第一篇：劉勝軍：中國人大四大權(quán)力虛置的原因

兩會，指的是“全國人民代表大會”和“中國人民政治協(xié)商會議”這兩個機構(gòu)，一般用來指在每年第一季度舉行的全國人民代表大會會議和中國人民政治協(xié)商會議全國委員會會議。兩會每5年稱為一屆，每年會議稱X屆X次會議。由于兩個會議基本上在每年初春的大致相同時段召開，故簡稱兩會。兩會作為一特定指稱的簡語，現(xiàn)已被媒體廣泛使用。2014年”兩會“是指于3月3日召開的中國人民政治協(xié)商會議第十二屆全國委員會第二次會議和3月5日召開的第十二屆全國人民代表大會第二次會議。劉勝軍：中國人大四大權(quán)力虛置的原因

中歐陸家嘴國際金融研究院執(zhí)行副院長 劉勝軍 為英國《金融時報》中文網(wǎng)撰稿

一年一度的中國“兩會”召開在即。“兩會”是國人政治生活中的一件大事，也是民眾參政議政的主要機制。但正如中央黨校鄧聿文所指出的，“不僅政府不太重視人大的監(jiān)督，人大自身也不愿去、不敢去監(jiān)督政府的工作，久而久之，就形成一種惡性循環(huán)，最后的結(jié)果便是人大在國家政治和經(jīng)濟生活中的邊緣化，起不到自己本應起到的作用”。全國人大常委吳曉靈在中國經(jīng)濟50人論壇發(fā)言時表示：“應強化人民代表大會的職能。每次方案提出來了，工作到底做得怎么樣，并沒有人來問責。我們每一次其實都是在那兒學習報告”。

依據(jù)中國《憲法》規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機關。習近平在紀念憲法實施30周年大會上說：“憲法的生命力在于實施，憲法的權(quán)威在于實施”。而做實人大權(quán)力，應成為實施憲法的關鍵一步。

做實人大權(quán)力，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的關鍵。近年來此起彼伏的空氣污染、水污染、食品安全問題警示我們：經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已經(jīng)刻不容緩。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，簡而言之，就是要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：第一，從低水平的制造轉(zhuǎn)向創(chuàng)新；第二，從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向消費驅(qū)動。

這兩個轉(zhuǎn)變的核心障礙，都在于“大政府”。一方面，政府掌握了太多審批權(quán)、資源支配權(quán)，對微觀經(jīng)濟活動的干預不斷加強，甚至出現(xiàn)了地方政府公司化的現(xiàn)象。這無疑扭曲了企業(yè)的激勵機制，導致企業(yè)熱衷于尋租，“搞關系”成了很多企業(yè)的核心競爭力，極大地扼殺了企業(yè)家精神和企業(yè)的創(chuàng)新能力。

另一方面，政府部門無序膨脹、人員臃腫、三公消費驚人。一個社會由三個部分組成：個人、企業(yè)和政府。其中，只有企業(yè)和個人創(chuàng)造價值，政府部門不直接創(chuàng)造任何價值，它是為了維護社會秩序而不得不存在的“必要之惡”。因此，政府部門人員越少約好、權(quán)力越小越好。當下，“大政府”加大了公眾負擔，已經(jīng)成為影響公眾消費能力的重大包袱。正如中紀委前副書記劉錫榮感慨的：中國人民再勤勞，也養(yǎng)不起這么多官啊！

實現(xiàn)“大政府”向“小政府”的轉(zhuǎn)變，“經(jīng)濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉(zhuǎn)變，是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的關鍵。但問題是政府部門不愿意自動放棄權(quán)力。結(jié)果出現(xiàn)了越改革，政府部門權(quán)力越大的尷尬局面。究其根本，不能指望政府部門“自覺放權(quán)”，而是要借助權(quán)力制衡的機制。而全國人大，正是現(xiàn)成的制衡機制。人大權(quán)力虛置的原因

從理論上講，全國人大擁有四項關鍵權(quán)力：立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、選舉任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。但由于歷史的原因，沒有很好地得到落實。

1、立法權(quán)。在1980年代，由于改革開放進展比較快，修法來不及，人大把立法權(quán)力下放給國務院。這畢竟是特殊時期的安排，不宜常態(tài)化。而且，有些立法的目的就是要規(guī)制政府部門的權(quán)力（例如預算法、稅法），因此不能讓行政部門主導立法。

