第一篇：地方政府變革的動(dòng)力機(jī)制分析：對河南省三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的觀察

地方政府變革的動(dòng)力機(jī)制分析 對河南省三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的觀察

【摘 要】我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力源自于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和實(shí)行村民自治的巨大進(jìn)步，尤其是近年來全面開展農(nóng)村稅費(fèi)改革的強(qiáng)有力。但在具體操作上，它不僅涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的去留問題，而且還涉及地方政府之間合理分?jǐn)偢母锍杀镜膯栴}。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必須統(tǒng)籌考慮各方利益主體的關(guān)系協(xié)調(diào)，著力解決改革中引發(fā)的各種復(fù)雜矛盾和問題，從而形成有效整合、協(xié)調(diào)一致的合作型博弈機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；動(dòng)力機(jī)制；合作型博弈；農(nóng)村綜合改革

自改革開放以來，我國農(nóng)村行政管理體制大體經(jīng)歷了4次較大的變革，即1980年至1985年進(jìn)行“社改鄉(xiāng)”和建構(gòu)“鄉(xiāng)政村治”新體制；1986年至1989年進(jìn)行撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和推廣實(shí)行村民自治；1990年至1997年進(jìn)行縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；1998年至今重點(diǎn)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革[1]?？傮w而言，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力源來自于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和實(shí)行村民自治的巨大進(jìn)步，尤其是近年來全面開展農(nóng)村稅費(fèi)改革的強(qiáng)有力推動(dòng)。但在具體操作上，它不僅涉及一個(gè)地方幾十萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的去留問題，而且還涉及省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間合理分?jǐn)偢母锍杀镜膯栴}。因此，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成功與否的關(guān)鍵在于，必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、精簡效能、配套改革、分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)的基本原則，統(tǒng) 籌考慮各方利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，著力解決改革中所引發(fā)的各種復(fù)雜矛盾和問題，從而形成有效整合、協(xié)調(diào)一致的合作型博弈機(jī)制。本文通過對河南省于1998年、2001年和2005年下半年分別進(jìn)行的三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)分析和實(shí)證研究，進(jìn)一步證實(shí)了這個(gè)理論命題的成立。

河南省是中國第一人口大省，也是典型的農(nóng)業(yè)大省，全省總?cè)丝跒?600萬人，其中農(nóng)民人口就有7300多萬人，“三農(nóng)”問題顯得尤為突出。截止1998年底，河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為2137個(gè)，行政村總數(shù)為4.9萬個(gè)，村民組總數(shù)為40.46萬個(gè)，全省農(nóng)村基層管理人員多達(dá)150萬人，平均每年支出經(jīng)費(fèi)都在100億元左右[2]。最近七八年來，河南省基于緩解地方財(cái)政短缺的壓力和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮，于1998年、2001年和2005年下半年分別進(jìn)行了三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。在前二輪改革中，由于省委、省政府沒有制定出臺(tái)相關(guān)的配套措施，造成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間互相推脫分?jǐn)偢母锍杀镜呢?zé)任，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和一般工作人員也不能主動(dòng)配合，其結(jié)果是變成了虎頭蛇尾的改革；而在第三輪改革中，省委、省政府進(jìn)一步強(qiáng)化了各項(xiàng)配套措施的跟進(jìn)，兼顧各方利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的承受能力，僅用3個(gè)多月全省撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)236個(gè)，合并各類事業(yè)站所3117個(gè)，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)接近三分之一，清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)人員20551人，分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員170022人，平均每年可為地方財(cái)政減少行政經(jīng)費(fèi)支出高達(dá)20億元左右[3]。本文重點(diǎn)從分析改革動(dòng)力機(jī)制入手，試圖從河南省三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成敗得失中總結(jié)出帶有規(guī)律性的一些東西。

一、河南省前兩輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革失敗的原因分析

河南省第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革從1998年12月開始，直到1999年底才草草結(jié)束。這次改革的重點(diǎn)是精簡機(jī)構(gòu)和分流人員，其主要政策依據(jù)是十五屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中提出了，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，精簡機(jī)構(gòu)，裁減冗員。目前先要堅(jiān)決把不在編人員精簡下來，做到依法行政，規(guī)范管理”[4](p20)。為此，河南省委、省政府于1998年12月制定出臺(tái)了《關(guān)于在全省開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施方案》》（以下簡稱《方案》），由此拉開了第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的幃幕。當(dāng)時(shí)，我在豫南大別山區(qū)某鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記，直接參與了這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的全過程，現(xiàn)在回想起來仍記憶猶新。

該《方案》規(guī)定，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置為五大辦公室（即黨政綜合辦公室、農(nóng)林水辦公室、財(cái)經(jīng)辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、科教文衛(wèi)辦公室）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”一律改成服務(wù)中心；統(tǒng)一核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制人數(shù)，堅(jiān)決清退臨時(shí)聘用人員和分流超編人員。但在具體操作上，省里對如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后債務(wù)的分割問題，如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編正副科級干部的待遇問題，如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的競爭上崗問題，如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)辭退人員和分流人員的補(bǔ)償問題，如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)新分配大中專畢業(yè)生和復(fù)員退伍軍人的安置問題，如何解決縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)的銜接問題，如何劃分縣鄉(xiāng)之間“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的關(guān)系問題等等，都沒有制定相應(yīng)的配套政策措施。因此，當(dāng)省里《方案》下發(fā)后，大多市、縣一直拖延到1999年下半年才召開會(huì)議貫徹落實(shí)。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍處于一種等待觀望的狀態(tài)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干脆把原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)牌子換一下，上報(bào)的 3 分流人員和辭退人員工資花名冊也是假的。事實(shí)上，所謂的“分流人員”，仍然是分而不流，流而未走，工作照樣干，工資照樣拿，一個(gè)人也沒有減少。但到了2000年3月，河南官方媒體居然報(bào)道稱：“在這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，全省共精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員達(dá)到10萬余人，每年可為農(nóng)民群眾減輕負(fù)擔(dān)8億元”（即所謂的“河南十萬鄉(xiāng)官大裁員”）[5]。僅僅時(shí)隔一年，河南官方媒體又報(bào)道稱：“據(jù)財(cái)政廳測算，全省現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)2130個(gè)，村委會(huì)48900個(gè)，村民小組接近40萬個(gè)，其中需要財(cái)政供養(yǎng)者有110萬人，需要農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)者有63萬人。全省實(shí)行稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)級財(cái)政收入每年將減少84.54億元，村級集體收入每年將減少23.1億元。這兩筆巨額的資金缺口將主要通過上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、壓縮富余人員和調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等方式來消化”[6]。由此不難看出，河南省第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是流于形式而沒有取得任何實(shí)際效果。

