第一篇：讀書筆記：城市土地使用規(guī)劃

讀書筆記：城市土地使用規(guī)劃

最近才讀了《城市土地使用規(guī)劃》這樣一本好書。從事城市規(guī)劃工作好幾年，現(xiàn)在才接觸到所謂在西方國家被譽(yù)為規(guī)劃界的“圣經(jīng)”的這本書，實(shí)在覺得有點(diǎn)慚愧。目前粗略地看了下目錄和前面第一部分前3章，覺得所謂“圣經(jīng)”的說法確實(shí)有道理。書中對規(guī)劃本質(zhì)的深刻理解、全面完整的框架體系以及嚴(yán)謹(jǐn)清晰的表述思路，都不是一般書籍可比的。雖然其植根的是美國的社會和文化傳統(tǒng)，但對于中國也有很好的參考借鑒價(jià)值。

書中對理性主義、共識建構(gòu)以及城市形態(tài)設(shè)計(jì)等各種規(guī)劃模式進(jìn)行了綜合。首先，這種對規(guī)劃模式的界定本身就是很具有啟發(fā)性的，從整體的層面對規(guī)劃概念、方法和程序進(jìn)行了分類。其次，將各種規(guī)劃模式整合為一整套清晰完整的方法，并對規(guī)劃師、規(guī)劃方案等在其中的角色、作用進(jìn)行深入淺出的表述，也體現(xiàn)了對規(guī)劃理論和實(shí)踐的深刻認(rèn)識和理解。

書的第1章是“土地使用規(guī)劃程序框架”。在引入章節(jié)，作者首先對規(guī)劃作為一種博弈過程進(jìn)行了解讀，對規(guī)劃師的主要作用進(jìn)行了界定。一開始就將各方假設(shè)為狹隘的利益群體，反映了美國以個(gè)體為先的文化傳統(tǒng)。而將規(guī)劃師渲染成公共利益的守護(hù)人、改善弱勢群體利益的倡導(dǎo)者，又不失理想主義的高尚情懷。作者對規(guī)劃實(shí)踐有著深刻的認(rèn)識，沒有將規(guī)劃看成是一個(gè)有序的和理性的過程，而是將其描述為一種充滿了誤導(dǎo)、妥協(xié)的政治過程。正是在這樣一種“惡劣”的環(huán)境中，規(guī)劃師的作用得到了體現(xiàn)，就是對整個(gè)博弈過程進(jìn)行有效的管理，包括提供信息、倡導(dǎo)協(xié)調(diào)、描述愿景、起草方案和條例等；同時(shí)，規(guī)劃成果（Plan）的價(jià)值也自然顯現(xiàn)出來，那就是引導(dǎo)建設(shè)、為土地使用提供依據(jù)，記錄各方達(dá)成的協(xié)議、建構(gòu)共識，以及描繪關(guān)于未來的生動(dòng)圖景，形成共同行動(dòng)。

在對規(guī)劃的環(huán)境作了簡潔的描述之后，作者提出了一個(gè)概念框架，明確提出規(guī)劃的目標(biāo)是要“尋求一個(gè)永續(xù)的城鄉(xiāng)土地使用模式”，并在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會和宜居性等價(jià)值取向之間適當(dāng)平衡。這一節(jié)是統(tǒng)領(lǐng)全書的內(nèi)容，也可以說體現(xiàn)了全書的核心思想。這一框架中既有作為目標(biāo)的四種價(jià)值觀平衡，也有作為一種方法的規(guī)劃支持系統(tǒng)，還有作為規(guī)劃內(nèi)容形式的各層次規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)，涵蓋了規(guī)劃的主要方面。作者顯然明白，如果一個(gè)框架沒有內(nèi)容和實(shí)例支撐，必定只是一個(gè)空空如也的擺設(shè)，所以接下來緊密結(jié)合美國當(dāng)前規(guī)劃實(shí)踐的重點(diǎn)，對傳統(tǒng)的低密度開發(fā)、永續(xù)發(fā)展、精明增長、新城市主義等進(jìn)行了較為細(xì)致的解讀，也對土地使用的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會公平和宜居性四種價(jià)值觀進(jìn)行了剖析，最后以美國規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)（體系）為重點(diǎn)介紹了規(guī)劃程序。對于當(dāng)前中國以及不同地區(qū)來說，規(guī)劃實(shí)踐面臨的問題、規(guī)劃模式、規(guī)劃體系都有很大不同，四種維度的價(jià)值觀分類也未必恰當(dāng)，當(dāng)值得本土規(guī)劃師們深入研究。

