第一篇：3論行政法治原則

論行政法治原則

行政法治的核心是控制行政權(quán)力，行政法治的形式標(biāo)準(zhǔn)是：第一，一切權(quán)力行為必須遵守法律，政府剝奪公民自由和權(quán)力時(shí)，必須指出自己的行為的法律根據(jù)；第二，行政行為必須有有正當(dāng)?shù)姆沙绦?，不按照正?dāng)?shù)姆沙绦虿坏貌粍儕Z相對(duì)人的生命自由和財(cái)產(chǎn)；第三，應(yīng)當(dāng)具備保證司法審查的機(jī)構(gòu)和職業(yè)。

行政法治原則的功能是指行政法治原則在行政法律關(guān)系領(lǐng)域即將或已經(jīng)發(fā)生的影響。從行政法治原則的內(nèi)涵來看,筆者認(rèn)為,行政法治原則具有以下幾個(gè)方面的功能: 第一，對(duì)法律創(chuàng)制紕漏的補(bǔ)充功能，就是說行政法治原則在行政法規(guī)范出現(xiàn)瑕疵和漏洞時(shí),行政法治原則可以直接作為行政法適用，對(duì)法律創(chuàng)制過程中不可避免的疏漏加以彌補(bǔ)。

第二，對(duì)行政權(quán)力行使者的監(jiān)督控制功能，即監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的功能。

第三，對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)功能，是指保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受越權(quán)和超權(quán)力行使侵害的功能。

第四，對(duì)行政法律關(guān)系當(dāng)事人的平衡功能，就是說行政法律關(guān)系的當(dāng)事人訴訟地位平等，公平公正的調(diào)整雙方當(dāng)事人的關(guān)系，有利于實(shí)現(xiàn)雙方良性互動(dòng)。第五，對(duì)行政職權(quán)行駛的效率功能，法定化程序化的行政模式，便于加強(qiáng)行政法治原則對(duì)行政職權(quán)的全面控制，也有助于提高行政效率效能，產(chǎn)生社會(huì)效益。

依法行政原則(行政合法性原則)是指行政權(quán)力的設(shè)定，行使必須依據(jù)法律，符合法律而不是與法律相抵觸。它僅僅是行政法治原則的一個(gè)方面?！靶姓ㄖ巍钡膶哟闻c境界及要求高于“依法行政”,“依法行政”易給人造成一種該概念僅具有法律工具意義的感覺。自黨十五大以來對(duì)“依法行政”提法的明確，“依法治國(guó)”概念的提出，我們并不能僅僅停留在字面意義上來理解“依法行政”,而應(yīng)從實(shí)質(zhì)意義的法治這一深層次角度來理解“依法行政”。而“法治行政原則”，是法治原則在行政法上體現(xiàn)的結(jié)果。實(shí)質(zhì)意義上的法治行政原則要求而言其應(yīng)包括以下四個(gè)方面:①政府行政皆應(yīng)有組織法上的依據(jù);②政府行政原則上應(yīng)有行為法上的依據(jù)，包括依據(jù)法律原則;③政府所守之法為合乎理性之法;④政府違法應(yīng)負(fù)法律責(zé)任。由此可見，“依法行政”與“法治行政”不僅是提法上的差異，更為關(guān)鍵的是代表了兩種法治主義。其實(shí)質(zhì)仍是“法制”與“法治”論戰(zhàn)的延續(xù)。然而如果把“依法行政”從實(shí)質(zhì)上來看，在一定意義上“依法行政”又和“法治行政”是相同的。筆者認(rèn)為，“依法行政”、“法治行政”與“行政法治”，三者是必須要統(tǒng)一的，它們分別屬于社會(huì)主義法治正義精神的三個(gè)不同層面，即法治的程序正義、形式正義、和實(shí)質(zhì)正義?！耙婪ㄐ姓敝饕v的是行政權(quán)力的設(shè)定和行使都必須以法律為依據(jù)，達(dá)到程序意義上的“合法行政”；“法治行政”不僅要求行政權(quán)力的設(shè)定和行使都必須以法律為依據(jù)，而且要符合社會(huì)公序良俗、倫理道德，做到形式上的公平正義；而“行政法治”不僅要有前兩者的基本要求，而且還要在現(xiàn)實(shí)和理想的追求上達(dá)到統(tǒng)一和升華，使之成為實(shí)質(zhì)意義上的公平正義?？傊徽撌恰耙婪ㄐ姓?、“法治行政”作為原則性要求最終而且必須要以“行政法治原則”這一實(shí)質(zhì)性正義要求為靈魂歸宿。

行政法治原則有以下必要性：

(一)行政國(guó)的出現(xiàn)需要行政法治原則加以控制

（二）法治國(guó)的成立需要行政法治原則加以控制 目前,我國(guó)社會(huì)正處在一個(gè)從人治走向法治的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上,行政法治也還只是處于起步階段。這種現(xiàn)狀表明我們要實(shí)現(xiàn)行政法治還有十分艱巨的任務(wù)。就現(xiàn)實(shí)條件而言,無論是在制度上,還是在人們的思想觀念上都需要?jiǎng)?chuàng)新。我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)和完善：

（一）行政法律、法規(guī)及政策的形成，需要加強(qiáng)公眾參與的力度，使行政法治所依之法更加科學(xué)民主

（二）行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到必要的約束

（三）改革現(xiàn)行行政司法體制，建立相對(duì)獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)

（四）健全我國(guó)公務(wù)員制度，轉(zhuǎn)變公務(wù)員觀念

行政法治原則是法治實(shí)質(zhì)的、核心的原則，在實(shí)質(zhì)法治實(shí)現(xiàn)的時(shí)候,程序法治和形式法治的精神依然被保留著,并成為實(shí)質(zhì)法治的最基本要求和最基礎(chǔ)的狀態(tài),成為實(shí)質(zhì)法治的構(gòu)成部分。一定要摒棄實(shí)質(zhì)法治是對(duì)程序法治與形式法治的否定的觀點(diǎn)。實(shí)質(zhì)法治是程序法治和形式法治質(zhì)的飛躍的表現(xiàn)與成果,是程序法治、形式法治的升華,但是它并不是對(duì)他們的簡(jiǎn)單否定。在實(shí)質(zhì)法治實(shí)現(xiàn)的時(shí)候,程序法治和形式法治就蘊(yùn)涵其中。我們只有在程序意義、形式意義和實(shí)質(zhì)意義三個(gè)層次上全面實(shí)現(xiàn)法治,使“依法行政”“法治行政”與“行政法治”這一法治的核心原則統(tǒng)一的前提下，整體的法治才可能得以建立或者實(shí)現(xiàn)。

第二篇：論依法行政的基本原則---法治行政

論依法行政的基本原則---法治行政

2004年3月22日,國(guó)務(wù)院印發(fā)了一個(gè)具有重大歷史意義的文件———《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,確立了建立法治行政,打造法治政府的總目標(biāo)。為此,我國(guó)在依法行政的基礎(chǔ)上提出了更高的目標(biāo)和價(jià)值追求———法治行政。從1993年十四屆三中全會(huì)第一次提出依法行政的概念以來,在十多年來依法行政實(shí)踐中,我們都知道依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵,而沒有明確依法行政的目標(biāo)是什么。通過十多年依法行政實(shí)踐,法治行政作為法治國(guó)家的必然要求和組成部分,也日益被人們所接受和重視,我們國(guó)家逐漸明確了法治行政是依法行政的目標(biāo),依法行政是實(shí)現(xiàn)法治行政的途徑。我國(guó)當(dāng)前主要還是“依法行政”,這是針對(duì)我國(guó)政府機(jī)關(guān)長(zhǎng)期缺乏依法辦事的習(xí)慣,有必要加以強(qiáng)調(diào)。但“依法行政”(實(shí)現(xiàn)法治行政)也是必然的趨勢(shì)。

一、依法行政的基本原則---法治行政的基本內(nèi)涵

法治行政意識(shí)既然是行政領(lǐng)域的法治意識(shí),其內(nèi)涵就應(yīng)當(dāng)是法治意識(shí)與行政本質(zhì)規(guī)定(社會(huì)資源的分配樞紐,國(guó)家強(qiáng)制力的執(zhí)行機(jī)構(gòu))的互滲和融合,是法治精神融化于行政主、客體的觀念和行為之中而形成的社會(huì)意識(shí)。依此思路,它應(yīng)包含公共意識(shí)、法制和法律至上意識(shí)、正義意識(shí)三大要素。

(一)公共意識(shí)。這是法治的首要原則———民主原則在公共行政領(lǐng)域的展現(xiàn),也是公共行政的基本價(jià)值所在。如果沒有公共意識(shí),法治行政就失去了基礎(chǔ)。

公共意識(shí)體現(xiàn)行政權(quán)力的公共性質(zhì)。這種公共性質(zhì)的實(shí)現(xiàn),一方面要求政府和行政人員必須以公民的公共利益為一切行政行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,另一方面也要求公民能夠從“人民主權(quán)”的觀念出發(fā),視權(quán)力為天下公器,積極參加公共生活,勇于行使自己知政、參政、從政、督政的民主權(quán)利。公共意識(shí)是隨著市民社會(huì)的興起而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。在前資本主義時(shí)代,階級(jí)統(tǒng)治采取赤裸裸的專制形式,官場(chǎng)通行的是視老百姓為草芥的役民殘民意識(shí)?！肮僦髅衿汀睂?duì)他們來說是天經(jīng)地義。儒家雖標(biāo)榜“民為邦本”,甚至宣示“民為重,社稷次之,君為輕”,但目的乃在“本固邦寧”即鞏固封建統(tǒng)治。所以講了幾千年也沒有設(shè)計(jì)出任何以民眾的公意制約君主及其朝廷專制權(quán)力的制度性設(shè)施。民眾只是在替朝廷納稅貢賦服役時(shí)才是“本”,作為“人”、作為“民”都不過是“末”。近代啟蒙思想家揭橥“主權(quán)在民”,認(rèn)為政府是民眾為了管理公共事務(wù)而建立和供養(yǎng)起來的,其職責(zé)只是辦好公共事務(wù)。而市民社會(huì)以社團(tuán)及其公共生活為組織形式和活動(dòng)空間,以“人民主權(quán)論”為思想武器,經(jīng)過長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)才逐步爭(zhēng)得制約和監(jiān)督政府的權(quán)力。在這個(gè)過程中,公民擁有各種天然不可剝奪權(quán)利的意識(shí),“納稅人供養(yǎng)政府,政府替納稅人辦事”的意識(shí),公民有權(quán)組織各種團(tuán)體爭(zhēng)取和維護(hù)自己權(quán)益的意識(shí),才逐步生長(zhǎng)起來。這就是公共意識(shí)。但資本主義的私有制使其政府的公共性在很大程度上流于形式,在許多事關(guān)公民根本利益的問題上經(jīng)常背離公共意志。

(二)法制和法律至上的意識(shí)。這實(shí)際上是一個(gè)如何看待法制、法律在行政中的地位問題。是依靠法律制度還是依靠統(tǒng)治者的智慧和德行來治國(guó),在東西方都有有過長(zhǎng)期的 爭(zhēng)論。而近現(xiàn)代的歷史經(jīng)驗(yàn)無可辯駁地證明,還是應(yīng)該依靠完善的行政法律制度來治國(guó)更可靠些。行政法制主要包含以下一些內(nèi)容:關(guān)于行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員構(gòu)成的立法和規(guī)定;關(guān)于行政機(jī)構(gòu)和人員的權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)的立法和規(guī)定:關(guān)于行政程序和工作制度的立法和規(guī)定;關(guān)于行政機(jī)構(gòu)和人員及其行政行為的約束和監(jiān)督的立法和規(guī)定,等等。有了完備的法制只是一種基礎(chǔ)和前提,更重要的是法律是否至上,是否能夠超越權(quán)力、金錢、感情等法外因素的干擾。法治的真精神,恰恰在于法律至高無上,無人可以例外,因?yàn)閺倪壿嬌险f,只要有一人可以超越法律,他就可能把其他人變成自己的奴隸。所以從法治的歷史淵源看,其特別針對(duì)的恰恰是專制國(guó)王。當(dāng)然,在中國(guó)兩千多年的封建社會(huì)中,占統(tǒng)治地位的畢竟是儒家的德治或禮治的思想,這種思想主張以德教引導(dǎo)君主,以“天命所歸”提高君主的責(zé)任感,以“天象示警”約束君主的行為。它不像法家那樣重視法制,更不可能從立法上限制君主的專制權(quán)力。近代資產(chǎn)階級(jí)極為注重法制和法律至上,美國(guó)著名法學(xué)家潘恩說得好:在專制政府中國(guó)王便是法律,而在自由國(guó)家中法律便應(yīng)該成為國(guó)王。資產(chǎn)階級(jí)強(qiáng)調(diào)法制和法律至上,起初是為了對(duì)抗和限制王權(quán),在資產(chǎn)階級(jí)掌握政權(quán)后則主要是為了調(diào)節(jié)本階級(jí)的內(nèi)部矛盾,使本階級(jí)的根本利益不因個(gè)別集團(tuán)的特殊利益而受到破壞;并以此封堵工人階級(jí)對(duì)資產(chǎn)階級(jí)根本利益的挑戰(zhàn)。在資產(chǎn)階級(jí)民主的前提下,它對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和體制改良起著不可忽視的作用。

(三)正義意識(shí)。正義是人類普遍認(rèn)同的崇高價(jià)值。在中國(guó),傳統(tǒng)上更多地用公平、公正、公道、義來標(biāo)示正義;在古希臘,它是公認(rèn)的“四美德”之一。近代德國(guó)工人階級(jí)最早的階級(jí)組織、“共產(chǎn)主義者同盟”的前身就取名“正義者同盟”。恩格斯在論及共產(chǎn)主義者同盟的歷史時(shí)曾說,正義者同盟時(shí)期“平等、博愛、正義還有助于克服一切理論上的困難”。然而,正像對(duì)傳統(tǒng)的所有政治的和道德的觀念都要采取階級(jí)分析一樣,馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中,也以“任何一個(gè)時(shí)代的統(tǒng)治思想始終都不過是統(tǒng)治階級(jí)的思想”的分析來斷然拒絕資產(chǎn)者關(guān)于共產(chǎn)黨人要廢除自由、正義等人類“永恒的真理”的責(zé)難。當(dāng)然,這種拒絕并不是取消正義這一理念,而是以工人階級(jí)的歷史使命“推翻剝削階級(jí)”、“解放全人類”來重新規(guī)范正義。正是在這個(gè)意義上,毛澤東說:“我們的事業(yè)是正義的,正義的事業(yè)是任何敵人也攻不破的”。但無庸諱言,經(jīng)典作家們并沒有對(duì)正義問題作系統(tǒng)的清理和闡發(fā),倒是西方思想界的各個(gè)流派,從自由主義、社會(huì)民主主義到西方馬克思主義都有不少論說,而其中影響最大的當(dāng)推約翰·羅爾斯,他的代表作《正義論》認(rèn)為,“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣??法律和制度,不管她們?nèi)绾斡行屎陀袟l理,只要它們不正義,就必須加以改造或廢除?！彼J(rèn)為,社會(huì)正義指的首先是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等制度的正義。社會(huì)正義有兩個(gè)基本的原則,“第一原則:每個(gè)人都擁有一種與其他人的類似自由相容的具有最廣泛之基本自由的平等權(quán)利。第二原則:社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排,以使人們有理由期待它們對(duì)每一個(gè)人都有利,它們所附屬的崗位和職務(wù)對(duì)所有人開放?！备?jiǎn)明地說,就是一種正義的社會(huì)制度首先必須使每個(gè)人與其他人一樣享有同等的自由權(quán)利,他稱之為“平等的自由”原則。其次是社會(huì)資源的分配必須正視個(gè)人的稟賦和生存環(huán)境的差異而傾斜于弱勢(shì)群體,但又應(yīng)做到使其他人覺得有利而能容忍,他稱之為“差異原則”。這些原則運(yùn)用于以私有制為基礎(chǔ)的資本主義國(guó)家客觀上會(huì)起到掩蓋階級(jí)剝削的作用,但 仍可借鑒運(yùn)用于公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家。

正義原則在行政領(lǐng)域的體現(xiàn),可以從行政主體和行政客體兩個(gè)角度來看。從行政主體政府的角度看,首先,它既有義務(wù)執(zhí)行代表民意的議會(huì)制定的憲法和法律,又擁有制定行政法規(guī)或規(guī)章的權(quán)力。它在執(zhí)行憲法和法律時(shí)固然應(yīng)該注入正義意識(shí),以符合和體現(xiàn)憲法和法律本身所蘊(yùn)含的正義精神;在制定行政法規(guī)、規(guī)章并予執(zhí)行時(shí)也應(yīng)該以正義原則作為出發(fā)點(diǎn)。其次,無論是憲法、法律、法規(guī)、條例或者規(guī)章,都不可能完全、及時(shí)地適應(yīng)發(fā)展著的社會(huì)生活提出的立法要求,因此,政府及其行政人員在面對(duì)既有法的規(guī)定未能適用而行使自由裁量權(quán)時(shí),尤其需要堅(jiān)持正義原則。從行政客體的角度看,(行政客體指行政行為所及的廣義對(duì)象,包括除行政機(jī)構(gòu)及其人員之外的所有公民,還包括行政機(jī)構(gòu)及其人員中的行政相對(duì)方。這里專指前者。)首先,在行政立法過程中,它應(yīng)意識(shí)到有權(quán)通過各種渠道,表達(dá)自己的正義訴求,以防止立法侵犯自己的權(quán)利,爭(zhēng)取立法增進(jìn)自己的利益。其次,在行政執(zhí)法過程中,行政客體則應(yīng)以正義的眼光審視行政行為,當(dāng)自身合法權(quán)益受到侵犯時(shí),理直氣壯地維護(hù)自己的權(quán)益;當(dāng)行政主體行使自由裁量權(quán)卻有所偏頗甚至事涉腐敗時(shí),則更應(yīng)勇于行使議政、督政的權(quán)利,糾正偏頗,揭露腐敗,使行政執(zhí)法回到正義的軌道上來。中國(guó)傳統(tǒng)上所極為看重的公正、公道,明顯包含著正義的內(nèi)容,但公眾關(guān)注的主要是道德正義,而不是制度正義。也就是說,他們更多地關(guān)注官吏在行政執(zhí)法(在古代還包括司法)具體行為中的公道與否,而不是這些行為背后的法律制度正義與否。所以,中國(guó)古代有極發(fā)達(dá)的清官崇拜和義俠崇拜,但卻從來沒有制度崇拜和法律崇拜,就連統(tǒng)治者本身也很少以制定了那些制度或法律夸耀于人。其中的主要原由,乃在中國(guó)古代法律中權(quán)利和義務(wù)的嚴(yán)重失衡,表現(xiàn)為極為露骨的帝王權(quán)利取向和民眾義務(wù)取向,民法的缺失和刑法的獨(dú)大即說明了這一點(diǎn)。既然制度和法律不能體現(xiàn)維護(hù)民眾權(quán)益的正義,當(dāng)然就只能使人畏而避之,而不是崇而拜之了。