那么，為什么會(huì)出現(xiàn)這樣一種改革結(jié)果呢？首先，從這次改革的政治大背景上看，由于當(dāng)時(shí)我國政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)主要集中在國務(wù)院和省一級，而對于市、縣、鄉(xiāng)三級政府機(jī)構(gòu)如何改革還沒有作出統(tǒng)一部署。這樣單憑一個(gè)省去推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，地方各級政府之間是很難達(dá)成一致行動(dòng)的。尤其是清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)聘用人員和分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員，大都是縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的家屬、子女或親戚，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配的大中專畢業(yè)生和復(fù)員退伍軍人又是按國家人事政策統(tǒng)一安置的。在這種情況下，“讓誰走，不讓誰走？”對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)來說簡直比登天還難。如果來真的，不僅會(huì)得罪“圈子內(nèi)的人”（指鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)聘用人員），而且會(huì)得罪“體制 4 內(nèi)的人”（指鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員），可以說是“兩頭做人都難”；如果來硬的，一旦失去了群眾基礎(chǔ)，勢必將危及個(gè)人的政治前途，稍有閃失很可能引發(fā)集體上訪等社會(huì)不安定因素，到頭來又將受到“一票否決”?？梢?，在河南省第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革過程中，縣、鄉(xiāng)承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)比省、市要大。當(dāng)上級組織把自身能夠解決或不愿意解決的復(fù)雜矛盾和問題強(qiáng)行推卸給基層政府解決時(shí)，這種改革就失去了內(nèi)在原動(dòng)力。其次，從這次改革的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因上看，盡管河南省委、省政府希望通過精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和分流富余人員，達(dá)到緩解基層政府財(cái)政壓力和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的，但由于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒有跟上，省級財(cái)政又不會(huì)輕易去改變各級地方政府“財(cái)政基數(shù)包干、超收比例分成”的分配格局，更何況這時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級承擔(dān)著全省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出80%左右，而村一級管理費(fèi)支出則全部由農(nóng)民負(fù)擔(dān)?？梢哉f，正是由于省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府互相推脫分?jǐn)偢母锍杀镜呢?zé)任，結(jié)果造成了各方利益主體之間分散決策，重復(fù)博弈，其結(jié)果是缺乏協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，最終導(dǎo)致了第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的失敗[7]?？傊?，如果當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的時(shí)機(jī)還不夠成熟時(shí)就急于去推行，那么很可能會(huì)成為“早產(chǎn)兒”。正如鄧小平同志多次指出的，“政治體制改革要分步驟、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行”[8](p252)，“沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是，怎么行呢？”[8](p277)河南省第二輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革雖然來勢較猛，但不到一個(gè)月就“中途夭折”了。這次改革的政治大背景是，自1998年以來進(jìn)行的中央和國家機(jī)關(guān)以及省級黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革已基本結(jié)束。2001年2月2日至3日，全國市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議在北京 5 召開，中央提出要確保市縣鄉(xiāng)行政編制總數(shù)精簡20％。2001年2月17日至19日，全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議在安徽省召開，國務(wù)院要求全國20個(gè)省份（其中包括河南省）全面推開農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。

于是，2001年3月21日至23日，河南省委、省政府在鄭州召開了“全省農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議”和“全省市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議”，提出了“這次市縣鄉(xiāng)行政編制精簡比例為24.6%。這是硬任務(wù)，硬指標(biāo)，也是一條硬杠杠。各級都要建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制，層層有任務(wù)，一級抓一級，在改革的每一個(gè)步驟、每一個(gè)環(huán)節(jié)上，都要制定出切實(shí)可行的配套措施和應(yīng)急處理辦法。要把撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村稅費(fèi)改革、事業(yè)單位改革結(jié)合起來進(jìn)行，重點(diǎn)是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少機(jī)構(gòu)和人員編制，妥善安置超編人員，堅(jiān)決清退各類臨時(shí)聘用人員。同時(shí)要保證在5月底以前完成任務(wù)”[9]。這充分表明河南省委決策者對市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革工作的態(tài)度堅(jiān)決、決心很大。然而，正當(dāng)全省上下緊鑼密鼓、層層發(fā)動(dòng)、準(zhǔn)備大干一場的節(jié)骨眼上，國務(wù)院辦公廳于2001年4月25日下發(fā)了《關(guān)于2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作有關(guān)問題的緊急通知》，要求各地“不得啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革全面試點(diǎn)”。2001年4月下旬，河南省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作和市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革工作被迫停止進(jìn)行。這進(jìn)一步說明了，當(dāng)外部不確定因素增多時(shí)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是很難取得成功的。因?yàn)?，在“?qiáng)勢集團(tuán)”與“弱勢群體”之間進(jìn)行的利益博弈，“受損者”往往都是基層政府和廣大農(nóng)民群眾。

