第一篇：中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方向：基金積累制抑或名義賬戶制(上)

（中山大學(xué)嶺南學(xué)院 中山大學(xué)社會(huì)保障研究中心）

摘 要：對(duì)中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方向的探索，應(yīng)當(dāng)考察養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌的實(shí)質(zhì)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌的實(shí)質(zhì)是“被動(dòng)型赤字財(cái)政政策+繳費(fèi)確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”，運(yùn)作模式改變的只是給付方式，由原來的待遇確定型變成繳費(fèi)確定型，并沒有從根本上改變原有現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式。養(yǎng)老金制度向基金制轉(zhuǎn)軌不能應(yīng)對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)，卻使得國家在財(cái)政政策運(yùn)用上陷入被動(dòng)的局面，給經(jīng)濟(jì)帶來擠出效應(yīng)、市場扭曲與逆向收入再分配等諸多負(fù)面影響。中國目前缺乏有效的投資渠道，資源配置效率不高且收入分配狀況惡化。改革的匡正之道，應(yīng)是立足于建立非納費(fèi)型國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)劃與繳費(fèi)型名義賬戶制計(jì)劃相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提升制度激勵(lì)，消除勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)障礙，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。總之，基金積累制不是養(yǎng)老金制度改革需要達(dá)到的真正目的，名義賬戶制模式才是養(yǎng)老金制度改革的目標(biāo)歸宿，是優(yōu)化部分積累制技術(shù)路線的不二選擇。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)軌，擠出效應(yīng)，市場扭曲，逆向收入再分配，基金積累制，名義賬戶制

一、研究問題的提出

當(dāng)前中國在城鎮(zhèn)探索建立一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌賬戶與基金制個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為了解決改革初期個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行的問題，中國于2006年在11省市展開試點(diǎn)，按照參保人工資額的3%—8%做實(shí)個(gè)人賬戶。由于資本市場存在高風(fēng)險(xiǎn)，做實(shí)的個(gè)人賬戶資金目前僅限于銀行協(xié)議存款與購買國債，年收益率為2%，尚不抵通貨膨脹率。有的地區(qū)在個(gè)人賬戶做實(shí)后，統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)虧空，不得已只好依靠地方債券甚至銀行貸款支付養(yǎng)老金，而貸款利率遠(yuǎn)高于協(xié)議存款利率。這一收益率嚴(yán)重倒掛的現(xiàn)象特別值得我們反思：向基金積累制轉(zhuǎn)軌、做實(shí)個(gè)人賬戶能否幫助中國解決養(yǎng)老金支付危機(jī)？什么才是中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的可行方向？

綜觀主張養(yǎng)老金制度向基金制轉(zhuǎn)軌的研究文獻(xiàn)，主要的觀點(diǎn)有：第一，現(xiàn)收現(xiàn)付制的收益率為薩繆爾森的生物收益率，當(dāng)人口增長率為負(fù)時(shí)，養(yǎng)老金體系將出現(xiàn)支付危機(jī)。建立基金制的個(gè)人賬戶進(jìn)行養(yǎng)老金投資，以收定支，有助于應(yīng)對(duì)人口老齡化到來時(shí)的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)。第二，傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付模式對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存在“擠出效應(yīng)”，減少了資本積累，阻礙經(jīng)濟(jì)增長，并因此降低了資本/工人比率，導(dǎo)致生產(chǎn)率下降，工資降低，一定程度上是一種“劫貧濟(jì)富”的分配。第三，基金積累制能通過提高運(yùn)營效率來增進(jìn)社會(huì)福利。在代內(nèi)再分配上，基金積累制是中性的，甚至能降低基尼系數(shù)、改善傳統(tǒng)模式下的收入分配不平等狀況。并且，當(dāng)“艾倫條件”不再滿足時(shí)，公共養(yǎng)老金制度向基金制轉(zhuǎn)換能改善代際收入分配效率。