第2章“用永續(xù)棱錐模型編制規(guī)劃”首先強(qiáng)調(diào)了土地使用變遷管理的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，然后介紹了Campbell的永續(xù)發(fā)展沖突三角形，即以經(jīng)濟(jì)、公平、生態(tài)三種價(jià)值維度為頂點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)增長與機(jī)會均等之間的“財(cái)產(chǎn)性沖突”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)永續(xù)性之間的“資源性沖突”、社會公平與環(huán)境保護(hù)之間的“開發(fā)性沖突”這三類價(jià)值沖突為邊的三角形。接著，作者將宜居性作為第四個(gè)維度對三角形模型進(jìn)行了拓展，提出一個(gè)永續(xù)棱錐模型。宜居與公平、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)之間的主要關(guān)系或者說矛盾分別是中產(chǎn)階級化沖突、增長管理沖突、綠色城市沖突。這樣，就構(gòu)成了由四個(gè)目標(biāo)、六大沖突構(gòu)成的規(guī)劃框架，而理想的規(guī)劃就在于實(shí)現(xiàn)它們的平衡。作者認(rèn)為，永續(xù)發(fā)展的3E概念、新城市主義、精明增長都只部分地反映了四個(gè)目標(biāo)，例如：永續(xù)發(fā)展的三角形模型方法最強(qiáng)調(diào)生態(tài)，強(qiáng)調(diào)解決資源沖突；新城市主義以宜居性為最高價(jià)值觀，并通過城市設(shè)計(jì)的手段整合宜居價(jià)值觀和經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀；精明增長也以宜居性為最高價(jià)值觀，但主要是通過土地使用規(guī)劃和設(shè)計(jì)來解決增長管理沖突和綠色城市沖突。

雖然丹佛（Denver）等區(qū)域的案例驗(yàn)證了框架的適用性，我們?nèi)匀灰⒁庾髡呓⒌目蚣苤皇腔诿绹?guī)劃實(shí)踐的，對于中國的規(guī)劃是否適用仍可存疑。特別是所謂的中產(chǎn)階級化沖突在中國應(yīng)該不是主要的，因?yàn)檎w而言中國的社會結(jié)構(gòu)并沒有一個(gè)顯著的中產(chǎn)階級；增長管理沖突在中國更多的是城市內(nèi)部的問題，而綠色城市沖突則經(jīng)常體現(xiàn)為中央與地方的博弈。另外，不同背景也導(dǎo)致了概念在不同語境下的含義有所不同。例如作為第四個(gè)維度的宜居性，在中國規(guī)劃界經(jīng)常作為體現(xiàn)了3E原則的單一綜合目標(biāo)，出現(xiàn)在不少城市規(guī)劃建設(shè)的愿景中；而在作者的概念中，宜居性除了二維的3E原則之外，也體現(xiàn)在公共空間、交通系統(tǒng)和建筑設(shè)計(jì)等三維特征方面。

在提出永續(xù)棱錐模型之后，作者對理性規(guī)劃、共識建構(gòu)和城市設(shè)計(jì)三種傳統(tǒng)規(guī)劃方法/模型進(jìn)行了闡述。在美國，理性規(guī)劃大行其道是在20世紀(jì)50年代到60年代，甚至出現(xiàn)了不少以計(jì)算機(jī)技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)學(xué)模型，走入了一個(gè)極端和誤區(qū)。作者對這一歷史過程沒有進(jìn)行介紹，而是在總結(jié)了幾種較為中肯的批評聲音后，指出理性規(guī)劃模型如果融合共識建構(gòu)和參與性設(shè)計(jì)的方法，進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，可以解決批評中指出的問題。共識建構(gòu)在20世紀(jì)90年代起在美國規(guī)劃中占據(jù)了主導(dǎo)地位，這可以看作是對過度關(guān)注目標(biāo)的矯枉過正，但批評的聲音是它過度關(guān)注過程，導(dǎo)致對通過編制并實(shí)施規(guī)劃以改善城市形態(tài)這一中心目標(biāo)的偏離。作者指出，這樣一種開放化、參與式又常常充滿爭論的過程缺乏一種通過規(guī)劃對未來城市面貌提出愿景式設(shè)計(jì)的驅(qū)動(dòng)力。城市設(shè)計(jì)在規(guī)劃發(fā)展過程中歷史最為悠久，也是早期城市規(guī)劃的核心任務(wù)，但這種規(guī)劃模型容易陷入物質(zhì)空間決定論的泥淖，如果沒有與市民需求結(jié)合起來，如果沒有對規(guī)劃領(lǐng)域復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性的認(rèn)識，其愿景可能會很難實(shí)現(xiàn)。

