隊(duì)、社會(huì)

各界及民間力量齊心協(xié)力、共同賑災(zāi)體現(xiàn)軍民魚(yú)水情,促進(jìn)軍民團(tuán)結(jié);98.4%的受訪者認(rèn)為媒體報(bào)道有效提高中華民族自信心;98.72%的受訪者認(rèn)為媒體報(bào)道提高社會(huì)凝聚力,提升軟實(shí)力;97.85%的受訪者認(rèn)為媒體報(bào)道體現(xiàn)政府的強(qiáng)大應(yīng)急救援能力。”[2]受眾之所以得出這樣的結(jié)論,是和新聞媒體的議題設(shè)置和“報(bào)道框架”分不開(kāi)的。麥庫(kù)姆斯(ＭｃＣｏｍｂｓ)認(rèn)為議程設(shè)置在兩個(gè)層面上起作用———客體層面(ＯｂｊｅｃｔＬｅｖｅｌ)和屬性層面(ＡｔｔｒｉｂｕｔｅＬｅｖｅｌ)。傳統(tǒng)的議程設(shè)置研究集中在客體層面上,評(píng)價(jià)媒介報(bào)道如何影響人們對(duì)客體(如議題、候選人、事件和問(wèn)題)的優(yōu)先次序的安排,在這樣做的時(shí)候,媒介告訴我們“想什么”。但媒介也通過(guò)影響“屬性議程”(ＡｔｔｒｉｂｕｔｅＡ-ｇｅｎｄａｓ)來(lái)達(dá)到我們對(duì)某些客體“怎么想”。媒體告訴我們哪個(gè)客體的哪些屬性是重要的,哪些是不重要的。這樣,議程設(shè)置理論就和“框架理論”結(jié)合起來(lái)了。麥克姆斯(ＭｃＣｏｍｂｓ)認(rèn)為議程設(shè)置理論和框架理論的結(jié)合將有助于澄清框架理論中的一些概念。他主張“闡明一個(gè)更概括的理論結(jié)構(gòu),來(lái)描述對(duì)傳播過(guò)程很重要的框架和屬性”。[3]的確,新聞信息的呈現(xiàn)總是體現(xiàn)在特定的“新聞框架”中。根據(jù)安特曼(Ｅｎｔｍａｎ,1993)的看法,框架包括選擇和凸顯。他將框架的主要層面歸納為:框架闡述了問(wèn)題、分析了原因、進(jìn)行了道德判斷、提出了解決之道。[4]“所謂框架設(shè)定,是一種對(duì)孤立的事實(shí)賦予某種解釋的方式。記者幾乎不可避免地要這樣去做,而如此一來(lái),也就偏離了純粹的`客觀性',從而造成了某些偏見(jiàn)。當(dāng)信息是由消息源提供給新聞媒體的時(shí)候,這是帶著某種內(nèi)在框架到達(dá)媒體的,該框架要滿足消息源的某種目的,很難做到完全客觀?！盵5]292在汶川地震災(zāi)難的報(bào)道中,中國(guó)的新聞工作者遵循了典型的敘事模式和呈現(xiàn)框架。策略性的框架壓倒了沖突性的框架。②電視畫(huà)面中出現(xiàn)最多的鏡頭就是“人民軍隊(duì)救人民”或者“人與人之間的互助”,災(zāi)區(qū)的犯罪與混亂的場(chǎng)景則較少進(jìn)入新聞的視野。這是一種典型的“敘述策略”。格伯納和格羅斯指出:“電視大規(guī)模地生產(chǎn)訊息和形象,這一重復(fù)性的活動(dòng)構(gòu)成了主流的象征性(符號(hào))環(huán)境,這一環(huán)境培養(yǎng)了大多數(shù)人關(guān)于現(xiàn)實(shí)的共同看法。我們生活在我們所講的故事之中———這些故事的內(nèi)容是:存在什么事物,這些事物如何工作,以及我們應(yīng)該做什么———電視通過(guò)新聞、電視劇和廣告向大多數(shù)人講述著這些故事?！盵6]顯然,大多數(shù)地震報(bào)道要傳達(dá)的是“和諧”與“共助”,而不是“沖突”。這既有其合理性,又有其不合理性。貝爾(Ｂｅｌｌ,1991)吸引了梵迪克的新聞分析框架后認(rèn)為:“一個(gè)新聞文本通常包括一個(gè)抽象概念,一個(gè)事件歸因和一個(gè)合理的故事? ?一個(gè)報(bào)道由一個(gè)或多個(gè)情節(jié)組成,而各個(gè)情節(jié)是由一個(gè)或多個(gè)事件所組成。事件必須包括角色和行動(dòng),通常也要表達(dá)出場(chǎng)景,而且也可能具有清楚的事件因果邏輯? ?除了上述這些呈現(xiàn)出中心行動(dòng)的要素,我們還可以指出構(gòu)成一個(gè)事件的其他三種要素:后續(xù)發(fā)展、評(píng)論與背景?！盵7]綜合絕大多數(shù)的媒體報(bào)道,我們可以發(fā)現(xiàn),在地震報(bào)道的新聞文本中“情節(jié)”、“故事”以及“事件歸因”等體現(xiàn)出高度的一致性。而所有這些都服務(wù)于一個(gè)“抽象概念”:在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下,災(zāi)難是可以克服的,中華民族是擊不倒的。③

(二)地震報(bào)道中的議程設(shè)置和議程構(gòu)建(ＡｇｅｎｄａＢｕｉｌｄｉｎｇ)的復(fù)雜與多元性增加縱觀這次地震報(bào)道,可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)媒體的議程設(shè)置模式發(fā)生了巨大變化。以往重大災(zāi)難事件報(bào)道中的媒介議程設(shè)置完全從屬于政治議程。如30年前唐山大地震的報(bào)道、1966年3月8日河北邢臺(tái)地震的報(bào)道、1970年1月5日云南海通7.8級(jí)地震的報(bào)道等,盡管死傷慘重,但媒體的報(bào)道廖廖數(shù)語(yǔ),媒體幾乎沒(méi)有獨(dú)立的議程。傳統(tǒng)媒體的這種議程設(shè)置模式呈現(xiàn)出一種“回字形”模式(如下頁(yè)圖1)。