第一篇：關(guān)于我國保障性住房建設(shè)的問題研究

關(guān)于我國保障性住房建設(shè)的問題研究

姓 名 譚 虎 專 業(yè) 投 資 學(xué) 研究方向 房地產(chǎn)投資 指導(dǎo)教師 陳 柏 東 學(xué)院名稱 金融學(xué)院

中南財經(jīng)政法大學(xué)研究生部

引言

我國正處在經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的宏觀背景下,在現(xiàn)行市場經(jīng)濟背景下,住房難問題作為關(guān)乎國計民生的大事之一,成為我國乃至世界各國所關(guān)注的重點。由此,經(jīng)濟適用房、廉租房和公積金政策等一系列保障性住房政策的出臺,是我國應(yīng)對這一問題,解決中低收入家庭住房困難的重大決策,然而在這一過程中存在諸多問題,諸如政府思路不清晰,制度不健全,監(jiān)管不嚴格等,由此導(dǎo)致保障性住房政策成果不顯著,百姓無法切實得到實惠。目前,保障性住房問題已經(jīng)引起我國政府和學(xué)術(shù)界的廣泛重視,但研究多集中在如何住房保障制度改革方面,而在新的投資環(huán)境和政策下企業(yè)與政府所面臨的問題研究較少，本文試圖以住建部和國務(wù)院的十二五規(guī)劃為出發(fā)點,重點研究新政策下政府保障性住房建設(shè)在土地公給和資金運用方面所存在的問題和挑戰(zhàn)，提出政府投融資的具體渠道和辦法，實現(xiàn)由“有住房”到“有房住”的轉(zhuǎn)變，以期能夠更好地解決低收入家庭住房難問題。

一、我國保障性住房建設(shè)的發(fā)展歷程

保障性住房是與商品性住房相對應(yīng)的一個概念，保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟適用住房和政策性租賃住房、以及棚改房構(gòu)成，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，具有社會保障性質(zhì)。

早在1995年，《國家安居工程實施方案》的出臺就標志著“安居工程”在我國全面起步，其計劃在原有住房建設(shè)規(guī)?；A(chǔ)上，新增安居工程建筑面積1.5億平方米，用五年左右時間完成。安居工程住房直接以成本價向中低收入家庭出售，并優(yōu)先出售給無房戶、危房戶和住房困難戶，在同等條件下優(yōu)先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶，不售給高收入家庭。這一階段我國住房的主要模式為“集資合作建房”和“安居工程”兩種方式，同時實物分房還沒有完全取消，經(jīng)濟適用房開始進入保障房體系。

1998年7月3日國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，標志著以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系已經(jīng)全面建立起來。2001年底開始，以大連市為代表的部分城市提出了經(jīng)營城市的理念，以出讓土地獲取政府收入，導(dǎo)致建設(shè)經(jīng)濟適用住房的積極性逐步減弱。從2002年開始，經(jīng)濟適用住房投資占房地產(chǎn)投資比例大幅下降。2003年，國務(wù)院18號文把房地產(chǎn)業(yè)作為了拉動經(jīng)濟增長的支柱性產(chǎn)業(yè)，普通商品住房同時也取代了經(jīng)濟適用房作為了市場的供應(yīng)主體，在一定程度上導(dǎo)致了保障

性住房的建設(shè)和供應(yīng)不足。2005 年更達到了歷史最低點，僅為3%（2005 年經(jīng)濟適用房投資額為519 億，同期房地產(chǎn)開發(fā)投資15909億元），一些城市甚至停止經(jīng)濟適用住房的建設(shè)。

2007年國務(wù)院提出了住房保障制度的目標和基本框架，即以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度，力爭到“十一五”（2006-2010年）期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善。

2010年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，要求加快保障性安居工程建設(shè)，確保完成2010年建設(shè)保障性住房300萬套、各類棚戶區(qū)改造住房280萬套的工作任務(wù)，我國保障性住房體系已經(jīng)逐步趨于完善。

二、保障性住房建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

2010年，全國保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開工590萬套，基本建成370萬套，中央財政保障性安居工程支出764.86億元，增長38.9%，超額完成年初計劃。2007年以來，中央財政不斷加大對保障性安居工程的補助力度，2007-2009年中央財政保障性安居工程支出分別為51億元、181.9億元和550.6億元，增速明顯。

在中央的十二五規(guī)劃中，住建部對2011 年保障房建設(shè)、供應(yīng)結(jié)構(gòu)做出了明確的安排，并與地方政府簽訂責(zé)任書，大大強化了保障房執(zhí)行力度。保障房建設(shè)的目標在于，立足保障基本需求、引導(dǎo)合理消費，加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。將保障房建設(shè)規(guī)劃提升至3600 萬套，大約是過去10年建設(shè)規(guī)模的兩倍；同時，每年還將改造農(nóng)村危房150萬戶以上。計劃至2015 年末，保障房能覆蓋到總?cè)丝诘?0%左右。2011年全國就將開工建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套，比上年增長70%以上，創(chuàng)歷年之最。截至2011年7月底，全國城鎮(zhèn)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造住房開工建設(shè)721.8萬套，開工率72%。以湖北省為例，保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開

工率已達99.98%,僅有54套保障房還未開工?

2011年1月29日，國土資源部公布了2010年全國住房用地供應(yīng)計劃執(zhí)行情況，2010年全國30個省區(qū)市(不含西藏和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團)住房供地計劃18.47萬公頃，實際完成12.54萬公頃，比2009年住房供地增加4.9萬公頃，同比增長64.1%。保障性安居工程（含廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、公租房等保障性住房和棚戶區(qū)改造住房）實際用地3.24萬公頃，占全年住房實際用地比例為25.9%，其中保障性住房實際用地2.64萬公頃，占全部住房用地比例為21.1%；商品住房（中小套型商品住房和大戶型高檔商品住房，中小套型商品住房中剔除了限價房和公租房）實際用地9.3萬公頃，占比74.1%。

今年的1000萬套保障住房，約200萬套住房是產(chǎn)權(quán)型的經(jīng)濟適用房和限價商品房；400萬套屬于棚戶區(qū)改造，也是產(chǎn)權(quán)型的；還有400萬套是廉租房和公租房（其中廉租房180萬套，公租房220萬套）。總投資約1.3萬億元，其中中央財政安排補貼1030億。據(jù)測算，經(jīng)濟適用住房、限價住房和棚戶區(qū)改造，資金可以自求平衡，即通過銷售收回投資并有一定的利潤。但廉租住房和公共租賃住房的融資，存在一定困難。除了中央財政補助1030億，還安排土地出讓收益的10%，大體也是1000億，還有公積金增值收益四五百億，合計可以落實2500億左右。另外還有2500億，需要各地自己想辦法籌集。

三、建設(shè)中所面臨的問題

1、資金短缺

目前住房保障資金以土地收入為主或者以公共收益為主的方式，其資金規(guī)模都會隨著房地產(chǎn)的變化而產(chǎn)生很大的波動，從而不利于形成長期穩(wěn)定的資金來源。比如2008 年，房地產(chǎn)市場不穩(wěn)定，很多政府土地流拍，廈門市依然按照2007 年的發(fā)展趨勢制訂發(fā)展規(guī)劃。2007 年廈門的土地出讓收益是300億，而2008年為50億，2009年第一季度只有300萬。這樣住房保障的資金就面臨很大的困境。不考慮土地出讓金（因為土地出讓金來源具有不確定性，且是陸續(xù)到位，而不能一次性到位），2011年已籌集資金也已經(jīng)完全能保證保障房開工建設(shè)。不過2012年如果不補充新的資金來源，資金缺口可能達到3000億，如考慮2011年-2012年每年約有1000-1200億土地出讓凈收益可以用于保障房，2012年資金缺口也在1000億左右。同時，住房保障領(lǐng)域的各種配套金融稅收政策還沒有跟進，也沒有鼓勵企業(yè)參與社會化的相關(guān)措施，還是以政府投入為主，這便給政府財政造成了很大的負擔(dān)。