二、河南省第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成功的動(dòng)力機(jī)制

2005年9月9日到12月底，河南省進(jìn)行了第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。若與前兩輪改革相比，這次改革的難度明顯增大了。據(jù)省編制辦公布的一組數(shù)據(jù)顯示，“截止2004年底，全省有2100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制總數(shù)為16.21萬人，實(shí)有工作人員為30.23萬人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編63.3人，超編幅度為86.5%。其中超編200人以上的有60多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至超編三四百人，最多的竟然超編400多人。此外，全省還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)聘用人員1.25萬人”[3]。而目前河南地方財(cái)政收入僅為537.5億元，財(cái)政總支出竟然高達(dá)1115.5億元，2005年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給該省的資金接近600億元[8]。尤其是全省縣一級財(cái)政總收入為201.9億元，其中有2/3的縣人均財(cái)力在1.2萬元以下，有的縣還不足1萬元，平均每個(gè)縣資金缺口都在1億元左右。此外，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負(fù)債總額為95億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債為489萬元，其中負(fù)債在1000萬元以上的有179個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債最多的超過了5000萬元[11]。因此，當(dāng)新上任的河南省委書記徐光春同志宣布“從2005年1月1日起免征農(nóng)業(yè)稅”時(shí)，黨中央、國務(wù)院著實(shí)捏一把汗。所以，河南省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)在“全省深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議”上講話時(shí)首次使用了“各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)都是第一責(zé)任人”、“確保全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制5年內(nèi)只減不增和保持社會(huì)穩(wěn)定這兩條底線”、“無情改革、有情操作”、“不留過渡期，不得拖延”、“2005年底前必須保證完成任務(wù)”等詞語，掀起了一場聲勢浩大且牽扯到撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)、分流人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)大改革。

試問，河南省為什么會(huì)在短短3個(gè)月內(nèi)就把影響全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的各種有利因素或不利因素有效整合起來，最終形成了協(xié)調(diào)互動(dòng)的合作型博弈機(jī)制呢？

首先，這次改革的時(shí)機(jī)選擇十分恰當(dāng)，既符合當(dāng)前我國正在開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)工作的總體部署，又符合當(dāng)前河南農(nóng)村工作面臨的實(shí)際困難和問題。譬如，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能、任務(wù)、范圍都發(fā)生了新的變化，迫切需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)行重新定位，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制進(jìn)行相應(yīng)的改革與調(diào)整，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，不斷提高基層社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。再如，2005年河南省全部減免農(nóng)業(yè)稅后，給各級地方政府財(cái)政帶來了29億元的資金缺口，除了中央財(cái)政決定補(bǔ)給該省的18個(gè)億之外，省級財(cái)政還需要自身消化10.8億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政一分錢也不用承擔(dān)。因此，河南省農(nóng)業(yè)稅取消后解決基層運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)困難有兩種選擇途徑：一是通過調(diào)整省以下財(cái)政分配體制和加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度來彌補(bǔ)資金“空缺”，二是通過進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革來壓縮基層政府經(jīng)費(fèi)支出。很顯然，選擇第二種方案是與省級政府自身利益目標(biāo)最為吻合的解決途徑。因此，當(dāng)中央和省級財(cái)政承擔(dān)了農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成本時(shí)，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間的利益關(guān)系就比較容易協(xié)調(diào)了?？傊幽鲜〉谌嗋l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原動(dòng)力來自于各級地方政府內(nèi)部，其突出特點(diǎn)是省委、省政府唱主導(dǎo)，省、8 市、縣、鄉(xiāng)四級聯(lián)動(dòng)，原來的分散決策、重復(fù)博弈變成了有效整合、合作博弈。