而汶川地震報(bào)道中的媒體議程設(shè)置則呈現(xiàn)出“三角形模式”:傳統(tǒng)媒體、新興媒體和外國(guó)媒體的三足鼎立(如下頁(yè)圖2)。在新技術(shù)條件下,任何力量都無(wú)法完全主導(dǎo)媒體的議程設(shè)置,任何單一媒體也無(wú)法主導(dǎo)全部議題。媒介議程設(shè)置的“三角模型”比之于“回字模型”是個(gè)巨大的進(jìn)步?！盎刈帜Ｐ汀睂?dǎo)致的直接后果是媒介成為政府的喉舌,新聞完全從屬于政治。突發(fā)災(zāi)難事件報(bào)不報(bào),如何報(bào)完全取決于政治形勢(shì)與政策方針,而不是取決于災(zāi)難本身。“三角模型”中出現(xiàn)了三個(gè)支點(diǎn),任何一個(gè)支點(diǎn)都無(wú)法壟斷議題設(shè)置,單一的議題設(shè)置有可能變得多元化,從而使新聞價(jià)值(而不是政治價(jià)值)得以突顯。在“三角模型”中,傳統(tǒng)的媒介議程由于受到路徑依賴的約束,依然受到政治議程的設(shè)定與操控,堅(jiān)持“政治掛帥”是其主要特征。而新興媒介(或稱(chēng)非主流媒體)的議程卻很難為政治議程所控制。非主流媒體如網(wǎng)絡(luò)論壇、博客、播客及手機(jī)媒體等不但具有了一定的獨(dú)立設(shè)置議題的12能力,而且對(duì)傳統(tǒng)媒體尤其是報(bào)紙和電視等受到較強(qiáng)監(jiān)管的“主流媒體”議程設(shè)置構(gòu)成了某種巔覆和挑戰(zhàn)。這次汶川地震報(bào)道中出現(xiàn)的一些“不和諧音”大多是網(wǎng)絡(luò)媒體首先發(fā)出的。如校舍中出現(xiàn)的豆腐渣工程、最牛官腔、綿陽(yáng)市委書(shū)記譚力的“笑臉門(mén)”事件、成都小區(qū)驚現(xiàn)救災(zāi)帳蓬等一系列與“眾志成城 抗震救災(zāi)”不相協(xié)調(diào)的新聞議題都是由網(wǎng)絡(luò)媒體設(shè)定的,傳統(tǒng)媒體后來(lái)不得不跟進(jìn)。這種不同媒體間的議題設(shè)置相互影響可稱(chēng)之為“媒介間議程設(shè)置(ＩｎｔｅｒｍｅｄｉａＡｇｅｎｄａＳｅｔｔｉｎｇ)”。丹尼利恩和瑞斯(Ｄａｎｉｅｌｉａｎ＆Ｒｅｅｓｅ,1989)的研究表明,影響媒介議程的一支很重要的力量來(lái)自其他媒介的內(nèi)容。由于影響力的不

一,媒介之間可能互設(shè)議程、相互炒作。[8]這次汶川地震報(bào)道十分生動(dòng)地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)媒體的議程不斷地主導(dǎo)著傳統(tǒng)媒體的議程設(shè)置。這是新技術(shù)條件下,中國(guó)媒介議程設(shè)置表現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)新的特征。在以往的任何一次突發(fā)災(zāi)難事件的報(bào)道中,傳統(tǒng)媒體如報(bào)紙或電視是最重要的傳播載體,公眾的關(guān)注對(duì)象與關(guān)注程度基本上由報(bào)紙的議程來(lái)設(shè)定。而這次汶川地震報(bào)道幾乎相反,報(bào)紙的議程設(shè)置能力減弱,公眾的議程借助于網(wǎng)絡(luò)等新媒體反過(guò)來(lái)設(shè)定了報(bào)紙的議程。清華大學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,對(duì)于本次抗災(zāi)賑災(zāi)過(guò)程中不同類(lèi)型媒體發(fā)揮的重要作用依次為互聯(lián)網(wǎng)、電視、報(bào)紙、廣播、手機(jī)、雜志?；ヂ?lián)網(wǎng)排在首位。另外值得注意的是,由于電話、手機(jī)的普及,人們對(duì)信息的獲取渠道更加多元。傳統(tǒng)媒體(如報(bào)紙、電視、廣播)在公眾信息來(lái)源和意見(jiàn)來(lái)源中的權(quán)重降低,也一定程度上削弱了傳統(tǒng)媒體的議程設(shè)置能力。傳播學(xué)上的傳播Ｊ形曲線表明:當(dāng)一項(xiàng)事件幾乎為每一個(gè)人所知的時(shí)候,有相當(dāng)高的比例(超過(guò)半數(shù))的人是通過(guò)親身接觸的渠道而得知的。當(dāng)?shù)弥录娜藬?shù)比例逐漸下降時(shí),其源于親身接觸的比例也開(kāi)始下降,而發(fā)源于媒介消息來(lái)源的比例則增加。[5]382這次汶川地震的信息傳播中也體現(xiàn)出了這一特點(diǎn)。清華大學(xué)的調(diào)查表明:43%的受訪者選擇互聯(lián)網(wǎng)和即時(shí)通訊工具作為自己發(fā)表意見(jiàn)的主要途徑。ＱＱ、ＭＳＮ等即時(shí)通訊軟件在本次災(zāi)難中成為汶川地震的意見(jiàn)主動(dòng)傳播渠道,其次是網(wǎng)絡(luò)論壇。手機(jī)和固定電話僅占10%和1%。一些相關(guān)信息口口相傳的比例依然達(dá)20%。[2]正是由于傳播渠道的多元化,獲取信息和意見(jiàn)的空間增加,媒體尤其是傳統(tǒng)媒體的議程設(shè)置能力下降,新興媒體的議程設(shè)置能力提高。換句話說(shuō),傳統(tǒng)政治力量對(duì)媒體議程設(shè)置的權(quán)力開(kāi)始為公眾力量(新興媒體)所分享。