2、土地供給不足

回顧 2007 年-2010 年保障房土地供給完成情況，基本上每年完成率都在80%以

下,2010 年甚至只完成 67.8%！保障房土地出讓始終低于計劃，其原因，我們認為，一方面是來自商品房市場的擠壓，部分本來安排建保障房的地塊被高價出讓，另一方面可能是收儲進度低于預(yù)期，部分地塊拆遷、平整和補償?shù)冗M度未按計劃完成。供地低于預(yù)期，直接導(dǎo)致保障房實際供給會低于預(yù)期。

四、對策

第一、對2011年保障房建設(shè)，住建部預(yù)計需要1.3-1.4萬億。其中，400萬套棚改房在5000億元左右，200萬套經(jīng)濟適用房和兩限房的建設(shè)資金約需5000 億元，380萬套公租房和廉租房預(yù)算資金約4000億。目前已經(jīng)有較為明確來源的資金有4634 億：中央財政補助1030億、公積金貸款500 億，國開行貸款1000 億，地方土地出讓金陸續(xù)提取約1200 億，公積金增值收益預(yù)計400 億，中央代發(fā)國債504 億等。在充分吸引社會資金參與的基礎(chǔ)上，目前地方到位資金已經(jīng)足以保證完成2011年1000萬套保障房的開工，而資金短缺將在2012年出現(xiàn)。雖然我國政府掌握了大量的公共資源，擁有高儲蓄率，財力相比其他一些國家政府來說，還是比較充足的。然而，簡單地依靠政府投資以期望中國的經(jīng)濟走出困境，可能會有一定的困難，這就需要依靠政府投資為主，廣泛的動員社會資本共同參與，振興經(jīng)濟。

首先，200萬套經(jīng)濟適用房和兩限房可全部由社會資金參與。由于經(jīng)濟適用房和兩限房最終將用于出售給個人，資金回款有保障，特別是兩限房，由于有一定利潤保障，企業(yè)參與熱情相對較高，政府可以通過適當(dāng)修改土地出讓條件或者通過配建的方式，以犧牲較小的經(jīng)濟利益即可吸引社會資金參與。其次，對于棚改房，可以分別出售、租賃給原住戶，甚至有部分將向社會出售。由于大部分最后會通過出售回籠資金，建設(shè)過程中的資金缺口3400億完全可以通過銀行貸款等方式解決，建成出售之后償還本金。再次，如果公租房政府能通過稅費優(yōu)惠等措施，吸引社會資金參與建設(shè)，并長期持有經(jīng)營，則政府僅需負擔(dān)160萬套廉租房籌建，所需資金約1800億，其他均可以通過貼息等方式吸引到社會資金參與。

除此之外，在實施稅費減免、財政貼息等方式之外，還可以考慮建立保障房的預(yù)售制度、建立社會資金參與的退出機制（特別是參與公租房經(jīng)營）以及擴大貼息范圍或者通過配建適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)等方式，提高保障房利潤率水平，充分吸引保險、信托和銀行貸款資金參與保障房建設(shè)。

第二、據(jù)測算，2011年開工的1000萬套保障性安居工程，共需要土地4.13萬公頃，較2010年保障性安居工程實際用地增加27.5%，其中經(jīng)濟適用房和限價房需要土地9333公頃，廉租房和公租房需要土地13333公頃，棚戶區(qū)改造住房需要土地18667公頃。要切實加強保障房的土地供給，防止出現(xiàn)過去4 年來土地出讓計劃屢屢低于預(yù)期的情況發(fā)生，必須采取相應(yīng)的措施，如利用閑置土地來增加保障房建設(shè)的土地供給，擁有豐富土地儲備的央企應(yīng)該出讓閑置土地以供保障房建設(shè)，政府回收廢棄與浪費土地等。

第三、在法律法規(guī)方面也應(yīng)該切實加強。出臺法律嚴格限制炒賣組屋，確保組屋政策的順利實施，從法律制度層面來保障住房，包括資金投入、土地供應(yīng)政策、機構(gòu)和人員配備等。同時也需要完善相關(guān)的配套制度，包括金融、稅收、土地的等等支持政策。中國現(xiàn)

在的土地供應(yīng)非常隨意，政府不愿意拿出土地來建設(shè)保障性住房。如果在法律制度中予以明確，保障性住房的土地供應(yīng)就有了明確的保障機制。

五、結(jié)束語

我國的保障性住房建設(shè)才剛剛起步,在政策執(zhí)行中避免不了的會出現(xiàn)一些漏洞和困難，而產(chǎn)生與初衷不一致的結(jié)果。但保障性住房政策對解決中低收入家庭住房問題是十分重要的，是不可忽略的正確舉措，這就要求我們在建設(shè)過程中及時發(fā)現(xiàn)問題，結(jié)合我國的實際情況制定出正確的解決問題的方案，確保保障性住房建設(shè)健康、高效、快速向前發(fā)展，最終實現(xiàn)居者有其房的目標。

六、參考文獻

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第二篇：淺談我國保障性住房建設(shè)模式

淺談我國保障性住房建設(shè)

模式

2010年12月06日

淺談我國保障性住房建設(shè)模式

一、研究背景

黨的十七大報告和2008 年政府工作報告中,住房保障已成為一項關(guān)系社會穩(wěn)定與和諧的民生問題，保障性住房的建設(shè)在今后的一定時期內(nèi)將成為各級政府安居工作的重點。同時，保障性住房建設(shè)的項目管理又是降低建設(shè)成本、保證工程質(zhì)量的重要措施。因此，為了加快保障性住房的落實，中央政府先后出臺了一系列政策性文件,用以指導(dǎo)各級地方政府把保障性住房建設(shè)作為實現(xiàn)公共服務(wù)的一項重要職責(zé)。

保障性住房是為解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房需求，由政府主導(dǎo)建設(shè)分配租售的住房項目，現(xiàn)階段主要是廉租房和經(jīng)濟適用房；做好這項工作既可保障部分居民無法完全由住房商品化解決住房需求這一社會問題，同時住房使用對象基本確定，分配銷售過程未完全市場化，又可防止像普通商品那樣受社會經(jīng)濟增長速度影響而出售率低的積壓房現(xiàn)象，項目本身的固定資產(chǎn)投資建設(shè)將帶動相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，提供就業(yè)崗位；是建設(shè)領(lǐng)域擴大內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長的主要工作，研究探索保障房建設(shè)模式十分必要。

二、研究過程

1．保障性住房的作用

在政策鼓勵的基礎(chǔ)上建設(shè)政府投資的非經(jīng)營性項目，將有助于實現(xiàn)住房保障產(chǎn)品建設(shè)的科學(xué)化、制度化和市場化。

1）有利于完善機構(gòu)職能。

促進保障住房建設(shè)管理體系的系統(tǒng)性保障性住房的建設(shè)離不開政府主導(dǎo)的作用，即通過政策性的管理措施將住房保障目標與實現(xiàn)目標的載體緊密結(jié)合。作為住房公共服務(wù)職能的實現(xiàn)部門，住房保障機構(gòu)應(yīng)該是宏觀上對既定政策的貫徹執(zhí)行，主要承擔(dān)保障房建設(shè)的長期規(guī)劃、標準指導(dǎo)、計劃安排、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、過程監(jiān)督和日常管理以及向特定對象提供住房產(chǎn)品等職能。