最后，作者認(rèn)為應(yīng)借鑒和整合理性主義、共識建構(gòu)和愿景設(shè)計(jì)三種模型，并以西雅圖城市規(guī)劃和街區(qū)規(guī)劃為例，提出要建立一個(gè)協(xié)作規(guī)劃的過程，將技術(shù)性的信息、價(jià)值觀和場所創(chuàng)造結(jié)合起來。

第3章題為“如何創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)秀的規(guī)劃方案”。在回顧了第1章規(guī)劃的核心目標(biāo)之后，對區(qū)域土地政策規(guī)劃、城鄉(xiāng)土地使用設(shè)計(jì)規(guī)劃、地段或特定意圖區(qū)規(guī)劃以及開發(fā)管理規(guī)劃的內(nèi)容結(jié)合案例進(jìn)行了分析。最后，從內(nèi)部質(zhì)量和外部質(zhì)量的角度提出了規(guī)劃質(zhì)量的評價(jià)準(zhǔn)則，并簡要說明了潛在的限制因素。

這一章具有較強(qiáng)的地域性，特別是不同類型的規(guī)劃是根據(jù)美國的實(shí)踐提出的。但同時(shí)，規(guī)劃質(zhì)量評估準(zhǔn)則提供了一個(gè)很好的列表，可以對規(guī)劃作一個(gè)全面的檢查。對于這樣一個(gè)列表來說，求分值總和的意義其實(shí)并不大，畢竟對于不同規(guī)劃來說，其重點(diǎn)是截然不同的；這樣的列表最大的好處是，我們可以較方便地發(fā)現(xiàn)遺漏或忽略了什么。而對于規(guī)劃支持系統(tǒng)的建立來說，這個(gè)列表也反映了對于系統(tǒng)的一大類使用需求。不嫌煩瑣，把這份規(guī)劃質(zhì)量評估草案列于下：

一、內(nèi)部質(zhì)量準(zhǔn)則（1-4）

1.問題和愿景的陳述

1.1 是否對規(guī)劃期內(nèi)將發(fā)生的變化、趨勢及其所產(chǎn)生的影響有基本的評估？

1.2 是否對城鎮(zhèn)預(yù)期的發(fā)展所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)有所描述？

1.3 是否審視了地方政府當(dāng)前或潛在面臨的問題與困難？

1.4 是否能用語言描繪出一個(gè)總體圖景，確定城鎮(zhèn)希望成為什么，希望看起來是什么樣子？

2.事實(shí)基礎(chǔ)

2.1 描述和分析地方規(guī)劃權(quán)限的要點(diǎn)：包括現(xiàn)狀和未來的人口和經(jīng)濟(jì)；現(xiàn)狀土地使用，未來土地使用需求和當(dāng)前為未來儲備的土地?cái)?shù)量；現(xiàn)狀（和未來需要的）服務(wù)于城鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟(jì)的服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施；自然環(huán)境狀況，代表寶貴但脆弱的資源以及土地使用的物質(zhì)約束。

2.2 鑒別和解釋事實(shí)所使用的方法：包括為表達(dá)信息而使用的圖紙是否清晰、恰當(dāng)和全面；集成了數(shù)據(jù)的圖表是否適合所分析的規(guī)劃區(qū)域并且有意義；是否使用了事實(shí)來支持議題、政策方向的推導(dǎo)與解釋；導(dǎo)出事實(shí)的方法和數(shù)據(jù)是否有出處；基礎(chǔ)的空間數(shù)據(jù)是否充足；官方的項(xiàng)目是否得到了嚴(yán)格核實(shí)與驗(yàn)證；項(xiàng)目是否明確地與規(guī)劃政策結(jié)合。

3.目標(biāo)和政策框架

3.1 是否清晰地表明了目標(biāo)？

3.2 當(dāng)政策明確地與一個(gè)（或者幾個(gè)）目標(biāo)有關(guān)時(shí)，它們是否保持內(nèi)在一致性？

3.3 政策是否緊密聯(lián)系一個(gè)特定行動(dòng)或者開發(fā)管理工具（例如含糊的政策——減少洪水威脅與詳細(xì)的政策——降低洪泛區(qū)的開發(fā)密度）？

3.4 政策是強(qiáng)制性而不是建議性的嗎？

4.規(guī)劃提案

4.1 空間設(shè)計(jì)：規(guī)劃是否有未來土地使用總圖？土地使用規(guī)劃是否考慮了交通設(shè)施、給水排水設(shè)施發(fā)展？用地范圍是否滿足未來發(fā)展需求？設(shè)想的用地范圍是否考慮了景觀的適宜性要素？