此外,在中國(guó)加入了ＷＴＯ的全球化時(shí)代,在中國(guó)正努力通過(guò)奧運(yùn)會(huì)融入世界的“焦點(diǎn)時(shí)刻”,國(guó)際媒介在中國(guó)抗震救災(zāi)的報(bào)道中也發(fā)揮了重大的影響作用。國(guó)際媒介幾乎完全不遵從國(guó)內(nèi)政治議程的設(shè)定,在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推平了地域障礙的全球化時(shí)代,國(guó)際媒體的議程設(shè)置直接會(huì)影響到國(guó)內(nèi)媒體的議程設(shè)置。國(guó)內(nèi)主流媒體完全按照國(guó)內(nèi)政治的邏輯進(jìn)行議程設(shè)置而無(wú)視國(guó)際媒介在議程爭(zhēng)奪中的作用與影響幾乎是不可能的。國(guó)際媒介成為中國(guó)媒介議程設(shè)置中發(fā)揮影響作用的“第三種力量”。按照塞波斯塔(Ｓｅｐｓｔｒｕｐ)的研究,媒介國(guó)際化的作用主要有三種路線:國(guó)家的、雙邊和多邊的。“國(guó)家的”模式是以進(jìn)口為基礎(chǔ)運(yùn)作,屬于一種國(guó)家媒介體系通過(guò)“借用內(nèi)容”的方式進(jìn)行國(guó)際化的過(guò)程。后兩種是通過(guò)“周邊的流動(dòng)”實(shí)現(xiàn)的媒介跨國(guó)接觸。[9]在這次汶川地震中,幾乎世界上所有國(guó)家的媒體都對(duì)中國(guó)的地震進(jìn)行了詳略不等的報(bào)道。如美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》網(wǎng)站從5月13日起,以每天兩三篇文章的頻率和與四川、北京、上海、香港記者聯(lián)動(dòng)的形式進(jìn)行報(bào)道,內(nèi)容涉及救援現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)展、中國(guó)政府媒體開(kāi)放、志愿者和民間救援力量、解放軍英勇表現(xiàn)、中國(guó)全國(guó)哀悼等各個(gè)方面。[10]據(jù)統(tǒng)計(jì),5月1312日-16日的短短三天時(shí)間內(nèi),境外媒體就中國(guó)四川發(fā)生強(qiáng)烈地震發(fā)布的英文報(bào)道累計(jì)達(dá)5 458篇。[11]盡管傳播國(guó)際化的主要形態(tài)“媒介頻道或完整的刊物從一個(gè)國(guó)家直接傳送或發(fā)行到另一個(gè)國(guó)家閱聽(tīng)人的手上”[5]183在中國(guó)并沒(méi)有出現(xiàn),但網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)和國(guó)際交往的頻繁一定程度上推平了國(guó)與國(guó)之間的地理障礙,使得新聞的國(guó)際化流通成為事實(shí)。因此,網(wǎng)絡(luò)的成長(zhǎng)刺激了多重的多邊流動(dòng)。中國(guó)媒體的議程設(shè)置再無(wú)法忽略國(guó)際媒體的影響和作用?？梢?jiàn),政府、公眾和國(guó)際力量成為中國(guó)媒介在重大突發(fā)災(zāi)難事件中影響媒介議程設(shè)置的三種主要力量。這三種力量的博弈過(guò)程也即是媒介“議程構(gòu)建”(ＡｇｅｎｄａＢｕｉｌｄｉｎｇ)的過(guò)程。庫(kù)爾特·蘭(ＫｕｒｔＬａｎｇ)和格拉迪斯·蘭(ＧｌａｄｙｓＬａｎｇ)提出的“議程構(gòu)建”(ＡｇｅｎｄａＢｕｉｌｄｉｎｇ)的概念非常適合描述汶川地震報(bào)道中的中國(guó)媒介的議程設(shè)置過(guò)程。庫(kù)爾特·蘭(ＫｕｒｔＬａｎｇ)和格拉迪斯·蘭(ＧｌａｄｙｓＬａｎｇ)的“議程構(gòu)建”指“在公共領(lǐng)域中媒介、政府和公民彼此之間相互影響的全部過(guò)程”。[12]觀察中國(guó)媒體關(guān)于地震報(bào)道的議程設(shè)置可以看出:在議程建設(shè)的過(guò)程中,盡管政府的主導(dǎo)權(quán)非常明顯,但另外兩方“公眾”和“國(guó)際力量”已逐漸滲透進(jìn)來(lái),發(fā)揮了對(duì)媒體議程設(shè)置的影響力。

二、沉默的螺旋理論檢視

“沉默的螺旋”可以被看作是議程設(shè)置理論的一種形式,但更關(guān)注宏觀層面而非微觀層面的效果研究。[13]311沉默的螺旋理論是伊麗莎白·諾爾紐曼(ＥｌｉｓａｂｅｔｈＮｏｌｌｅ-Ｎｅｕ-ｍａｎｎ)在德國(guó)社會(huì)的政治競(jìng)選中發(fā)現(xiàn)的一種傳播現(xiàn)象,可以用來(lái)描述和解釋西方社會(huì)中輿論的形成和消長(zhǎng)過(guò)程。在中國(guó)語(yǔ)境下,由于媒介的同質(zhì)性(同為黨的喉舌)高,在重大突發(fā)事件的背景下,媒體更容易步調(diào)一致地行事,因此,沉默的螺旋也表現(xiàn)得更為突出。在此次汶川地震的報(bào)道中,沉默的螺旋我們到處可以發(fā)現(xiàn)。(一)主導(dǎo)議題使被遮弊的議題保持沉默 由于“議題設(shè)置”是一種零和博弈,當(dāng)某一議題得到突顯時(shí),另一個(gè)議題就自然被遮弊了。例如,在地震期間發(fā)生的幾次礦難事故,就被地震議題輕而易舉地覆蓋了。在這次的地震報(bào)道中,只有第一次8.0級(jí)的大地地震受到了關(guān)注,而另外數(shù)千次的余震被一筆帶過(guò),盡管余震的威力與破壞力及造成的危害可能不亞于第一次地震,但由于議題設(shè)置的零和博弈的性質(zhì),這些地震被有意無(wú)意地忽略。