二、當(dāng)前我國(guó)在法治行政意識(shí)方面存在的不足

（一）公共意識(shí)方面

社會(huì)主義國(guó)家的政府以“為人民服務(wù)”為最高宗旨,強(qiáng)調(diào)政府公務(wù)員應(yīng)樹立“民主官仆”的意識(shí),國(guó)家基本的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度也為此提供了前提。但體制和機(jī)制層面存在的諸多問題,主要是經(jīng)濟(jì)上無所不包的計(jì)劃體制,政治上過度集權(quán)的人治體制,文化上高度統(tǒng)制的一元體制,以及社會(huì)層面上的全能政府包辦體制,卻使得政府的公共性在實(shí)踐領(lǐng)域特別是在基層很難落實(shí),公共意識(shí)也很難生長(zhǎng)。一方面,政府公務(wù)員在手中掌握巨大權(quán)力又很少受約束的情況下,“民主官仆”的意識(shí)在解放初革命熱潮消退后因得不到體制性的支持而不可避免地逐步弱化;而“官主民仆”的意識(shí)反倒能夠得到體制性的支持而滋長(zhǎng)起來。另一方面,由于舊中國(guó)資本主義經(jīng)濟(jì)十分弱小,市民社會(huì)未成氣候,資產(chǎn)階級(jí)民主制度和民主意識(shí)都很薄弱。一般民眾個(gè)人(絕大多數(shù)是農(nóng)民)的納稅都是在專制權(quán)力壓迫下的無可奈何的行為,根本談不上“納稅人供養(yǎng)政府,政府為納稅人服務(wù)”的意識(shí)。而“三大改造”后實(shí)行的“歸大堆、吃大公”的體制因個(gè)人不必納稅而無從產(chǎn)生這種意識(shí)。而民主治政所必需的知政權(quán)、參政權(quán)、從政權(quán)、督政權(quán)又缺乏成套、嚴(yán)密而可操作的體制和法律法規(guī)的支持。民眾的衣食住行、生老病死都掌握在政府和單位手中, 在缺乏完善的行政法制和嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制的情況下實(shí)際上是掌握在有關(guān)的直接操作者手里,他們就更難產(chǎn)生讓執(zhí)權(quán)者來服務(wù)的意識(shí)了。況且,在政府包辦的社會(huì)體制下,社團(tuán)和社區(qū)組織既十分稀少,其活動(dòng)又幾乎失去自主性,公共空間從數(shù)量到質(zhì)量都極為有限,社團(tuán)社區(qū)公共生活的內(nèi)容往往只是聯(lián)系相關(guān)的成員討論如何學(xué)習(xí)貫徹上級(jí)的指示,很難代表本社團(tuán)成員和本社區(qū)公民對(duì)上級(jí)指示提出不同意見。公民的利益和愿望得不到應(yīng)有的表達(dá),當(dāng)然就無從培養(yǎng)出公共意識(shí)。而在現(xiàn)代性公共空間缺失的情況下,那些前現(xiàn)代甚至反現(xiàn)代的“偽公共意識(shí)”,如宗法家族意識(shí)、反社會(huì)的幫派山頭意識(shí),則可能借尸還魂,卷土重來。

(二)法制和法律至上意識(shí)方面

現(xiàn)代法制意識(shí)和法律至上意識(shí)要求行政人員和公民社會(huì)具備一種視法律調(diào)節(jié)為天經(jīng)地義的觀念和孜孜不倦追求完備法制,包括實(shí)體法制和程序法制的信念,不允許、不容忍任何組織和個(gè)人超越于法律之上。這在有數(shù)千年專制統(tǒng)治傳統(tǒng)的中國(guó)確是不易培養(yǎng)起來的。打天下是要廢除舊法統(tǒng)、舊法制的,而坐天下要不要新法統(tǒng)、新法制呢?回答似乎應(yīng)該是肯定的。但是今天返觀歷史實(shí)際就不難發(fā)現(xiàn),這一問題既沒有得到應(yīng)有的重視,更沒有在實(shí)踐中得到較好的解決。在制定開國(guó)后第一部新憲法的時(shí)候,毛澤東就曾說過,憲法是要制訂的,這是對(duì)革命成果的肯定,但是我們干革命不是靠這一套。他在讀蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》時(shí)曾說,“許多問題的解決,光靠法律不行,法律是死條文,是誰也不怕的;大字報(bào)一貼,群眾一批判,會(huì)上一斗爭(zhēng),比什么法律都有效。”他經(jīng)常聲稱自己是“和尚打傘,無法無天”。因此,對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義民主與法制,建立制衡和監(jiān)督機(jī)制問題,在我國(guó)一直未得到應(yīng)有的重視。相反, 1957年反右派斗爭(zhēng)后,一邊批判“司法獨(dú)立”是“資產(chǎn)階級(jí)觀點(diǎn)”,一邊取消法制局和司法部,并削弱法院的作用。1960年開始,又讓公、檢、法合署辦公,取消了三者的獨(dú)立性和相互制衡作用。鄧小平在總結(jié)這種情況時(shí)說:“舊中國(guó)留給我們的,封建專制傳統(tǒng)比較多,民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度,法制很不完備,也很不受重視?！泵裰鳑]有法制的保障,就只停留在紙上而成為空話。以致于按法律程序選舉產(chǎn)生的國(guó)家主席,一張《炮的“大字報(bào)”就剝奪了其人身自由。在這種公民權(quán)利不受尊重甚至遭到粗暴踐踏的情況下,普通民眾特別是鄉(xiāng)村農(nóng)民,大抵只會(huì)囿于幾千年的舊習(xí)慣,仍然把法律看成是權(quán)勢(shì)者專門用來對(duì)付斗筲小民的工具,把司法機(jī)關(guān)看成是“有理無錢莫進(jìn)來”的衙門,而很難理解和體會(huì)到社會(huì)主義國(guó)家憲法和法律的本質(zhì)及其首要的和最根本的任務(wù)就是要維護(hù)公民的權(quán)利。他們怕官畏訟,視“動(dòng)法律”、上公堂為可羞可恥,對(duì)法律避之惟恐不及,如何談得上把法律看成是保護(hù)自己神圣權(quán)利的寶物而尊之、重之、尚之、護(hù)之呢。

(三)正義意識(shí)方面

這方面存在的問題,可以說是官民兩方面正義意識(shí)的雙重缺失。由于“官本位”、“有權(quán)就有一切”或“權(quán)力通吃”意識(shí)的巨大傳統(tǒng)影響,“官貴民賤”、“官重民輕”的社會(huì)心理十分普遍。高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)政治及社會(huì)體制又大大強(qiáng)化了這種傳統(tǒng)意識(shí)和社會(huì)心理。因此,首先應(yīng)該引起特別關(guān)注的,是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)即制度的正義問題。我國(guó)的憲法以及由此決定的社會(huì)主義基本制度無疑是正義的,但規(guī)范整個(gè)社會(huì)生活的法制是一個(gè)復(fù) 雜的體系,不管是從立法過程還是從執(zhí)法過程和司法過程看,正義原則要貫徹到法的一切部門和層次中,都會(huì)碰到許多困難,都必須排除許多從有組織的政治權(quán)力到金錢、人情直至地方、部門勢(shì)力甚至黑社會(huì)勢(shì)力的嚴(yán)重干擾,殊不容易。從公務(wù)員一方面看,相當(dāng)多的人缺乏社會(huì)主義的制度正義、法律正義包括程序正義的意識(shí),缺乏與普通公民平等的意識(shí),從行政辦事到日常生活都自認(rèn)為高人一頭,不尊重普通公民的權(quán)利,更談不上同情弱者、濟(jì)困扶貧。從近年來揭露出來的很多案子看,某些公務(wù)員欺民壓民役民殘民幾乎成為習(xí)慣,而一些貧困地區(qū)的貪官,是連扶貧款也敢隨意揮霍甚至貪污的。真可謂天良喪盡,何談?wù)x!從普通公民一方面看,他們至少是同樣缺乏制度正義、法律正義包括程序正義的意識(shí),不認(rèn)識(shí)也不懂得平等是社會(huì)主義制度賦予每個(gè)公民的法定權(quán)利,就是公民處于弱勢(shì)時(shí)得到制度正義的幫助(如政府的救濟(jì))也是一種不可剝奪的權(quán)利。許多平民百姓,在權(quán)錢勾結(jié)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)面前,受到官員或大款欺負(fù)無處講理,更不敢去告官,生怕惹來更大麻煩。至于民間社會(huì),傳統(tǒng)的“濟(jì)困助弱”和“路見不平,拔刀相助”的“義”,由于我們長(zhǎng)期未能對(duì)之進(jìn)行科學(xué)的批判繼承而救出其合理內(nèi)核,更未能把它納入現(xiàn)代的正義范疇而提升其本質(zhì),加上近年商品大潮和金錢倫理的盛行,更使種種“見死不救”的悲劇經(jīng)常發(fā)生,令人扼腕慨嘆。

法治行政意識(shí)三要素之間,是一種互相支持、互相影響、合則共興、離則俱廢的關(guān)系。從公共意識(shí)和法制意識(shí)的關(guān)系看,公共意識(shí)是基礎(chǔ),它決定著法制意識(shí)的性質(zhì)和方向。沒有了這個(gè)基礎(chǔ),法制意識(shí)就可能淪為專制意識(shí)。而法制意識(shí)是公共意識(shí)的進(jìn)一步理性化、形式化和固定化,是公共意識(shí)生命的延伸。缺乏法制意識(shí),反映公共意志的意見或建議就不易法律化、制度化,公共意志就不能得到法律的保護(hù)而擁有持久的效力。如果說,公共意識(shí)主要體現(xiàn)法治行政意識(shí)的人本層面的話,法制意識(shí)則主要體現(xiàn)其理性層面。而正義意識(shí)則是兩者的揚(yáng)棄和統(tǒng)一:它舍棄了公共意識(shí)中的非理性的和次要的部分,而保留其體現(xiàn)理性公共意志的主干部分;它舍棄了法制意識(shí)中可能無視人本要求的偏頗,而保留其格式化、邏輯化、固定化的理性精神。它把兩者的優(yōu)點(diǎn)集于一身,并在“差異原則”中強(qiáng)調(diào)在人人有利的前提下保護(hù)和照顧弱者,體現(xiàn)了濃厚的人道精神,反映了現(xiàn)代行政發(fā)展的趨勢(shì)。因此,我國(guó)今后的法治行政意識(shí)的培育,還是應(yīng)該從公共意識(shí)、法制和法律至上意識(shí)、正義意識(shí)三方面齊頭并進(jìn),使它們良性互動(dòng),相得益彰,爭(zhēng)取一種富有人本精神和理性精神的法治行政意識(shí),早日成為國(guó)民性中的主導(dǎo)意識(shí)。

三、法治行政原則的理論基礎(chǔ)和特點(diǎn)分析

（一）法治行政原則的理論基礎(chǔ)

行政法的理論基礎(chǔ)即行政法基本原則的理論基礎(chǔ)。綜觀行政法史,行政法的基本理論發(fā)展脈絡(luò)大致是:管理論——控權(quán)論——平衡論。立足于本土資源,筆者認(rèn)為,法治行政原則應(yīng)以“控權(quán)—平衡論”為其理論基礎(chǔ)。

控制與平衡是兩個(gè)獨(dú)立的概念,但社會(huì)現(xiàn)代化為二者在行政法內(nèi)部的連結(jié)提供了共同基礎(chǔ)。行政法應(yīng)始終保持控權(quán)功能,有兩個(gè)基本緣由:第一,權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律告訴我們需要對(duì)它進(jìn)行控制。用孟德斯鳩的話來說即“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”?，F(xiàn)代行政雖然發(fā)生了許多變化,但是作為權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律是不會(huì)改 變的。第二,權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)律告訴我們需要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制。權(quán)力是實(shí)現(xiàn)權(quán)利不可或缺的,但它非常容易直接影響甚至侵害公民權(quán)利,況且行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的強(qiáng)度差異懸殊,所以需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制。社會(huì)權(quán)利包括國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利,具體到行政法領(lǐng)域,則是行政權(quán)力與相對(duì)方權(quán)利;社會(huì)整體利益包括公共利益與社會(huì)個(gè)體利益,社會(huì)權(quán)利是社會(huì)利益的外觀形式。行政法領(lǐng)域內(nèi)公共利益與個(gè)體利益因各自擴(kuò)張傾向?qū)е碌拿?外化為行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利之間的沖突。從根本上說,公共利益以個(gè)體利益為基礎(chǔ),實(shí)質(zhì)上是個(gè)體利益社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)下的有機(jī)組合,二者的同質(zhì)性與同源性決定了二者必然體現(xiàn)為一種均衡?？貦?quán)的視角與均衡的視角聚合便產(chǎn)生了控權(quán)—平衡論。即在認(rèn)識(shí)現(xiàn)代行政權(quán)擴(kuò)張的必要性、客觀性與依法保護(hù)的前提下,又控制行政權(quán),防止行政權(quán)背離法治原則,并在此基礎(chǔ)上在行政法主體內(nèi)合理分配社會(huì)權(quán)利,以實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益均至最大值的平衡狀態(tài)?？貦?quán)—平衡論為現(xiàn)代行政法提供了方法論與價(jià)值觀,即控權(quán)是實(shí)現(xiàn)平衡的手段,控權(quán)是平衡指導(dǎo)下的控權(quán);平衡是控權(quán)的目標(biāo),平衡只有通過控權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。控權(quán)—平衡論作為現(xiàn)代行政法的基本理論,兼容了法治行政原則的內(nèi)涵,旨在揭示行政法的歷史使命并推動(dòng)其實(shí)現(xiàn),是法治行政原則建立的基礎(chǔ)。

（二）法治行政原則的特點(diǎn)分析

行政法學(xué)者依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)各自提出了不同的行政法基本原則。一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政法的基本原則是依法行政原則,其內(nèi)涵包括職權(quán)法定、法律優(yōu)先、法律保留、依據(jù)法律、職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一五個(gè)方面。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,我國(guó)行政法基本原則包括四項(xiàng):即行政法治原則;行政公正原則;行政公開原則;行政效率原則。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,行政法的基本原則是行政法治原則,并分解為三項(xiàng)原則:即合法性原則;行政合理性原則;行政應(yīng)急性原則。二十年來我國(guó)行政法學(xué)者在不同的歷史條件下提出過余條行政法基本原則,從目前來看,大多數(shù)學(xué)者接受了依法行政或行政法治原則。

法治行政原則是行政法基本原則最為確切的表述,其有別于依法行政原則。依法行政的原則,如職權(quán)法定、法律至上、對(duì)行政自由裁量的法律限制,職能分離,權(quán)責(zé)統(tǒng)一,遵循法定程序等,一般只強(qiáng)調(diào)了依照或根據(jù)法律,而法律本身的性質(zhì)、內(nèi)容是否民主、是否合理,在此不得而知。從“實(shí)質(zhì)意義上的法治”來講,單講“依法行政”已不適應(yīng)現(xiàn)代民主法治國(guó)家的要求。法治行政包含了“依法行政”的諸原則與內(nèi)容,并以之為基礎(chǔ),但其精神實(shí)質(zhì)與價(jià)值追求,則比依法行政有了更高的理念與更現(xiàn)代化的內(nèi)容。從實(shí)質(zhì)上講,“依法行政”與“法治行政”代表了兩種法治主義。用“法治行政”代表“依法行政”,其表面意義在于防止顧名思義的理解的產(chǎn)生,一則防止以法治理老百姓的曲解;二則防止超越法律位級(jí)的無效行政。其實(shí)質(zhì)意義在于正確揭示建立社會(huì)主義法治國(guó)家的本質(zhì)要求,即“法治”而非“法制”。從“依法行政”過渡到“法治行政”,是行政法治史上的一個(gè)飛躍,是人們對(duì)政府法治的要求從形式走向?qū)嵸|(zhì)的標(biāo)志?！耙婪ㄐ姓迸c“法治行政”之爭(zhēng),實(shí)質(zhì)上是“法制”與“法治”論戰(zhàn)的延續(xù)。退一步來講,如果說“依法行政”可以是行政管理的一個(gè)原則,那么行政法的基本原則就只能是“法治行政”,而不能與行政管理的原則相混淆。