2）有利于發(fā)揮市場優(yōu)勢。

住房保障機構(gòu)可以通過招標方式，選擇社會專業(yè)化的代建單位負責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施。這些單位專業(yè)從事項目投資建設(shè)管理，擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗。熟悉整個建設(shè)流程，能夠在項目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用。同時，住房保障機構(gòu)以合同管理為核心，對項目的造價、形式、功能、質(zhì)量和進度以及使用和移交等要素事前進行指標約定，將以往作為建設(shè)單位的管理責(zé)任由全程重點轉(zhuǎn)為前期重點，實現(xiàn)了由比較初級的項目過程管理向高級的項目合同管理的轉(zhuǎn)變。管理方式的質(zhì)變，必將促進項目管理的水平和效能的提高。

3）有利于逐步實現(xiàn)住房保障項目建設(shè)的標準化。

項目建設(shè)的標準化就是將不同類型，不同功能的各項目要素進行標準化分類儲備。在有建設(shè)要求時，針對項目特點進行不同項目控制要素的采集，并通過有效的組織方式實現(xiàn)項目建設(shè)預(yù)定目標。住房保障項目類型豐富，有住宅工程項目、市政配套工程項目、功能性公建配套項目、社會服務(wù)功能項目等。功能要求多樣，需要滿足居住功能、生活服務(wù)功能、社會保障功能、交通組織功能、教育服務(wù)功能、醫(yī)療服務(wù)功能、商業(yè)服務(wù)功能等。

2．我國現(xiàn)有保障性住房建設(shè)模式

目前，我國保障性住房的試點工作正在積極展開。各地的保障房建設(shè)的模式呈現(xiàn)出多樣性，目前收到較多關(guān)注的模式有：

1）政府主導(dǎo)的供給模式

該模式的代表性地區(qū)為重慶。重慶市明確提出公租房“姓公不姓私”，由政府向占比1/2的中低收入人口提供租賃房。重慶土地儲備主要控制在政府而不是開發(fā)商手中。

2）多種融資方式并舉的供給模式

該模式的代表性地區(qū)為上海和天津。房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）方案在兩地相繼出臺。以天津為例，除了積極探索發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金募集支持保障性住房建設(shè)外，還利用住房公積金項目貸款支持租賃型經(jīng)濟適用房建設(shè)，積極與全國社會保障基金理事會溝通，爭取將社會保障金引入天津市支持保障性住房建設(shè)。

近幾年來，隨著城鎮(zhèn)住房制度改革和城市低收入家庭的住房需求與供給矛盾日益凸顯，我國的住房保障制度建設(shè)在解決城市低收入家庭方面確實卓有成效。但是，與其他發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國的住房保障體系建設(shè)起步較晚，還存在著保障對象定位模糊、覆蓋面狹窄、相關(guān)配套政策不完善、監(jiān)督機制不健全等方面問題。

3．現(xiàn)階段保障性住房建設(shè)模式存在的問題

1）由于保障性住房的主要供應(yīng)對象是城市的低收入人群,目前保障性住房是以經(jīng)濟適用房和廉租房為主。我國采取的比較多的是集中建設(shè)保障性住房。一般在城市的某些地方劃出特定區(qū)域集中建設(shè)。從表面看,這種建設(shè)方式便于操作實施,可以在一定程度上解決居民的住房問題,但過于集中的建設(shè)方式會引發(fā)很多相關(guān)的問題。

2）由于保障性住房大部分遠離市中心,且居住者多為低收入群體,也使得中低收入者居住空間向著邊緣化發(fā)展,同時加劇低收入群體的空間聚集現(xiàn)象,強化不同社會階層在空間上的分化,造成城市居住空間的分異。

3）由于保障性住房是政府在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣Ｕ系闹匾緩?，因此促進社會公平和社會穩(wěn)定是其基本價值理念。如果著眼于將不同收入階層混合居住,可以通過中高收入群體的影響,改變低收入群體的行為模式,使住宅質(zhì)量和城市鄰里的生活環(huán)境質(zhì)量都得到提升；通過高收入居民的社會觀念影響,可以使低收入居民的就業(yè)難度降低；同時高收入群體的更明顯、更嚴格的社會行為準則可以規(guī)范每個混居鄰里成員,從而降低區(qū)域犯罪率；最終低收入居民可以得益于更多的就業(yè)機會、教育設(shè)施、安全性和更好的地區(qū)社會服務(wù)。

4）住房準入退出機制不健全。住房保障實施過程中，面臨著無法準確界定住房保障對象和對象認定缺乏科學(xué)標準等問題，主要原因：一是住房檔案系統(tǒng)不健全，大部分城市基本上沒有建立住房檔案，或即使某一時期建立也沒有實施動態(tài)管理。由于基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)不全、住房檔案信息不健全，導(dǎo)致難以準確界定住房保障對象。二是個人收入和信用制度不健全，目前還沒有建立全面、有效的個人信用制度，這不僅造成收人核定及準人確認的難度大，而且就業(yè)、收人變化時更難適時、準確地進行復(fù)核和清出，造成住房“準入”與“退出”的監(jiān)管困難。5）防止保障性住房建設(shè)中平民窟問題。現(xiàn)在的社會現(xiàn)實是，保障性住房尚未鋪開，房子已經(jīng)形成了窮人和富人之間的空間隔離器。房價從某種程度已經(jīng)成了過濾器，低收入群體受到了高房價的排斥。

6）住房保障缺乏法律硬約束。目前，住房保障的法律法規(guī)只有住建部等有關(guān)部委頒布的部門規(guī)章及規(guī)范性文件，立法層次較低，遠遠不能滿足發(fā)展需要。由于缺乏法律的硬約束，地方在執(zhí)行保障政策過程中往往出現(xiàn)落實不到位現(xiàn)象，導(dǎo)致政策實際效果差。現(xiàn)實中，很多地方出于眼前的經(jīng)濟利益考慮，對劃撥土地、減免稅費、資金投入積極性不高，住房保障政策往往落實不到位。同時，不同政府部門之間，還存在著協(xié)調(diào)問題。部門職權(quán)不同，政策目標、辦事程序需要協(xié)調(diào)，由于缺乏法律硬約束，在制定和落實政策時要保持高度統(tǒng)一不是一件容易的事情。如經(jīng)濟適用住房中行政性收費減免，人防費減免普遍實施不到位；由于低收人家庭還貸能力差，許多購房者得不到住房貸款等等。

三、研究結(jié)論

保障性住房建設(shè)是解決住房民生問題最切實有效的途徑，是保障廣大中低收入群眾切身利益最直接、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。所以一定采取措施推進社會保障性住房制度的建設(shè)。

1．設(shè)置整合的政府執(zhí)行機構(gòu), 強化政府工作職責(zé)。

政府肩負著促進社會全面發(fā)展、維護社會安定和諧的重要職責(zé), 理應(yīng)成為住房保障工作的責(zé)任主體。通過整合的公共部門根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展狀況及目標制定相關(guān)政策, 組織編制住房發(fā)展規(guī)劃, 同時監(jiān)督并引導(dǎo)開發(fā)商和平價購房者這兩大對立團體實現(xiàn)合作雙贏。2．轉(zhuǎn)變保障性住房用地的供給方式。

目前我省集中興建的保障性住房以經(jīng)濟適用房為主, 主要采取劃分經(jīng)濟適用房獨立地塊進行開發(fā)建設(shè)的方式。為提高城市土地經(jīng)濟效益, 這些地塊多位于低價低廉的城市邊緣地區(qū)。雖然低收入群體在空間資源分配中受益, 但與其他商品用房在用地空間上形成分隔。為轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的保障性住房土地供給方式, 可以在商品住房項目中強制要求建設(shè)一定比例的保障性住房, 同時按保障性住房建成面積比例給予減免土地出讓金、行政事業(yè)性收費和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等優(yōu)惠政策。3.進行多樣化的建筑設(shè)計。