上述第一個(gè)觀點(diǎn)實(shí)際上認(rèn)為，基金收益率獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)增長率，積累制似乎不受人口老齡化與低經(jīng)濟(jì)增長的影響。然而，這只是一個(gè)“合成的謬誤”(Fallacy of composition)。實(shí)際上，少子老齡化的結(jié)果是基金的實(shí)際收益率下降，這一點(diǎn)已由巴爾等人給予了理論性的證明?，F(xiàn)收現(xiàn)付制存在“擠出效應(yīng)”的結(jié)論來自新古典經(jīng)濟(jì)增長理論，當(dāng)存在代際財(cái)富轉(zhuǎn)移或在新經(jīng)濟(jì)增長理論下，這一結(jié)論不成立。在收入再分配效率方面，基金制派的觀點(diǎn)忽略了轉(zhuǎn)軌成本，考慮到轉(zhuǎn)軌成本，兩種籌資模式的收益率其實(shí)是一樣的。

國內(nèi)文獻(xiàn)方面，不少學(xué)者主張中國實(shí)行基金積累制。郭樹清與趙耀輝等學(xué)者認(rèn)為，基金積累制對(duì)個(gè)人有明顯的激勵(lì)機(jī)制，通過完全積累，以收定支，不僅可以避免人口老齡化時(shí)養(yǎng)老基金的支付風(fēng)險(xiǎn)，而且形成大量強(qiáng)制性的長期儲(chǔ)蓄，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的資金支持。因此，把個(gè)人賬戶由“空賬”做成實(shí)賬是中國公共養(yǎng)老金制度改革的關(guān)鍵。但更多學(xué)者對(duì)中國實(shí)施基金積累制的必要性與可行性提出了質(zhì)疑：第一，中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)處于動(dòng)態(tài)無效狀態(tài)，并且資本市場不具備養(yǎng)老金投資的條件，目前養(yǎng)老金制度向基金制轉(zhuǎn)軌從時(shí)機(jī)上說并不恰當(dāng)。第二，從人口老齡化與現(xiàn)收現(xiàn)付制的定量關(guān)系上分析，中國的現(xiàn)收現(xiàn)付制仍然是可持續(xù)的。第三，資本市場存在很高的投資風(fēng)險(xiǎn)，很難保證養(yǎng)老基金的收益，積累制并不能解決老年人實(shí)際得到的保障水平不下降的問題，反而加大了支付風(fēng)險(xiǎn)。鄭秉文進(jìn)一步指出，名義賬戶制能夠避免基金積累制下的轉(zhuǎn)軌成本問題，能提供更加安全可靠的收益，具有較高的透明度與較好的可攜帶性，有利于擴(kuò)大保障的覆蓋面，是建立養(yǎng)老保障長效機(jī)制的理性選擇。

對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兩種籌資模式——現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累孰優(yōu)孰劣以及如何選擇的問題，理論界不乏討論，20世紀(jì)末、21世紀(jì)初該問題一度成為爭論的熱點(diǎn)。但我們并非從無到有建立養(yǎng)老金制度，包括中國在內(nèi)的世界上大多數(shù)國家在養(yǎng)老金制度建立之初就采用了現(xiàn)收現(xiàn)付制模式。養(yǎng)老金制度的初始模式對(duì)于改革成效有著決定性的影響。因此，站在轉(zhuǎn)軌的角度來考慮養(yǎng)老金制度的模式改革問題尤為重要。迄今為止，鮮有文獻(xiàn)從轉(zhuǎn)軌的角度分析養(yǎng)老金制度改革，一系列問題有待厘清：養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌究竟為我們提供一個(gè)怎樣的運(yùn)作機(jī)制？給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來哪些影響？養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌能否如基金制派所宣稱的可以提高市場效率、增進(jìn)社會(huì)福利？筆者嘗試通過考察養(yǎng)老金制度向基金制轉(zhuǎn)軌的實(shí)質(zhì)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，拓展對(duì)轉(zhuǎn)軌問題的理論認(rèn)識(shí)，彰顯中國實(shí)施名義賬戶制養(yǎng)老金制度的必要性并提出相應(yīng)的制度架構(gòu)。

二、養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌的實(shí)質(zhì)

在基金積累制或部分基金制的實(shí)施效果中，轉(zhuǎn)軌成本是一個(gè)關(guān)鍵的因素。因?yàn)閷?duì)由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)化為基金積累制的部分，年輕人需要為自己的基金積累制賬戶繳費(fèi)，不再為舊制度下被轉(zhuǎn)換的現(xiàn)收現(xiàn)付制賬戶繳費(fèi)，這必然造成巨額的養(yǎng)老金缺口，同時(shí)代老年人的養(yǎng)老金卻仍然需要年輕人來解決。于是，年輕人既要負(fù)擔(dān)同期老年人的養(yǎng)老金支付，又要為自己將來的養(yǎng)老金繳費(fèi)，形成二重負(fù)擔(dān)。而且，由于養(yǎng)老金缺口資金數(shù)額之大，轉(zhuǎn)軌成本的消化不是一代年輕人所能承受的，而是由轉(zhuǎn)軌后各代人共同擔(dān)負(fù)的一個(gè)漫長的過程。