至于將行政公正原則、行政公開原則和行政效率原則與法治原則并列為行政法的基本原則,筆者認(rèn)為不妥。因?yàn)樾姓瓌t、行政公開原則和行政效率原則是實(shí)現(xiàn)法治 行政原則的基本要求,是包含在法治行政原則之中的應(yīng)有之義,不是同一個(gè)層面的原則,即使有很重要的現(xiàn)實(shí)意義,也不能與法治原則并列同為行政法的基本原則。

關(guān)于行政法治原則,狹義的理解與依法行政原則一致,廣義上的理解與法治行政原則相同。筆者認(rèn)為,作為思想范疇的行政法基本原則,用“法治行政”來表述最為確切。在“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略與目標(biāo)下,“依法行政,建設(shè)社會(huì)主義法治行政”,也應(yīng)是國(guó)家建立“法治政府”的方略與目標(biāo),怎樣實(shí)現(xiàn)法治行政,是建立我國(guó)行政法體系的基本原則和終極目標(biāo)之所在。

作為行政法的基本原則,法治行政原則也體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的歷史使命和時(shí)代特點(diǎn)。

首先法治行政原則更可體現(xiàn)行政關(guān)系主體平等的特點(diǎn)。從法律地位來看,公民在法律面前一律平等,包括行政權(quán)力行使者。依法執(zhí)法與服法、守法是平等的,任何人沒有超越法律的特權(quán)。尤其是現(xiàn)代行政除了權(quán)力行政外,還逐漸強(qiáng)化了行政服務(wù)、行政指導(dǎo)、行政合同,在法律地位上雙方都是平等的。在行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)與人員只能當(dāng)被告,作為原告的公民或法人與其是平等的訴訟主體,享有同等的訴訟權(quán)利。從行政關(guān)系主體的地位看,依法行政強(qiáng)調(diào)的主要是行政機(jī)關(guān)單方的職能行使。作為行政法的基本原則,它所涵蓋的應(yīng)是包括行政關(guān)系主體雙方權(quán)力和權(quán)利的行使和地位的體現(xiàn)。所以,行政法的基本原則是法治行政原則不是依法行政原則。

其次法治行政原則可以體現(xiàn)出保障行政相對(duì)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)。作為行政相對(duì)人的權(quán)利也是公民的合法權(quán)利,現(xiàn)代行政權(quán)來源于公民權(quán)利,從根本目的上也服務(wù)于公民權(quán)利,公民權(quán)利是行政權(quán)力合法性與正當(dāng)性的基礎(chǔ)。行政權(quán)力在設(shè)定、目的及運(yùn)行上充分實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利,是法治精神的內(nèi)在要求。行政相對(duì)人的權(quán)利至少主要有六項(xiàng):即評(píng)判權(quán)、抵抗權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、選擇權(quán)、知情權(quán)、協(xié)商權(quán)。行政相對(duì)人上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)應(yīng)得到法律的保障,行政法的基本原則也應(yīng)涵蓋此內(nèi)容,體現(xiàn)其精神。法治行政原則則體現(xiàn)了保障行政權(quán)力得到行使的同時(shí),也要保障行政相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

法治行政原則還可以體現(xiàn)出現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力交融與合作的特點(diǎn)。在我國(guó),國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院都有對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法提案權(quán),可以說是享有部分立法程序性權(quán)力。國(guó)務(wù)院及其各部、委分別有制定行政法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力,這在形式上雖仍屬行政權(quán)范疇,實(shí)質(zhì)上則是立法行為,立法權(quán)滲入行政權(quán),是行政法的大勢(shì)所趨。在我國(guó)司法權(quán)滲入行政權(quán),表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)行政復(fù)議法、行政仲裁法,對(duì)某些行政糾紛加以裁決,帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)的職能。這樣,分權(quán)由原來控制行政權(quán)力的主導(dǎo)思想,又注入了分工合作的因素,“依法行政”已不能涵蓋權(quán)力交融與合作的特點(diǎn),但其可以由“法治行政”體現(xiàn)出來。

最后法治行政原則可以體現(xiàn)出行使行政權(quán)的主體多元化趨勢(shì)的特點(diǎn)?，F(xiàn)代行政權(quán)實(shí)際上在實(shí)行著既擴(kuò)消權(quán)、放權(quán),既限權(quán)、控權(quán)又參權(quán)、分權(quán)、還權(quán)的復(fù)雜演變。為了減輕政府的權(quán)力負(fù)擔(dān),充分運(yùn)用非官方或半官方組織所擁有的雄厚的社會(huì)資源,把原本屬于政府的部分行政權(quán)分給非政府組織去行使,這樣使部分國(guó)家權(quán)力向社會(huì)權(quán)力過渡。為了體現(xiàn)現(xiàn)代法治行政的民主性,表示對(duì)行政的支持,公民和行政相對(duì)人直接“參政”,參與行政決策、行政立法、行政的某些具體決定。同時(shí),將政府所“吞食”的社會(huì)權(quán)力與 權(quán)利“還歸”于社會(huì)。如把原本屬于社會(huì)的權(quán)力歸還社會(huì)中介組織行使。部分行政權(quán)還原為社會(huì)權(quán)力與權(quán)利,體現(xiàn)了現(xiàn)代行政權(quán)多元化發(fā)展的趨勢(shì),即國(guó)家行政機(jī)關(guān)已不是惟一行使行政權(quán)的主體,其行政權(quán)部分地還歸社會(huì)主體。

從以上論述可以看出,“依法行政”是在行政管理活動(dòng)中對(duì)行政主體學(xué)方面的要求,是行政管理的一項(xiàng)原則,是以前“依法辦事”的翻版和延續(xù),而在當(dāng)代社會(huì)行政權(quán)多元化趨勢(shì)下,建立社會(huì)主義法治國(guó)家,堅(jiān)持法治行政原則是非常重要的,這也是當(dāng)代行政法的歷史使命。

總之,在建立法治國(guó)家歷程中,展望行政法的發(fā)展趨勢(shì),可謂任重道遠(yuǎn)。作為貫穿行政法全部、體現(xiàn)行政法內(nèi)在要求的基本原則,應(yīng)該從根本上擯棄“人治”觀念,這是行政法學(xué)研究的首要問題。從目前的研究來看,用“法治行政”來表述行政法的基本原則,是比較妥切的,且它對(duì)推動(dòng)依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家理論研究和實(shí)踐將有著重大意義,并產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

四、對(duì)法治行政—原則缺失的補(bǔ)救措施

（一）依“良法”行政是行政法治的前提

哲人亞里士多德指出,法治含有雙重意義:已成立的法律獲得普遍服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法。即法治須以良法為前提,良法是法治的最低要求。何謂良法?良法應(yīng)該是促成政府和人民都能晉身于正義和善德之法。法如果幫助政府和人民為惡,便不是良法。在行政管理領(lǐng)域,所言之法范圍極廣,包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等等,且法規(guī)、規(guī)章的數(shù)量眾多,制定主體十分龐雜,有些地方和部門在制定地方性法規(guī)和規(guī)章時(shí),因受狹隘的地方利益和部門利益的驅(qū)動(dòng),通過立法爭(zhēng)權(quán)、立法爭(zhēng)利),即立法為惡,然后依惡法恣意侵害公民的合法權(quán)益。這已引起了人們的深深憂慮,擔(dān)心法規(guī)、規(guī)章的泛濫,最終會(huì)導(dǎo)致法治落空。因此,在行政領(lǐng)域,強(qiáng)調(diào)依“良法”行政有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。有學(xué)者認(rèn)為,“良法”既要求符合形式標(biāo)準(zhǔn):即法是由國(guó)家機(jī)關(guān)制定出來的,法律符合憲法,法規(guī)符合法律,規(guī)章符合法規(guī),整個(gè)法的規(guī)范構(gòu)成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序的系統(tǒng);同時(shí)也要符合實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),即法應(yīng)反映人民的意志和利益,反映客觀規(guī)律。法如果違反形式或?qū)嵸|(zhì)標(biāo)準(zhǔn),就不能認(rèn)為是“法”,如果在形式上也屬于法,則屬于“惡法”,政府不應(yīng)依“惡法”行政,行政機(jī)關(guān)如果按惡法辦事,公民應(yīng)有抵抗之權(quán)。

（二）人權(quán)的實(shí)現(xiàn)是行政法治的歸宿

人權(quán)是指人作為人應(yīng)該享受的權(quán)利,是一個(gè)人在社會(huì)中應(yīng)享有的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)自由平等權(quán)利的總稱。法治的最終目標(biāo)就是人權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障,憲法和法律對(duì)政府權(quán)力的限制,歸根結(jié)底是為了保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。僅僅強(qiáng)調(diào)限制政府權(quán)力,而不關(guān)心人的基本價(jià)值和尊嚴(yán),是根本違背法治精神的。所以說,人權(quán)的實(shí)現(xiàn)是法治的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,是法治的最終價(jià)值目標(biāo)。行政法治的價(jià)值追求也應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障。行政法律規(guī)范及其實(shí)施,可以說就在于保護(hù)公民個(gè)人利益、公共利益。行政法治的基本原則之一便是公民權(quán)益保障。這一原則包括消極保障和積極保障兩個(gè)方面:限制行政權(quán)力的濫用從而防止其侵害公民的合法權(quán)益;促進(jìn)行政主體積極保障公共利益與公民個(gè)人利益及其實(shí)現(xiàn)。這一原則的內(nèi)容具體包括基本人權(quán)保障、法定權(quán)利保障和正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)保障等三個(gè)方 面。公民的基本人權(quán)如生存權(quán)、生命健康權(quán)、自由權(quán)、人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、參政議政權(quán)必須受到憲法和法律的保護(hù),任何組織或人員都不得非法剝奪、限制或侵害。在這方面,不僅立法要規(guī)定措施保障公民的基本權(quán)利,而且還要求行政主體必須充分尊重并保障公民的基本權(quán)利。除基本人權(quán)外,對(duì)于法律賦予的公民的合法權(quán)益,無論哪方面的權(quán)利及其利益,都應(yīng)屬于保護(hù)之列。行政主體不僅不得自身侵害,而且還應(yīng)采取措施予以保障并防止其他人的非法或不當(dāng)侵害。在行政法治中,應(yīng)允許公民充分行使防衛(wèi)權(quán),以保障其人權(quán)和合法利益。對(duì)應(yīng)行政主體違法侵害權(quán)益的,法律應(yīng)賦予可能受到侵害之人救濟(jì)權(quán)及抵抗權(quán)等,從而保障其合法權(quán)益。

（三）司法審查是行政法治的機(jī)制保障

司法是正義的最后守護(hù)神,行政法治必須要有司法保障。對(duì)于違法行政行為,行政相對(duì)人可提請(qǐng)人民法院進(jìn)行司法審查,以追究違法行政主體的法律責(zé)任,這種途徑比其他任何途徑都能更有效地對(duì)行政行為實(shí)施法律監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為,“中國(guó)的行政行為司法審查制度是自行政訴訟的正式確立開始的。行政訴訟在一定程度上以法的形式確認(rèn)了國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的界線與對(duì)峙,把司法權(quán)樹立為行政權(quán)的一種對(duì)峙力量,從而使行政法治成為現(xiàn)時(shí)的原則?！钡谀壳绑w制下,我國(guó)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查范圍僅限于對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具體行政行為,這對(duì)于監(jiān)督行政主體依法行政,保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益的要求來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?？陀^形勢(shì)迫切需要我國(guó)將司法審查的范圍拓寬,在加強(qiáng)對(duì)具體行政行為審查范圍的同時(shí),應(yīng)建立對(duì)抽象行政行為的司法審查機(jī)制。

五、主要觀點(diǎn)

（一）要樹立程序法治理念，這是法治行政的本質(zhì)(1)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置必須要有法律依據(jù)

我國(guó)行政機(jī)關(guān)是根據(jù)憲法、組織法及其它法律,按照一定的層次和結(jié)構(gòu)加以設(shè)置的,沒有法律上的依據(jù),便不能設(shè)置,也不能行使國(guó)家的行政職權(quán)。如國(guó)家土地管理機(jī)構(gòu)是依據(jù)《土地管理法》等規(guī)定組建的,其地位及職權(quán)都是由土地管理法作了具體規(guī)定?，F(xiàn)在全國(guó)許多地方建立了各種開發(fā)區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū),根據(jù)開發(fā)區(qū)管理建設(shè)的需要,設(shè)立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu),如開發(fā)區(qū)管委會(huì)、試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)等,這些管理機(jī)構(gòu)在法律上并無設(shè)置依據(jù),也無相應(yīng)職權(quán),其只能根據(jù)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的委托行使相應(yīng)的職權(quán),同樣地,任何組織成為行政主體都必須具有法律上的依據(jù),否則便是違法行為。

(2)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍受法律限制

行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式,是行政機(jī)關(guān)實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格與權(quán)能。任何的行政職權(quán)都必須依法取得,行政機(jī)關(guān)不能自行設(shè)定。行政機(jī)關(guān)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施既定的職權(quán),不能任意擴(kuò)大或縮小。法律規(guī)定了各個(gè)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán),行政機(jī)關(guān)只能依據(jù)法律規(guī)定行使。如依據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)的人民政府行使該法第52條規(guī)定的七項(xiàng)職權(quán)。行政職權(quán)之所以需要法律規(guī)定,是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是公共權(quán)力機(jī)關(guān),為了防止行政權(quán)力對(duì)公民的合法權(quán)益造成侵害,就必須用法律界定其職權(quán)范圍。

(3)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的方式必須以法律為據(jù) 行政權(quán)作用于管理對(duì)象,必須通過一定的方式與途徑,這是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政職權(quán)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的必由之路?，F(xiàn)代行政法的民主性,突出體現(xiàn)了行政權(quán)力運(yùn)作過程的法律控制。通過立法與授權(quán)制度所確立的行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的方式,如告知、聽證、要式裁決等,行政機(jī)關(guān)必須遵循,并且必須依照法律規(guī)定的方式來行使職權(quán)。

（二）在程序合法性、完整性的前提下，確立行政程序優(yōu)先理念

在行政法中確立行政程序優(yōu)先原則是與行政程序在行政法中的重要地位相適應(yīng)的?！白杂傻臍v史基本上是奉行程序保障的歷史”。行政程序優(yōu)先原則在行政法治中具有重要意義。完備的行政程序制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、法治的重要手段。正如美國(guó)行政法學(xué)家K·C戴維斯所言:“正義的精髓主要在于程序?！苯鐣?huì),人們根據(jù)“自治公正”、“正當(dāng)法律程序”,引申出了程序制度三大要求:任何人不能成為審理自己案件的法官;行政機(jī)關(guān)在裁決糾紛時(shí)不能偏聽偏信,應(yīng)給予當(dāng)事人同等的辯論機(jī)會(huì);行政機(jī)關(guān)決定對(duì)當(dāng)事人不利事項(xiàng)時(shí),應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人并給予其發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。“缺乏程序要件的法制是難以協(xié)調(diào)運(yùn)行的,硬要推行之,則極易與古代法家的嚴(yán)刑峻法同構(gòu)化。其結(jié)果,往往是‘治法’存、法治亡。因此程序應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)今后法制建設(shè)乃至社會(huì)發(fā)展的一個(gè)真正的焦點(diǎn)”。

行政程序優(yōu)先原則可以分解為以下具體要求:(1)遵循既定的法律程序。法律、法規(guī)規(guī)定的程序性規(guī)范是保障行政活動(dòng)有序、高效的重要方式,雖然在實(shí)際形式上表現(xiàn)為一種過程,但它直接關(guān)系到行政行為的公正與否,涉及相對(duì)人的權(quán)益。(2)任何違反既定行政法律程序的行為都是有瑕疵的行政行為。由于行政程序?qū)π姓袨榈墓跃哂斜Ｕ瞎δ?現(xiàn)代行政法將程序保障提到了行政法治的核心地位。但是行政程序是一個(gè)系列步驟,而且各種程序的地位、作用都不盡一致。因此,違反既定程序的行政行為必然是有瑕疵的行政行為,主要有兩種情況:一是行政違法行為,構(gòu)成撤銷的理由;二是行政不當(dāng)行為,構(gòu)成變更的理由。(3)確立行政程序優(yōu)先理念。一是行政機(jī)關(guān)及其工作人員樹立程序優(yōu)先的理念。在思想上,要克服“重實(shí)體,輕程序”的錯(cuò)誤觀念;在實(shí)際工作中,要認(rèn)認(rèn)真真實(shí)施法律程序的規(guī)定。任何縮減程序、規(guī)避程序的行為都是與行政法相違背的。另一方面,要防止利用程序拖延時(shí)間,損害相對(duì)人利益。因?yàn)槌绦蛞彩且话央p面刃,在行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律,依照法定程序行使職權(quán)的時(shí)候,也會(huì)給當(dāng)事人造成某種時(shí)間延誤、手續(xù)繁瑣的拖累。因此,要防止行政機(jī)關(guān)任意設(shè)置、添置程序,妨害相對(duì)人權(quán)益。二是國(guó)家機(jī)關(guān)在立法、執(zhí)法過程中必須將行政程序放在優(yōu)先位置。無論是權(quán)力機(jī)關(guān)的立法還是行政機(jī)關(guān)的行政立法,都要優(yōu)先考慮程序的需要,在設(shè)置實(shí)體規(guī)范時(shí)要有程序規(guī)范相匹配,時(shí)刻注意程序制度化、法制化。在執(zhí)法行為中要優(yōu)先考慮程序的合法性、完整性。