4.2 實(shí)施：是否確定了實(shí)施規(guī)劃的行動(dòng)？是否將這些行動(dòng)劃分了優(yōu)先度？是否對實(shí)施設(shè)定了進(jìn)度表？是否明確了應(yīng)當(dāng)對政策的實(shí)施承擔(dān)責(zé)任的組織？是否明確了實(shí)施所需的資金來源？是否對規(guī)劃更新有一個(gè)時(shí)間表？

4.3 監(jiān)測：目標(biāo)是否得到量化？在每一個(gè)目標(biāo)中是否都包含指標(biāo)？是否明確了監(jiān)測和/或提供數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)？當(dāng)監(jiān)測的環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，是否有一個(gè)更新規(guī)劃的時(shí)間表？

二、外部質(zhì)量準(zhǔn)則（5-8）

5.鼓勵(lì)對于規(guī)劃的使用

5.1 規(guī)劃是否生動(dòng)形象，并有強(qiáng)制性的行動(dòng)程序來推動(dòng)人們實(shí)現(xiàn)它？

5.2 規(guī)劃是否呈現(xiàn)了一個(gè)簡明扼要、行動(dòng)導(dǎo)向的議程？

5.3 規(guī)劃是否對多個(gè)備選的行動(dòng)過程做出說明，以加強(qiáng)城鎮(zhèn)應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境時(shí)的靈活性和適應(yīng)性？

5.4 是否解釋了法律環(huán)境對規(guī)劃的要求？

5.5 是否有規(guī)劃需要的行政管理權(quán)限？

6.創(chuàng)造清晰的圖景，加強(qiáng)對規(guī)劃的理解

6.1 是否有包含內(nèi)容的詳細(xì)表格？

6.2 是否包含術(shù)語表和名詞解釋？

6.3 是否有一個(gè)執(zhí)行摘要？

6.4 在議題、目標(biāo)和政策之間是否相互參照？

6.5 語言使用是否通俗易懂？

6.6 是否使用了清晰的圖示？

6.7 空間信息是否在圖紙上標(biāo)注清楚？

6.8 是否包括了規(guī)劃的支撐材料？

7.說明規(guī)劃中相互支撐的行動(dòng)

7.1 是否解釋了與橫向的地方規(guī)劃和項(xiàng)目之間的關(guān)系？

7.2 是否解釋了與縱向的區(qū)域和州的政策和項(xiàng)目之間的關(guān)系？

7.3 是否解釋了政府間協(xié)作的程序，以確保服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供、生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和減災(zāi)（洪水）？

8.參與的角色

8.1 是否說明了規(guī)劃準(zhǔn)備過程中牽涉的組織和個(gè)人？

8.2 是否解釋了為什么牽涉這些組織和個(gè)人？

8.3 這些牽涉到的利益相關(guān)者是否代表了政策和行動(dòng)將影響到的所有群體？

8.4 是否解釋了所使用的參與方法？

8.5 是否解釋了這些相關(guān)者的參與對于我們優(yōu)先的（懷疑此處翻譯有誤，是否應(yīng)為：原先的）規(guī)劃行為會產(chǎn)生什么影響？

8.6 是否描述了規(guī)劃的演進(jìn)，包括它對市民和私人領(lǐng)域的利益相關(guān)群體的影響？（懷疑此處翻譯有誤，是否應(yīng)為：是否描述了規(guī)劃的演變過程，包括所受的市民和私人領(lǐng)域的利益相關(guān)群體的影響？）

8.7 是否解釋了規(guī)劃能夠得到的公共機(jī)構(gòu)的介入和支持（公共工程、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公園）？