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),舉凡這一地震時(shí)期的其他議題,在地震面前,都保持了一種“沉默”。在國(guó)難紀(jì)念日的三天里,全國(guó)所有的媒體(包括報(bào)紙、電視和廣播)體現(xiàn)了高度的一致性:地方電視臺(tái)全程、全時(shí)段轉(zhuǎn)播中央電視臺(tái)的“眾志成城 抗震救災(zāi)”的直播節(jié)目,地方廣播電臺(tái)也全程轉(zhuǎn)播中央人民廣播電臺(tái)的直播節(jié)目,撤下所有電視娛樂(lè)、廣告和其他節(jié)目。所有報(bào)紙、網(wǎng)站也一律撤下廣告,黑白底色編排,整版報(bào)道災(zāi)情。這幾乎可以稱(chēng)之為一種“媒介奇觀”,在讓人對(duì)中國(guó)媒體的良知充滿敬意的同時(shí),也讓人不得不嘆服促使媒體如此地步調(diào)一致行事的背后力量的強(qiáng)大。很明顯,在這種強(qiáng)大的“輿論場(chǎng)”面前,任何“異端”的聲音與做法都只能沉默,如果不沉默,那么只有消亡。最典型的例子莫過(guò)于重慶《旅游新報(bào)》的被?？D。2008年5月19日出版的第60期《旅游新報(bào)》在關(guān)于汶川大地震的報(bào)道中,由于“步調(diào)不一致”,被市新聞出版局根據(jù)有關(guān)規(guī)定,給予?？D的行政處罰。與此同時(shí),《旅游新報(bào)》的主管單位重慶出版集團(tuán)公司對(duì)《旅游新報(bào)》相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了嚴(yán)肅處理,免去該報(bào)社社長(zhǎng)職務(wù),撤銷(xiāo)該報(bào)總編輯和副總編輯職務(wù),并對(duì)相關(guān)直接責(zé)任人予以除名。輿論幾乎眾口一詞地聲討《旅游新報(bào)》“違背社會(huì)公德”的“傷風(fēng)敗俗”行為。在強(qiáng)大的輿論攻勢(shì)面前,《旅游新報(bào)》不得不發(fā)表致歉信。致歉信表示,盡管該期周刊系提前編印,但報(bào)道“嚴(yán)重違背社會(huì)公德,褻瀆了神圣的民族尊嚴(yán),傷害了崇高的民族情感,在全社會(huì)造成了極其惡劣的影響。報(bào)社以最沉痛的心情和最真摯的誠(chéng)意,向全社會(huì)公開(kāi)道歉”。[14]任何對(duì)這份報(bào)紙的同情、原諒與支持的聲音與做法只能保持沉默。這正是“沉默的螺旋”所致?！懊襟w傳播了公眾輿論,向受眾指明了哪些觀點(diǎn)是占主導(dǎo)地位的。個(gè)人是否公開(kāi)表達(dá)自己的觀點(diǎn),這主要取決于它是否符合占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)。反過(guò)來(lái),媒體只關(guān)注那些公開(kāi)表達(dá)的觀點(diǎn),這樣的螺旋會(huì)一直持續(xù)下去?！盵15]因此,盡管在這次汶川地震中,報(bào)道信息量大,平面媒體、電視媒體與網(wǎng)絡(luò)媒體一齊上陣,以文字、圖片、視頻、博客等形式,多角度、全方位、立體化報(bào)道抗震救災(zāi)。有反映震情災(zāi)情、死亡人數(shù)的即時(shí)消息,有反映抗震救災(zāi)感人場(chǎng)面的通訊、特寫(xiě),有報(bào)道抗震防震、衛(wèi)生防疫基本知識(shí)的介紹,有現(xiàn)場(chǎng)采訪,有連線訪談,有重點(diǎn)新聞節(jié)目,也有全頻道整體直播。如此全面的、立體式的報(bào)道,在我國(guó)突發(fā)新聞報(bào)道史上肯定是前所未有的。[11]但我們無(wú)法回避的是,正是這種鋪天蓋地的主導(dǎo)性的輿論,遮弊了許多其他的議題。特別是與主流報(bào)道框架不相協(xié)調(diào)的議題。媒體不可能為那些“消極的”、“質(zhì)疑的”、“丑陋的”現(xiàn)象和意見(jiàn)提供版面與空間。因此,如果說(shuō)在中國(guó)媒介語(yǔ)境下“沉默的螺旋”有什么特色的話,那就是什么樣的觀點(diǎn)能夠表達(dá),什么樣的觀點(diǎn)不能夠表達(dá)不僅受制于“輿論場(chǎng)”的作用,更受制于媒體調(diào)控的力量。在抗震救災(zāi)的報(bào)道中,我們的確看到,不只是公眾,媒體也同樣選擇性地報(bào)道事實(shí),表達(dá)觀點(diǎn),這不僅是因?yàn)檩浾摰闹萍s,更是因?yàn)槭艿秸螌?dǎo)向的約束所致。(二)激情甚于理性的報(bào)道使少數(shù)派保持沉默