（三）推進(jìn)依法行政的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，建立法治政府

《國(guó)務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》要求，全面推行依法行政，認(rèn)真貫徹執(zhí)行《行政許可法》和《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，加快建立法治政府。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）頒布一年來，貫徹落實(shí)工作取得了顯著成效：法治政府的目標(biāo)全面確立；各地方、各部門全面推進(jìn)依法行政的辦法和措施紛紛出臺(tái)；以實(shí)施《行政許可法》、改革行政審批制度以及加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督為突破口，進(jìn)一步健全了事前、事中和事后對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行全方位、全過程制約與監(jiān)督的機(jī)制；各級(jí)政府和廣大公務(wù)員依法行政的意識(shí)明顯提高；依法行政在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社 會(huì)中的基礎(chǔ)性作用更加凸顯。但我們也必須清醒地看到，如何將《綱要》從綱領(lǐng)性的文件轉(zhuǎn)化為制度性的實(shí)踐，從書面上的條文轉(zhuǎn)化為法治化的行為，從對(duì)政府的外在規(guī)范要求轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的內(nèi)在價(jià)值追求，仍然任重而道遠(yuǎn)。建設(shè)法治政府，需要我們根據(jù)各地區(qū)、各部門依法行政的發(fā)展現(xiàn)狀、突出矛盾和主要問題，有計(jì)劃、有步驟地整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破。要從我做起，從現(xiàn)在做起，花大力氣，下真功夫，真正把《綱要》貫徹到位、實(shí)施到底。

1.以轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革為動(dòng)力，不斷完善依法行政的體制 科學(xué)的政府職能配置和完善的行政管理體制是推進(jìn)依法行政的基礎(chǔ)和前提。改革開放20多年來，我國(guó)雖然在轉(zhuǎn)變政府職能和改革行政管理體制上取得了重大成效，但目前政府職能配置和行政管理體制與依法行政的要求還不完全適應(yīng)，從全能政府向有限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府、從權(quán)力政府向責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變還沒有全面完成。《綱要》把轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革作為推進(jìn)依法行政的切入點(diǎn)和第一個(gè)環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)了它在建設(shè)法治政府中的先導(dǎo)性地位。當(dāng)前，推進(jìn)法治政府建設(shè)，首先要求我們以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革為動(dòng)力，不斷改革和完善依法行政的體制。體制不完善，法治政府的建設(shè)就沒有健全的框架，依法行政的推進(jìn)就沒有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，一方面，應(yīng)依法界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)基本職能，明確劃分政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的界限，堅(jiān)持凡是老百姓能夠自己解決的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的和社會(huì)組織能夠自我管理的，政府就不必也不應(yīng)當(dāng)干預(yù)；另一方面，應(yīng)合理劃分和依法規(guī)范各級(jí)、各類行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制，大力改革管理方式，全面推進(jìn)信息公開，努力形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

2.以制約行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)為核心，全面推進(jìn)依法行政的制度建設(shè)

依法行政的首要問題和根本問題，是人民與政府的關(guān)系問題，是行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系問題。行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施等特點(diǎn)，這就決定了它既是與公民、法人利益最密切相關(guān)的國(guó)家權(quán)力，又是最容易被違法濫用的國(guó)家權(quán)力，因而依法行政的重心是制約和監(jiān)督行政權(quán)。同時(shí)，由于我國(guó)的法治模式主要是自上而下的政府推動(dòng)型模式，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革也主要是自上而下的政府推動(dòng)型改革，因而使得對(duì)行政權(quán)的依賴與對(duì)行政權(quán)的制約成為一個(gè)問題的兩個(gè)方面，導(dǎo)致制約和監(jiān)督行政權(quán)始終是依法行政的難點(diǎn)。公民權(quán)是國(guó)家權(quán)力之本，是行政權(quán)力之源。人民政府應(yīng)當(dāng)始終是最廣大人民根本利益的忠實(shí)代表者和維護(hù)者，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)始終是為了保護(hù)和擴(kuò)展公民權(quán)利而行使和運(yùn)用。制約行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)，就像“車之兩輪，鳥之兩翼”，推動(dòng)著依法行政闊步前進(jìn)。

公務(wù)員是行政權(quán)的行使主體，是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)施者。他們依法行政觀念的強(qiáng)弱，直接影響著依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程。提高公務(wù)員依法行政的觀念，實(shí)現(xiàn)制度約束下的公務(wù)員自覺依法辦事，是我國(guó)依法行政走上良性發(fā)展軌道的根本條件之一；否則，再完善的制度也會(huì)被與之不相適應(yīng)的觀念錯(cuò)位和水平低下所扭曲，甚至使制度失去意義。韓非子說過：“國(guó)無常強(qiáng)，無常弱。奉法者強(qiáng)，則國(guó)強(qiáng)；奉法者弱，則國(guó)弱?！比w公務(wù)員只有真正做到了不唯權(quán)、不唯上、只唯法，嚴(yán)格遵循合法行政、合理 行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本理念和基本要求，才能真正成為名副其實(shí)的“奉法者”，才能帶動(dòng)全體人民真正把法律作為自己的行為準(zhǔn)則，才能實(shí)現(xiàn)制度與人的良性互動(dòng)。唯有如此，全面小康社會(huì)與和諧社會(huì)才能真正建立起來。因此，我們一定要抓住提高公務(wù)員依法行政意識(shí)和能力這個(gè)矛盾的主導(dǎo)方面，通過制定公務(wù)員依法行政的五年培訓(xùn)規(guī)劃和培訓(xùn)計(jì)劃，通過對(duì)培訓(xùn)的認(rèn)真實(shí)施和嚴(yán)格考核，通過獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、賞罰分明，教育和督促廣大公務(wù)員自覺遵守法律，嚴(yán)格依法行政；并以此為推動(dòng)，加大在全社會(huì)普法的力度，積極營(yíng)造遵法守法、依法維權(quán)的良好環(huán)境，逐步形成與建設(shè)法治政府相適應(yīng)的社會(huì)氛圍。

3.以加強(qiáng)依法行政責(zé)任制為保障，把《綱要》真正落到實(shí)處

責(zé)任是法律的生命，違法不究必然導(dǎo)致有法不依。推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，強(qiáng)化政府責(zé)任是關(guān)鍵。一是各地方、各部門的行政首長(zhǎng)要真正履行作為推進(jìn)依法行政工作第一責(zé)任人的職責(zé)，加大對(duì)推進(jìn)依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)力度，一級(jí)抓一級(jí)，逐級(jí)抓落實(shí)。二是地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告推進(jìn)依法行政的情況，國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)政府工作部門應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)政府報(bào)告推進(jìn)依法行政的情況，各級(jí)政府及其工作部門應(yīng)當(dāng)每年對(duì)推進(jìn)依法行政和貫徹實(shí)施《綱要》工作作出具體安排。三是加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施《綱要》情況的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及嚴(yán)格考核、過錯(cuò)追究等機(jī)制和制度，對(duì)貫徹落實(shí)不力的要嚴(yán)肅處理，并追究有關(guān)人員的責(zé)任?？傊?，要通過嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制，加大獎(jiǎng)懲力度，使《綱要》切實(shí)得到貫徹執(zhí)行，防止其被淡化、虛化、口號(hào)化。

4.以推動(dòng)行政法學(xué)為理論研究為先導(dǎo)，為建設(shè)法治政府提供理論支撐

理論是行動(dòng)的先導(dǎo)。依法行政實(shí)踐的發(fā)展，既推動(dòng)著行政法學(xué)理論研究的進(jìn)步，又離不開行政法學(xué)研究成果的指導(dǎo)。行政法學(xué)理論研究，可以揭示依法行政產(chǎn)生的歷史背景和演變規(guī)律，探索依法行政的發(fā)展趨勢(shì)和道路模式，總結(jié)依法行政的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和理念，設(shè)計(jì)依法行政的機(jī)制、制度和方法，為建設(shè)法治政府提供系統(tǒng)、成熟的理論指導(dǎo)和實(shí)踐方案。實(shí)際部門應(yīng)重視行政法學(xué)研究成果對(duì)依法行政的指導(dǎo)意義，理論工作者則應(yīng)深入調(diào)研依法行政實(shí)踐中的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，做到以理論研究成果指導(dǎo)行政法治實(shí)踐，以行政法治實(shí)踐推動(dòng)理論研究深化?！毒V要》正是在立足國(guó)情、遵循法治規(guī)律、全面總結(jié)我國(guó)依法行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和積極吸收行政法學(xué)最新理論成果的基礎(chǔ)上制定的，《綱要》的實(shí)施更要在這一基礎(chǔ)上推進(jìn)。目前，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)依法行政的理論研究雖然取得了不少成果，但仍明顯滯后于實(shí)踐發(fā)展，脫離實(shí)際、閉門造車、調(diào)查不多、思考不夠的現(xiàn)象比較普遍。這就需要根據(jù)中國(guó)國(guó)情，以實(shí)際問題為導(dǎo)向，以現(xiàn)實(shí)需要為著力點(diǎn)，以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，不斷加強(qiáng)依法行政理論研究的深度，進(jìn)一步拓寬依法行政理論研究的廣度，高度重視理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，努力在建立中國(guó)特色行政法治的基礎(chǔ)上發(fā)展中國(guó)特色的行政法學(xué)。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：論法治湖北（范文）

論“法治湖北” 中共湖北省委政策研究室

法治既是政治文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心和精髓。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。省第十次黨代會(huì)將“法治湖北”作為未來發(fā)展的重要目標(biāo)任務(wù)之一，充分彰顯了省委與時(shí)俱進(jìn)、依法治省的理性思維和行動(dòng)自覺，充分體現(xiàn)了省委對(duì)法治在構(gòu)建戰(zhàn)略支點(diǎn)中重要保障作用的清醒認(rèn)識(shí)和高度重視，必將對(duì)加快富民強(qiáng)省進(jìn)程產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的積極影響。

一、建設(shè)“法治湖北”是時(shí)代的呼喚

進(jìn)入新世紀(jì)以來，以中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本形成為標(biāo)志，我國(guó)的法治進(jìn)程已經(jīng)步入新的歷史階段。牢牢把握湖北“黃金十年”的歷史機(jī)遇，加快構(gòu)建重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，必須以法治為保障。努力建設(shè)“法治湖北”，既是貫徹落實(shí)中央依法治國(guó)方略的具體體現(xiàn)，也是湖北加快構(gòu)建重要戰(zhàn)略支點(diǎn)的題中應(yīng)有之義、時(shí)代大勢(shì)所趨。

1、建設(shè)“法治湖北”是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的必然趨勢(shì)。早在2000多年前，古希臘哲學(xué)家亞里士多德就提出了“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”的治國(guó)原則，而中國(guó)幾乎同一時(shí)代的韓非子也提出了“治民無常，唯法為治”的治國(guó)論斷。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)形態(tài)的更替變化，法治思想逐漸成為治理國(guó)家和社會(huì)的主導(dǎo)思想。建設(shè)法治國(guó)家之所以成為人類社會(huì)追求文明進(jìn)步的標(biāo)志，成為歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，是由法治的一般特性所決定的：法治具有穩(wěn)定性、連續(xù)性，能夠集中體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的整體利益和意志；法治具有明確性、公開性，便于人民群眾了解和掌握；法治具有平等性、公開性，任何人都不因地位高低、權(quán)力大小、貧富差別和種族信仰不同而受到優(yōu)惠或歧視；法治具有規(guī)范性、權(quán)威性，它以國(guó)家強(qiáng)制力量作為后盾，具有要求全體社會(huì)成員一體遵行的強(qiáng)制效力。歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)充分證明，“法治”總是與國(guó)家的昌盛相連結(jié)，奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱。新中國(guó)成立以來特別是改革開放以來，我國(guó)把建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作為堅(jiān)定不移的方針，將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為治國(guó)基本方略，社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)踐取得偉大成就，在全社會(huì)初步形成了尊重法治、崇尚法治、厲行法治的良好氛圍，為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)提供了重要保障。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是時(shí)代潮流，不可阻擋，我們理應(yīng)審時(shí)度勢(shì)、順勢(shì)而為，加快建設(shè)“法治湖北”。

2、建設(shè)“法治湖北”是提升湖北經(jīng)濟(jì)實(shí)力、加快富民強(qiáng)省進(jìn)程的重要保障。法治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有天然的、不可分割的聯(lián)系，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在其本質(zhì)上就是法治經(jīng)濟(jì)。在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)湖北科學(xué)發(fā)展、跨越式發(fā)展，尤其需要法治來引導(dǎo)、保護(hù)和規(guī)范。當(dāng)前，隨著全國(guó)范圍內(nèi)硬環(huán)境的普遍改善，軟環(huán)境日漸成為決定地方競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素，而法治環(huán)境則是“關(guān)鍵的關(guān)鍵”。法律的規(guī)范化能夠保障市場(chǎng)的安全有序，有利于吸引外來投資；法律的透明化能夠保障利益的預(yù)期，有利于減少交易成本；公正的司法制度和高效的仲裁機(jī)制能夠有效裁決經(jīng)濟(jì)紛爭(zhēng)，有利于平息社會(huì)矛盾。世界銀行的研究表明，法治環(huán)境已成為國(guó)家和地區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)家越是富庶，其天然資源貢獻(xiàn)度越低，無形資產(chǎn)貢獻(xiàn)率越高，其中法治程度可決定一國(guó)57%的無形資本價(jià)值。新加坡、香港等國(guó)家和地區(qū)之所以長(zhǎng)期保持較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，一個(gè)重要原因就是他們具有透明、對(duì)稱、公平、高效和可預(yù)期的法治環(huán)境。對(duì)投資企業(yè)而言，雖然低價(jià)的土地和廉價(jià)的勞動(dòng)力具有吸引力，但相比之下，企業(yè)更為看重的是這個(gè)區(qū)域內(nèi)是否具有能夠保障資本運(yùn)營(yíng)安全與效率的穩(wěn)定、公平的法治環(huán)境。面對(duì)“黃金十年”的發(fā)展機(jī)遇，湖北要長(zhǎng)期保持經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，在激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，必須更加著力于法治環(huán)境的優(yōu)化，更加重視法治對(duì)經(jīng)濟(jì)的重要保障和積極促進(jìn)作用。

3、建設(shè)“法治湖北”是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有效途徑。“法令行則國(guó)治，法令馳則國(guó)亂?！焙\濤總書記在論述社會(huì)主義和諧社會(huì)的主要特征時(shí)，把民主法治作為首要特征，充分說明構(gòu)建和諧社會(huì)必須依靠強(qiáng)有力的法治手段和良好的法治環(huán)境。維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是深化改革和促進(jìn)發(fā)展的基本保障。當(dāng)前，全省人均GDP已經(jīng)突破5000美元，既處于大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)矛盾凸顯期。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧的任務(wù)十分艱巨。民主法治是和諧社會(huì)的基本特征之一，也是調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系、維護(hù)社會(huì)公平正義、化解社會(huì)矛盾的基本方法。實(shí)踐證明，法治是以理性平和方式解決社會(huì)矛盾糾紛的最佳途徑，是社會(huì)治理的基本手段和最佳模式，是社會(huì)管理創(chuàng)新的基本方向。只有加強(qiáng)“法治湖北”建設(shè)，才能充分發(fā)揮法治在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用，才能教育和引導(dǎo)廣大公民依法行使權(quán)利、履行義務(wù)、表達(dá)訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益，才能增強(qiáng)廣大公務(wù)員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、公正司法的意識(shí)，提高運(yùn)用法律手段調(diào)處利益糾紛、妥善處理各類社會(huì)矛盾的本領(lǐng)，促進(jìn)社會(huì)管理法治化，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供強(qiáng)有力的法治保障。

4、建設(shè)“法治湖北”是提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的迫切要求。新形勢(shì)下黨所處的歷史方位和執(zhí)政條件、黨員隊(duì)伍組成結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化，來自外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)前所未有，改革發(fā)展任務(wù)十分繁重，對(duì)黨的執(zhí)政能力提出了新的更高要求。依法執(zhí)政是提高黨的執(zhí)政能力的重要途徑，是黨實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的重要保證。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，依法執(zhí)政的水平直接關(guān)系黨與社會(huì)的關(guān)系、黨與人民群眾的關(guān)系，直接影響各方面的工作能否依法有效推進(jìn)?！耙粤盥嗜瞬蝗缟硐取?，黨只有自身率先做到在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，才能有效約束其他組織、團(tuán)體和個(gè)人在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，才能保證行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)公正司法、監(jiān)督機(jī)關(guān)依法監(jiān)督，才能引導(dǎo)全體人民依法行事。建設(shè)“法治湖北”，從制度上把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)展人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，能夠保證黨的路線、方針、政策和省委、省政府重大決策部署的貫徹落實(shí)，能夠保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家。同時(shí)，通過法治把保障和改善民生納入制度化、法治化軌道，健全公民權(quán)益和社會(huì)公平保障機(jī)制，讓全省人民共享改革發(fā)展成果。惟其如此，我們的執(zhí)政活動(dòng)才能反映人民群眾的意志，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，進(jìn)而鞏固黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

二、準(zhǔn)確把握“法治湖北”的內(nèi)涵與目標(biāo)

“法治湖北”體系龐大、內(nèi)涵豐富。建設(shè)“法治湖北”，就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，積極探索推進(jìn)民主法治建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化的有效途徑，努力擴(kuò)大人民民主，積極推進(jìn)依法治省，使法律成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的普遍規(guī)則，使法治精神成為社會(huì)崇尚的普遍共識(shí)，人民有序政治參與不斷擴(kuò)大，民主法制更加健全，公平正義進(jìn)一步彰顯，人民權(quán)益得到切實(shí)保障?！胺ㄖ魏薄苯ㄔO(shè)的主要目標(biāo)是：

