第一篇：大連 VS 哈爾濱城市變遷中的土地政治和地方政府能力

大連 VS 哈爾濱城市變遷中的土地政治和地方政府能力

本文摘要：人們一般認為更高程度的市場化將導致更自由的城市土地市場、更多元的土地利益群體，但大連和哈爾濱的比較反而說明：對外開放和經(jīng)濟改革擴大了地方政府的權(quán)力。

城市化的飛速發(fā)展已經(jīng)成為中國經(jīng)濟奇跡的一個象征，很多地方希望通過城市改造拉動經(jīng)濟發(fā)展，但相同動機之下卻掩飾城市發(fā)展戰(zhàn)略和土地控制能力的深層次差別。美國哈佛商學院助理教授梅格 瑞斯瑪爾根據(jù)其 2007 年至 2008 年在中國的實地調(diào)查訪談，對原本同是東北老工業(yè)城市的大連和哈爾濱進行比較研究，發(fā)現(xiàn)由于城市階層結(jié)構(gòu)變化和改革開放次序，使得兩個最初相似的城市產(chǎn)生了不同的發(fā)展戰(zhàn)略和土地控制模式；政府對城市土地控制最強的地方，反而是最早采取市場化改革的城市。

一、兩個城市，一個區(qū)域：大連和哈爾濱

東北老工業(yè)基地是研究改革開放后的城市土地現(xiàn)象的理想實驗田，該區(qū)域的城市都有源自計劃經(jīng)濟的遺產(chǎn)：大量國有部門工人、社會福利負擔、國企主導的地方經(jīng)濟等等。哈爾濱和大連最初有著相似的社會經(jīng)濟和城市景觀，改革給這兩個城市都帶來了劇烈沖擊，但卻形成了迥異的政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和土地控制模式。

大連從 20 世紀 90 年代早期開始，就因城市環(huán)境獲得多項殊榮，比如環(huán)境保護模范城、中國十大最美麗的花園城市、聯(lián)合國全球環(huán)境五百佳等，大連的城市景觀有明顯的政府控制痕跡，尤其是市中心和城市新工業(yè)區(qū)，有大面積非正規(guī)市場和破舊住房被拆除。哈爾濱的城市景觀則是視覺大雜燴，哈爾濱人常用 “天地”、“煉獄”、“地獄” 分別形容道里、南崗、道外三個核心城區(qū)，道里區(qū)有很多特色俄式建筑、商業(yè)中心和新開發(fā)項目，南崗區(qū)既有很多大學、新建中央商務(wù)區(qū)和現(xiàn)代小區(qū)，也有攤販市場、舊住宅和等待拆除的倒閉工廠，道外區(qū)則是荒涼的后工業(yè)城市的典型景象。

大連和哈爾濱這兩個城市代表了地方政府對土地控制的不同結(jié)果。大連是一種 “土地整合”，地方政府使其自身成為使用、占有和分配土地的惟一仲裁者；而哈爾濱則是 “土地細分”，體制內(nèi)外群體對城市土地的多元訴求，影響地方政府規(guī)劃的執(zhí)行。

二、大連的土地整合

大連較早獲得開放地位，受益于國際貿(mào)易和投資，實行了開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，從空間上把新經(jīng)濟活動從舊經(jīng)濟體中隔離出來，把企業(yè)遷到市中心外的開發(fā)區(qū)，并在改革中引入競爭機制，國企既要與外資競爭，也在彼此間競爭，由此地方政府調(diào)整了城市的權(quán)力分布，使自己成為政治沖突的仲裁者。

1984 年 5 月，大連成為 14 個沿海開放城市之一，地方政府獲得外資決策權(quán)，在市中心之外尋找空間來安置新經(jīng)濟活動，用優(yōu)惠政策吸引外資。雖然開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略現(xiàn)在看來很常見，但當時，在距離市中心 1 個小時車程外的地方專門開展投資活動確是一種創(chuàng)新。鄧小平南巡后，大連開發(fā)區(qū)獲得更大發(fā)展動力。1992 年，大連保稅區(qū)被批準設(shè)立，隨后更多的開發(fā)區(qū)紛紛設(shè)立。開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略不僅對投資企業(yè)有集群優(yōu)勢，而且使地方政府自己主導發(fā)展和投資的空間分配，避免市中心 “城市心臟病” 問題，吸收了大量的流動人口。

在大連開發(fā)區(qū)，外資自由流入分化了社會要素，形成了對資金的競爭壓力，刺激市中心停滯不前的國企與市區(qū)外富有活力的開發(fā)區(qū)彼此競爭。隨后，20 世紀 90 年代，市工商局、規(guī)劃和國土資源局和房地產(chǎn)開發(fā)管理領(lǐng)導小組聯(lián)合開展搬企運動，要求企業(yè)從市中心遷入開發(fā)區(qū)和工業(yè)區(qū)。政府以市中心土地出讓為條件為搬遷企業(yè)提供資本注入，以極低的價格把開發(fā)區(qū)的土地出租給企業(yè)，再用出租企業(yè)原市中心土地的所得資金幫助企業(yè)設(shè)施升級和技術(shù)投資，同時還運用外資完成企業(yè)所有權(quán)重組。搬企運動的反對者主要是居住在市中心的工人，但由于企業(yè)在搬遷和重組時會裁員，抵制搬遷的工人面臨失去工作的風險，加上沒有居委會和單位的組織支持，所以居民只能接受補償金和搬遷安排。