“沉默的螺旋理論”創(chuàng)始人伊麗莎白·諾爾紐曼是這樣解釋這一傳播學(xué)理論的:“在某個(gè)語(yǔ)境(大眾媒介)中得出的觀察結(jié)果會(huì)傳遞到另一個(gè)語(yǔ)境中,鼓勵(lì)人們要么聲明自己的觀點(diǎn),要么把話咽回去保持沉默,直到經(jīng)過(guò)一個(gè)`螺旋'的過(guò)程,某種觀點(diǎn)在公開(kāi)場(chǎng)所占領(lǐng)統(tǒng)治地位,其他觀點(diǎn)因其追隨者的沉默不語(yǔ)而在公共意識(shí)中消失。這一過(guò)程被稱(chēng)作`沉默的螺旋'?！盵16]可見(jiàn),沉默的螺旋揭示了這樣一個(gè)傳播學(xué)規(guī)律:在某種特定的語(yǔ)境下,人們由于怕被周?chē)娜斯铝⒒蚴柽h(yuǎn),所以當(dāng)他們認(rèn)為自己的意見(jiàn)屬于少數(shù)派時(shí),就不表明自己的態(tài)度。由于種種原因,媒介也會(huì)傾向于報(bào)14道事件的一面,而排斥事件的其他方面。這就進(jìn)一步促使好些持少數(shù)派意見(jiàn)者保持沉默,從而使媒介更難揭示和記錄反面意見(jiàn)。伊萊休·卡茨(1983)更加詳盡地總結(jié)了紐曼的思想:(1)個(gè)體的人具有自己的觀點(diǎn);(2)由于害怕被孤立,當(dāng)個(gè)人發(fā)現(xiàn)自己的觀點(diǎn)得不到其他人的支持時(shí),就不把這種觀點(diǎn)表達(dá)出來(lái);(3)人們通過(guò)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)學(xué)的判斷力來(lái)觀察周?chē)h(huán)境,尋找支持的跡象;(4)大眾媒介構(gòu)成關(guān)于輿論的分布和支持/反對(duì)趨勢(shì)的參考信息的主要來(lái)源;(5)其他用來(lái)參考的團(tuán)體? ?;(6)媒介傾向于用同一個(gè)聲音說(shuō)話,幾乎是壟斷性的;(7)媒介傾向于歪曲社會(huì)輿論的分布情況,根據(jù)記者的觀點(diǎn)? ?而有所偏向;(8)由個(gè)體組成的某個(gè)群體———有時(shí)這個(gè)群體可能是大多數(shù)人———感到自己的觀點(diǎn)不受支持時(shí),會(huì)失去信心,從公眾辯論中退出,從而實(shí)現(xiàn)“沉默的螺旋”,加速他們的退讓行為。他們可能不會(huì)改變自己的看法,但是可能會(huì)放棄說(shuō)服其他人加入自己觀點(diǎn)的陣營(yíng),放棄辯論;(9)社會(huì)因此被操縱,變得貧乏。[13]313在抗震救災(zāi)的報(bào)道中,我們發(fā)現(xiàn),這一規(guī)律起著重要作用。《旅游新報(bào)》的道歉等都是“沉默的螺旋”的例子。此外,大凡與舉國(guó)救災(zāi)不那么合時(shí)宜的“言論”、“行為”都可能因?yàn)椤昂ε卤还铝ⅰ倍３殖聊Ｔ谥袊?guó)文化的語(yǔ)境下,“道德”高于一切。因此,大凡占領(lǐng)了道德至高點(diǎn),將抗震救災(zāi)提升到“民族大義”、“民族復(fù)興”層面的言行總會(huì)成為強(qiáng)勢(shì)的“輿論場(chǎng)”,與此相反,偏離這一道義立場(chǎng)或處于“道德洼地”的言行很容易成為受到輿論攻擊的“少數(shù)派”。萬(wàn)科老總王石的“捐款十元”的言論受到輿論的強(qiáng)烈批評(píng),最終王石不得不為自己的言論出來(lái)道歉。許多外國(guó)企業(yè)因?yàn)榫杩钐僖脖恢肛?zé)為“為富不仁”。最典型的例子是“范跑跑事件”,由于在道德層面上處于下風(fēng),范跑跑的行為被指為“無(wú)恥”。盡管聲稱(chēng)自己沒(méi)有錯(cuò),范跑跑還是不得不為自己的言行道歉。范跑跑以自己的“被開(kāi)除”的下場(chǎng)最終被迫保持了“沉默”。可以看出,在“眾志成城 抗震救災(zāi)”的主流輿論面前,少數(shù)派保持了沉默。我們可以從民眾對(duì)參與各類(lèi)媒體抗震救災(zāi)報(bào)道的綜合評(píng)價(jià)中看到主流的輿論是如何報(bào)道抗震救災(zāi)的。清華大學(xué)的調(diào)查問(wèn)卷通過(guò)15項(xiàng)指標(biāo)對(duì)媒體在賑災(zāi)、抗災(zāi)過(guò)程中的總體表現(xiàn)進(jìn)行了綜合考察,結(jié)果發(fā)現(xiàn):對(duì)“報(bào)道感染力強(qiáng),能夠鼓勵(lì)社會(huì)各方面力量積極參與救災(zāi)”的滿意度最高,占受訪對(duì)象總數(shù)的98.3%。其次是“報(bào)道積極向上,給人希望”滿意度列第二,占受訪對(duì)象總數(shù)的98.1%。97.6%的受訪者認(rèn)為媒體報(bào)道有效提高民族凝聚力。97.24%的受訪者特別肯定媒體報(bào)道中“對(duì)受災(zāi)群眾的安危、情感和尊嚴(yán)比較重視,體現(xiàn)人文關(guān)懷”。97.6%的受訪者認(rèn)為報(bào)道有助于改善中國(guó)的國(guó)際形象。[2]我們從這些受眾調(diào)查的結(jié)果中可以反推出來(lái):在地震報(bào)道中,媒體的主要輿論焦點(diǎn)在于“動(dòng)員”,在于塑造一種“積極向上”的“眾志成城”的抗災(zāi)圖景?！爸袊?guó)加油”、“汶川挺住”的聲音不時(shí)見(jiàn)諸眼前,現(xiàn)諸耳邊,但對(duì)于災(zāi)難的反思,對(duì)于具體而微的災(zāi)后重建工作,媒體似乎后勁不足。情緒的渲染代替不了實(shí)際問(wèn)題的解決,相反,過(guò)量的情緒性的報(bào)道(接近于“煽情報(bào)道”)容易使人厭煩,而失去對(duì)實(shí)際問(wèn)題的關(guān)心。

媒體在地震報(bào)道中的“激情有余而理性不足”已經(jīng)造成了不良的后果:地震疲勞癥已經(jīng)過(guò)早地顯現(xiàn)。地震一月有余正是各種工作正式開(kāi)展的時(shí)候,而媒體和受眾的關(guān)注度明顯下降。2008年7月7日起,廣電總局已放開(kāi)了娛樂(lè)節(jié)目的播放?？梢韵胍?jiàn),娛樂(lè)的回潮、奧運(yùn)的召開(kāi)將使“地震議題”由熱門(mén)話題轉(zhuǎn)而成為一個(gè)“沉默的話題”。