在保證建設(shè)質(zhì)量統(tǒng)一的前提下, 進行多樣化的外觀和戶型設(shè)計, 既可以避免失去對中等收入人群的吸引力, 又可以使低收入人群不至于產(chǎn)生自卑感, 減少不同群體間的心理距離。多樣化的住宅戶型設(shè)計是滿足不同收入群體居住需求的關(guān)鍵, 是混合居住社區(qū)形成的物質(zhì)基礎(chǔ), 同時還可降低開發(fā)商的市場風(fēng)險。4．制定針對中低收入購房者的補貼政策。

通過嚴格審查申請者資格條件, 并規(guī)定此類財政補貼來自沒有設(shè)置住宅項目所上繳的補償金(最終會被轉(zhuǎn)移到富裕的購房者), 以體現(xiàn)社會公平。對于中低收入家庭, 其購房所需貸款可獲得租稅折減, 減輕其財政負擔(dān)。5．加強社區(qū)建設(shè)。

在社區(qū)建設(shè)中, 首先做好空間規(guī)劃, 滿足不同群體間交往與溝通行為的空間要求, 提供公共、半公共、半私密的多層次交往空間。其次, 充分利用社區(qū)資源, 強化社區(qū)功能以豐富的社區(qū)活動為載體, 促進居民之間的接觸和交流, 培育共同的社會觀念和行為模式, 縮小居民間的社會距離。6．切實建立和完善保障性住房的準入與退出機制。

完善收入審核和收入變動的監(jiān)測機制。目前情況下，收入標準難以真實準確可靠地審核，這也是保障性住房分配過程中屢遭社會輿論抨擊的最主要原因。要盡快建立起個人收入的監(jiān)測機制，以便與保障性住房的退出機制相適應(yīng)，一旦保障對象收入增加，就應(yīng)該及時采取措施，令其退出。7．建立公共住房檔案信息系統(tǒng)。

建立住房檔案信息系統(tǒng)是實施住房保障另一個基本依據(jù)。要對全市家庭和個人的住房情況進行調(diào)查摸底，建立家庭住房情況登記備案制度，對政府保障住房的分配實行家庭成員全名制。目前，廈門市在這方面已開展探索，取得了一定經(jīng)驗。

8．在保障性住房的建設(shè)模式中, 建筑企業(yè)和建筑咨詢企業(yè)應(yīng)該發(fā)揮更多的作用。

無論是代建制還是總包模式, 都需要建筑企業(yè)和咨詢企業(yè)發(fā)揮更大的能動作用, 參與其中。這兩種模式可以使保障性住房的建設(shè)減少中間環(huán)節(jié), 同時使政府對于保障性住房的控制力增強。相對于傳統(tǒng)建筑市場的僧多粥少, 保障性住房的建設(shè)或許能成為建筑企業(yè)新的利潤增長點。四．結(jié)束語

保障性住房的建設(shè)在我國剛剛起步, 并且處于需要大規(guī)模建設(shè)的時期。在這個階段進行建設(shè)模式的探討和嘗試, 對于今后保障性住房的建設(shè), 有著積極的意義。同時，在此過程中, 保障性住房集中建設(shè)的方式在客觀上加劇了低收入群體的空間聚集。在當(dāng)前構(gòu)建社會主義和諧社會的宏觀政策背景下, 保障性住房與普通商品住房混合建設(shè)的方式,不僅有助于降低住區(qū)內(nèi)低收入階層居民和其他低收入階層居民的社會距離, 而且有助于緩解低收入階層居民的自我孤立和自我隔離問題以及有可能引起的各種社會問題?？梢哉f, 在當(dāng)前構(gòu)建社會主義和諧社會的宏觀政策背景下, 保障性住房的建設(shè)方式應(yīng)以促進社會和諧和低收入階層的提升為目標, 建立與其他商品房混合建設(shè)的方式, 推進社會整合。

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第三篇：中國保障性住房建設(shè)問題研究

中國保障性住房建設(shè)問題研究

摘要：保障性住房作為低收入人群的基本生活保障之一,它的問題能否解決,關(guān)系到房地產(chǎn)業(yè)的良性穩(wěn)定的發(fā)展以及良好的市場秩序的建立,關(guān)系到我國市場制度的完善并直接關(guān)系到社會穩(wěn)定和民生狀況的改善。為了更好的說明保障性住房建設(shè)的問題,本文從保障性住房的概念、特征及發(fā)展歷程談起，主要闡述了保障性住房建設(shè)存在的問題并，基于對問題原因分析提出對我國保障房建設(shè)思路的一些思考，最后對我國保障房建設(shè)進行了合理的展望。關(guān)鍵字：保障房建設(shè)、長效機制、準入機制

住房是人類生存和發(fā)展的基本權(quán)利和需要，保障性住房的公共產(chǎn)品的性質(zhì)已經(jīng)成為各個國家的共識。保障性住房制度能否完善，保障性住房數(shù)量能否滿足中低需要人群的住房需求，不僅關(guān)系到社會公平的實現(xiàn)，還關(guān)系到房地產(chǎn)市場化的順利進行，關(guān)系到房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的健康穩(wěn)定的運行，關(guān)系到公眾生活質(zhì)量的提高和社會的穩(wěn)定。

1.保障性住房概念及特征

1.1保障性住房概念界定

保障性住房，通常是指提供給特定人群使用的，在政府的統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)籌下建房，并限定了建造標準和銷售價格或租金標準，具有社會保障性的住房。保障性住房的分類有多種，主要有社會保障性商品房(含經(jīng)濟適用房、限價房)、社會保障性租賃房(含廉租房、普通租賃房、租賃公寓)、安置房(含拆遷安置房、解危安置房以及落實僑房政策安置房)等。保障性住房是與商品房相對的一個概念，它的取得不能完全按經(jīng)濟支付能力和市場價格而定。

當(dāng)前，保障性住房中最主要的形式是廉租房、經(jīng)濟適用房和公租房。保障性住房的概念其實側(cè)重于住房最終的目的，即為特定人群提供住房保障。收入情況不同的家庭，對保障性住房買賣與租賃的需求不同。廉租房是政府以租金補貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向符合城?zhèn)居民最低生活保障標準但住房有困難的家庭提供具有社會保障性質(zhì)的住房，是沒有產(chǎn)權(quán)的保障性住房。經(jīng)濟適用房是指政府以劃撥的方式提供土地，由政府組織房地產(chǎn)開發(fā)商建造，以政府參與定價出售給有一定有支付能力但住房有困難的低收入家庭的保障性住房。公租房是指收入在中等水平下且住房有困難的家庭通過政府或政府指定的機構(gòu)，按照市場租價租賃的住房。1.2保障性住房基本特征

（1）供給對象的限定

保障性住房是專門針對中低收入住房困難家庭，為解決其基本居住需要而設(shè)。它住房保障的對象是社會中沒有足夠經(jīng)濟能力自主解決住房問題的群體，范圍較為狹窄，它與我國傳統(tǒng)的福利分房有所不同。（2）非盈利目的

保障型住房不以營利為目的，其基本原則是回收成本，因此在實際運行過程中常常還存在虧損，需要依靠政府補貼。在這個前提下，作為必需品的保障性住房建設(shè)標準也就具有一定的限制性，滿足基本建造標準即可，不宜建造過于豪華。其租金或售價往往也很低，體現(xiàn)保障性住房社會保障作用。（3）非自主產(chǎn)權(quán)

與商品房市場運作方式不同，保障性住房所需的土地由政府提供，直接由政府組織建設(shè)，因此購買者或者承租人沒有自主產(chǎn)權(quán)，同時在轉(zhuǎn)讓保障性住房時也沒有完全的處分權(quán)。并且，無論是擁有者還是居住者都不能通過保障性住房來牟利，由此可以看出保障性住房沒有完整的收益權(quán)。（4）多層次的保障政策