1、營(yíng)造依法執(zhí)政、依法行政、公正司法的有序法治生態(tài)。形成有序法治生態(tài)是“法治湖北”建設(shè)的重中之重。各級(jí)黨委依法執(zhí)政能力和水平顯著提升。主要是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政意識(shí)和能力普遍提高，領(lǐng)導(dǎo)方式趨于科學(xué)合理，運(yùn)用法治思維和法律手段推動(dòng)工作、促進(jìn)發(fā)展成為地方各級(jí)黨委依法執(zhí)政的基本手段，全社會(huì)各行業(yè)、各領(lǐng)域的管理與服務(wù)基本步入法治化軌道。法治政府建設(shè)水平跨入全國(guó)先進(jìn)行列。法律成為政府工作的基本準(zhǔn)則，政府履行的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能基本到位，規(guī)范高效、公正透明、監(jiān)督有效的行政管理體制基本形成，行政執(zhí)法體制和行政監(jiān)督機(jī)制比較健全，行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政觀念、能力和水平被社會(huì)認(rèn)可，基本實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)。公正廉潔司法水平跨入全國(guó)先進(jìn)行列。各級(jí)司法機(jī)關(guān)認(rèn)真落實(shí)司法為民的基本要求，堅(jiān)持公正廉潔司法，政法干警核心價(jià)值觀得到普遍認(rèn)同和有效落實(shí)；隊(duì)伍教育培訓(xùn)、執(zhí)法管理、內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制比較完善，整體素質(zhì)明顯提高，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)水平全國(guó)領(lǐng)先，涉法涉訴信訪率、執(zhí)法人員違法違紀(jì)案件發(fā)生率明顯下降，人民群眾對(duì)司法執(zhí)法機(jī)關(guān)的滿意率穩(wěn)步提高。社會(huì)管理法治化水平跨入全國(guó)先進(jìn)行列。社會(huì)管理領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章進(jìn)一步健全，依法調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、保障公民權(quán)益的能力進(jìn)一步增強(qiáng)，公共權(quán)力配置和行使進(jìn)一步規(guī)范，依法決策、依法管理水平進(jìn)一步提高，社會(huì)管理重點(diǎn)工作指標(biāo)達(dá)到全國(guó)先進(jìn)水平。

2、形成知法、守法、敬法、畏法的良好社會(huì)風(fēng)氣。通過持續(xù)不斷的法制宣傳教育，各類重點(diǎn)對(duì)象學(xué)法制度全面落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法培訓(xùn)率和非人大任命領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律知識(shí)考試率進(jìn)一步提高，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法自覺性顯著增強(qiáng)；法治文化陣地基本實(shí)現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村四級(jí)全覆蓋，全社會(huì)法治意識(shí)普遍增強(qiáng)，法制宣傳教育和法治創(chuàng)建績(jī)效跨入全國(guó)先進(jìn)行列。從社會(huì)成員的角度來講，全省公民既依法行使權(quán)利，又依法履行義務(wù)；依法辦事、依法表達(dá)訴求、依法維護(hù)合法權(quán)益的自覺性明顯提高；各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法守法、帶頭依法辦事、帶頭維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，自覺把依法辦事作為行為準(zhǔn)則，普遍養(yǎng)成依法決策、依法辦事的習(xí)慣，成為構(gòu)建“法治湖北”的表率。通過持續(xù)不斷的努力，全省社會(huì)成員和社會(huì)組織基本形成法治信仰、法治精神、法治風(fēng)尚，法治成為全省人民的普遍思想理念、工作準(zhǔn)則和生活方式。

3、鞏固和發(fā)展社會(huì)主義民主政治。民主和法治不可分離，二者相輔相成、相得益彰。社會(huì)主義法治的本質(zhì)就是保障人民當(dāng)家作主，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。建設(shè)“法治湖北”，需要把以人為本、執(zhí)政為民理念貫穿到民主法治建設(shè)的全過程和各環(huán)節(jié)，不斷鞏固和發(fā)展社會(huì)主義民主政治?？傮w目標(biāo)是始終堅(jiān)持一切權(quán)力屬于人民、堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度前提下，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道；通過加強(qiáng)法治來保障和實(shí)現(xiàn)公民的民主權(quán)利，在法治的軌道上擴(kuò)大公民有序的政治參與，有效落實(shí)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這是鞏固和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的根本途徑，也是“法治湖北”建設(shè)的目標(biāo)追求。

三、在新的起點(diǎn)上全面推進(jìn)“法治湖北”建設(shè)

以《法治湖北建設(shè)綱要》的頒布實(shí)施為標(biāo)志，近年來，“法治湖北”建設(shè)不斷取得新的進(jìn)展。與此同時(shí)，我們也要清醒地看到，我省法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和人民群眾期盼還有較大差距，主要是各項(xiàng)工作的法治化進(jìn)程尚需加快，全社會(huì)的法治意識(shí)有待進(jìn)一步提升。良好的法治環(huán)境既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展之需，也是保障改善民主、增進(jìn)群眾福祉之要。我們應(yīng)當(dāng)牢固樹立抓法治就是抓科學(xué)發(fā)展、抓和諧社會(huì)建設(shè)的理念，緊緊圍繞服務(wù)戰(zhàn)略支點(diǎn)建設(shè)這個(gè)中心，統(tǒng)籌兼顧、堅(jiān)持不懈，在新的歷史起點(diǎn)上全面加快“法治湖北”建設(shè)進(jìn)程。

1、提高立法質(zhì)量，充分發(fā)揮法律的規(guī)范引領(lǐng)作用。國(guó)無法不治。建設(shè)“法治湖北”的首要環(huán)節(jié)是立法。“良法利民，惡法害民，繁法擾民?！敝袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，表明我國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)“有法可依”，國(guó)家和地方立法已經(jīng)從過去的“構(gòu)建”階段步入了“完善”階段。當(dāng)前和今后，我省地方立法應(yīng)從過去的“填補(bǔ)空白”走向“拾遺補(bǔ)闕”和“日臻完善”，應(yīng)當(dāng)更加注重提高地方立法的質(zhì)量和效益。要大力推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，建立和完善以人大為主導(dǎo)、專家與群眾相結(jié)合、全社會(huì)積極參與的地方立法機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”：即由重經(jīng)濟(jì)立法到經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法并重轉(zhuǎn)變、由管理型立法向服務(wù)型立法轉(zhuǎn)變、由數(shù)量速度型立法向質(zhì)量效益型立法轉(zhuǎn)變、由粗放型立法向精細(xì)化立法轉(zhuǎn)變、由注重立新法向統(tǒng)籌立改廢轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)一性、針對(duì)性和可操作性。地方特色是地方立法的生命力所在，也是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，我省地方立法今后的任務(wù)需在結(jié)合本地實(shí)際中下功夫，突出地方特色，認(rèn)真組織實(shí)施地方立法規(guī)劃，著重做好自主性立法和先行性立法，建立健全與我省“十二五”規(guī)劃相配套、與加快構(gòu)建戰(zhàn)略支點(diǎn)相適應(yīng)、與保障和改善民生相銜接的地方法規(guī)體系；要緊扣我省大的戰(zhàn)略部署來進(jìn)行立法，使我省地方立法更好地服務(wù)一元多層次戰(zhàn)略體系、“五個(gè)湖北”建設(shè)、長(zhǎng)江中游城市集群建設(shè)等重大決策部署，更好地發(fā)揮法律的規(guī)范引領(lǐng)作用。

2、推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。法治的力量在于依法辦事和嚴(yán)格執(zhí)法。我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)80%是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施的，因此，大力推進(jìn)依法行政，將政府行政行為系統(tǒng)納入法治軌道是“法治湖北”建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。要進(jìn)一步貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，深入實(shí)施《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》，將法治政府建設(shè)的各項(xiàng)工作細(xì)化成定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)，為整體推進(jìn)法治政府建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。必須加快行政管理體制改革，按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，不斷提升政府執(zhí)行力。要改革和完善行政管理體制和管理方式，依法調(diào)整政府、市場(chǎng)、企業(yè)之間的關(guān)系，切實(shí)減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，進(jìn)一步清理、減少和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，深化政務(wù)公開，加快建設(shè)政務(wù)服務(wù)體系，努力實(shí)現(xiàn)從全國(guó)行政審批事項(xiàng)最少的省份向全國(guó)投資環(huán)境最優(yōu)的省份轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)和改進(jìn)行政執(zhí)法工作，合理界定執(zhí)法權(quán)限，規(guī)范行政執(zhí)法行為，明確執(zhí)法責(zé)任，減少執(zhí)法層級(jí)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，積極構(gòu)建職能集中、管理規(guī)范、上下協(xié)調(diào)、運(yùn)行有效的綜合執(zhí)法體系。要改進(jìn)和完善對(duì)行政行為的監(jiān)督體系，嚴(yán)格行政問責(zé)，嚴(yán)肅查處行政不作為、亂作為和失職瀆職、濫用職權(quán)、損害群眾利益等問題，切實(shí)提高依法行政水平和政府行政行為的公信力。

3、堅(jiān)持司法為民，全力維護(hù)社會(huì)公平正義。公正司法是保證社會(huì)公平正義的最后一道防線。建設(shè)“法治湖北”，必須切實(shí)發(fā)揮司法在維護(hù)社會(huì)公平正義中的特殊作用。要從人民群眾司法需求出發(fā)，以維護(hù)人民利益為根本，以促進(jìn)社會(huì)和諧為主線，以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)，緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深化司法體制和工作機(jī)制改革，清除體制性、機(jī)制性、保障性障礙，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。要緊緊圍繞公正廉潔執(zhí)法的目標(biāo)要求，切實(shí)加強(qiáng)司法規(guī)范化建設(shè)，完善司法各環(huán)節(jié)的工作規(guī)范。進(jìn)一步推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、所務(wù)公開，把公正司法的要求落實(shí)到懲罰犯罪、保障人權(quán)、制裁違法、定紛止?fàn)帯⒒饷艿娜^程，以公正促公信、以公信樹權(quán)威。要加強(qiáng)政法干警核心價(jià)值觀教育，打造嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的司法隊(duì)伍。要完善法律援助和司法求助制度，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，讓所有公民平等享受法律保護(hù)和法律服務(wù)。要加強(qiáng)各級(jí)黨委對(duì)司法工作的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，積極營(yíng)造有利于公正司法的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。

4、弘揚(yáng)法治精神，積極培育法治文化?！胺杀仨毐恍叛?，否則形同虛設(shè)?！弊钪匾摹胺伞蓖懣淘诠竦膬?nèi)心里。弘揚(yáng)法治精神，積極培育法治文化，不斷強(qiáng)化全民法治觀念和法律素質(zhì)是建設(shè)”法治湖北“的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。20多年來，我省先后實(shí)施五個(gè)法制宣傳教育五年規(guī)劃，對(duì)提高全省人民的法律素養(yǎng)和全社會(huì)的法治化水平發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)當(dāng)看到，一些干部群眾還存在法律知識(shí)欠缺、法律意識(shí)淡薄、法律信仰缺失，甚至信“訪”不信“法”、信“網(wǎng)”不信“法”的現(xiàn)象。人民群眾既是“法治湖北”的受益者，也是建設(shè)者。建設(shè)“法治湖北”應(yīng)當(dāng)突出共建共享，緊密結(jié)合“六五”普法目標(biāo)任務(wù)，深入持久地開展以憲法為核心的全民法制宣傳教育，不斷提高黨政機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)干部運(yùn)用法律手段處理問題、解決矛盾的能力，不斷提高公民通過法定程序表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益的能力；要緊緊圍繞“法治湖北”建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)開展法制宣傳教育，注重各行業(yè)專業(yè)法的宣傳，切實(shí)增強(qiáng)法制宣傳教育的針對(duì)性、實(shí)效性。普法宣傳重在“普”字上下功夫，必須加強(qiáng)重點(diǎn)層面、難點(diǎn)群體、盲點(diǎn)區(qū)域的法制宣傳教育，分門別類地加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、普通群眾的法制宣傳教育；必須堅(jiān)持把事關(guān)群眾切身利益的法律宣傳作為重中之重，從群眾需要出發(fā)，為保障民生改善、促進(jìn)社會(huì)和諧營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。要積極推進(jìn)法制宣傳教育工作理念、制度、方式、載體的創(chuàng)新，因地制宜建設(shè)一批法治文化設(shè)施，積極創(chuàng)建全省公民有序參與“法治湖北”建設(shè)的載體和平臺(tái)，著力構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大依法監(jiān)督、政府組織實(shí)施、全社會(huì)齊抓共管、人民群眾廣泛參與的“法治湖北”建設(shè)工作格局，推動(dòng)“法治湖北”建設(shè)不斷邁上新臺(tái)階。

“法治湖北”既是湖北科學(xué)發(fā)展、跨越式發(fā)展的重要目標(biāo)，也是重要保障，事關(guān)湖北長(zhǎng)治久安、興旺發(fā)達(dá)。從普遍意義上講，法治湖北的建設(shè)進(jìn)程與富民強(qiáng)省進(jìn)程是相輔相成的，我們必須把加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施作為弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神的基本實(shí)踐，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進(jìn)程，在“法治湖北”建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐中助推重要戰(zhàn)略支點(diǎn)的構(gòu)建、助推富民強(qiáng)省進(jìn)程。

第四篇：論法治文明

2000年10月30日 09:40 西南政法大學(xué)教授 文正邦

在我國(guó)正處于世紀(jì)之交，深化經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，已成為加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)中的最強(qiáng)音；江澤民同志在黨的十五大政治報(bào)告中指出：“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。”而且“法制建設(shè)同精神文明建設(shè)必須緊密結(jié)合，同步推進(jìn)?！痹诋?dāng)今世界，現(xiàn)代化、民主、法治、文明及其一體化關(guān)系不僅已成為時(shí)代潮流，而且體現(xiàn)了我們時(shí)代的特征和時(shí)代精神；在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)主義法治以及社會(huì)主義文明建設(shè)均已突顯出了其特殊重要意義，它們都是保障和促進(jìn)我國(guó)社會(huì)全面進(jìn)步所不可須臾忽視的。為此，很有必要探討一下其間的內(nèi)在聯(lián)系。本文特提出“法治文明”這一概念并以此為中心探討一下有關(guān)問題。

一、法律的文明屬性

認(rèn)識(shí)法律的文明屬性，首先需要在觀念上的更新。由于中國(guó)古代傳統(tǒng)法律意識(shí)及法律制度中德主刑輔、重刑輕民、嚴(yán)刑峻法甚至酷刑亂法以及義務(wù)本位和官本位的影響，似乎一談到法就意味著懲罰、鎮(zhèn)壓、限制、禁止、束縛、不通人性、冷酷無情等等，使人們畏法、懼法、仇法、避法，這樣形成的法律觀念自然就與文明無緣。

然而事實(shí)上，法律不僅是人類社會(huì)進(jìn)入文明時(shí)代的產(chǎn)物和標(biāo)志之一，而且法律本身就具有豐富的文明內(nèi)涵和屬性，同時(shí)法律發(fā)達(dá)史就是法律不斷趨向文明化的過程。

文明是標(biāo)識(shí)人類的進(jìn)步程度和狀態(tài)，社會(huì)文明是人類歷史發(fā)展的產(chǎn)物，所以文明與人類社會(huì)進(jìn)入文明時(shí)代緊緊相連（從這個(gè)意義上講，“文明”似應(yīng)是比“文化”更高層次的概念。因?yàn)椤拔拿鳌笔侨祟惿鐣?huì)發(fā)展到了比較高一級(jí)階段，即告別了蒙昧?xí)r代和野蠻時(shí)代，從而很大程度上擺脫了動(dòng)物界而進(jìn)入文明時(shí)代才開始呈現(xiàn)的進(jìn)步程度和狀態(tài)；而在此之前，“文化”早已存在，如“仰韶文化”、“龍山文化”等等，哪怕是早期舊石器時(shí)期最粗陋的遺物遺跡，也具有‘文化”的價(jià)值和意義，但一般都不把它們稱為“文明”。可見文明及文明史是標(biāo)識(shí)人類社會(huì)發(fā)展程度中更高層次的概念，而文化是泛指人類社會(huì)任何發(fā)展成果和發(fā)展階段的概念）?？梢哉f，人類社會(huì)進(jìn)入文明時(shí)代的一個(gè)顯著標(biāo)志，就是在生產(chǎn)工具改進(jìn)（出現(xiàn)了金屬工具）從而使生產(chǎn)力有很大提高的基礎(chǔ)上，隨著商品生產(chǎn)和商品交換的發(fā)展而導(dǎo)致私有制、階級(jí)以及國(guó)家和法律的出現(xiàn)（即生產(chǎn)關(guān)系以及各種社會(huì)關(guān)系、社會(huì)交往、社會(huì)行為趨于復(fù)雜化，而需要社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織更加嚴(yán)密才能使社會(huì)保持有序）。可見國(guó)家和法律乃是文明社會(huì)的一種標(biāo)志，雖然同時(shí)也就伴隨著嚴(yán)酷的階級(jí)剝削和壓迫，但也是人類社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織及行為方式趨于進(jìn)步和文明的表現(xiàn)。所以恩格斯說：“國(guó)家是文明社會(huì)的概括”[1]；董必武同志說：“人類進(jìn)入文明社會(huì)以后，說到文明，法律要算一項(xiàng)，雖不是唯一的一項(xiàng)，但也是主要的一項(xiàng)” [2]；比利時(shí)法學(xué)家班達(dá)認(rèn)為，法是文明社會(huì)通向公共的強(qiáng)制，是為在人們之間實(shí)現(xiàn)一種秩序而制定的“行為規(guī)則的總和” [3]；美國(guó)法學(xué)家富勒把法律看作是不斷的有目的的活動(dòng)的產(chǎn)物，“法律是使人的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)” [4]；英國(guó)法學(xué)家菲尼斯認(rèn)為法律的一個(gè)重要特征是將確定性、具體性、明晰性和可預(yù)測(cè)性引入人類相互行為中，使法律不僅規(guī)定人們的行為規(guī)則，而且建立了用以制定和執(zhí)行法律的機(jī)構(gòu)，從而使“法律調(diào)整它自己的創(chuàng)造” [5]；奧地利法學(xué)家凱爾森認(rèn)為法的概念應(yīng)基于科學(xué)普遍性，從最廣泛的意義強(qiáng)調(diào)法應(yīng)當(dāng)是“人類行為的一種秩序”和“社會(huì)組織的特殊技術(shù)” [6]。