其次，為了確保這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，河南省委、省政府進(jìn)行了精心準(zhǔn)備和周密部署，制定出臺(tái)了《關(guān)于深化和完善全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》（豫發(fā)[2005]17號(hào)文件）和《關(guān)于河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革有關(guān)財(cái)政及社會(huì)保障政策的通知》及《河南省撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實(shí)施意見》、《河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流工作的實(shí)施辦法》等，不僅提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和主要內(nèi)容，而且出臺(tái)了一系列“含金量”較高的獎(jiǎng)勵(lì)措施，甚至把很多細(xì)節(jié)問題都考慮進(jìn)去了。譬如，（1）關(guān)于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，省里規(guī)定：平原、丘陵地區(qū)原則上不保留3萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，山區(qū)原則上不保留面積不足100平方公里、人口不足2萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。每撤并1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，省財(cái)政一次性向縣級財(cái)政補(bǔ)貼50萬元。鄭州市又規(guī)定：每撤并1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市財(cái)政再向縣級財(cái)政追加30萬元補(bǔ)助。（2）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，省里規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)只設(shè)3個(gè)綜合性辦事機(jī)構(gòu)，名稱統(tǒng)一規(guī)范為:黨政辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室。在黨政辦公室掛社會(huì)治安綜合治理辦公室牌子，在社會(huì)事務(wù)辦公室掛計(jì)劃生育辦公室牌子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位統(tǒng)一設(shè)置為6個(gè)，名稱統(tǒng)一規(guī)范為:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展服務(wù)中心、文化事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心、計(jì)劃生育服務(wù)中心、財(cái)稅所、民政與勞動(dòng)保障所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)群團(tuán)機(jī)構(gòu)按各自的組織章程相應(yīng)設(shè)置。（3）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備，省里規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)從原來的9至12名減少至7至9名，實(shí)行黨政交叉任職。精簡下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，作為過渡可 9 保留原職級待遇，實(shí)行高職低配。（4）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制核定，省里規(guī)定：人口在4萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，機(jī)關(guān)行政編制核定為24名，事業(yè)編制核定為40名；人口在4至5萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，機(jī)關(guān)行政編制核定為27名，事業(yè)編制核定為43名；人口在5萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，機(jī)關(guān)行政編制核定為30名，事業(yè)編制核定為46名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制，由省一級實(shí)行宏觀管理和總量控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一經(jīng)確定不得改變。建立和完善機(jī)構(gòu)編制管理臺(tái)賬，實(shí)行編制實(shí)名制管理和機(jī)構(gòu)編制審核通知單制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位滿編后，一律不準(zhǔn)添加新的工作人員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整交流的，必須在編制內(nèi)和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的編制內(nèi)人員工資，由縣級財(cái)政部門實(shí)行統(tǒng)一發(fā)放。（5）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員，省里規(guī)定：每分流1名財(cái)政全供人員，省財(cái)政一次性補(bǔ)助縣財(cái)政5000元；每分流1名財(cái)政差供人員，省財(cái)政一次性補(bǔ)助縣財(cái)政3000元。同時(shí)，對男滿55周歲、女滿50周歲且工作年限滿20年的，或工作年限滿30年的，可辦理提前退休手續(xù)，享受退休人員待遇；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)正式在職人員、依照公務(wù)員管理的人員，分流后未就業(yè)的，退出編制序列后，每月按本人2005年國家規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)的70％發(fā)放基本生活費(fèi)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)正式在職人員，本人自愿、經(jīng)批準(zhǔn)辭去公職自謀職業(yè)的，可視其工作年限一次性發(fā)給辭職費(fèi)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位分流的正式在職人員，退出事業(yè)編制序列，可納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，從1995年1月起補(bǔ)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，以1995年以來的檔案工資為交費(fèi)基數(shù)，按11％的比例補(bǔ)繳個(gè)人賬戶資金，退休時(shí)按企業(yè)辦法計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位 10 正式人員，自愿辭去公職并與單位辦理解除人事勞動(dòng)關(guān)系手續(xù)的，既可以參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，也可比照有關(guān)規(guī)定，給予一次性補(bǔ)償；未就業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位分流人員，可比照國家和我省有關(guān)規(guī)定，享受國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革分流人員符合申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)條件的，可向當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請享受失業(yè)保險(xiǎn)金及其他失業(yè)保險(xiǎn)待遇等等。（6）關(guān)于清退非正式人員，省里規(guī)定：凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)借調(diào)、臨時(shí)聘用的人員；凡是沒有經(jīng)過組織、人事、編制、財(cái)政、勞動(dòng)保障部門辦理正式手續(xù)的人員；凡是持假身份、假證明、假手續(xù)等弄虛作假的人員；一律清退，并張榜公布。鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式人員必須按照公開、公平、公正的原則，競爭上崗。上崗人員和分流人員必須公示。分流人員必須脫崗，不能與在職人員混崗、輪流上崗，嚴(yán)禁編制混用、輪崗分流?？梢哉f，正是由于上述配套政策措施嚴(yán)密、細(xì)致、得力，保證了這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成功。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的根本問題在于合理劃分縣鄉(xiāng)之間的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”關(guān)系，切實(shí)加強(qiáng)基層社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，更好地適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際需要。為此，河南省委、省政府在這次改革中，著重強(qiáng)調(diào)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作從過去直接辦企業(yè)、抓生產(chǎn)經(jīng)營、催收催種、收費(fèi)罰款等繁瑣事務(wù)中解脫出來，轉(zhuǎn)向典型示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)、營造發(fā)展環(huán)境和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上來。同時(shí)規(guī)定：凡是法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件明確規(guī)定由縣級政府部門承擔(dān)的職責(zé)，一律不準(zhǔn)轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；確需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合的，應(yīng)明確權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的辦事權(quán)限，并提供必要的財(cái)力保障。上級主管部門不得以項(xiàng)目、資金、11 評比、檢查、達(dá)標(biāo)等手段，干預(yù)下級的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制核定，不得要求上下級機(jī)構(gòu)一一對應(yīng)；凡是由部門下發(fā)文件和召開會(huì)議擅自規(guī)定機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的，一律宣布無效；凡不是由中央和省委確定的“一票否決”項(xiàng)目和達(dá)標(biāo)升級評比活動(dòng)一律取消，需要保留的也不準(zhǔn)隨意擴(kuò)大評比檢查的內(nèi)容和范圍。

第四，這次改革與前兩輪改革相比，其最大的特點(diǎn)是省委、省政府開始就拿出了“殺手锏”——各地在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)前，市、縣、鄉(xiāng) “一把手”不做調(diào)整，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)必須親臨第一線指揮，一級抓一級，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理，并把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人政績檔案，嚴(yán)明紀(jì)律，通報(bào)批評。這樣就克服了以往存在的“上推下不動(dòng)、干打雷不下雨”的被動(dòng)工作局面。許多縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)也反映說：“這3個(gè)多月就好像是打了一場戰(zhàn)役！”

為了防止出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后的“反彈現(xiàn)象”，河南省委、省政府日前又作出規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制實(shí)行全省統(tǒng)一管理和總量控制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制臺(tái)帳制度，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制人員實(shí)名制管理和機(jī)構(gòu)編制審核通知單制度。通過建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理與縣級財(cái)政預(yù)算管理相配套的約束機(jī)制，進(jìn)一步鞏固和提高這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成果。

三、結(jié)論與啟示

河南省三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成敗得失告訴我們，不管是進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，還是進(jìn)行其他層級的政府機(jī)構(gòu)改革，其成功與否的關(guān)鍵取決于各方利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，并且形成一種有效整合、協(xié)調(diào)互動(dòng)的合作型博弈機(jī)制。下一步，我國將重點(diǎn)進(jìn)行市、12 縣、鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革，為防止出現(xiàn)低效率的重復(fù)博弈現(xiàn)象，建議黨中央、國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)這項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，省一級則具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施。其實(shí)，這個(gè)問題早在上世紀(jì)90年代初期就暴露出來了，但時(shí)至今日仍然沒有得到根本解決。如在1990年代初期，時(shí)任山東省委書記的梁步庭同志曾經(jīng)指出，“全面的政治體制改革，必須要按照中央的統(tǒng)一部署來進(jìn)行，局部改革必然會(huì)出現(xiàn)新的矛盾和問題，這一點(diǎn)不能忽略。往往會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：改革方向是對的，但如果不及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決新矛盾、新問題，等它們積累多了，就容易走回頭路”[12]。1993年9月17日，萬里同志與中央分管農(nóng)業(yè)工作的負(fù)責(zé)人談話時(shí)也指出，“深化農(nóng)村政治體制改革，需要自上而下的總體規(guī)劃，也需要自下而上的創(chuàng)造。但解決農(nóng)村中存在的問題，涉及一些部門和個(gè)人的既得利益，沒有權(quán)威的決定，不抓緊檢查，就難以奏效”[13]（p631～636）。因此，我們應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革，盡量避免和壓縮政府機(jī)構(gòu)改革的“博弈空間”。