采用多層次的保障政策是保障性住房建設(shè)的核心，住房市場價格與居民支付能力之間的差距由政府來承擔(dān)，以解決部分居民支付能力不足的問題是保障性住房建設(shè)的實質(zhì)。在實際實施過程中，保障對象支付能力有較大差別。為體現(xiàn)保障性住房政策的公平性，一方面在保障對象上應(yīng)根據(jù)保障對象的收入情況及住房困難程度將其分為不同層次，第一步主要解決最低收入家庭的住房問題，然后再逐步解決中低收入家庭的住房問題；另一方面體現(xiàn)在保障水平上，即制定差異化的保障政策，分別確定不同的保障水平，對不同收入水平的家庭應(yīng)采取不同政策，并采取相應(yīng)的保障方式，比如廉租房主要是針對最低收入家庭和低收入家庭，經(jīng)濟適用房主要針對中低收入家庭。

2.保障性住房發(fā)展歷史

2.1第一階段：1991——1997 “經(jīng)濟適用住房”保障性住房體系建設(shè)

經(jīng)濟適用房是我國在房改過程中為適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢、由政府推出的新型房產(chǎn)種類，是適合中低收入家庭承受能力、具有社會保障性質(zhì)的商品房。1994 年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》。該決定指出：“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系?！贝撕螅?jīng)濟適用住房建設(shè)用地經(jīng)批準后將采取行政劃撥方式供應(yīng)，并且住房建設(shè)項目在計劃、規(guī)劃、拆遷、諸多方面都開始遭受極大的政策扶持。

2.2第二階段：1998——2008多層次住房供應(yīng)體系建設(shè)

政府加大了住房商品化的進程，各地政府因地制宜，釆取多種方式將住房不同程度的推向市場。1998年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》。這是我國住房分配進入貨幣化的標志，同時標志著我國的住房保障制度進入一個新階段。從1998年下半年開始，各地停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。改變原有的住房由單位管理制度，改革住房的福利分配的方式，以中低收入家庭為對象市場經(jīng)濟中的保障性住房制度幵始逐步建立，我國進入了保障房的多層次體系時代。2.3第三階段：2008年至今，住房保障體系基本建立

自2008年以來，隨著“炒房”熱，保障性住房的弊端開始顯露。針對這種情況，政府幵始著手加大保障性住房的建設(shè)力度，并采取限價限購的措施調(diào)控房價。2008年幵始，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》，第一部分就提出要加大保障性住房建設(shè)力度，多渠道、多種類、多層次的住房保障體系基本建立。同時將保障房建設(shè)納入“十二五”規(guī)劃，解決居民的住房問題，并對低收入家庭的保障加強。

3.保障性住房建設(shè)面臨的問題

3.1保障性住房政策缺乏長效機制

中國的住房市場過多的依賴行政手段干預(yù)，近年間住宅政策頻繁出臺，但從其發(fā)揮效應(yīng)來看主要是被動應(yīng)對，并沒有形成一個長遠的構(gòu)架和核心的理念，對經(jīng)濟效率的關(guān)注仍然高于對社會成本的關(guān)注。目前，保障住房建設(shè)仍實行從上而下的任務(wù)分配模式，缺乏從基礎(chǔ)市場調(diào)研的真實需求做支撐。各地普遍都對住房保障問題缺乏深入研究，因此，不能結(jié)合實際，科學(xué)確定保障的條件、人數(shù)比例及具體措施；未將住房保障列入政府工作長期規(guī)劃和計劃，保障政策目標不明確、保障依據(jù)不充分、保障措施單一，導(dǎo)致短期性、應(yīng)對性、隨意性的行為較多。

3.2 保障性住房存在“居住隔離”現(xiàn)象

由于地方政府保障房財政支持力度有限，在缺乏激勵機制和約束機制的條件下，保障性住房選址往往被置于位置偏僻、交通不便等不利區(qū)位，周邊就業(yè)機會少，居住者遠離工作地和服務(wù)區(qū)，還有部分保障性住房小區(qū)功能配套滯后，缺少教育、醫(yī)療、體育、商業(yè)、文化活動等配套設(shè)施，生活不方便。這些都導(dǎo)致了“居住隔離”現(xiàn)象的產(chǎn)生。“居住隔離”將影響入住保障房的中低收入群體滿意度、幸福感和發(fā)展機會，還容易導(dǎo)致保障性住房小區(qū)貧民窟化、社會治安混亂等多方面問題。3.3保障性住房未覆蓋部分“夾心層”

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，收入差距進一步加大，城鎮(zhèn)住房困難居民中出現(xiàn)了既買不起經(jīng)濟適用房又不屬于廉租房保障范圍的“夾心層”家庭。大學(xué)畢業(yè)新就業(yè)群體、舊城改造中新增的拆遷戶，貧困家庭以及進城務(wù)工人員組成了大量新增的需要住房保障群體，這些新的需保障人群往往選擇蝸居于城中村或者城郊結(jié)合部，居住環(huán)境惡劣，形成的“貧民窟”也影響城市形象。新增的保障人群中，部分群體處于人生過渡時期，或者流動性較大，住房支付能力極其有限，對公共設(shè)施依賴大，因此需要更為有針對性的住房形式進行保障。

《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》將經(jīng)濟適用住房供應(yīng)對象從“中低收入”家庭調(diào)整為“低收入”家庭，廉租住房由“最低收入”家庭調(diào)整為“低收入”家庭。但調(diào)整后對如何解決中低收入家庭住房困難的問題卻沒有相應(yīng)的政策規(guī)定，再加上保障性住房占比較少，以經(jīng)濟適用住房、廉租房、公租房為主的住房保障體系只能保障部分低收入住房困難家庭，但是面對高房價，有很大一部分中低收入家庭或人群既無力購買商品房，又無法享受住房保障。因此，“夾心層”人群的住房公平權(quán)益被忽視，這部分人的權(quán)益需要保障，需要政府能夠擴大保障范圍，建立能夠覆蓋住房困難的中低收入人群的保障體系。3.4保障性住房缺乏法律約束

從立法方面上看，住房保障法已于2008年11月被列入十一屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，但進展一直較為緩慢。時至今日，我國的保障房無論是需求還是建設(shè)都已經(jīng)進入了一個新的階段，但是在立法上并沒有形成有力的保障。

由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的硬約束，地方政府對保障政策的執(zhí)行落實不到位，沒有很好的起到較好的政策實施效果。許多地方政府出于眼前的經(jīng)濟利益考慮，對劃撥土地、減免稅費、資金投入并不積極。同時，不同政府部門之間，還存在著協(xié)調(diào)問題。涉及到保障房的相關(guān)政策，需要由不同的政府部門負責(zé)，由于部門職權(quán)不同，但又有權(quán)力交叉重合的現(xiàn)象，致使政策目標、辦事程序需要協(xié)調(diào)，所以要達到政策制定和落實的高度統(tǒng)一并不容易。

4.解決現(xiàn)行保障性住房建設(shè)問題的思考

十八屆三中全會上，住房問題被提升到更高的層次，習(xí)近平指出，“加快推進住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，要處理好政府提供公共服務(wù)和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系?！?4.1立法先行