三、傳播免疫理論與受眾理論的檢視

在這次地震報(bào)道中,媒體的作用可圈可點(diǎn)。但我們也看到,媒體的報(bào)道是在和“謠言”的競(jìng)爭(zhēng)與賽跑中進(jìn)行的。新技術(shù)如網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)的出現(xiàn)既加快了資訊的流動(dòng)速度,也加快了“謠言”的傳播速度。如何面對(duì)突發(fā)災(zāi)難事件中的“謠言傳播”?如何增強(qiáng)受眾對(duì)謠言的抵抗能力?這需要我們建構(gòu)一種新的傳播理論,也需要我們重新審視我們的既有的受眾觀。(一)傳播免疫原理:適量接觸謠言有利于免疫力的增加我們常說(shuō),“謠言止于真相”。其背后的傳播學(xué)原理就是,如果讓受眾同時(shí)接觸到謠言和真相,最終真相將會(huì)戰(zhàn)勝謠言。受眾會(huì)對(duì)謠言產(chǎn)生足夠的抵制能力。適度的謠言不僅不會(huì)對(duì)真相構(gòu)成威脅,反而會(huì)增加受眾對(duì)謠言的免疫力。正如“不干不凈,吃了沒(méi)病”的生活諺語(yǔ)中所包含的免疫學(xué)原理一樣,④信息的傳播也存在著“免疫規(guī)律”。麥圭爾(Ｗｉｌｌｉａｍ ＭｃＧｕｉｒｅ)和帕帕喬吉斯(ＤｅｍｅｔｒｉｏｓＰａ-ｐａｇｅｏｒｇｉｓ)的“預(yù)防接種理論”(ｉｎｏｃｕｌａｔｉｏｎｔｈｅｏｒｙ其實(shí)就是一種“傳播的免疫理論”。他們的研究告訴我們:大部分人持有許多未經(jīng)挑戰(zhàn)的信念然而這些信念在受到攻擊時(shí)經(jīng)常輕易地就被動(dòng)搖了,因?yàn)槿藗儾涣?xí)慣于保衛(wèi)他們。這種情況類(lèi)似于醫(yī)學(xué)上的情況,如果一個(gè)人是在無(wú)菌的環(huán)境中長(zhǎng)大的,突然被暴露于細(xì)菌環(huán)境中,這個(gè)人的身體便很容易感染,因?yàn)檫@個(gè)人未獲得任何的抵抗力(Ｒｅｓｉｓｔａｎｃｅ)。這種人要獲得抵抗力,可以靠滋養(yǎng)(ＳｕｐｐｏｒｔｉｖｅＴｒｅａｔｍｅｎｔ),但也可以經(jīng)過(guò)一種預(yù)防接種(Ｉｎｏｃｕｌａｔｉｏｎ),即有計(jì)劃地接觸處于微弱狀態(tài)下的細(xì)菌環(huán)境,從而刺激個(gè)體抵抗力的發(fā)展。麥圭爾和帕帕喬吉斯采用了一些實(shí)驗(yàn)證實(shí)了傳播中的“預(yù)防接種理論”,他們發(fā)現(xiàn),沒(méi)有免疫力的輸入,原有信念是非常軟弱的,很容易遭到攻擊。相反,反駁性捍衛(wèi)比持性捍衛(wèi)更有效地維持了原有信念。而且當(dāng)人們接收對(duì)基本信仰的攻擊和對(duì)這些攻擊的反駁后,可以發(fā)展一種“普遍化的免疫力”。他們認(rèn)為,面對(duì)“謠言”的攻擊將發(fā)展出一種普遍性的抵抗力,使基本的信念即使遭受到不同方式的攻擊,也不可能改變。其原因大致有二:(1)有了第一次攻擊被反駁的經(jīng)驗(yàn),便會(huì)降低后來(lái)攻擊的可信度;(2)事先將攻擊暴露出來(lái),可以使人們知道他們所持的信念的確有弱點(diǎn),從而推動(dòng)他們?nèi)グl(fā)展更多的支持觀點(diǎn)。[17]可見(jiàn),要使原有的信念堅(jiān)定,光靠“清除信息雜質(zhì)”無(wú)濟(jì)于事,相反,適度地讓這些信念受到一定的攻擊,反而有15利于受眾堅(jiān)持原有的信念。長(zhǎng)期以來(lái),我們黨的喉舌媒體致力于要媒體提供“沒(méi)有雜質(zhì)”的信息,這實(shí)際上是將受眾置于一個(gè)無(wú)菌環(huán)境下,使民眾喪失信息免疫功能。結(jié)果適得其反:民眾寧可相信謠言也不相信新聞報(bào)道和官方的信息。因此,突發(fā)事件報(bào)道是增進(jìn)受眾的信息免疫功能的絕好機(jī)會(huì)。一方面我們要相信民眾對(duì)任何信息都有免疫功能,我們要培養(yǎng)這種免疫功能。任何時(shí)候要求過(guò)濾信息雜質(zhì)都是沒(méi)有必要的,我們要允許媒體報(bào)道的“缺點(diǎn)”,因?yàn)檎怯辛诉@種缺點(diǎn),公眾的信息辨別能力才會(huì)提高。與任何一次突發(fā)災(zāi)難事件一樣,這次地震中同樣出現(xiàn)了許多謠言的傳播。但對(duì)于這些謠言,我們沒(méi)有加以打壓和隱瞞,而是讓真相與謠言同時(shí)呈現(xiàn),通過(guò)這種對(duì)事實(shí)的澄清與檢驗(yàn),受眾反而沒(méi)有恐慌。5月12日,汶川地震發(fā)生后謠言即出,北京當(dāng)晚將發(fā)生余震的短信在市民手機(jī)中迅速傳播,重慶網(wǎng)上傳言晚上會(huì)有余震,上海也謠傳滬浙交界處發(fā)生5.7級(jí)地震。當(dāng)?shù)氐卣鹁侄荚谝粌蓚€(gè)小時(shí)之內(nèi)進(jìn)行了辟謠。5月14日,中國(guó)地震局駁斥瞞報(bào)地震預(yù)測(cè)結(jié)果的說(shuō)法,稱(chēng)所謂為了保證奧運(yùn)前的安定局面而瞞報(bào)地震預(yù)測(cè)結(jié)果的推測(cè)“是沒(méi)有道理的”。該局進(jìn)一步解釋到,三大因素決定地震預(yù)測(cè)是世界難題:第一是地球的不可入性,第二是地震孕律的復(fù)雜性,第三是地震發(fā)生的小概率性。