種種跡象表明，當(dāng)前我國政府機(jī)構(gòu)改革的最大阻力來自于各級政府內(nèi)部的“既得利益”，除非萬不得已幾乎沒有哪一級政府愿意首先“拿自己開刀”。但迄今為止，我國政府機(jī)構(gòu)改革的路徑設(shè)計(jì)“要么是先從國務(wù)院下手，要么是先從底層突破”，這等于是把市、縣兩級的改革“重頭戲”給漏掉了。據(jù)財(cái)政部一項(xiàng)研究報(bào)告顯示，目前省一級行政經(jīng)費(fèi)支出每年不少于3630億元，占地方財(cái)政支出比例為38.9%；地區(qū)一級每年行政經(jīng)費(fèi)支出約為1715億元，占地方財(cái)政支出比例為18.4%；縣一級每年行政經(jīng)費(fèi)支出約在2700億元，占地方財(cái)政支出比例為28.9%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級 13 每年行政經(jīng)費(fèi)支出約在1280億元，占地方財(cái)政支出比例為13.7%[14]。即使從降低行政成本的角度考慮，我們也應(yīng)當(dāng)把市、縣政府機(jī)構(gòu)改革作為重點(diǎn)和突破口。否則，如果簡單地寄希望于從基層行政體制改革入手去尋求突破，那么就可能出現(xiàn)“你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？”[8](p164)因此，“從這個(gè)角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革” [8](p118)。當(dāng)然，防范和規(guī)避各方利益主體分散決策、重復(fù)博弈的關(guān)鍵在于能否把政府機(jī)構(gòu)改革的“政治成本”與“經(jīng)濟(jì)成本”統(tǒng)一起來，并且選擇合理分?jǐn)偢母锍杀镜倪m當(dāng)方式。只有這樣，才能把多元的、離散的潛在改革因素轉(zhuǎn)化為一體的、內(nèi)聚的現(xiàn)實(shí)改革力量。這正是我國政府體制改革中多年來都想解決而至今尚未得到根本解決的一道大難題。

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第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制現(xiàn)狀分析及對深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)建議

xx市鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是我國行政管理體制改革和創(chuàng)新的重要內(nèi)容。多年來，xx市結(jié)合本地實(shí)際，積極穩(wěn)步地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，達(dá)到了整合機(jī)構(gòu)、壓縮編制、精減人員、提高效能的目的，初步建立起了與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，改革后的一些困難和問題也逐漸顯現(xiàn)，如何定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，切實(shí)理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，合理設(shè)臵機(jī)構(gòu)和配備人員編制是大家共同思考和關(guān)注的課題。對此，xx市編辦開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況問卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研，在全面分析的基礎(chǔ)上，梳理出當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制運(yùn)行中存在的一些共性問題，并提出解決問題的對策建議，確保新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得預(yù)期效果。

一、基本情況

2010年6月，xx市編辦對全市8縣1區(qū)72個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道辦事處發(fā)放調(diào)查問卷84 份（每個(gè)縣區(qū)1份，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道各1份），對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)目前機(jī)構(gòu)設(shè)臵現(xiàn)狀及存在的問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位現(xiàn)行管理體制現(xiàn)狀及存在的問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)現(xiàn)有編制使用情況等5個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行問卷調(diào)查，實(shí)際收回有效問卷84 份。

目前，xx市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)普遍設(shè)臵綜合性機(jī)構(gòu)1—2個(gè)，主要為黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)管理辦公室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)臵事業(yè)單 位1024個(gè)，其中：上劃管理事業(yè)機(jī)構(gòu)275個(gè)，雙重管理事業(yè)機(jī)構(gòu)119個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理事業(yè)機(jī)構(gòu)630個(gè)。主要設(shè)立的機(jī)構(gòu)為財(cái)政所、國土所、勞保所、新農(nóng)合辦、統(tǒng)計(jì)站、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)管理中心、文化教育服務(wù)中心、水利水土保持管理工作站、農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)工作站、林業(yè)工作站、畜牧獸醫(yī)站、計(jì)生服務(wù)所、環(huán)境建設(shè)綜合服務(wù)中心、環(huán)境衛(wèi)生管理站、會(huì)計(jì)站、路政管理工作站、交通管理所、規(guī)劃建設(shè)管理中心、黨職技校等。

從總體上看，我市在穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，取得明顯成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行平穩(wěn)。一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)行了重新界定，突出強(qiáng)化了公共服務(wù)、社會(huì)管理、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展的職能，相對弱化了直接參與微觀經(jīng)濟(jì)管理的職能。二是探索了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制，初步改變了機(jī)構(gòu)設(shè)臵過多、職能不清、效率不高的現(xiàn)象。三是優(yōu)化組合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)，將原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”進(jìn)行歸并。四是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立了便民服務(wù)中心，落實(shí)各項(xiàng)便民政策和措施，給群眾提供一門式服務(wù)和一條龍服務(wù)。五是機(jī)構(gòu)編制得到有效控制，編制控制和人員管理的長效機(jī)制初步建立。

二、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制運(yùn)行中存在的主要問題 通過對問卷調(diào)查匯總分析，并深入三個(gè)縣區(qū)9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，我們看到隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的不斷轉(zhuǎn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些新情況、新 問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能有待明確

鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度存在著職能“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”的問題。一是職能上的“越位”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能上與縣級政府劃分存在不明晰，有限的權(quán)力卻肩負(fù)著無限的責(zé)任。主要表現(xiàn)在：一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充當(dāng)了執(zhí)法主體，如計(jì)劃生育、土地管理、稅收等法律沒有賦予的執(zhí)法權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)了主要責(zé)任；另一方面充當(dāng)了上級政府的“派出機(jī)構(gòu)”，在“條塊”管理的制度下，本應(yīng)具備一級完備權(quán)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻被“肢解”，“條條”做不了、管不好的事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻包攬過來，“千根針，一條線”的局面仍然存在。二是職能上的“缺位”。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政吃緊，尤其在稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅以外的稅收后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了從村“提留統(tǒng)籌”獲得財(cái)政收入的資格，其可控財(cái)政數(shù)量減少；其次，長期充當(dāng)上級政府的“得力助手”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有事權(quán)卻沒有財(cái)權(quán)，事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對等，忙于完成上級指令和任務(wù)，對于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，公共產(chǎn)品等的供給上顯得有些“力不從心”。三是職能上的“錯(cuò)位”。就目前而言，由于行政命令多于市場規(guī)制，有的直接或間接地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包辦社會(huì)事業(yè)。