之所以說法律是文明時(shí)代的產(chǎn)物和標(biāo)志，這從法律的起源和產(chǎn)生過程也可以看出來。因?yàn)樗巧鐣?huì)調(diào)整從原始社會(huì)個(gè)別的、偶然性的和任意性的調(diào)整進(jìn)到普遍性、共同性和規(guī)范性的調(diào)整；從自發(fā)性調(diào)整進(jìn)到自覺的調(diào)整；是從氏族社會(huì)中習(xí)慣同宗教、道德規(guī)范混溶，權(quán)利與義務(wù)不分，進(jìn)展到逐步分化發(fā)展開來而形成法律規(guī)范的過程。固然調(diào)整階級(jí)關(guān)系的需要是法產(chǎn)生的直接原因，然而適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求乃是法產(chǎn)生形成的根本原因和深層次動(dòng)因。正如馬克思所說：“如果一種生產(chǎn)方式持續(xù)一個(gè)時(shí)期，那么，它就會(huì)作為習(xí)慣和傳統(tǒng)固定下來，最后被作為明文的法律加以神圣化”[7]。恩格斯也指出：“在社會(huì)發(fā)展某個(gè)很早的階段，產(chǎn)生了這樣的一種需要：把每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一個(gè)共同規(guī)則概括起來，設(shè)法使個(gè)人服從生產(chǎn)和交換的一般條件。這個(gè)規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣，后來便成了法律。隨著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)生出以維護(hù)法律為職責(zé)的機(jī)關(guān)--公共權(quán)力，即國(guó)家。在社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的進(jìn)程中，法律便發(fā)展成或多或少廣泛的立法＂[8]。

不僅如此，法律本身就具有文明的屬性，法律雖然是統(tǒng)治階級(jí)意志的集中表現(xiàn)，但它作為一種公共權(quán)威和公共秩序的象征和保障，就必然體現(xiàn)著某種公平、正義、理性和正當(dāng)利益（雖然不同的階級(jí)對(duì)此有不同的理解）。所以無怪乎從詞源上看，不僅中國(guó)古漢字“法”寓有法平如水，即有“平”、“直”、“正”的含義，而且從若干種外文詞源來看，“法”和“權(quán)利”相通，也具有公平、公正或正義的含義。中國(guó)古代傳統(tǒng)法律文化中儒家的倫理法思想之所以影響深遠(yuǎn)，西方把理性和正義作為法的基礎(chǔ)的自然法學(xué)思潮之所以源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，經(jīng)久不息，也表明了人類追尋法律的文明性，崇尚文明的法律的強(qiáng)烈的、共同的價(jià)值趨向。

從法律與自由的關(guān)系來看，無論是明智的資產(chǎn)階級(jí)法學(xué)家、思想家或是馬克思，都肯定了法與“自由”這一標(biāo)識(shí)人類進(jìn)步程度的概念的內(nèi)在聯(lián)系（共產(chǎn)主義者所追求的終極目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)作為“自由人聯(lián)合體”的理想社會(huì)）。孟德斯鳩說：“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利”[9]。黑格爾以自由是對(duì)必然性即規(guī)律性的認(rèn)識(shí)的辯證觀點(diǎn)出發(fā)，進(jìn)一步把自由視為法的本質(zhì)。認(rèn)為法是

“作為理念的自由”，[10]因此“自由就構(gòu)成法的實(shí)體和規(guī)定性”，“法的體系是實(shí)現(xiàn)了的自由的王國(guó)” [11]。因?yàn)樵诤诟駹柨磥恚墒且?guī)律的一種，是社會(huì)的法則，是人的規(guī)律，這種規(guī)律被人的理性所認(rèn)識(shí)，并以共同意志的形式制定為國(guó)家法律，遵守法律就可以獲得自由。所以法乃是自由的實(shí)現(xiàn)或體現(xiàn)，或者說“法律是自由的具體表現(xiàn)”，“是自己實(shí)現(xiàn)其自身的自由”[12]，因此法律是人們實(shí)現(xiàn)自由以及保障人的自由的武器。馬克思更精辟地指出：“法律不是壓制自由的手段，正如重力定律不是阻止運(yùn)動(dòng)的手段一樣……恰恰相反，法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由的存在具有普遍的，理論的，不取決于個(gè)別人的任性的性質(zhì)。法典就是人民自由的圣經(jīng)?！盵13]再從法律的功能和作用來看，法律雖然是實(shí)行階級(jí)政治統(tǒng)治的有力工具，但法律的規(guī)范職能（評(píng)價(jià)、指引、預(yù)測(cè)、教育、保護(hù)、制裁）及執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)的職能，表明它是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器和社會(huì)沖突的調(diào)節(jié)器，是人們正當(dāng)行為和利益的保障器和人的越軌行為的矯正器，是社會(huì)生活、社會(huì)管理和各項(xiàng)事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和概括，包含著豐富而深刻的文明內(nèi)涵和意義。

法律的發(fā)展史或發(fā)達(dá)史也就是法律不斷趨向文明的歷史過程。從同態(tài)復(fù)仇到罪刑相適應(yīng)，從罪行擅斷到罪刑法定，從“刑不上大夫”到法律面前人人平等，從刑、民、訴不分到形成各個(gè)專門法律部門，從充當(dāng)專制統(tǒng)治的工具到作為民主政治、公民權(quán)利的保護(hù)神，作為“人民自由的圣經(jīng)”（馬克思語）。所以，近現(xiàn)代法制發(fā)展所形成的系列重要原則和制度，如法律面前人人平等、罪刑法定和罪刑相適應(yīng)、法不禁止即自由、法無規(guī)定不為罪、無罪推定等原則以及辯護(hù)制度、回避制度、公訴和公開審理制度、陪審制度、審判監(jiān)督制度等等，都是法律文明發(fā)展的成果和表現(xiàn)。而現(xiàn)代法制所體現(xiàn)的文明，其實(shí)際內(nèi)容就是一定性質(zhì)和程度的社會(huì)秩序、社會(huì)正義以及以此為保障和前提的民主、自由、平等。而且，遵紀(jì)守法就是文明行為的表現(xiàn)，法律調(diào)整所要求的社會(huì)有序性是社會(huì)文明狀態(tài)的基本條件。由此可見，法律文明的程度和狀況是社會(huì)發(fā)展及進(jìn)步的重要表征和指示器，法律和社會(huì)進(jìn)步、社會(huì)文明有著密不可分的內(nèi)在聯(lián)系。

二、法治文明的價(jià)值分析

筆者認(rèn)為，法治文明即一個(gè)國(guó)家實(shí)行法治的狀態(tài)和程度所體現(xiàn)的文明，是人們?cè)诰邆湟欢ㄉ鐣?huì)條件的前提下，把法律尊崇為治國(guó)的方式，以追求政治民主、社會(huì)正義、保障人民權(quán)利所取得的成果和成就。因此，法治文明與人類進(jìn)步事業(yè)息息相關(guān)。法治文明是社會(huì)政治文明的核心內(nèi)容，是人類制度文明的特殊重要組成，并對(duì)物質(zhì)文明和精神文明都起著保障和促進(jìn)作用。因此，對(duì)法治文明作價(jià)值分析也就是要認(rèn)識(shí)法治所包含的進(jìn)步的內(nèi)容，即分析法治所具有的文明性狀和特征。而只要我們仔細(xì)思考就不難發(fā)現(xiàn)，文明確是法治特別是現(xiàn)代法治的基本要求和本質(zhì)屬性，是法治的總的價(jià)值特征，體現(xiàn)著現(xiàn)代法的精神。

法治，即法律主治，是一種貫徹法律至上，嚴(yán)格依法辦事的治國(guó)原則和方式。它要求作為反映社會(huì)主體共同意志和根本利益的法律具有至高無上的權(quán)威，并在全社會(huì)得到有效的實(shí)施，普遍的遵守和有力的貫徹。法治作為一種先進(jìn)的治國(guó)方式，要求整個(gè)國(guó)家以及社會(huì)生活均依法而治，即管理國(guó)家、治理社會(huì)，是憑靠法律這種公共權(quán)威，這種普遍、穩(wěn)定、明確的社會(huì)規(guī)范；而不是靠任何人格權(quán)威，不是靠權(quán)力者的威嚴(yán)甚至特權(quán)，更不是靠親情?？傊灰纻€(gè)人意志、好惡、品質(zhì)、素質(zhì)以及升遷進(jìn)退為轉(zhuǎn)移。所以法治與人治是根本對(duì)立的，跟專制也是毫不相容的。它要求把法律至上，樹立崇高的法制權(quán)威作為基本原則；法律是公民行為和政府活動(dòng)的最終導(dǎo)向，是規(guī)制和裁決人的行為的最高標(biāo)準(zhǔn)和終極力量；使每個(gè)社會(huì)成員都共同受法律的保護(hù)和約束，任何人或任何組織都無例外地受領(lǐng)法律的規(guī)束以及恩惠，其行為和活動(dòng)都納入法制的軌道和范圍。因此，法治是社會(huì)調(diào)整向高層次發(fā)展，以擺脫任何偶然性、任意性和特權(quán)，使社會(huì)在嚴(yán)密的規(guī)范化和制度化的良性運(yùn)行中，形成一種高度穩(wěn)定有序的秩序和狀態(tài)的必然要求，以保障和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化的順利發(fā)展。這正是社會(huì)進(jìn)步所必須和趨向文明的表現(xiàn)。

就其作用和功能而言，“法治”概念的內(nèi)涵比“法制”概念的內(nèi)函更深刻，也更具有文明性。其最根本的區(qū)別就是“法治”與民主緊密相聯(lián)，而“法制’則不一定。一般說來，“法制”即“法律制度”之謂，因此既有專制政體下的“法制”（如奴隸制和封建專制制度下的嚴(yán)刑峻法、酷刑亂法，以及絕滅人性的法西斯法），也有民主政體下的法制。所以只講“法制”，就難以避免“惡法亦法”。只有作為近代資產(chǎn)階級(jí)民主制產(chǎn)物的法制，才與法治有所通義。而且法制所關(guān)注的是建立和維護(hù)某種秩序，而法治所關(guān)注的焦點(diǎn)是有效制約和合理運(yùn)用公共權(quán)力。特別是現(xiàn)代法治必然內(nèi)含民主，以政治民主性為其本質(zhì)特征。現(xiàn)代法治的產(chǎn)生乃是伴隨著資產(chǎn)階級(jí)民主制度和憲政制度即資產(chǎn)階級(jí)法治國(guó)的建立，它的基本精神就是民權(quán)至重（實(shí)質(zhì)上或形式上）、法律至上、憲法至尊；因此政府權(quán)力有限，人民主權(quán)神圣；實(shí)行分權(quán)制衡，以法制權(quán)，以權(quán)力制約權(quán)力，以權(quán)利制約權(quán)利，同時(shí)依法保障公共權(quán)力的合理運(yùn)用和分配。所以現(xiàn)代法治的精髓和要義就是把法律從作為國(guó)家和政府對(duì)社會(huì)的控制手段和統(tǒng)治工具變?yōu)槿嗣裨诋?dāng)家作主（實(shí)質(zhì)上或形式上）的前提下以法來管理國(guó)家、約束政府權(quán)力（使其合理運(yùn)用、不致濫用和腐?。行У刂卫砩鐣?huì)，從而使國(guó)家權(quán)力服從于社會(huì)公眾的共同意志，政府的權(quán)威從屬于體現(xiàn)人民共同意志的法制權(quán)威。法治的政治民主性，反映了人類在構(gòu)建有序化的社會(huì)組織和社會(huì)秩序的目標(biāo)下追求自由、平等和人格獨(dú)立的共同要求，法治是社會(huì)在趨向文明過程中的必不可少的制度化特征。所以康德認(rèn)為“文明的社會(huì)組織是唯一的法治社會(huì)”，而這種社會(huì)組織的“文明”在于它的成員即公民具有憲法規(guī)定的自由、平等和人格獨(dú)立三種不可分割的法律屬性，生活在依據(jù)“普遍的、外在的和公共立法”所形成的法律權(quán)威和權(quán)力之下[14]。

法治的基本特征還在于它的公正性、正義性、合理性。既包括立法公正（即制定出來的法律必須反映人民群眾的共同意志和根本利益），也包括

造，它對(duì)整個(gè)制度文明都起著確認(rèn)、維護(hù)、保障和促進(jìn)的重要作用。

例如作為人類經(jīng)濟(jì)制度文明重要體現(xiàn)的商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系，尤其是它的充分發(fā)展（在近現(xiàn)代社會(huì)）所形成的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一重要經(jīng)濟(jì)形式，之所以成為近現(xiàn)代各個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力杠桿，也是社會(huì)主義國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可逾越的階段，是我們實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、強(qiáng)國(guó)富民的必經(jīng)途經(jīng)和必要手段，其主要原因就在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度或體制包含著人類經(jīng)濟(jì)制度文明的豐富內(nèi)涵，體現(xiàn)著人類經(jīng)濟(jì)制度和體制建設(shè)與發(fā)展的若干共同的，行之有效的智慧和經(jīng)驗(yàn)。而這一切都離不開法律手段的規(guī)制和調(diào)節(jié)作用--以價(jià)值規(guī)律為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)為中心來調(diào)配社會(huì)資源，就使經(jīng)濟(jì)主體有更多的自主性、自由度并承擔(dān)更大的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，從而使動(dòng)力和壓力并存，就必然要求嚴(yán)格、科學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理形式和制度，要求穩(wěn)定的、嚴(yán)密的普遍有效的市場(chǎng)規(guī)則和規(guī)范，以使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序地進(jìn)行，創(chuàng)造出可觀的效率和效益。這就促使人們不斷地去探尋、創(chuàng)設(shè)、試驗(yàn)、修正和完善各種有關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、流通、交換和分配的制度、管理辦法和規(guī)則，不僅各種經(jīng)濟(jì)學(xué)說和管理學(xué)說應(yīng)運(yùn)而生，而且有關(guān)的各種法律法規(guī)及其實(shí)施運(yùn)行機(jī)制也愈來愈周密、完善。所以伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)和不斷完善的諸如公司制度、合同制度、法人制度、產(chǎn)權(quán)制度、專利制度、產(chǎn)品質(zhì)量制度、消費(fèi)者權(quán)益保障制度、社會(huì)保障和保險(xiǎn)制度等，以及我們正在努力建立和健全的現(xiàn)代企業(yè)制度，都是人類制度建設(shè)的共同經(jīng)驗(yàn)和智慧的成果。它們既是一種經(jīng)濟(jì)制度，也是一種法律制度；既是人類經(jīng)濟(jì)制度文明發(fā)展中的寶貴財(cái)富，也是現(xiàn)代法治文明的結(jié)晶和碩果。這也進(jìn)一步說明了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)的深刻道理。

法治文明更是政治文明的顯著標(biāo)志和核心內(nèi)容之一。政治文明之兩大核心內(nèi)容就是民主和法治，然而，在現(xiàn)代社會(huì)，民主和法治總是緊密結(jié)合，水乳交融，不可剝離的，二者共同組構(gòu)出政治文明的豐富內(nèi)容。如前所述，不僅法治必然內(nèi)含民主，以政治民主性為其本質(zhì)特征；而且民主必然要求法治，必須上升為法治，即要靠厲行法治來體現(xiàn)和保障其政治的民主性及其向高層次發(fā)展，法治是政治制度的優(yōu)化形式。所以民主政治也就是法治政治、責(zé)任政治，依法治國(guó)是民主政治的基本原則，法治體現(xiàn)了民主政治或政治民主之制度化和規(guī)范化的必然趨向和要求。政治民主的基本原則，如人民主權(quán)原則、分權(quán)制衡原則、平等自由原則以及依法治國(guó)原則，不僅都是法治的重要原則，而且均要由法治即要靠采取法律的手段來體現(xiàn)、保障和維護(hù)，因?yàn)榉ㄖ蔚闹行膯栴}就是要確定國(guó)家權(quán)力的合理位置以及人民權(quán)利的重要地位。政治民主所必須堅(jiān)持的一系列重要制度，如體現(xiàn)人民主權(quán)和便于人民參與國(guó)家政治生活的代議制度、選舉制度，少數(shù)服從多數(shù)并保護(hù)少數(shù)的民意體現(xiàn)制度，體現(xiàn)政府向人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任制度等，也不僅都是現(xiàn)代法治所應(yīng)堅(jiān)持的重要制度，而且均要靠法治并采取法律的手段來體現(xiàn)、保障和維護(hù)。所以憲法和行政法作為現(xiàn)代法治的產(chǎn)物，正表明了法治對(duì)民主的體現(xiàn)、保障和維護(hù)的重要功能及作用（憲法本身就是民主制度的法律化，而行政法則是憲法的具體化，它們要解決的中心問題都是合理規(guī)范和有效控制公共權(quán)力，以保障和維護(hù)公民權(quán)利）。有的學(xué)者很好地概括了現(xiàn)代法治與民主的這種內(nèi)在必然聯(lián)系：“（－）法治的根蒂，在于人民掌握主權(quán)，通過自由表決和選舉組成代議制立憲政府；