近幾年，我國推進了大規(guī)模保障房的建設(shè)，在非常短的時間內(nèi)，解決了部分最困難群體的住房保障。然而，其建設(shè)仍然停留在政策方面，需要將相關(guān)政策上升到法律層面來進行更有力的保障。要堅持有法可依的原則，完善在住宅方面的立法工作，具體包括征地、委托、開發(fā)、分配、使用等各個環(huán)節(jié)的法律法規(guī)。建立健全對住房的保障、監(jiān)督、激勵、約束機制，規(guī)范和引導(dǎo)其他經(jīng)濟主體在保障房建設(shè)和供給上的行為，使其服務(wù)于保障房供給的整體目標，如美國通過稅收引導(dǎo)、調(diào)節(jié)私人資源服務(wù)于住房保障。通過法律建設(shè)，明確保障性住房的市場定位以及人們的住宅受保障的權(quán)利，同時對房地產(chǎn)市場中的各個主體，包括政府、房地產(chǎn)商、消費者以及相關(guān)的關(guān)聯(lián)機構(gòu)進行明確的約束機制。完善的法律法規(guī)是保障性住房建設(shè)和整個房地產(chǎn)市場運行規(guī)范的有效保證，為整頓我國的房地產(chǎn)秩序提供了良好的制度框架。4.2融資的多元化

應(yīng)積極通過體制機制創(chuàng)新，處理好政府與市場關(guān)系，充分調(diào)動社會力量參與住房保障體系建設(shè)。一是大力發(fā)展PPP(公私合作伙伴關(guān)系)模式下的多種運作機制，強化政府和私人機構(gòu)在保障性住房建設(shè)方面的合作，改變幾乎全部由政府自建的現(xiàn)狀。二是積極探索保障性住房中公租房的租售銜接機制，在入住者收入提高過程中，于一定條件下使部分保障對象由“住有所居”發(fā)展為“居者有其屋”而加快建設(shè)資金回收。三是大力發(fā)展中介組織，積極探索委托管理、政府采購、“補人頭”等多種方式，降低保障性住房管理成本，調(diào)動民間空置房和其他可用資源潛力，提高服務(wù)水平，提升保障性住體系的績效。4.3完善準入退出機制

世界上發(fā)達國家在嚴格篩選保障性住房申請者的資質(zhì)的同時，也有一套嚴格的退出機制。建立一套科學(xué)合理的保障性住房準入和退出標準是保障性住房公平分配的基本條件，而將標準嚴格執(zhí)行則是實現(xiàn)公平的關(guān)鍵。

社會保障性住房屬政府提供的公共資源，只有建立嚴格的準入和退出機制，才能確保社會保障性住房實現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)。必須明確保障房的擁有者與商品房的擁有者具有排他性。即保障房的擁有者絕對不能擁有商品房。保障房的擁有者只有完全退出保障性住房，才能購買商品房。政府應(yīng)進一步明確什么人應(yīng)該保障、如何保障、補助金額、退出條件等標準，這些大量的基礎(chǔ)工作，是住房保障工作的基礎(chǔ)。同時，建議建立保障住房戶“誠信檔案”，避免少數(shù)居民采取虛報瞞報收入的手段騙取保障性住房。保障住房戶的信用檔案可以從申請之日起開始建立，到入住時正式建檔，從保障性住房退出時歸檔。住房保障是解決低收入家庭的基本居住權(quán)而不一定是財產(chǎn)權(quán)，建議各省在今后的住房保障體系建設(shè)中，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整思路，增加租賃型保障性住房的比例，以擴大住房保障的覆蓋面。4.4完善保障性住房配套設(shè)施建設(shè)

保障性住房小區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后問題普遍存在。作為政策性住房，項目選址相對一般較偏，小區(qū)外的道路、自來水、供電等公共配套設(shè)施建設(shè)有些滯后，文化體育活動場所、菜場、學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施建設(shè)相對缺乏，交通出行也不便，保障性住房的公共配套設(shè)施仍顯滯后是因為相關(guān)責(zé)任主體資金緊張，融資難度大，所承擔(dān)的市政道路等公共配套工程建設(shè)有拖延現(xiàn)象，就會直接影響政策性住房項目建設(shè)進度和后期居民入住。

保障性住房配套建設(shè)不足，地方政府也要承擔(dān)一定的責(zé)任，應(yīng)該統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)好保障房的配套建設(shè)，積極推動教育、醫(yī)療、文化設(shè)施。為了推動開發(fā)建設(shè)企業(yè)的積極性，政府甚至可以在配套建設(shè)方面給與政策傾斜。

5.結(jié)語

保障性住房體系的建立和健全，不僅彌補我國社會保障在住房方面的缺陷，還能提高社會公平，不僅是一個經(jīng)濟問題，還是直接影響社會穩(wěn)定的政治問題和社會問題。可以預(yù)見，保障性住房的建設(shè)，將會使得房子的市場價格維持在穩(wěn)定的水平，有利于遏制市場上的投機行為，緩解不斷加大的貧富差距，為經(jīng)濟的發(fā)展提供強有力的后盾，為社會的穩(wěn)定提供良好的社會氛圍。參考文獻：

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第四篇：加強保障性住房建設(shè)加強保障性住房建設(shè)

社會保障性住房是我國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中較具特殊性的一種類型住宅，它通常是指根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的住房。社會保障性住房制度也就是在社會保障性住房建設(shè)、分配、流通等具體實踐中形成的制度。

加強保障性住房建設(shè)，既是改善和保障民生的重要舉措，又是擴大內(nèi)需、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的有效途徑

加強保障性住房建設(shè)，有利于改善民生、維護社會和諧穩(wěn)定。努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，是改善和保障民生的目標。加強保障性住房建設(shè)，切實解決與改善低收入居民家庭的住房問題，是實現(xiàn)“住有所居”的重要舉措。在我國“土地公有”的制度下，住房具有公共產(chǎn)品的特殊屬性，政府有責(zé)任、有義務(wù)為公民提供基本住房保障。同時，住房消費具有巨大的外部性，從社會學(xué)角度看，一個居民是否擁有良好或社會所認同的最基本的居住條件，會影響其道德水平、社會行為規(guī)范，乃至對社會的認同感和歸屬感。十七大報告明確指出“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”，充分體現(xiàn)了黨和政府對住房保障體系建設(shè)工作的高度重視。

加強保障性住房建設(shè)，有利于控制高房價，更好落實調(diào)控房價的政策。目前，我國商品房市場房價收入比已超過國際公認的警戒線，大量低收入家庭甚至部分中等收入家庭無力承擔(dān)過高房價，房地產(chǎn)業(yè)已聚集巨大風(fēng)險。這不僅嚴重影響居民消費預(yù)期和投資環(huán)境，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的順利推進，而且將進一步拉大貧富差距，擠占中低收入階層的生存空間。在這種背景下，2010年4月以來，政府綜合運用財政、金融、土地等宏觀調(diào)控工具，連續(xù)出臺“國十一條”、“國五條”、“國八條”等重磅調(diào)控政策，但房價上漲壓力依然存在，調(diào)控形勢依然嚴峻。認真落實保障性住房建設(shè)調(diào)控政策，能夠改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加住房供給數(shù)量，抑制居民對商品房的剛性需求，對促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展、抑制商品房房價的進一步上漲，能起到重要的作用。

加強保障性住房建設(shè)，有利于擴大內(nèi)需，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟快速持續(xù)發(fā)展。長期以來，內(nèi)需不振一直是制約我國經(jīng)濟進一步發(fā)展的一個重要因素。加強保障性住房建設(shè)，一方面讓數(shù)量龐大的中低收入者能以較低的成本實現(xiàn)“居者有其屋”，不必為高昂的商品房而節(jié)衣縮食、苦苦積蓄，這就為他們增強消費信心、釋放消費需求創(chuàng)造有利條件；另一方面，加快保障性住房建設(shè)，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)具有很強的帶動效應(yīng)，其輻射帶動作用和杠桿作用非常明顯。政府主導(dǎo)的大規(guī)模保障性住房建設(shè)，以民生為導(dǎo)向，可以給畸形發(fā)展的商品房市場降溫，引導(dǎo)社會投資方向，鼓勵更多企業(yè)和資本投入實體經(jīng)濟和科技創(chuàng)新。從這個意義上說，大規(guī)模加強保障房建設(shè)，可以成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要突破口。