（二）縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系有待理順

從管理體制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位大體可分為三類：縣級主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位，由縣級主管部門直接管理，實(shí)行“條條”管理體制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級主管部門共同管理的事業(yè)單位，實(shí)行 “條塊共管”的體制；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的事業(yè)單位，實(shí)行“塊塊”管理體制。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革及2008年改革和完善基層農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制后，我市調(diào)整規(guī)范畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)業(yè)技術(shù)農(nóng)機(jī)工作站、林業(yè)工作站、水利水土保持管理工作站等機(jī)構(gòu)設(shè)臵，實(shí)行“縣鄉(xiāng)雙管”的管理體制，初步理順了縣區(qū)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條塊”關(guān)系。但實(shí)行“條條管理”的一些派出（駐）機(jī)構(gòu)，其權(quán)和利在垂直的業(yè)務(wù)部門主管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于權(quán)責(zé)不對等的尷尬狀態(tài)。如安全生產(chǎn)、交通整治、國土執(zhí)法、計(jì)劃生育、城建規(guī)劃等工作，實(shí)際上是權(quán)力在“條”，責(zé)任在“塊”，遇到問題時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏與其職能相適應(yīng)的權(quán)力，很難管理和調(diào)遣，甚至無權(quán)處理。又如統(tǒng)計(jì)站、勞保所等派駐機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無人權(quán)、財(cái)權(quán)，又無執(zhí)法權(quán)，責(zé)任難以落實(shí)。再如村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)方面存在亂搭亂建現(xiàn)象，僅靠縣區(qū)有關(guān)部門所派駐（或延伸）機(jī)構(gòu)的那么幾個(gè)人，根本管不過來，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻只能是看在眼里，急在心里。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有待健全

2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)普遍只設(shè)1—2個(gè)綜合性辦公室，不再設(shè)其他機(jī)構(gòu)，造成對口部門較多，工作任務(wù)較重，人員職責(zé)交叉，一人多崗的局面。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)上級的考核要求和自身實(shí)際情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和站所人員實(shí)行分組分線管理，開展工作主要還是采取領(lǐng)導(dǎo)包片、干部包村等傳統(tǒng)方式。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革有待推進(jìn)

一是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位兼有行政管理、規(guī)費(fèi)征收、公益服務(wù)職能，造成這類事業(yè)單位重管理、輕服務(wù)，履行行政性職能多、公益性服務(wù)少，存在嚴(yán)重的行政化傾向。二是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位事企不分，重創(chuàng)收、輕服務(wù)，從事經(jīng)營性活動(dòng)多、公益性服務(wù)少。三是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，一無資金，二無場所，三少技術(shù)，缺乏為農(nóng)服務(wù)基本條件。滿足于催種催收、防蟲施肥等初級服務(wù)，無法滿足“三農(nóng)”服務(wù)的需要。四是部門“條條干預(yù)”，強(qiáng)調(diào)上下對口，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)，或派出（駐）機(jī)構(gòu)，如路政管理工作站、交通管理所，導(dǎo)致一些農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力緊張局面進(jìn)一步加劇，個(gè)別依靠規(guī)費(fèi)養(yǎng)活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，難以生存。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制使用效率有待提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)編制使用效率不高，新生力量得不到有效的補(bǔ)充。一是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，原核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)編制與承擔(dān)的工作任務(wù)不相符，加之副科以上領(lǐng)導(dǎo)占大量編制，個(gè)別地方還有超職數(shù)配備的問題，工作人員緊缺，混編混崗現(xiàn)象突出，一部分事業(yè)人員長期在行政崗位履行職責(zé)，既影響事業(yè)站所為民服務(wù)工作，又導(dǎo)致政事不分。二是2002年機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)未核定工勤編制，由于歷史遺留原因，工勤人員占用行政編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)補(bǔ)充不了新人，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至形成超編。三是縣級部門頻繁從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)人，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)站所新招錄人員得不到很好地使用。四是受“十一五”只減不增和編制限額的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人才匱乏，青黃不接。五是統(tǒng)計(jì)站、勞保所等縣派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管 理的新農(nóng)合辦，機(jī)構(gòu)屬性定位不清，既不能參公，又無法納入職改，有編制無人員，或無法進(jìn)人。六是2008年改革和完善基層農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬事業(yè)單位已按照站所進(jìn)行管理和運(yùn)作，人員編制也相應(yīng)核定到站（所），但受評聘職稱專業(yè)結(jié)構(gòu)比例的限制，給人員編制管理帶來難度。

（六）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力支持力度有待加強(qiáng)

就目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力而言，絕大多數(shù)都處于“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的境地，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)連維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都困難重重，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力不強(qiáng)，稅源單一，收入總量小，財(cái)政自給率較低，收支矛盾仍然突出。一方面是財(cái)力不足，剛性增支因素多，各類政策性增支壓力大，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需地方財(cái)政配套，各類突發(fā)性災(zāi)害和處理社會(huì)矛盾需財(cái)政投入，財(cái)政收支矛盾突出。另一方面由于經(jīng)費(fèi)緊張，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有關(guān)福利政策難以落實(shí)，如不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出差、下鄉(xiāng)沒有補(bǔ)助、差旅費(fèi)，也沒有培訓(xùn)費(fèi)等，這些問題影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。