（二）法治的效能，在于人民制定的憲法和法律能夠保障和限定公民自由權(quán)利，促進(jìn)大眾政治參與向廣度和深度擴(kuò)展；

（三）法治的活力，在于人民對(duì)于所委托的少數(shù)管理者及由他們組成的權(quán)力機(jī)構(gòu)，通過人人必行的法律和各種形式的分權(quán)與制衡制度，保持有效的控制和監(jiān)督，保證公共權(quán)力的合法權(quán)威和合理運(yùn)行；

（四）法治的形態(tài)，在于確立嚴(yán)格的依法治理的操作運(yùn)行程序，這種程序必須符合民主的最一般規(guī)定和基本原則，如服從多數(shù)，尊重少數(shù)，為人民負(fù)責(zé)，越權(quán)無效等原則?！盵18]這些都是人類社會(huì)政治文明發(fā)展的卓越成果和成就。雖然不同階級(jí)基礎(chǔ)的民主和法治實(shí)現(xiàn)程度和具體表現(xiàn)方式會(huì)有所不同，但都離不開這些基本原則和共同要求。而我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，多黨合作和政治協(xié)商制度以及“一國(guó)兩制”的國(guó)家體制和結(jié)構(gòu)，則是中國(guó)特色的社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容，既是社會(huì)主義民主的重要表現(xiàn)和補(bǔ)充，更需要靠加強(qiáng)和完善社會(huì)主義法治來保障、維護(hù)和予以鞏固，所以也是中國(guó)當(dāng)代法治文明的重要內(nèi)容。

四、關(guān)于精神文明建設(shè)的法治化問題

法治文明的特殊重要地位還在于，它不僅對(duì)整個(gè)制度文明，而且對(duì)包括物質(zhì)文明和精神文明在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)文明都起著確認(rèn)、鞏固、維護(hù)、保障和促進(jìn)的作用。特別是在現(xiàn)代社會(huì)，物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)都需要法治化（即制度化、法律化），才能夠順利地進(jìn)行和健康地發(fā)展。所以鄧小平同志創(chuàng)建的建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義理論的一個(gè)重要內(nèi)容就是緊密聯(lián)系著的兩個(gè)“兩手抓”：一手抓物質(zhì)文明建設(shè)，一手抓精神文明建設(shè)，兩手都要硬；一手抓現(xiàn)代化建設(shè)和改革，一手抓法制建設(shè)，法制建設(shè)必須貫穿改革和現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。然而現(xiàn)實(shí)的情況是，物質(zhì)文明建設(shè)的法治化已受到重視并正在積極推行，雖然還有待作更大的努力；可是精神文明建設(shè)的法治化卻存在許多困難的問題，任務(wù)更艱巨。其中原因很多，首先包括一些理論上的問題亟待解決。

精神文明建設(shè)的法治化本身就是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，歷來在學(xué)術(shù)界也有所爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是集中在精神文明中的思想道德方面的建設(shè)有無必要和可能實(shí)行法治化以及怎樣實(shí)行法治化這個(gè)問題上。因?yàn)榫裎拿饕彩且粋€(gè)復(fù)雜的體系，總體上由智力、文化方面和思想道德方面這兩大系列所組成。智力、文化方面即社會(huì)在教育、科學(xué)技術(shù)、文學(xué)藝術(shù)、衛(wèi)生體育等方面的發(fā)展和成就，它們是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及綜合國(guó)力的重要體現(xiàn)，這方面的精神文明既同物質(zhì)生產(chǎn)和生活的發(fā)展程度直接相聯(lián)系（其中一些成分本身就是生產(chǎn)力的構(gòu)成要素，科學(xué)技術(shù)還是第一生產(chǎn)力），又受經(jīng)濟(jì)制度以及政治、法律制度的深刻影響和制約。因此，這方

面的精神文明建設(shè)的制度化、法律化問題是毫無疑義的，也比較容易引起重視并正在逐步推行。在文化教育和科學(xué)技術(shù)建設(shè)方面，法律不僅提供有效的保障，而且直接起著組織和推動(dòng)的作用。如教育法、教師法、商標(biāo)法、專利法等一些有關(guān)文化教育和科技方面的立法，以及國(guó)家頒布的有關(guān)對(duì)自然科學(xué)、創(chuàng)造發(fā)明、合理化建議和技術(shù)改進(jìn)等各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)條例，還有近來國(guó)家用法律手段加強(qiáng)對(duì)精神產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通領(lǐng)域及文化藝術(shù)市場(chǎng)的管理等，都具有這樣的作用和意義?？芍^抓得對(duì)、抓得及時(shí)，務(wù)必堅(jiān)持下去。

精神文明中的思想道德方面，包括社會(huì)的政治思想（也包括人們的法律意識(shí)和法制觀念）、道德面貌、社會(huì)風(fēng)尚、人們的世界觀和人生觀、信念、理想、覺悟、情操、組織紀(jì)律性等方面的進(jìn)步程度和狀況。它們是精神文明中具有特殊重要意義的部分，集中地體現(xiàn)著精神文明以及整個(gè)社會(huì)文明的性質(zhì)和發(fā)展方向，并強(qiáng)烈地反作用于物質(zhì)文明以及制度文明。我們平常所說的一個(gè)社會(huì)、地方或單位精神文明的狀況，主要就是指的思想道德方面的水平和程度。它們是精神文明建設(shè)中更為復(fù)雜、困難的領(lǐng)域。然而，理論和實(shí)踐、歷史和現(xiàn)實(shí)均表明，精神文明中思想道德方面的建設(shè)也必須實(shí)行法治化，才能落到實(shí)處，收到實(shí)效，才能擺脫其軟弱無力狀態(tài)而成為過硬的一手。

首先，從人類社會(huì)文明的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來看，搞好精神文明建設(shè)（尤其是其中的思想道德建設(shè)）的實(shí)際目標(biāo)和效果，就是要使精神文明與物質(zhì)文明同步協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，由于物質(zhì)文明雖然是精神文明發(fā)展的必要條件（為它提供物質(zhì)基礎(chǔ)，所以古人說“倉廩實(shí)而后知禮義，衣食足而后知榮辱”），但卻不是充分條件（物質(zhì)文明的發(fā)展并不一定會(huì)導(dǎo)致精神文明的同步協(xié)調(diào)發(fā)展，在許多情況下，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們物質(zhì)生活水平的提高，往往還會(huì)出現(xiàn)精神文明滑坡、道德水準(zhǔn)下降等令人憂心的現(xiàn)象，甚至在一定程度和范圍形成物質(zhì)文明和精神文明之間的逆向畸型發(fā)展?fàn)顟B(tài)。所以常言道：“飽暖思淫欲”，即謂物質(zhì)生活水平的提高又會(huì)刺激人的貪欲和淫逸，致道德和精神文明倒退）；而且物質(zhì)文明既不能直接決定整個(gè)精神文明（尤其不能直接決定其中的思想道德方面），也不能自然而然地引起精神文明的變化發(fā)展，而往往有賴于某種中間環(huán)節(jié)和經(jīng)由一定的過程；精神文明作為社會(huì)意識(shí)的一種組合體系對(duì)于屬于社會(huì)存在的物質(zhì)文明也既有須相適應(yīng)的一面，也有其相對(duì)獨(dú)立性的一面。所以兩個(gè)文明的存在和發(fā)展都要受到各種社會(huì)因素的影響和制約，其中極為重要的就是要受到制度文明即經(jīng)濟(jì)制度和政治、法律制度的性狀和發(fā)展程度的影響制約。也就是說，物質(zhì)文明和精神文明能否協(xié)調(diào)發(fā)展，相互促進(jìn)而不至脫節(jié)和背離，很關(guān)鍵的就是要看制度是否先進(jìn)以及制度建設(shè)是否健全，即取決于能否充分發(fā)揮制度文明的協(xié)調(diào)功能和整合作用。特別是精神文明中的思想道德方面，它并不直接同物質(zhì)生產(chǎn)與生活相聯(lián)系，而須通過經(jīng)濟(jì)制度和政治、法律制度的中介作用才能實(shí)現(xiàn)。換言之，物質(zhì)文明對(duì)思想道德的作用只有通過經(jīng)濟(jì)制度和政治、法律制度的折光才能表現(xiàn)出來。所以，經(jīng)濟(jì)制度、政治法律制度及其發(fā)展乃直接決定著思想道德以及整個(gè)精神文明乃至整個(gè)社會(huì)文明的性質(zhì)和發(fā)展方向。

因此，思想道德方面的精神文明建設(shè)也應(yīng)該作到制度化法律化。因?yàn)橹荒苤贫然拍芙?jīng)?；⒎€(wěn)定化，也才能規(guī)范化；制度化的更高要求就是法律化（制度化當(dāng)然也包括完善各單位的規(guī)章制度，但規(guī)章制度建設(shè)只是制度化的基本要求，作為一種重大國(guó)策的社會(huì)主義精神文明建設(shè)還必須上升到法律化、法治化、才更有效力和權(quán)威。）作到制度化、法律化，才能有章可循、獎(jiǎng)懲分明；才能有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，償罰嚴(yán)明。制度化和法律化的一個(gè)中心意義就是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，既享受正當(dāng)權(quán)利和權(quán)益，又必須履行應(yīng)盡義務(wù)和職責(zé)。享受權(quán)利以鼓勵(lì)其積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，履行義務(wù)以確定和強(qiáng)調(diào)其應(yīng)盡的職責(zé)和本分，否則就要負(fù)相應(yīng)法律責(zé)任，受到追究和懲處。換言之，制度化、法律化的要義就是使行為主體的權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，使其既有動(dòng)力又有壓力，這是搞好包括精神文明建設(shè)在內(nèi)的各項(xiàng)工作的基本保證。而實(shí)行制度化、法律化的關(guān)鍵就是要嚴(yán)格、斗硬、不講情面、不徇私情，在制度和法律面前人人平等，沒有例外情況和特殊公民。所以精神文明建設(shè)要擺脫軟弱無力狀態(tài)，使之真正硬起來，就必須在制度上斗硬，在法律上斗硬，不能老是掛在嘴上、議在會(huì)上、寫在紙上重要，實(shí)行起來就被擠掉、忘掉。有了制度和法律的效力和依據(jù)，精神文明建設(shè)就是硬任務(wù)，任何人、任何單位都不能掉以輕心。并且精神文明建設(shè)也有個(gè)體制建設(shè)問題，也需要進(jìn)行相應(yīng)改革，不能再象以往那樣似乎跟每個(gè)單位、每個(gè)人都有關(guān)，但由于沒有在制度和組織上落實(shí)，更談不上法律保障和依據(jù)，結(jié)果又與每個(gè)單位、每個(gè)人的責(zé)任無關(guān)。而且不能落實(shí)權(quán)利，也無從履行義務(wù)，條條塊塊都無法管轄和監(jiān)督，自然就流于形式、成為軟任務(wù)。豈不可惜，可嘆！

至于思想道德方面的精神文明建設(shè)的制度化、法律化有無可行性？這就涉及到如何正確處理在加強(qiáng)社會(huì)主義文明建設(shè)中道德建設(shè)和法制建設(shè)的相互關(guān)系問題。

本來，道德和法在社會(huì)規(guī)范體系中就是姊妹關(guān)系，在任何社會(huì)中它們都是統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)其統(tǒng)治和社會(huì)秩序的重要兩手，在社會(huì)主義社會(huì)中道德和法律的互相支持和配合作用更加突出，在很多情況下它們都是互相滲透、交叉甚至一致的。法律正義的基礎(chǔ)就根植于社會(huì)的道義；有些法律本身就是這方面道德原則和規(guī)范的體現(xiàn)和確認(rèn)，例如我國(guó)婚姻法、繼承法、收養(yǎng)法等，許多法律規(guī)范中也體現(xiàn)著社會(huì)主義道德的精神和要求，例如我國(guó)憲法中對(duì)公民權(quán)利和人格的尊重，對(duì)愛國(guó)主義、集體主義精神的規(guī)定等；特別是我國(guó)民法中的公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用、平等互利原則和對(duì)社會(huì)公序良俗的認(rèn)可等，本身就體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中職業(yè)道德和社會(huì)公德的要求和精神。所以社會(huì)主義法在以社會(huì)主義道德和法律意識(shí)教育人民，樹立正確的思想觀念和良好的行為方式，培養(yǎng)“四有”

新人等方面都起著重要作用。

當(dāng)然，法律規(guī)范和道德規(guī)范就其性質(zhì)和作用而言，也有所區(qū)別、不可混同。前者以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾并據(jù)以保證實(shí)施，違法犯罪者要受到應(yīng)得的懲罰；后者主要靠人的自覺和社會(huì)輿論的監(jiān)督，不道德行為是由人的良心、信念和公眾輿論來裁處（即所謂“道德法庭”），對(duì)之一般是說服教育和批評(píng)，即遭到道義上的譴責(zé)。前者要求權(quán)利和義務(wù)的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)和統(tǒng)一；后者履行道德義務(wù)（即善行）則不以報(bào)償為前提。法律規(guī)范允許或禁止人們作什么是對(duì)他的行為起碼不得損害他人和社會(huì)的最基本，因而也是最嚴(yán)格的規(guī)定；道德規(guī)范提倡和鼓勵(lì)人們作什么則是對(duì)人的行為應(yīng)有益于他人和社會(huì)的進(jìn)一層次要求。法律規(guī)范是控制人的越軌行為之最后屏障，突破這個(gè)屏障，就為社會(huì)和統(tǒng)治秩序所不容；道德規(guī)范則是抑制人的不良行為的內(nèi)心防線和民間防區(qū)，它注重通過潛移默化和榜樣的力量來進(jìn)行自我矯治，以期養(yǎng)成個(gè)人良好的行為習(xí)慣和品質(zhì)。法律對(duì)人的行力的規(guī)范作用主要是“他律”，道德對(duì)人的行為和思想的規(guī)范重在“自律”。所以道德修養(yǎng)講究“自審”和“慎獨(dú)”，著眼于啟發(fā)和挖掘人的內(nèi)在善、自覺性和自我調(diào)控功能。難怪黑格爾把道德觀為人們“內(nèi)心的法”。

可見道德和法律各有其優(yōu)劣短長(zhǎng)，所以需要互相取長(zhǎng)補(bǔ)短以緊密配合和支持，才便于形成社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)及其調(diào)控手段的嚴(yán)整體系和綜合功能，以更有效地規(guī)范引導(dǎo)、教育、評(píng)價(jià)和矯正人的行為。所以一方面，法制建設(shè)需要道德建設(shè)的支持和配合，才能使人們?cè)谛袨榈倪x擇及矯治上有更深厚的思想基礎(chǔ)和更廣泛的群眾基礎(chǔ)。法制教育有道德教育的支持和配合就會(huì)收到更好的效果，更易變?yōu)槿藗兊淖杂X行動(dòng)；法制觀念的增強(qiáng)植根于群眾道德意識(shí)，道德覺悟的提高上，也會(huì)更加牢固。因此從這個(gè)意義上說，社會(huì)法治化的推行及其實(shí)現(xiàn)程度，很大程度上取決于提高和改善人們的道德水準(zhǔn)和社會(huì)風(fēng)尚；依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，有賴于社會(huì)主義精神文明建設(shè)的卓有成效；而且作為法制建設(shè)重要環(huán)節(jié)的法制宣傳教育的重要內(nèi)容，如培養(yǎng)人們權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的觀念，提高公民遵紀(jì)守法的自覺性以及同違法犯罪行為作斗爭(zhēng)等法律意識(shí)和法制觀念，本身也是精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容。所以強(qiáng)調(diào)法律至上并不等于主張法律萬能，依法治國(guó)不僅絲毫不排斥而且必須憑靠道德力量對(duì)人的行為的深刻影響和對(duì)人的思想的強(qiáng)烈凈化作用。這也是社會(huì)治安綜合治理的宗旨和目標(biāo)。

然而，另一方，道德建設(shè)也需要法制建設(shè)的支持和配合才能增強(qiáng)力度和強(qiáng)度。因?yàn)樽杂X性并不是每個(gè)人、每個(gè)時(shí)候都具有，說服教育也并非萬能，不義之徒，寡廉鮮恥之流，何談良心，更無懼眾怒。因此，就非常有必要把一些重要的，涉及面廣的，必須強(qiáng)制推行才能維護(hù)社會(huì)和公眾利益的道德規(guī)范和要求上升為法律規(guī)范，以國(guó)家權(quán)威保證實(shí)施，這看來已是道德建設(shè)和法制建設(shè)中一個(gè)不可回避的問題了。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)生活中不少法律規(guī)范就是由社會(huì)的道德規(guī)范、原則和要求升華轉(zhuǎn)化來的，或者說，社會(huì)的道德要求采取法律的形式得以集中化和更強(qiáng)烈的表現(xiàn)。例如《社會(huì)治安管理處罰條例》等有關(guān)社會(huì)治安方面的法律法規(guī)，就是對(duì)某些社會(huì)公德要求的集中化和強(qiáng)烈表現(xiàn)。又如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等有關(guān)維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序方面的法律法規(guī)，就是對(duì)包括商業(yè)道德在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)職業(yè)道德要求的集中化和強(qiáng)烈表現(xiàn)；再如《法官法》、《律師法》等更是直接體現(xiàn)了司法職業(yè)道德原則和要求。如果我們把視野放得更廣闊些，還可以從歷史上和國(guó)際上找到有關(guān)這方面的一些先例以作參考。例如我國(guó)歷史上儒家所主張的倫理法，講禮法結(jié)合，失禮入刑，把“三綱”、“五?！鹊赖乱?guī)范也予以法律化，雖然以其強(qiáng)化封建宗法制度的消極意義為主，但也有其強(qiáng)調(diào)道德和法必須緊密結(jié)合，以發(fā)揮其社會(huì)控制之綜合功能的合理成份可資批判性利用。新加坡把許多包括講文明禮貌、公共衛(wèi)生等社會(huì)公德在內(nèi)的道德建設(shè)領(lǐng)域都納入了嚴(yán)密的制度化、法律化的軌道，一旦違反無論何人概予以嚴(yán)懲。而且新加坡在精神文明建設(shè)方面確收到了顯著的成效，呈現(xiàn)出與物質(zhì)文明協(xié)調(diào)發(fā)展的良性狀態(tài)。其中一些具體作法雖然可能有過于嚴(yán)苛之虞，但這種高度重視社會(huì)生活的制度化、法律化，強(qiáng)調(diào)必須給道德建設(shè)、廉政建設(shè)以及其他各項(xiàng)重要事業(yè)以嚴(yán)密的制度支持和法律保障的戰(zhàn)略原則和策略思想，卻很值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒。連美國(guó)也制定有《1978年政府行為道德法》，對(duì)在立法、行政、司法部門供職的公職人員的行為活動(dòng)（包括經(jīng)濟(jì)生活中嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)申報(bào)）和職業(yè)道德要求作出了嚴(yán)格的規(guī)定，以旨在保持公務(wù)員的清正廉潔。這對(duì)我們也不無啟迪作用。