第五篇：我國保障性住房建設(shè)：現(xiàn)狀、問題及路徑選擇

董珊珊 摘 要：保障性住房是一個國家或地區(qū)為中低收入群體和困難家庭提供的特殊住房，具有福利性、保障對象特定性、準公共物品性和政府主導(dǎo)性等特點。目前，我國已基本形成了較為成熟的住房保障制度，但在保障性住房建設(shè)過程中還存一些問題，如缺乏法律硬約束、供需矛盾突出、建設(shè)模式不合理、運作機制不夠科學(xué)等，因此要通過完善保障性住房建設(shè)和管理的法律體系，加大保障性住房的建設(shè)力度，合理安排保障性住房的建設(shè)模式以及健全保障性住房的準入、分配和退出機制等措施來推進保障性住房制度的日臻完善。關(guān)鍵詞：保障房 保障性住房 保障房制度 董珊珊，女，浙江機電職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院2012級研究生。在當(dāng)今社會，住房是現(xiàn)代人類生存與發(fā)展的必要前提和基礎(chǔ)，住房問題關(guān)乎國家穩(wěn)定和社會和諧，關(guān)系到人們的生產(chǎn)生活和幸福安樂，是一個國家社會保障體系中應(yīng)該提供的重要內(nèi)容。然而，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，在市場經(jīng)濟水平不斷提高的同時，我國的住房供需矛盾日益凸顯，越來越多的中低收人群體無力購買商品房，住房問題成為影響社會公平正義與和諧發(fā)展的重大問題之一。構(gòu)建和完善一個全方位、多層次的保障性住房體系，從而解決中低收入者的住房問題成為我國政府面臨的一項迫在眉睫的任務(wù)。

一、保障性住房的界定與特征 保障性住房作為社會保障體系的重要組成部分，不同于市場機制作用下形成價格的商品房，它是指一個國家或地區(qū)的政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，通過投資新建或二次收購等途徑，為中低收人群體和困難家庭提供的住房，并在建造標準、租售價格、居住條件、保障對象等方面作出具體限定，以保障社會成員的基本居住權(quán)。根據(jù)國內(nèi)外對保障性住房的定義，保障性住房具備以下特征： 1．福利性。保障性住房與商品房最大的區(qū)別在其保障性和政策性，偏重社會服務(wù)職能，旨在提升社會福利水平，因此保障性住房售價或租價普遍低于市場價格。2．保障對象特定性。保障性住房制度作為社會保障制度的重要組成部分，保障性住房所覆蓋的主體具有特定性，這意味著并非所有社會成員都具備申請保障性住房的條件。3．準公共物品性。雖然在政策覆蓋范圍內(nèi)，特定人群獲得保障性住房的權(quán)利具有一定的非排他性和非競爭性，但如果把保障性住房視為總量既定的有限資源，保障性住房不體現(xiàn)絕對的非競爭性和非排他性，它屬于介于私人產(chǎn)品和純公共物品之間的混合物品，即準公共物品。4．政府主導(dǎo)性。政府是發(fā)展保障性住房的主體，在建設(shè)、分配、管理保障性住房的過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。此外，政府需要制定健全完善的法律制度，將組織生產(chǎn)保障性住房的經(jīng)濟權(quán)利和職能納入政策法規(guī)的框架之下。

二、我國保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀 首先，從開工率及竣工率看。就全國范圍內(nèi)來看，2009-2013年期間，保障性住房建設(shè)規(guī)模增長迅速，每年的實際開工率均達到100%以上；2013年保障房竣工率為80%，達到近五年峰值，這表明政府落實住房保障責(zé)任由虛轉(zhuǎn)實，國家保障性安居工程進入了快速發(fā)展階段（表1）?！笆濉币?guī)劃顯示，從2011到2015年預(yù)計新建3600萬套保障房，覆蓋率也將由2008年的不足4%提高到20%。就主要城市來看，以2013年為例，北京、大連、無錫等地開工率、竣工率較高，超額完成建設(shè)任務(wù)，濟南、天津保障房建設(shè)的完成率較低，未達到預(yù)期目標②，顯示出部分地方政府在保障房建設(shè)上存在推進力度不大、工程進度不明顯等問題（表2）。其次，從土地供應(yīng)情況看。從全國保障性安居工程用地的供應(yīng)總量來看，根據(jù)國土資源部歷年發(fā)布的數(shù)據(jù)，2010-2013年，在全國住房建設(shè)計劃用地和實際用地中，保障性安居工程均占了三成左右。其中，保障房計劃供地所占比重連續(xù)三年下降。2010年，全國保障性住房實際供地完成量不足計劃的一半，此后通過及時調(diào)整得到顯著改善，2011-2013年保障房實際供地完成率分別為62.14%、80.46%和82.89%(表3)。雖然完成率逐年提高，但是供應(yīng)計劃連續(xù)四年未能完成預(yù)期目標。最后，從財政投入情況看。2013年，中央和各級政府總計完成用于保障性安居工程的財政支出3816.72億元②，與2012年3800.43億元的支出規(guī)模、13.7%的同比增幅相比，總數(shù)略有提高，增速大幅下降，表明財政資金供應(yīng)不足。財政投入以公共預(yù)算資金為主，重點保障廉租房、公租房建設(shè)（表4），說明我國的住房保障政策正在向“租售并舉，以租為主”轉(zhuǎn)變，未來將持續(xù)加快公共租賃住房（包括廉租房）建設(shè)，兼顧出售型保障房的建設(shè)，逐漸調(diào)整住房供給結(jié)構(gòu)，從而保證公共資源的合理利用。