5月14日,中國(guó)環(huán)境保護(hù)部指出,互聯(lián)網(wǎng)上流傳的“都江堰市一化工廠發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品泄露,污染成都市飲用水源”之說(shuō)屬謠傳。成都市環(huán)境監(jiān)測(cè)站連續(xù)兩天的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示,市民飲用水質(zhì)沒(méi)有異常。5月14日,救援部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,“網(wǎng)上流傳的空降汶川傘兵死亡4人、失蹤10人純屬謠言!”權(quán)威部門(mén)及時(shí)的信息發(fā)布使謠言無(wú)處藏身,受眾在一次又一次的“謠言襲擊”中學(xué)會(huì)了如何分辨謠言和真相。實(shí)際上,在中國(guó)的媒介語(yǔ)境下,謠言產(chǎn)生的重要原因之一,就是主流媒體的公信力缺乏。被過(guò)濾掉的信息太多使受眾產(chǎn)生了不信任感。2003年非典事件中的隱瞞疫情的不良記錄使政府的公信力和媒體的公信力都受到損傷,民眾在突發(fā)災(zāi)難事件中對(duì)媒體的報(bào)道將信將疑不是沒(méi)有理由的。在傳播學(xué)理論看來(lái),恐慌發(fā)生的相關(guān)條件恰恰是憂慮、恐懼和不確定性。除此之外,使恐慌發(fā)生的因素似乎還有不完全與不正確的信息,這種情況往往會(huì)導(dǎo)致人們通過(guò)人際的渠道迫切地尋求信息,因此也促成原始信息的進(jìn)一步流通。[18]因此,適度處置而不是一味打壓重大突發(fā)事件中的“謠言傳播”可能未嘗不是一件明智的事。一方面,來(lái)自于民間的“謠言”可能包含著正確的內(nèi)容;另一方面,“謠言”的攻破使真相的威信更加突出,使受眾的免疫功能大為增強(qiáng)。

(二)“積極的受眾”:突發(fā)災(zāi)難報(bào)道中應(yīng)樹(shù)立的受眾觀災(zāi)難報(bào)道中應(yīng)該“以人為本”。這句話有兩個(gè)含義:一是災(zāi)難報(bào)道要尊重生命,一切以生命救助為中心。二是災(zāi)難報(bào)道要尊重受眾,一切以受眾的需求為中心。然而長(zhǎng)期以來(lái),不論是在常規(guī)報(bào)道還是在重大突發(fā)事件的報(bào)道中,中國(guó)媒體更加注重的是媒體的“宣傳”功能?！靶麄鳌泵襟w表面上看起來(lái)是以“群眾為中心”,但實(shí)際上恰恰否定了“受眾”的主導(dǎo)地位。仔細(xì)研究就可發(fā)現(xiàn),媒介宣傳背后的邏輯支撐就是傳播學(xué)上的“魔彈理論”?！靶麄骷摇眰儓?jiān)信,只要通過(guò)媒介進(jìn)行正面的宣傳和引導(dǎo),就一定能夠取得預(yù)想的效果:社會(huì)穩(wěn)定,人心統(tǒng)一。這一理論暗含了對(duì)受眾的不信任和“消極受眾”的觀點(diǎn)。完全將受眾看作是“一擊就倒”的靶子,預(yù)設(shè)了受眾會(huì)完全按照媒體的報(bào)道框架去行事。麥奎爾在論及蘇聯(lián)的共產(chǎn)主義媒介理論時(shí)將其概括為一種“積極的”媒介理論,[5]129指出了其一個(gè)重要特點(diǎn),即“宣傳上的主動(dòng)性和積極性”,這在中國(guó)的媒介中也體現(xiàn)得十分明顯。在重大性的突發(fā)事件中,媒體宣傳的積極性和主動(dòng)性似乎特別明顯。而這背后的理論邏輯即“強(qiáng)大效果論”或說(shuō)“魔彈論”,即認(rèn)為只要媒體積極引導(dǎo),受眾就會(huì)接

受媒體的宣傳。在這次汶川地震的報(bào)道中,這種“宣傳邏輯”再次成為主流媒體的主導(dǎo)性的報(bào)道框架。以《人民日?qǐng)?bào)》幾則新聞標(biāo)題為例:《沒(méi)有路,肩膀就是通道》(2008年5月14日)、《那一刻,他張開(kāi)雙臂護(hù)住4個(gè)學(xué)生》(5月15日)、《“趕快救人!”》(5月15日)、《孩子別哭,我們?cè)谝黄稹?5月16日)、《搜尋每一絲生命氣息》(5月16日)、《不拋棄,不放棄》(5月17日)、《“喊”回來(lái)的一條生命》(5月18日)、《柴刀劈出生命路》(5月18)、《生命挺過(guò)150小時(shí)》(5月19日)、《一心想著村民的羌族書(shū)記》(5月20日)以及《災(zāi)難中挺立偉大的中國(guó)———寫(xiě)在中國(guó)人民抗擊四川汶川大地震之際》、長(zhǎng)篇通訊《永遠(yuǎn)和人民在一起———獻(xiàn)給頑強(qiáng)奮戰(zhàn)在抗震救災(zāi)最前線的中國(guó)共產(chǎn)黨人》等,這些新聞?lì)H有感染力,但其中的宣傳邏輯明白無(wú)誤。在我們看來(lái),今天的受眾已不是當(dāng)年的“群眾”?！笆褂门c滿足理論”才是符合受眾為邏輯的基本假設(shè)。在突發(fā)空難事件的報(bào)道中也是一樣,今天的受眾已不會(huì)是等待灌輸?shù)摹叭萜鳌?而是一個(gè)個(gè)“積極的人”,他們會(huì)積極地尋找特定的媒體和特定的內(nèi)容,以滿足自己的需求,他們也能夠?qū)γ襟w做出甄別和評(píng)估以達(dá)到某個(gè)目標(biāo)。建立在戰(zhàn)爭(zhēng)年代的“魔彈理論”基礎(chǔ)上的宣傳與灌輸模式在新的社會(huì)條件和新的技術(shù)條件下已經(jīng)部分地失去了效用。