對(duì)于轉(zhuǎn)軌造成的巨額養(yǎng)老金缺口，國家需要采取有效的措施籌措資金加以解決。不少學(xué)者建議發(fā)行國債(孫祁祥，2001)或稅收渠道(王燕，2000)來解決。顯而易見，如果能用稅收或其他非赤字財(cái)政手段來解決養(yǎng)老金缺口問題，就不需要進(jìn)行模式轉(zhuǎn)換去解決養(yǎng)老金支付危機(jī)，只需要求養(yǎng)老金制度能夠提供對(duì)繳費(fèi)主體的激勵(lì)，支付困境的問題就能得到解決。因?yàn)檗D(zhuǎn)軌分流一部分養(yǎng)老金繳費(fèi)，導(dǎo)致養(yǎng)老金的缺口規(guī)模更大。對(duì)于轉(zhuǎn)軌成本的解決方式，可以排除非赤字財(cái)政手段(如征稅、劃撥國有股、發(fā)行福利彩票等)，我們不妨以發(fā)行國債為例來討論。轉(zhuǎn)軌過程的資金流向如圖1。其中，①②③④項(xiàng)為第一期(轉(zhuǎn)軌期)的資金流向，用單箭頭表示，⑤⑥⑦⑧項(xiàng)為第二期的資金流向，用雙箭頭表示。養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌時(shí)處于工作期的一代將資金②交給國家用作專項(xiàng)投資④，進(jìn)入資本市場投資或購買專項(xiàng)國債，投資回報(bào)⑥在第二期即為工作一代的養(yǎng)老金⑧。為了彌補(bǔ)轉(zhuǎn)軌造成的養(yǎng)老金缺口，國家發(fā)行國債取得資金①作為退休一代的養(yǎng)老金給付③，這部分資金并未在經(jīng)濟(jì)中運(yùn)營增值，第二期只有再次發(fā)行國債來償還，取得資金⑤給付國債本息⑦，兌現(xiàn)當(dāng)初的支付承諾。由于經(jīng)濟(jì)中仍存在國債，如果不是用稅收或其他財(cái)政手段來填補(bǔ)這一債務(wù)缺口，這一過程將一直延續(xù)。

對(duì)于這一過程，我們完全可以換一個(gè)角度來考察。可以將資金③、④的來源分別視為②、①，退休一代的養(yǎng)老金仍由當(dāng)前工作的一代支付，后者的養(yǎng)老金⑧由下一代的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄支付，如此重復(fù)至各代。于是，資金流①④⑥⑦可以看作一個(gè)獨(dú)立的過程，用虛線的方框標(biāo)示如圖。這一過程我們較為熟悉，其實(shí)質(zhì)就是一個(gè)增加財(cái)政赤字的擴(kuò)張性財(cái)政政策。在整個(gè)轉(zhuǎn)軌過程中，養(yǎng)老金的籌資方式依然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，只不過采取了繳費(fèi)確定型的給付方式。