三、我國保障性住房建設(shè)存在的若干問題 目前，國內(nèi)大多數(shù)城市和地區(qū)初步形成了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用房為主，以限價房、安置房等為輔的住房保障制度，以解決中低收入水平居民的住房需求問題。但我國的住房保障工作仍處于探索階段，在實際操作過程中還存在著一些不容忽視的問題，需要不斷改進與完善。1．保障性住房制度運行缺乏法律硬約束。首先，我國保障性住房的批準、建設(shè)、管理、分配、退出等制度分散于相關(guān)部委或地方政府制定的各種《實施方案》、《意見》、《辦法》之中，一些內(nèi)容混亂交叉，降低了工作效率。由于缺乏國家法律硬約束，地方政府執(zhí)行相關(guān)政策的選擇空間較大。各地方政府基于眼前的財政利益考慮，對土地供應(yīng)、信貸支持、稅費減免的積極性不高，影響了保障房建設(shè)任務(wù)目標的完成，也容易造成建筑質(zhì)量參差不齊。其次，在地方出臺的相關(guān)管理辦法中，許多政策不夠細化，準人、退出機制不健全，出現(xiàn)了大量虛假申報、騙租騙購保障房的行為。如在南京、武漢、廣州等多地，就曾經(jīng)出現(xiàn)過高收入者人住保障房小區(qū)、經(jīng)濟適用房長期出租和空置等現(xiàn)象。2．保障性住房供需矛盾依然比較突出。隨著保障性住房建設(shè)工程不斷推進，中等收入水平的家庭逐漸被納入住房保障體系中。參照國外經(jīng)驗和中國國情，大約會有30%-40%的城鎮(zhèn)人口滿足享受保障性住房的基本條件，而中國目前具有保障性質(zhì)的住房共計4000-5000萬套，保障性住房的覆蓋率不足30%，供求缺口較大。除了總量不足導(dǎo)致城市居民保障性住房需求得不到滿足，保障性住房供給的結(jié)構(gòu)性失衡也會加劇保障性住房的供需矛盾。例如，某些地區(qū)的經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房建設(shè)比例失調(diào)，保障房的戶型面積與區(qū)位條件與居民實際需求脫節(jié)等，造成部分住房無人問津而部分房源嚴重短缺。3．保障性住房的建設(shè)模式不盡合理。我國保障性住房的建設(shè)模式比較單一，主要有政府直接投資承建模式、企業(yè)代建模式和企業(yè)開發(fā)建設(shè)模式。直接承建和企業(yè)代建這兩種模式都需要政府承擔(dān)支出成本，在資金不足的情況下需要舉債建設(shè)保障房，會提高地方政府的債務(wù)風(fēng)險。若采用配建制，開發(fā)商回報率較低，需要提高商品房收益來補貼保障房項目建設(shè)，這就將部分保障房建設(shè)成本轉(zhuǎn)嫁給了商品房購買者。4．保障性住房的運作機制還不夠健全合理。首先，在準人機制方面，目前確定保障對象的標準主要是家庭收入和住房面積，但僅僅依靠這兩個指標不能真正體現(xiàn)居民的住房困難程度。此外，對保障對象的審查力度不夠。現(xiàn)階段相關(guān)部門主要通過審核材料、人戶調(diào)查、組織評議、公示等過程等來確定住房保障對象，但某些地區(qū)的審核工作僅局限于申請對象提供的材料，實際考察環(huán)節(jié)形同虛設(shè)。其次，在分配機制方面，一些地區(qū)提供的保障性住房面積大，裝修標準高，存在過度保障的問題，也加大了騰退難度；同時也有一些地區(qū)提供的保障性住房分布偏遠，給保障對象的工作、出行造成很大不便。最后，在退出機制方面，目前我國缺乏科學(xué)有效的定期排查機制，動態(tài)監(jiān)管不嚴，使得房源流失、利益固化現(xiàn)象比較突出。此外，住房保障各項制度之間銜接性不夠，房管部門沒有在促退后提供一定的福利保障，可能會使原保障對象再次陷入無房可住的境地。

四、完善我國保障性住房制度的對策思考 黨的十八大報告提出，要“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”，針對保障房建設(shè)中出現(xiàn)的上述問題，我國應(yīng)把構(gòu)建政策體系與發(fā)揮市場作用結(jié)合起來，把提高社會福利與促進經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，把突出具體問題與建立長效機制結(jié)合起來，推動保障房可持續(xù)發(fā)展。1．完善保障性住房建設(shè)和管理的法律體系，制定全國性的住房保障法律。應(yīng)盡快制定、出臺《基本住房保障法》，作為調(diào)整各種保障房供求關(guān)系的準則，消除住房保障法律盲區(qū)，約束地方政府及有關(guān)部門的行為和責(zé)任?！痘咀》勘Ｕ戏ā窇?yīng)包括城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)的總體目標、意義作用、保障規(guī)劃、保障標準、實施細則等內(nèi)容。與此同時，健全地方性的保障房制度。應(yīng)授權(quán)地方政府根據(jù)自身實際制定專門法規(guī)，在建設(shè)方式、保障對象、資金來源、土地供應(yīng)、退出機制等方面體現(xiàn)出區(qū)域性和差異性。對于保障房申請中的騙租騙購等違規(guī)行為，也不能單一停留在解除合同、處以罰金等民事責(zé)任層面，要通過立法進行刑事責(zé)任追究。2．加大保障性住房的建設(shè)力度。在保障性住房土地供給方面，首先要制定合理的保障性住房供地計劃，科學(xué)安排廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房的用地比例，優(yōu)化建筑套型設(shè)計，以供給引導(dǎo)需求；其次要堅持保障房用地指標單列，堅持優(yōu)先供應(yīng)、應(yīng)保盡保的原則，加大對閑置土地的清理處置力度，盤活存量土地，保證充足的保障性住房用地供應(yīng)；再次要優(yōu)化保障性住房土地供給的區(qū)位布局，科學(xué)規(guī)劃，完善醫(yī)院、學(xué)校、商場、公共交通站點等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低住房空置率。在保障性住房建設(shè)資金投入方面，首先，要加大財政資金投入保障性住房建設(shè)力度，發(fā)揮土地出讓金作為保障性住房建設(shè)資金來源的重要補充作用，同時實現(xiàn)住房公積金的良性循環(huán)。其次，支持金融機構(gòu)發(fā)展保障性住房抵押貸款，通過成立住房擔(dān)保機構(gòu)或?qū)ｍ椈馂楸Ｕ戏咳谫Y項目提供抵押貸款擔(dān)?；虮ｋU，降低普通商業(yè)銀行對保障性住房貸款的信用風(fēng)險。最后，廣泛吸收社會資本拓寬保障性住房融資渠道，如建立地方性融資平臺，通過捆綁集合的方式發(fā)行債權(quán)或票據(jù)為保障房建設(shè)籌措資金等。3．不斷優(yōu)化保障性住房的建設(shè)模式。在保障性住房建設(shè)模式上，要積極發(fā)揮民營經(jīng)濟力量的作用，積極探索bot、bt等保障性住房的建設(shè)模式。bot(build-operate-transfer)模式，就是政府和私營企業(yè)簽訂合同，將住房保障項目的融資、建設(shè)、銷售權(quán)利予以轉(zhuǎn)讓，允許民營投資主體在規(guī)定時期內(nèi)通過經(jīng)營產(chǎn)品和服務(wù)來收取費用，回籠前期投資成本并獲得利潤。待特許經(jīng)營期滿后，再將保障房有償或無償交付給政府部門。bot運作模式能緩解公共財政壓力，同時提高開發(fā)商的投資收益率，并有效解決保障房開發(fā)建設(shè)的質(zhì)量問題。bt(build-tranfer)模式是由bot模式演變而來，但較bot模式少了經(jīng)營環(huán)節(jié)，即投資主體在住房工程竣工后將保障房項目直接移交政府，政府負責(zé)保障房的出售、管理和運作，并分期回購。bt模式可以使開發(fā)企業(yè)獲得無風(fēng)險回報，并加速了開發(fā)商的資金周轉(zhuǎn)。4．健全保障性住房的準人、分配和退出機制。首先，實行嚴格的準入制度。一方面要改變遴選標準過于單一的現(xiàn)狀，在家庭年收入和住房面積指標之外還要參考職業(yè)風(fēng)險水平、財產(chǎn)性收入、隱性福利等因素，打破戶籍、工作年限等準人條件壁壘，提高保障房分配的公平性。另一方面要積極探索建立個人經(jīng)濟檔案制度、個人收人申報制度、個人信用檔案記錄，實現(xiàn)保障對象的存款賬戶、納稅記錄、就業(yè)情況等信息資源的聯(lián)動共享。此外，可引入第三方承擔(dān)資格審查工作，做好人戶調(diào)查工作。其次，實行合理的分配制度。要盡快在全國范圍內(nèi)建立起成熟的保障性住房輪候制度，合理區(qū)分不同人群居住需求的緊迫程度。在保障房分配中還要賦予受保家庭一定的居住選擇權(quán)，盡可能滿足住戶對區(qū)位、戶型、公共交通和醫(yī)療教育資源等方面的要求。最后，實行動態(tài)監(jiān)管和嚴格的退出機制。按照個人經(jīng)濟和住房信息檔案構(gòu)建動態(tài)指標評價體系，由專門機構(gòu)對保障對象收入變動、保障房使用等情況進行定期（一般為一年）或不定期的檢查、普查或重點核查，并將結(jié)果予以公示。制定主動申請退出的鼓勵政策，采取多種過渡性措施鼓勵已不滿足保障條件的住戶退出保障性住房。（責(zé)任編輯：羅松濤）