2、重大事項決定權(quán)。政府預算等重大事項需要全國人大批準。預算詳細的披露，是進行審批的必要條件。但現(xiàn)在政府預算非常之粗。預算的科目：類、款、項、目。很多信息只披露到“款”，根本無法實行監(jiān)督。陽光是最好的防腐劑，只有詳盡披露預算，才能堵住三公消費的黑洞，遏制腐敗。

3、選舉任免權(quán)。既然人大任命了各個部的部長，部長就有義務接受人大的質(zhì)詢，并對那些失責的官員進行問責。目前這種一年一度的大會、讀報告的形式，失去了質(zhì)詢和問責的本來意義。即便有官員被人大免職，也都屬于官員因貪腐落馬后的“事后追認”。

4、監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督法律和預算的執(zhí)行，監(jiān)督官員的行為，都是憲法賦予人大的權(quán)力。雖然社會出現(xiàn)了嚴重的腐敗、污染、食品安全、“三公”經(jīng)費超標等問題，但從未有高層官員受到全國人大的問責。

正是由于上述原因，人大權(quán)力被虛置，難以發(fā)揮制約行政權(quán)力的應有作用。這進而導致政府部門在利益裹挾之下，不斷以“改革”的名義擴權(quán)，使得中國經(jīng)濟陷入了“半市場半統(tǒng)治”的尷尬境地，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型難以取得實質(zhì)性進展。人大制度如何創(chuàng)新？

如今中國社會矛盾日趨激化，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已刻不容緩，“做實人大權(quán)力”已經(jīng)成為不容拖延的議題，成為落實憲法的關鍵著力點。

1、人大要理直氣壯地“硬起來”。全國人大作為最高權(quán)力機關的權(quán)力，是憲法明確賦予的，人大代表依法行使權(quán)力，才能對得起民眾的委托。是中國唯一一位連任55年的人大代表申紀蘭自豪地說：“自己55年來從來沒投過反對票”。這樣的觀念，是對人大權(quán)力的羞辱。一個值得肯定的案例是：2010年廣州市就實施了《廣州市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項辦法》，通過逐一列舉的方式，將11條重大事項由原來的“政府決定”變?yōu)?“人大常委會決定”，使之成為一種可操作性更強的權(quán)力，特別是對政府越權(quán)決定可撤銷的規(guī)定，保障了人大決定權(quán)的落實。今后，凡是涉及民生的重大事項，如公交票價調(diào)整，修路、建橋、建垃圾焚燒廠等的決策等，都應向市人大常委會報告并由人大常委會討論決定。人大，要有充分的自信去行使權(quán)力。

2、應強化程序性約束。一些關系國計民生的重大決策，應該經(jīng)過充分的討論后提交人大表決。1992年4月3日,七屆全國人大五次會議表決通過關于興建三峽工程的決議。這是第一次也是惟一一次由全國人大表決通過一個工程項目。其實，類似高鐵、南水北調(diào)、四萬億這樣的特別項目，都應該提交人大表決，以此來約束政府部門的投資沖動，確?？茖W決策。

3、常態(tài)化的聽證和質(zhì)詢制度。在次貸金融危機、駐利比亞大使館遇襲等一系列事件中，美國國會頻繁舉行聽證會，接受聽證的既有學者和專家，也有美聯(lián)儲主席、國務卿這樣的官員。聽證既是問責的過程，也是實現(xiàn)公眾知情和參與的重要機制。面對污染、腐敗、食品安全等觸目驚心的現(xiàn)狀，全國人大理應舉行大量的聽證和質(zhì)詢，推動政府部門的積極作為。

4、改革提案的產(chǎn)生機制。每年兩會，人大代表的提案都成為社會關注熱點。但是，大量提案其實都是人大代表的“個人作品”，科學性、代表性都存在不少問題。建議今后在選舉產(chǎn)生人大代表的過程中，人大代表應該提出自己的提案，并以此來爭取選民的投票支持。不然，選民投票時就會變得無所適從。這樣產(chǎn)生的提案，才能真正代表民意。此外，應鼓勵人大代表設立辦公室，建立聽取人民意見的常態(tài)機制。全國人大常委吳曉靈曾說：“如果我們認真把人民代表大會做實，就可以進入到有序改革的軌道上來?！逼诖舜笾贫鹊膭?chuàng)新，能夠成為“習李新政”的體制性突破口，為后續(xù)的體制改革保駕護航。

（注：本文僅代表作者本人觀點。）