圖1 養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌的資金流向圖

根據(jù)圖1的分析，我們知道，養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌的實(shí)質(zhì)其實(shí)是“被動(dòng)型赤字財(cái)政政策+繳費(fèi)確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”。在轉(zhuǎn)軌后長達(dá)一代人的工作期，國家都是被動(dòng)地實(shí)施擴(kuò)張性的赤字財(cái)政政策。之所以稱為“被動(dòng)型赤字財(cái)政政策”，是因?yàn)榕c傳統(tǒng)的相機(jī)抉擇的擴(kuò)張性赤字財(cái)政政策不同，政府需要為這一項(xiàng)巨額資金尋找合適的投資渠道，如何能保障其長期穩(wěn)定收益是一個(gè)棘手的難題。而相機(jī)擴(kuò)張的赤字財(cái)政政策是在經(jīng)濟(jì)疲軟的宏觀環(huán)境中主動(dòng)實(shí)施的，其目的是拉動(dòng)內(nèi)需，實(shí)施額度相機(jī)確定，容易確定合適的投資渠道，實(shí)施成本較低。由此看來，向基金積累制轉(zhuǎn)軌的情況下，養(yǎng)老金制度運(yùn)作并沒有從根本上改變原有現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式：經(jīng)濟(jì)中仍然是工作一代贍養(yǎng)退休一代。與轉(zhuǎn)軌前的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式相比，新制度產(chǎn)生的區(qū)別只有兩個(gè)：一是改變了給付方式，由原來的待遇確定型變成了繳費(fèi)確定型，養(yǎng)老金收益來自基金的投資回報(bào)，變得更為不確定；二是聯(lián)系整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來看，決策當(dāng)局不得不采取赤字財(cái)政政策，在宏觀財(cái)政政策運(yùn)用上陷入被動(dòng)的局面。認(rèn)為養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌可以解決養(yǎng)老金支付問題的主張，是把養(yǎng)老金運(yùn)作與整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)割裂開來，可以說不僅是犯了合成的謬誤，而且也犯了“分離的謬誤”。

三、養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響

養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)換為基金制模式會(huì)從宏觀層面與微觀層面給經(jīng)濟(jì)帶來諸多負(fù)面影響，主要表現(xiàn)為對(duì)私人資本的擠出、扭曲競爭性市場與逆向收入再分配等方面。前兩者來自向基金積累制轉(zhuǎn)軌與實(shí)施的整個(gè)過程，后者來自基金積累制的具體實(shí)施階段。

(一)擠出效應(yīng) 為了彌補(bǔ)轉(zhuǎn)軌造成的養(yǎng)老金赤字，國債是被動(dòng)發(fā)行的。從轉(zhuǎn)軌開始的時(shí)刻起，在一代人的繳費(fèi)期國家都要增發(fā)新債，發(fā)行額根據(jù)積累制的賬戶規(guī)模來確定。在許多國家，公共養(yǎng)老金計(jì)劃都是最大的財(cái)政項(xiàng)目，養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致的國債發(fā)行規(guī)模是相當(dāng)可觀的。由于并不能確保經(jīng)濟(jì)在整個(gè)一代人的工作期均處于需求不足的狀態(tài)，存在著大量閑置資金，發(fā)行國債不可避免與私人部門爭奪資金，產(chǎn)生擠出效應(yīng)。在利率市場化環(huán)境下，將通過拉抬市場利率對(duì)私人投資產(chǎn)生負(fù)面影響。對(duì)于這一消極影響，政府難以訴諸赤字貨幣化的手段予以消除，該手段受限于經(jīng)濟(jì)中通貨膨脹的壓力，不是任何時(shí)期都可以使用的。再者，赤字貨幣化的本質(zhì)是征收通貨膨脹稅，如前所述，如果可以采取赤字貨幣化的手段，也就沒有進(jìn)行養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌的必要，直接貨幣化即可解決原有養(yǎng)老金制度的支付缺口問題。“艾倫條件”不再滿足被認(rèn)為是養(yǎng)老金制度摒棄現(xiàn)收現(xiàn)付制，代之以基金積累制的一個(gè)重要理由。這種情況下經(jīng)濟(jì)中的利率高于自然增長率。雖然人口老齡化趨勢導(dǎo)致人口增長率n降低，但這種經(jīng)濟(jì)體中儲(chǔ)蓄不足，利率相對(duì)過高，伴隨養(yǎng)老金體制轉(zhuǎn)軌，國債發(fā)行的規(guī)模不斷增加，國債利率勢必成上升趨勢。一旦國債的利率r高于經(jīng)濟(jì)增長率g，國債發(fā)行的可持續(xù)條件就被打破。這會(huì)向投資者傳遞一個(gè)信號(hào)，即政府無力平衡預(yù)算。隨著人們對(duì)政府償債能力逐漸失去信心，政府將很難通過市場化途徑發(fā)行國債為養(yǎng)老金赤字融資。但養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌造成的赤字規(guī)模是剛性的，為了保持幣值穩(wěn)定，這時(shí)就只有通過行政手段強(qiáng)制發(fā)行國債，直接擠占私人投資。因此，如果說現(xiàn)收現(xiàn)付制存在擠出效應(yīng)的話，向基金制轉(zhuǎn)軌同樣存在擠出效應(yīng)。