上述事實(shí)表明，精神文明建設(shè)中思想道德方面的制度化、法律化，不僅必要，而且可行。只要我們注意方式方法，具體問題具體分析，掌握好分寸，并分階段、有步驟地進(jìn)行，是會(huì)收到應(yīng)有效果的。同時(shí)在這個(gè)過程中還應(yīng)分個(gè)輕重緩急，要有重點(diǎn)地推行。譬如，當(dāng)前就應(yīng)當(dāng)把社會(huì)公德和職業(yè)道德建設(shè)的制度化、法律化提到首要的地位。因?yàn)樯鐣?huì)公德是整個(gè)社會(huì)道德的基石和標(biāo)志之一，是公眾的道德水準(zhǔn)，社會(huì)風(fēng)氣和社會(huì)道德風(fēng)貌的直接體現(xiàn)，是一個(gè)地區(qū)、一個(gè)城市文明建設(shè)綜合效果的重要表現(xiàn)。它對(duì)人們的道德要求雖然是最基本、最初步的，但其范圍和作用又是最廣泛。最普遍的，因而又是最不可忽視的。職業(yè)道德則是社會(huì)普遍道德原則和規(guī)范深入于每個(gè)人的職業(yè)活動(dòng)的具體化，是各行各業(yè)中人們行力是善或是惡，是正義或非正義的具體道德要求。它深入、持久、細(xì)致、密切地滲透到人們所從事的工作和事業(yè)的整個(gè)過程中，關(guān)系著人們的工作態(tài)度。敬業(yè)精神、服務(wù)質(zhì)量和對(duì)社會(huì)的責(zé)任，在各項(xiàng)工作和各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域支撐著整個(gè)社會(huì)道德體系。因此切不可等閑視之。當(dāng)前在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮沖擊下出現(xiàn)的道德滑坡、價(jià)值淪落、社會(huì)風(fēng)氣不良等令人堪憂的現(xiàn)象，首先就表現(xiàn)在社會(huì)公德和職業(yè)道德的滑坡，并已引起人民群眾的普遍憤慨和深切痛惡。緊緊抓住社會(huì)公德和職業(yè)道德建設(shè)制度化、法律化這個(gè)樞紐，其他措施和辦法大力配合，才有希望盡快扭轉(zhuǎn)和改善社會(huì)公德和職業(yè)道德建設(shè)的狀況，從而進(jìn)一步改善整個(gè)精神文明建設(shè)中思想道德建設(shè)的狀況。

需要說明的是，對(duì)精神文明中思想道德建設(shè)的制度化、法律化，不應(yīng)作孤立的、機(jī)械的、絕對(duì)化的理解，更不能簡(jiǎn)單化、庸俗化進(jìn)行；它既不是包醫(yī)包治的特效藥方也不意味著要搞懲辦主義。而是主張把制度建設(shè)和法制建設(shè)有機(jī)地、恰如其份地結(jié)合到包括思想道德建設(shè)在內(nèi)的精神文明建設(shè)中去，使其更有保障、更能有力有效地推行精神文明建設(shè)的其他各項(xiàng)措施。為此，就應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，精神文明建設(shè)中思想道德方面建設(shè)的制度化、法律化并不是要求把一切思想道德方面的問題都?xì)w于制度化處理，都訴諸法律解決；而是指把那些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、人民生活安寧幸福的重要領(lǐng)域?qū)嵭兄贫然⒎苫?，即在這些領(lǐng)域不能單靠思想教育和道德自律，還要靠必要的強(qiáng)制和法律，這方面的越軌行為要受到懲處，要為這些領(lǐng)域樹立普遍的、穩(wěn)定的、明確的行為模式和標(biāo)準(zhǔn)，使人們有章可循、有法可依，遭到損害可以求訴和求救。

第二，思想道德建設(shè)的制度化、法律化不等于思想道德觀念的制度化、法律化。思想道德建設(shè)很大程度上是一種客觀的、有形的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，這類活動(dòng)是完全可以把握和予以規(guī)范的現(xiàn)實(shí)對(duì)象，它不同于思想道德觀念，后者乃屬于社會(huì)意識(shí)的領(lǐng)域，更確切地說，思想道德建設(shè)的制度化、法律化是強(qiáng)調(diào)對(duì)思想道德建設(shè)的工作及其管理應(yīng)實(shí)行制度化、法律化，以便嚴(yán)格要求，并賦予應(yīng)有的權(quán)利，明確各自的職責(zé)和任務(wù)，才能落實(shí)各項(xiàng)措施，收到實(shí)效。

第三，精神文明建設(shè)的制度化、法律化并不排斥精神文明建設(shè)的其他重要措施，相反，必須有其他各項(xiàng)切實(shí)可行的措施和辦法來密切配合，特別是要以加強(qiáng)思想道德本身的建設(shè)（包括政治思想教育，世界觀、人生觀的教育等）為基礎(chǔ)，因?yàn)橹挥羞@樣才能起到標(biāo)本兼治、德教和法治結(jié)合的效用。然而思想道德教育若是缺少了制度和法律保障，在一定場(chǎng)合和對(duì)相當(dāng)一些人來說就收不到必要效果，特別是在拜金主義、利己主義泛濫的情況下沒有制度法律作后盾更難以起到應(yīng)有的作用。因此，也可以把思想道德方面精神文明建設(shè)的制度化、法律化看成是在特殊情況下，即思想道德教育失效的情況下采取的一種必要措施，是在此情況下用法律手段強(qiáng)化道德教育和推動(dòng)道德普及的特殊需要。

第四，精神文明建設(shè)的制度化、法律化的確十分復(fù)雜，也是一個(gè)嶄新的問題，既是道德建設(shè)的新問題，也是法制建設(shè)的新問題，很值得深入細(xì)致的探討和研究，一定要注意不能簡(jiǎn)單化、庸俗化。例如，雖然規(guī)章制度可以對(duì)人的政治思想表現(xiàn)和態(tài)度提出要求，但是要注意，納入法律規(guī)范調(diào)整范圍的，卻只能是人的行為，而不能擴(kuò)展到人的思想領(lǐng)域。因?yàn)椋珩R克思所說“對(duì)于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域”，所以“凡是不以行為本身而以當(dāng)事人的思想方式作為主要標(biāo)準(zhǔn)的法律，無非是對(duì)非法行為的公開認(rèn)可”[19]因此在實(shí)行過程中一定要注意政策界線，掌握好分寸，具體問題具體分析，嚴(yán)防擴(kuò)大法律責(zé)任的界限和范圍。

至于精神文明建設(shè)法治化過程中應(yīng)注意的有關(guān)戰(zhàn)略和策略問題，初步考慮到如下幾點(diǎn)：

第一，應(yīng)把重點(diǎn)放在思想道德建設(shè)的制度化、法律化問題上，這也是其難點(diǎn)，是最薄弱的。應(yīng)努力探尋這方面的規(guī)律性，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，使其既卓有成效，又穩(wěn)步地進(jìn)行。同時(shí)應(yīng)繼續(xù)深化和完善智力、文化建設(shè)的法治化，增強(qiáng)力度、加快步伐。在當(dāng)前，尤其應(yīng)加強(qiáng)和加速文化市場(chǎng)、教育改革、新聞出版事業(yè)以及保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的法治化。

第二，應(yīng)把社會(huì)公德和職業(yè)道德建設(shè)的法治化作為突破口，來推動(dòng)和帶動(dòng)其他方面和領(lǐng)域的道德建設(shè)適時(shí)和適當(dāng)程度的制度化以及法律化。而其中，又應(yīng)把各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職業(yè)道德即“政德”建設(shè)的法治化放在首位，同時(shí)及時(shí)推進(jìn)那些與廣大人民群眾的物質(zhì)及文化生活密切相關(guān)的行業(yè)和部門的職業(yè)道德建設(shè)的制度化、法律化，并進(jìn)而擴(kuò)展到各類社會(huì)組織和法人。以利于懲治和防止腐敗，從根本上改善黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。

第三，應(yīng)通過精神文明建設(shè)的制度化、法律化，著重探討青少年道德教育與法制教育相結(jié)合的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，以增強(qiáng)對(duì)青少年進(jìn)行思想道德教育的力度和深度，有效地預(yù)防青少年犯罪和道德失落。

第四，精神文明建設(shè)的法治化是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，包括精神文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。實(shí)施體制、決策和運(yùn)行機(jī)制以及隊(duì)伍建設(shè)的制度化、法律化，并應(yīng)通過這種法治化，建立和完善精神文明建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)其物質(zhì)保障和信息情報(bào)系統(tǒng)，深化其理論研究。顯然，這一切都需要我們以科學(xué)求實(shí)態(tài)度和勇敢開拓精神去不斷探索。

注釋：

第五篇：論行政濫用職權(quán)

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論行政濫用職權(quán)

作者：陳筱筱

來源：《法制博覽》2012年第12期

【摘要】“濫用職權(quán)”作為行政行為撤銷標(biāo)準(zhǔn)之一在我國(guó)司法實(shí)踐中遭遇了適用的“瓶頸”，主要原因之一即在于我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)“濫用職權(quán)”的定位不科學(xué)。對(duì)于“濫用職權(quán)”的審查應(yīng)秉持一種客觀的立場(chǎng)，從目的、手段等諸因素出發(fā)進(jìn)行判斷。

【關(guān)鍵詞】行政濫用職權(quán)；合法性原則；合理性原則

一、兩則公報(bào)案例引發(fā)的思考

《最高人民法院公報(bào)》1994年第4期和1996年第1期分別登載了如下兩則典型案例，其一為張曉華訴磐安縣公安局限制人身自由、扣押財(cái)產(chǎn)行政案；[1]其二為黃梅縣振華建材物資總公司訴黃石市公安局扣押財(cái)產(chǎn)及侵犯企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)行政上訴案。[2]兩個(gè)案件的相關(guān)事實(shí)大致相同，即公安機(jī)關(guān)借刑事偵查為名非法限制原告人身、財(cái)產(chǎn)自由，然而法院對(duì)上述事實(shí)卻做出了不同的認(rèn)定。對(duì)于案例1，初審的義烏市人民法院認(rèn)為：“磐安縣公安局越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛，以刑事偵查為名，限制原告張曉華的人身自由，扣押其財(cái)產(chǎn)，侵犯了張曉華人身權(quán)利和合法權(quán)益，屬《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第4目規(guī)定的?超越職權(quán)?的行為，”據(jù)此撤銷了被告的行政行為；而案例二中湖北省高級(jí)人民法院在其（1994）鄂行初字第4號(hào)行政判決中卻根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第5目即“濫用職權(quán)”撤銷了公安機(jī)關(guān)的行政行為。相同的案件事實(shí)為何法院適用了不同的撤銷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致濫用職權(quán)撤銷標(biāo)準(zhǔn)適用混亂的原因又是什么？

二、濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)適用混亂的原因解析

筆者認(rèn)為濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中適應(yīng)混亂的根本原因在于我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條所確立的整個(gè)司法審查體系存在立法缺陷。

首先，各撤銷標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏內(nèi)在邏輯上的連貫性，相互之間存在交叉、重復(fù)。法院對(duì)某個(gè)行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)往往是從三個(gè)方面加以考慮的：事實(shí)問題、法律問題及程序問題。那么相對(duì)應(yīng)《行政訴訟法》第五十四條所規(guī)定的5個(gè)撤銷標(biāo)準(zhǔn)，證據(jù)不足屬于事實(shí)問題，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤屬于法律問題，違反法定程序?qū)儆诔绦騿栴}，而剩下的濫用職權(quán)、超越職權(quán)又屬于哪個(gè)范疇？且在事實(shí)、法律適用和程序三個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)可以周延的情況下，濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和超越職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)就可能被前三個(gè)撤銷標(biāo)準(zhǔn)所涵蓋，而不是與之相并列。

其次，重視對(duì)行政行為的合法性審查，合理性審查處于虛置狀態(tài)。我國(guó)《行政訴訟法》第五條確立了行政行為合法性審查原則，也就是說我國(guó)的法院一般只審查具體行政行為的合法性，合理性的審查只存在于行政處罰領(lǐng)域。該條的規(guī)定直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐中法官只重視具體行政行為的合法性審查，對(duì)于合理性審查則往往將其忽略。而屬于合理性審查范疇的“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)自然也得不到應(yīng)有的待遇。

三、濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的判斷

理論上對(duì)于濫用職權(quán)的判斷主要存在兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)“濫用職權(quán)”的判斷應(yīng)采用主觀標(biāo)準(zhǔn)。正如有學(xué)者指出，行政濫用職權(quán)的成立，要求行為主體主觀上必須是故意過錯(cuò)。[3]第二種觀點(diǎn)則主張對(duì)“濫用職權(quán)”的判斷應(yīng)采用客觀標(biāo)準(zhǔn)，也就是說“濫用職權(quán)的判斷可以不問主觀動(dòng)機(jī)如何，只要在客觀上看來武斷專橫，同等情況不同等對(duì)待，應(yīng)該考慮的因素沒有考慮，就可以判定濫用職權(quán)”。[4]

筆者認(rèn)為在整個(gè)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系還未修正前，如果采用主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中會(huì)陷入相對(duì)困境。首先，在司法審查過程中，如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的主觀故意缺乏明確的操作規(guī)則，“濫用”一詞本身就帶有濃重的主觀否定評(píng)價(jià)色彩，行政機(jī)關(guān)在行政裁量權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)此否定不會(huì)欣然接受，甚至常常會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒，這對(duì)于法院判決的權(quán)威性會(huì)產(chǎn)生一定影響。其次，從保護(hù)行政相對(duì)方的角度而言，如果僅在行政機(jī)關(guān)主觀上存在故意過錯(cuò)時(shí)才構(gòu)成濫用職權(quán)，那么當(dāng)行政機(jī)關(guān)主觀上并不存在“濫用”的非法意圖，但客觀上卻產(chǎn)生了侵害相對(duì)人的結(jié)果，此時(shí)行政相對(duì)人要想得到有效救濟(jì)則存在困難。因?yàn)榘凑罩饔^判斷標(biāo)準(zhǔn)，由于行政機(jī)關(guān)主觀上并沒有故意為之，那么就不構(gòu)成濫用職權(quán)，即使相對(duì)人的合法權(quán)益遭到損害也無法以“濫用職權(quán)”為由將其予以撤銷。在上述情況下，法院可能有兩個(gè)選擇：第一，法官可以放棄“濫用職權(quán)”的審查路徑轉(zhuǎn)而適用其他撤銷標(biāo)準(zhǔn)，且在審判實(shí)踐過程中法官也傾向于此種做法。而這種選擇所產(chǎn)生的問題就是“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)在行政審判實(shí)踐中很少得到適用，往往被束之高閣，即使適用也與其他撤銷標(biāo)準(zhǔn)相混淆。第二，如果是在行政處罰案件中，法官就可以以“顯失公正”為由做出變更判決。而該選擇的缺陷在于它的適用范圍有限，只適用于行政處罰領(lǐng)域。由此可以看出對(duì)“濫用職權(quán)”采用主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)存在著一定的審判風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)代行政法的價(jià)值理念看，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益乃是行政訴訟核心價(jià)值。撤銷標(biāo)準(zhǔn)作為行政訴訟重要的制度設(shè)計(jì)自然也應(yīng)充分體現(xiàn)這種價(jià)值精神。主觀標(biāo)準(zhǔn)的選擇顯然無法適應(yīng)這一點(diǎn)。因此對(duì)“濫用職權(quán)”的判斷采用客觀標(biāo)準(zhǔn)才更為妥當(dāng)。

而具體來說，如何判斷“濫用職權(quán)”，其判斷要素可以概括為以下幾個(gè)方面：（1）是否違反法定目的；（2）其結(jié)果是否顯失公正；（3）所采取的手段是否符合比例原則；（4）是否能夠平等對(duì)待。也就是說，我們可以從以上四個(gè)方面綜合考量行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否涉及“濫用職權(quán)”，而其主觀上是否故意則可以在所不問。

參考文獻(xiàn)：

[1]最高人民法院.張曉華不服磐安縣公安局限制人身自由、扣押財(cái)產(chǎn)行政案[Z].最高人民法院公報(bào)，1994，（4）.[2]最高人民法院.黃梅縣振華建材物資總公司不服黃石市公安局扣押財(cái)產(chǎn)及侵犯企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)行政上訴案[Z].最高人民法院公報(bào)，1996，（1）.[3]關(guān)保英.論行政濫用職權(quán)[J].中國(guó)法學(xué)，2005，（2）.[4]胡建淼.行政訴訟法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003：213-214.