三、對深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是農(nóng)村綜合改革的核心和關(guān)鍵。xx市新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)在進(jìn)一步深化和完善現(xiàn)行行政管理體制的基礎(chǔ)上，以建設(shè)責(zé)任型、法制型、服務(wù)型、服務(wù)型、廉潔型政府為目標(biāo)，以加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、鞏固基層政權(quán)為主線，以轉(zhuǎn)變政府職能、整合行政管理和公共服務(wù)資源、鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果為主要內(nèi)容，進(jìn)一步提高農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，提高執(zhí)行力，促進(jìn)“三農(nóng)”工作，加快構(gòu)建符合xx市情的權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

改革中，一是堅(jiān)持精簡、統(tǒng)一、效能的原則；二是堅(jiān)持責(zé)權(quán)一致的原則；三是堅(jiān)持改革、發(fā)展、穩(wěn)定并重的原則；四是堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則；五是堅(jiān)持依法行政的原則。

建議之一：明確職能定位，進(jìn)一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變 轉(zhuǎn)變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心，在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，按照發(fā)展社會(huì)主義民主政治、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，緊緊圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧等方面開展工作，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，調(diào)整管理方式，創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)履行四項(xiàng)職能：一是執(zhí)行法律法規(guī)。宣傳、落實(shí)好黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)，穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持依法行政，推進(jìn)政務(wù)公開，提高行政效率，加強(qiáng)對村民委員會(huì)的指導(dǎo)，提高、培育村民委員會(huì)自治能力。二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改善軟硬環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展、外來投資和經(jīng)貿(mào)往來創(chuàng)造便利條件和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。扶持和發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)民增加收入。組織引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和就業(yè)，提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平。三是加強(qiáng)社會(huì)管理。按規(guī)定權(quán)限管理或協(xié)助上級政府部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的教育、公安、民政、勞動(dòng)保障、文化、衛(wèi)生、人口計(jì)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、鎮(zhèn)村規(guī)劃與建設(shè)等行政工作。協(xié)調(diào)社會(huì)利 益關(guān)系，突出解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，加強(qiáng)對突發(fā)事件的預(yù)警和管理，建立健全各種應(yīng)急機(jī)制，及時(shí)排查調(diào)處各種矛盾和糾紛，維護(hù)社會(huì)秩序，保持和諧穩(wěn)定；指導(dǎo)村（居）民自治活動(dòng)，開展農(nóng)村扶貧和社會(huì)救助，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。四是完善公共服務(wù)。按規(guī)定權(quán)限負(fù)責(zé)或協(xié)助上級部門抓好農(nóng)田水利、鎮(zhèn)村道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善群眾生產(chǎn)生活條件和鎮(zhèn)村整體面貌。大力發(fā)展就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、人口計(jì)生、體育、涉農(nóng)服務(wù)等鎮(zhèn)村公共事業(yè)，建立健全社會(huì)化服務(wù)體系，提供政策、科技、市場信息和社會(huì)救濟(jì)、救助服務(wù)，及時(shí)向上級黨委、政府反映社情民意，進(jìn)一步密切黨和政府與人民群眾的關(guān)系，提高公共服務(wù)水平。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城市化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以加速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，注重做好城市管理和為市場主體服務(wù)工作，努力提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強(qiáng)化為“三農(nóng)”服務(wù)功能，建立健全“三農(nóng)”服務(wù)體系。真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位在“執(zhí)行政策、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、搞好服務(wù)、維護(hù)穩(wěn)定、促農(nóng)增收”上，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠集中精力為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供更有效的專業(yè)化服務(wù)，從而真正成為“有所為有所不為”的最基層政府，而不是上級政府的派出機(jī)構(gòu)或者辦事處。

建議之二：理順上下事權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范派出（駐）機(jī)構(gòu)

一是凡是法律、法規(guī)和上級規(guī)定由縣區(qū)政府及其部門承擔(dān)的責(zé)任，不得轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。確需鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合做好有關(guān)工作，或確有必要委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦有關(guān)事務(wù)，要賦予相應(yīng)的辦事權(quán)限，并提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。二是積極探索建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能相適應(yīng)的考核指標(biāo)體系，變系統(tǒng)或行業(yè)考核為綜合考核，綜合評價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，嚴(yán)格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)“簽訂責(zé)任書”和“一票否決”等事項(xiàng)，清理并取消形式主義或不合理的考核、檢查和達(dá)標(biāo)、評比活動(dòng)，克服“上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)”等不良傾向。三是從我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映的問題看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位應(yīng)該實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制更為合適。對經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城市化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如：研和鎮(zhèn)、江城鎮(zhèn)、戛灑鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮最大限度下放管理權(quán)限，按照成熟一項(xiàng)實(shí)施一項(xiàng)的原則，逐步將民政殯葬管理、土地管理、規(guī)劃建設(shè)管理等部門的部分行政執(zhí)法管理權(quán)限委托授權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，其他的如環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、部分礦產(chǎn)資源開采權(quán)等行政執(zhí)法管理權(quán)限，在條件成熟時(shí)，分批逐步延伸或移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能真正不越位，不缺位；對以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，著重理順派出（駐）機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的職責(zé)關(guān)系，按照權(quán)、責(zé)統(tǒng)一的原則，劃分縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)、物權(quán)，理順上下級間的工作關(guān)系。四是除國家和省另有規(guī)定外，上級主管部門不得自行向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出（駐）機(jī)構(gòu)，對原上級部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)站、路政管理工作站、交通管理站等機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理、規(guī)范設(shè)臵；對按有關(guān)規(guī)定 已派出（駐）的，逐步調(diào)整為區(qū)域覆蓋設(shè)臵。減少上劃機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職能力，農(nóng)、林、水、畜牧、財(cái)政、勞保、統(tǒng)計(jì)等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切的機(jī)構(gòu)，凡能夠下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所都要下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，上級部門加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)監(jiān)督；五是上級部門派出（駐）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，服從服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大局，其業(yè)務(wù)要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，經(jīng)費(fèi)由上級主管部門統(tǒng)一管理，黨群工作實(shí)行屬地管理，主要領(lǐng)導(dǎo)的人事任免等重大事項(xiàng)要按規(guī)定程序征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府意見。六是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接對村（居）民委員會(huì)的指令性行政干預(yù)，變管理為指導(dǎo)、支持和幫助，建立鄉(xiāng)村互助共贏的新型合作關(guān)系。