在突發(fā)災(zāi)難事件報(bào)道中,政府和媒體應(yīng)當(dāng)在受眾“使用與滿足”理論的基礎(chǔ)上重新檢視現(xiàn)有的報(bào)道模式和媒體管理模式。使用與滿足理論認(rèn)為:受眾能夠意識(shí)到源于個(gè)人(個(gè)別)和社會(huì)(共同)環(huán)境的媒介相關(guān)需求,而且能夠依據(jù)動(dòng)機(jī)來(lái)表達(dá)這些需求。卡茨、梅里維奇和赫斯(Ｈａａｓ,1973)將大眾傳播媒介視為個(gè)人用以聯(lián)系(或不聯(lián)系)他人的工具。他們從關(guān)于大眾傳播媒介的社會(huì)及心理功能的文獻(xiàn)上,選出了受眾的35種需求,并將其分成5類(lèi):(1)認(rèn)知的需要(獲得信息、知識(shí)和理解);(2)情感的需要(情結(jié)的、愉悅的或美感的體驗(yàn));(3)個(gè)人整合的需要(加強(qiáng)可信度、信心、16穩(wěn)固性和身份地位);(4)社會(huì)整合的需要(加強(qiáng)與家人、朋友等的接觸);(5)舒解壓力的需要(逃避和轉(zhuǎn)移注意力)。[1]324這些需要中沒(méi)有一種等同于“等待灌輸?shù)男枰薄＃耍幔簦热艘舱J(rèn)為:媒介選擇過(guò)程和下列因素有關(guān):(1)社會(huì)心理起源(2)產(chǎn)生需求(3)期望(4)大眾媒介或其他來(lái)源導(dǎo)致(5)不同的揭示(或從事其他活動(dòng)),因而造成(6)需求滿足和(7)其他結(jié)果? ?[19]在今天新的歷史條件下,在重大突發(fā)事件的報(bào)道中,不研究受眾,只一廂情愿地認(rèn)為媒體的報(bào)道一定具有“強(qiáng)大效果”,延續(xù)幾十年前的報(bào)道框架與管理方式無(wú)疑是不合時(shí)宜的。陳舊的報(bào)道模式其結(jié)果是使受眾產(chǎn)生“審美疲勞”與“政治冷漠”,最終的媒體報(bào)道也只能淪為一種“儀式性”的工作。兩個(gè)多月來(lái),關(guān)于地震報(bào)道可以用“來(lái)得快,去得也快”來(lái)形容,截止到本文的寫(xiě)作這一刻,電視媒體上已看不到多少關(guān)于地震的報(bào)道,在奧運(yùn)會(huì)營(yíng)造的歡樂(lè)祥和的氣氛中,人們的一個(gè)錯(cuò)覺(jué)是仿佛這場(chǎng)災(zāi)難壓根沒(méi)有發(fā)生過(guò)。清華大學(xué)的調(diào)查也顯示公眾對(duì)地震報(bào)道還有相當(dāng)?shù)牟粷M,實(shí)際上越到后期,這種不滿越發(fā)普遍和嚴(yán)重?！安粷M”的產(chǎn)生固然有多種原因,媒體陳舊的報(bào)道框架難脫干系。著名的傳播社會(huì)學(xué)家拉扎斯菲爾德和默頓在討論媒介的功能時(shí)特別提到了媒介的一個(gè)負(fù)功能即“麻醉性的功能障礙”(ＮａｒｃｏｔｉｚｉｎｇＹｓｆｕｎｃｔｉｏｎ),兩位學(xué)者認(rèn)識(shí)到,大眾傳播媒介對(duì)普通讀者和聽(tīng)眾持續(xù)刺激的另一個(gè)后果是“麻醉”,傳播泛濫的結(jié)果可能只是一種表面化的關(guān)心,這種表面化的關(guān)心可能掩蓋了大眾的冷漠。逐漸增大劑量的麻醉可以將我們的精力從主動(dòng)參與轉(zhuǎn)為被動(dòng)獲知。[20]我們因此可以說(shuō),脫離受眾需求的地震報(bào)道實(shí)際上對(duì)受眾起到的是一種“麻醉效果”,不但不能有效地激發(fā)受眾的參與積極性,反而抑制了這種積極性。這是我們的媒體報(bào)道所要檢討和反思的。綜上所述,在重大突發(fā)事件的報(bào)道中,不論從媒介的議程設(shè)置理論、沉默的螺旋理論還是受眾理論,我們都應(yīng)該重新審視和思考。從事實(shí)層面來(lái)看,在汶川地震的報(bào)道中,議程設(shè)置理論、沉默的螺旋理論和受眾理論等較之以往,較之西方社會(huì),都有一定的“變異性呈現(xiàn)”,體現(xiàn)了傳播理論進(jìn)入中國(guó)媒介語(yǔ)境后顯示的本土化特征。從規(guī)范層面來(lái)看,筆者認(rèn)為,單一的媒介議程、單一而強(qiáng)勢(shì)的輿論場(chǎng)、單一的對(duì)“謠言傳播”的壓制以及單一媒介強(qiáng)效果論和消極受眾理論等,都不利于打造一個(gè)健康的媒介生態(tài)。在重大突發(fā)事件的報(bào)道中保持議程設(shè)置的多樣性,保持聲音的多元性才有益于公共利益。正如麥奎爾所指出的,媒介多樣性是“達(dá)成其他益處的手段”。但顯然,在中國(guó)語(yǔ)境下媒介報(bào)道的多樣性有賴于傳播自由的實(shí)現(xiàn)。而傳播自由則依賴于一些麥奎爾所講的“結(jié)構(gòu)性的要素”:一是結(jié)構(gòu)條件,尤其是傳送與出版的法律規(guī)定的自由;二是運(yùn)作條件(真正獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)、政治壓力和媒介組織內(nèi)部記者和其他傳播者的相對(duì)自主);三是社會(huì)中的各種聲音有獲得接近使用媒介渠道的機(jī)會(huì)等。[5]140《政府信息公開(kāi)條例》是汶川地震報(bào)道得以公開(kāi)透明的重要條件之一,但僅憑這一條文,我們顯然還無(wú)法在重大突發(fā)事件的報(bào)道中做得盡善盡美。