另一方面，在公共養(yǎng)老金的投資運(yùn)用上也會(huì)產(chǎn)生對(duì)私人資本的擠出。公共管理下的養(yǎng)老金投資是由政府部門主導(dǎo)來開展的。雖然在某些情況下，公共投資也能產(chǎn)生“擠進(jìn)效應(yīng)”，公共資本投資于某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，改善投資環(huán)境，一定程度上能夠產(chǎn)生正的外部效應(yīng)，提高私人資本的生產(chǎn)能力，擠進(jìn)私人投資。但一般來說，基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)投資周期長，投資回報(bào)率較低。在這方面日本與新加坡的養(yǎng)老金投資均有失敗的例證。公共養(yǎng)老金的性質(zhì)決定了其投資方向有別于傳統(tǒng)意義上的公共投資，養(yǎng)老金投資的目的是獲得高額穩(wěn)定的收益，也就決定了它應(yīng)當(dāng)投資在高回報(bào)率的盈利性項(xiàng)目上，從而勢必造成對(duì)私人資本的擠出。即使在非充分就業(yè)、大量資源閑置的情況下，大規(guī)模養(yǎng)老金投資的擠出效應(yīng)仍難以避免。養(yǎng)老金制度的模式轉(zhuǎn)換以國家負(fù)債為代價(jià)，養(yǎng)老金投資的機(jī)會(huì)成本實(shí)際上就是國債的機(jī)會(huì)收益率。隨著國債發(fā)行的規(guī)模增加，它的邊際機(jī)會(huì)收益率遞增，而養(yǎng)老金投資的邊際回報(bào)率遞減。對(duì)于規(guī)模巨大的養(yǎng)老基金，經(jīng)濟(jì)中并不能保證存在如此之多高回報(bào)的投資項(xiàng)目，能使其投資的邊際回報(bào)率超過發(fā)行國債的邊際機(jī)會(huì)成本。特別地，在政府部門主導(dǎo)下，當(dāng)投資出現(xiàn)低效率，導(dǎo)致其收益低于機(jī)會(huì)成本，最終只有靠自身特許下的壟斷性定價(jià)權(quán)來保障其收益，其實(shí)質(zhì)是一種變相的稅收。從這個(gè)意義上說，公共養(yǎng)老金投資同樣擠出了私人投資與個(gè)人消費(fèi)。

(二)市場扭曲 公共養(yǎng)老金制度的本質(zhì)屬性與首要目標(biāo)是要應(yīng)對(duì)老年收入風(fēng)險(xiǎn)，為全社會(huì)老年人提供安全的收入保障。安全性與穩(wěn)定性是公共養(yǎng)老金制度運(yùn)營的第一目標(biāo)。在基金積累制的運(yùn)作過程中，需要將數(shù)額巨大的公共養(yǎng)老金投入資本市場或直接投資于實(shí)體項(xiàng)目。資本市場的特點(diǎn)是高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)，這一特點(diǎn)顯然與公共養(yǎng)老金制度的運(yùn)營目標(biāo)相沖突，沖突的結(jié)果就是產(chǎn)生市場扭曲、降低資源配置效率。就私人管理的“智利模式”而言，在養(yǎng)老基金投資的委托—代理關(guān)系中，由于存在多個(gè)代理人，為了保障養(yǎng)老金收益的穩(wěn)定性，防范信息不對(duì)稱帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題以及資本市場波動(dòng)帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)，私人管理下養(yǎng)老基金的市場監(jiān)管非常重要。出于自身金融環(huán)境與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性等因素考慮，實(shí)施基金積累制的大多數(shù)國家只能采用嚴(yán)格的限量監(jiān)管模式。這除了會(huì)使公共養(yǎng)老金的投資渠道受到限制，最終影響投資回報(bào)率之外，嚴(yán)格的投資限制政策與規(guī)模經(jīng)濟(jì)方面的因素有可能使養(yǎng)老基金向少數(shù)幾家大公司集中，形成壟斷趨勢。在智利，一系列投資限制政策使養(yǎng)老金投資集中在為數(shù)不多的幾十家大公司，并且，制度建立之初的20多家養(yǎng)老基金公司至2005年僅剩6家，其中3家大公司占據(jù)市場份額的70%以上，養(yǎng)老基金行業(yè)成為一個(gè)被扭曲的市場，市場競爭效率受到明顯影響。