建議之三：結(jié)合行政區(qū)劃調(diào)整，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置 一是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，因地制宜設(shè)臵鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性辦事機(jī)構(gòu)，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)按不超過3個(gè)設(shè)臵，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)按3-5個(gè)設(shè)臵。具體由縣區(qū)黨委、政府確定。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮設(shè)臵黨政辦公室（加掛社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室牌子）、經(jīng)濟(jì)服務(wù)辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室。大鄉(xiāng)鎮(zhèn)可考慮設(shè)黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、社會(huì)治安綜合治理辦公室、規(guī)劃建設(shè)辦公室。除上述機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)考慮一個(gè)便民服務(wù)中心，承擔(dān)有關(guān)日常審批、登記、發(fā)證和公共信息、值班、信訪等相關(guān)職責(zé)，通過“一條龍”的窗口式辦公室，構(gòu)建政府與群眾日常溝通橋梁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等按照憲法和有關(guān)規(guī)定設(shè)臵。具體工作可考慮由有關(guān)綜合性辦公室或配備 專（兼）職人員承擔(dān)。二是結(jié)合縣區(qū)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處及有關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整，根據(jù)省里的精神，重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）行政編制。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在20～30名之間核定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)編制在30～50名之間核定。不再核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)人員編制，可按機(jī)關(guān)行政編制10%的比例確定后勤服務(wù)崗位，并實(shí)行人員聘用、合同管理、政府購買服務(wù)的用人制度。對改革前在編在崗的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)人員實(shí)行“老人老辦法”逐步過渡。

建議之四：推進(jìn)事業(yè)單位改革，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平

一是分類實(shí)施改革。進(jìn)一步調(diào)整職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使，如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位原受委托承擔(dān)的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、計(jì)生、勞動(dòng)保障、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理等行政職能從事業(yè)單位分離出來，行政執(zhí)法職能依法交由有關(guān)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，對機(jī)構(gòu)屬性不明晰統(tǒng)計(jì)站、勞保所、新農(nóng)合等機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范理順。二是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的基本特征，將現(xiàn)有事業(yè)單位分為公益類和經(jīng)營服務(wù)類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)立自收自支事業(yè)單位。對不同類別的事業(yè)單位，實(shí)施不同的管理方式。公益性事業(yè)單位提供由政府保障的公益服務(wù)。嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制；經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位自主開展相關(guān)經(jīng)營服務(wù)活動(dòng)，經(jīng)費(fèi)自籌。三是根據(jù)公益性服務(wù)的特點(diǎn)，積極探索農(nóng)村公益性服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式和運(yùn)行模式。清理規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外用工，因地制宜創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的服務(wù)方式，建立“以錢養(yǎng)事”的公益性服務(wù)新機(jī)制，可采取政府采購、項(xiàng)目招標(biāo)、委托 代理等多種形式向社會(huì)購買公益性服務(wù)，形成多元化公共服務(wù)投入體系。公益性事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。提供公益性服務(wù)依法取得的服務(wù)性收入，可實(shí)行“收支兩條線”管理，其服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格參照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行并接受政府監(jiān)督。依法取得的經(jīng)營性收入納入單位預(yù)算管理。運(yùn)用績效評估辦法，對事業(yè)單位的運(yùn)營狀況、服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)出效益和人員結(jié)構(gòu)定期進(jìn)行評估，依據(jù)評估結(jié)果相應(yīng)調(diào)整政府公益性服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入。四是結(jié)合分類改革和縣區(qū)撤銷部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處及有關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整，重新明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員編制，專業(yè)技術(shù)人員編制比例不低于編制總數(shù)的80%。后勤服務(wù)人員不核定事業(yè)編制，可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)人員管理辦法執(zhí)行。

建議之五：嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制機(jī)構(gòu)編制增長，進(jìn)一步加大監(jiān)督檢查力度

一是建立嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)編制管理制度。建立機(jī)構(gòu)編制、組織、人事、財(cái)政等部門協(xié)調(diào)配合工作制度和監(jiān)管機(jī)制。對擅自增設(shè)的機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門一律不予核撥經(jīng)費(fèi)，銀行不予開設(shè)賬戶；對超編進(jìn)人，人事、財(cái)政部門一律不予納入統(tǒng)發(fā)工資的范圍，組織、人事和公安部門也不予辦理調(diào)配、戶口遷移等手續(xù)。二是健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理制度。采取“編制實(shí)名制”的管理方式，根據(jù)調(diào)整變化情況及時(shí)向社會(huì)張榜公布編制總額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、崗位設(shè)臵、人員配備情況，接受社會(huì)各界監(jiān)督。三是整合資源，改善人員結(jié)構(gòu)。實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員雙向進(jìn)入、交叉任職，減少鄉(xiāng) 鎮(zhèn)黨政班子職數(shù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位采取按需設(shè)崗、定編定崗、以崗定人、競爭上崗的方法進(jìn)行管理；，擴(kuò)大面向社會(huì)、優(yōu)秀村干部和大學(xué)生“村官”考試錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員的數(shù)量，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)，盤活存量，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制配臵使用效率。四是加大機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查。建立健全舉報(bào)制度，形成相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大對違法違規(guī)行為的查處力度，對部門干預(yù)、違規(guī)設(shè)臵機(jī)構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、超編進(jìn)人等問題進(jìn)行嚴(yán)肅查處，并追究主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)當(dāng)事人責(zé)任。

建議之六：加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力支持，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力運(yùn)轉(zhuǎn)水平

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革同縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革相結(jié)合，建立和完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理體制，增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力支持；二是建立同鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)相適應(yīng)、同鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所職能相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮職能提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，從預(yù)算安排和撥付上給予保障；三是加大鄉(xiāng)村債務(wù)化解力度，減輕鄉(xiāng)村運(yùn)行負(fù)擔(dān)。