大連市政府的全球化發(fā)展戰(zhàn)略伴隨的是擴張和隔離的土地模式，市中心外建立開發(fā)區(qū)帶來了國企之間的競爭、改革主義者與前政治掮客的競爭，競爭的結(jié)果是強大的地方政府成為城市政治的仲裁者，對土地維持著近乎壟斷的權(quán)力。

三、哈爾濱的土地細分

哈爾濱在改革早期沒有向外資開放，改革是在資源匱乏和維護穩(wěn)定的氛圍中進行的，地方政府通過精簡公有經(jīng)濟、培育中小企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展，為了應(yīng)對體制內(nèi)外群體（國有企業(yè)、下崗職工和私人企業(yè)）對城市土地的多元訴求，政府采取細分土地以安撫改革的利益受損者、刺激經(jīng)濟增長。

世紀 80 年代起，哈爾濱對大型國企進行改革，主要采取多樣化經(jīng)營和進一步簡政放權(quán)，這導致土地控制權(quán)的分散和下放。哈爾濱 1985 年的總規(guī)劃沒有拓展新的城市土地，而是對市中心現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施集中投資，旨在限制工業(yè) “蔓生” 和調(diào)整布局。為了獲得企業(yè)對國企改革和城市規(guī)劃的合作，地方政府將經(jīng)濟和土地控制權(quán)下放給企業(yè)，從而形成與政府相對的多元利益。

下崗職工是市場化改革的潛在 “失敗者”，城市土地成為對這些群體進行再分配的關(guān)鍵資源。70 年代末 80 年代初，中國城市經(jīng)歷了一股住宅建設(shè)的風潮，在哈爾濱，新的住房資金直接分給企業(yè)，企業(yè)用來翻新單位住宅，在企業(yè)院區(qū)里建設(shè)新房。90 年代很多企業(yè)進行了私有化和裁員，作為對改革 “失敗者” 的 “保險”，下崗職工獲得這些新房的產(chǎn)權(quán)，使之能以高價出租或愿意承擔創(chuàng)業(yè)風險。

伴隨國企改革，私人經(jīng)濟開始興起。哈爾濱工商局為這些商業(yè)活動創(chuàng)造了有利環(huán)境：鼓勵私人商業(yè)試點、簡化私人企業(yè)注冊程序。1989 年 11 月政府做出規(guī)定：所有新建項目，無論是工業(yè)還是住宅，必須分配至少 7% 的空間用于商業(yè)目的，由此小規(guī)模私有經(jīng)濟集聚在指定區(qū)域，小商業(yè)市場的數(shù)量得到大幅度增長。90 年代后期的私有化使得市中心土地控制進一步多元化：一是很多國企土地被低價出售給私人企業(yè)主，造成被這些土地快速商品化；二是單位住房私有化改革正處于國企下崗和財政困難時期，政府只能以巨大損失為代價出售公共住房。

哈爾濱的生存政治經(jīng)濟學伴隨的是土地細分模式，導致國有企業(yè)、下崗職工、新興私人企業(yè)等對市中心土地提出多元訴求。在一個土地產(chǎn)權(quán)高度模糊的制度環(huán)境下，非正式控制是對產(chǎn)權(quán)最強有力的主張，政府一旦進行土地細分，就很難重申控制權(quán)。

四、結(jié)論

大連和哈爾濱的土地政治模式表明：較早獲得優(yōu)惠政策使得地方政府能夠控制社會群體，而缺少優(yōu)惠政策則迫使地方政府向社會群體讓步，越是富有、全球化程度高的城市，土地權(quán)力和政治權(quán)力越能集中在地方政府手中。這一研究結(jié)果似出乎意料，因為一般會認為更高程度的市場化將導致更自由的城市土地市場、更多元的土地利益群體，但這兩個城市的比較反而說明了對外開放和經(jīng)濟改革擴大了地方政府的權(quán)力。

這種比較還能得出另外兩個初步結(jié)論：第一，伴隨過去 30 多年的改革開放政策，中國城市出現(xiàn)了多元非正式產(chǎn)權(quán)機制，這一機制是作為實際運行結(jié)果而非法理變化結(jié)果出現(xiàn)的，因此更細致的、實證的城市比較將有助于深入研究土地政治。第二，中國城市不太可能只有一種單獨的土地政治或者城市產(chǎn)權(quán)模式，更可能是多元模式，這將加大中央政府在一些政策目標中取得相同結(jié)果的難度，比如提供保障性住房，控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)，降溫房地產(chǎn)市場等。