在公共管理的中央公積金模式下，養(yǎng)老金由國家集中管理，基金投資由國家統(tǒng)一運(yùn)作。由于國家承擔(dān)養(yǎng)老金投資最低收益保障的風(fēng)險(xiǎn)，國家干預(yù)資本市場的市場化運(yùn)作不可避免。養(yǎng)老基金一旦成為大股東，政府部門就可能進(jìn)入公司董事會(huì)，即使沒有進(jìn)入董事會(huì)也可以使用投票權(quán)來施加影響，直接或間接地對(duì)公司的經(jīng)營決策及其治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)。干預(yù)的結(jié)果很可能就是導(dǎo)致資源誤置，甚至裙帶關(guān)系泛濫。另一方面，養(yǎng)老金投資使政府自身處于作為養(yǎng)老金資產(chǎn)受托人和制度監(jiān)管人之間，以及投資決策者和社會(huì)管理者之間的利益沖突之中，最終可能導(dǎo)致以政治目標(biāo)代替經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，使得資源的市場配置機(jī)制扭曲，降低投資效率。事實(shí)上，進(jìn)行養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌，如果不能將養(yǎng)老金進(jìn)行市場化運(yùn)作，在轉(zhuǎn)軌過程中為養(yǎng)老金籌資而強(qiáng)制性地大規(guī)模發(fā)行國債、擠出私人資本的同時(shí)，就已經(jīng)造成了資源配置的扭曲。

中國的資本市場尚不完善。這一完善需要一個(gè)時(shí)間過程，不可能一蹴而就。養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)為基金積累制模式，不宜采取私人管理的模式將養(yǎng)老金投入資本市場運(yùn)作，可能的選擇是采取公共管理下的投資方式。大規(guī)模的養(yǎng)老金投資將意味著政府直接參與市場運(yùn)作，增加政府對(duì)資源的占有規(guī)模和控制程度，減少私人企業(yè)和個(gè)人對(duì)資源的占有和控制。這對(duì)于有著特殊二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)各占半壁江山)的中國來說，實(shí)質(zhì)上就是增加市場經(jīng)濟(jì)中的國有化程度，促使國有行業(yè)擴(kuò)張，最終給市場效率與就業(yè)格局帶來負(fù)面影響，加重當(dāng)前悄然惡化的初次收入分配格局。

(三)逆向收入再分配

在收入再分配方面，基金積累制并非如有的學(xué)者所言，每個(gè)人為自己的未來積累財(cái)富，多繳多得，是一種中性的收入再分配。相反地，基金制導(dǎo)致逆向的收入再分配。對(duì)于公共管理下的投資方式，投資決策由行政方式?jīng)Q定。政府部門作為養(yǎng)老金投資主體，集監(jiān)管者與投資者于一身，既非受益主體，也非投資風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。激勵(lì)—約束機(jī)制的缺乏使得它沒有降低成本的動(dòng)力，卻極有可能追逐自身利益，造成養(yǎng)老金的損失與社會(huì)資源的浪費(fèi)。這一現(xiàn)象背后隱含的結(jié)果，就是養(yǎng)老金制度參保成員與養(yǎng)老金投資相關(guān)參與主體之間的隱性收入再分配。在具有優(yōu)良監(jiān)管環(huán)境的新加坡，據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)的有關(guān)資料估計(jì)，“中央公積金”的行政管理當(dāng)局“中央公積金局”(SGIC)在整個(gè)20世紀(jì)90年代的年均收入至少是10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于記入“中央公積金”賬面3.35%的名義收益率。實(shí)際上，政府一直在通過其投資公司和其他政府控制下的公司進(jìn)行中央公積金投資，然而，這些基金到底投資何處、業(yè)績?nèi)绾?、有什么投資規(guī)定等信息，公積金成員很難確切獲得。公共養(yǎng)老金制度成員大部分是普通勞動(dòng)者，不利的收入再分配結(jié)果由此產(chǎn)生。其他經(jīng)濟(jì)體的情況我們未及考察，從新加坡的情況來看，逆向收入再分配的結(jié)果可見一斑。

來源：《學(xué)術(shù)月刊》2011年第6期

責(zé)任編輯：奇奇