8.8 是否與最廣泛的利益相關(guān)者構(gòu)成使用？

第二篇：城市土地使用制度改革

(一)明晰土地產(chǎn)權(quán) ,加快物權(quán)立法 ,健全和創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)法律制度.明確土地產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)有的《土地管理法 》 規(guī)定:中央人民政府即國務(wù)院是國有土地的惟一產(chǎn)權(quán)代表 ,包括城市土地在內(nèi) ,任何一級地方政府均非國有土地的產(chǎn)權(quán)代表。就國有企業(yè)而言 ,尤其要明晰土地產(chǎn)權(quán) ,其產(chǎn)權(quán)權(quán)能主要有出讓土地使用權(quán)、土地使用權(quán)作價(jià)入股權(quán)、賃土地使用權(quán)、授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)、劃撥土地使用權(quán)等。.要加快物權(quán)立法 ,以確認(rèn)和保護(hù)各種新的物權(quán)。城市土地開發(fā)的立體化發(fā)展必將涉及土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)和土地處分權(quán)(細(xì)分為出讓權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)租權(quán)、回收權(quán)、擔(dān)保權(quán)、典權(quán)、入股權(quán)、贈(zèng)與權(quán)及互換權(quán)等)諸權(quán)利。面對產(chǎn)權(quán) 界定不清帶來的種種問題 ,筆者認(rèn)為應(yīng)以土地權(quán)利為核心、以物權(quán)理論為基礎(chǔ)來設(shè)計(jì)土地產(chǎn)權(quán)制度是比較理想的選擇 ,這樣產(chǎn)權(quán)界定較為清楚。故亟需加快物權(quán)立法步伐 ,保障和創(chuàng)新我國的土地產(chǎn)權(quán)法律制度。

(二)規(guī)范土地市場管理 ,優(yōu)化土地資源配置.要打破政府對土地一級市場的壟斷 ,切實(shí)推行土地有償使用制度。要改革土地供給的行政性審批制度 ,擴(kuò)大土地的市場化配置范圍。地方政府及土地行政部門應(yīng)該加大土地有償使用力度 ,杜絕劃撥用地經(jīng)旁門左道非法入市 ,采用年租制在內(nèi)的多種有償使用方式 ,使土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到全面體現(xiàn) ,把隱形土地市場造成的國有土地收益流失降低到最小范圍。2.嚴(yán)格土地使用權(quán)出讓制度 ,實(shí)行土地出讓金分期收取制度。土地出讓范圍要嚴(yán)格依法律規(guī)定執(zhí)行 ,盡量減少劃撥供地;經(jīng)營性用地的土地出讓方式要繼續(xù)推行“ 招拍掛 ” ,促使地價(jià)的市場形成機(jī)制和市場環(huán)境不斷完善;土地出讓金要按國家政策和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取 ,不能隨意減免 ,并向社會公開土地出讓的真實(shí)情況 ,接受社會監(jiān)督。為了地方政府的長遠(yuǎn)發(fā)展 ,應(yīng)實(shí)行土地出讓金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000萬元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,這筆錢不能全由當(dāng)期政府支配使用 ,而應(yīng)統(tǒng)一上交國庫 ,再由中央財(cái)政按均分 ,每年撥付的資金是可以 60萬元 ,專項(xiàng)用于城市建設(shè)。這樣 ,不論由誰批租土地得的錢 ,土地出讓期限內(nèi)的收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期沖動(dòng)。.建立科學(xué)的地價(jià)評估制度 ,限定拍賣出讓的使用范圍。要提高評估從業(yè)人員的素質(zhì) ,打破土地部門壟斷狀況 ,吸收各界精英參與評估 ,過多、過濫地發(fā)放土地評估師證書有損評估質(zhì)量。要完善地價(jià)評估體系 ,城市基準(zhǔn)地價(jià)必須定期修編,保持價(jià)格的現(xiàn)實(shí)性、連續(xù)性;宗地地價(jià)要重視土地微觀區(qū)位的細(xì)微差別。同時(shí) ,針對深圳、上海、江蘇、浙江等房地產(chǎn)發(fā)達(dá)地區(qū)地價(jià)、房價(jià)總體偏高的實(shí)情 ,筆者以為 ,應(yīng)進(jìn)一步用地方立法形式具體細(xì)化土地以招標(biāo)或拍賣方式出讓的不同適用范圍 ,目的在于防止拍賣所致的高地價(jià)秧及房價(jià)。法規(guī)可以規(guī)定:閑置的存量土地、進(jìn)入司法執(zhí)行程序用以抵債的土地,宜采用拍賣方式為之;而一般熟地的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓則應(yīng)以招標(biāo)方式為之。.完善劃撥土地使用權(quán)入市管理 ,探索集體土地使用權(quán)入市問題。首先 ,要建立劃撥土地使用權(quán)入市許可制度 ,劃撥土地進(jìn)入流通時(shí) ,必須得到所在地人民政府批準(zhǔn) ,取得許可后才有資格交易 ,這樣能使地方政府控制當(dāng)?shù)氐墓┑乜偭?,有效抑制房地產(chǎn)投機(jī)。劃撥土地成交時(shí) ,原土地使用者不應(yīng)享受全部地價(jià)之利 ,應(yīng)當(dāng)從中分離出一部分作為出讓金向政府繳納。其次 ,在一定范圍和特定條件下 ,政府應(yīng)承認(rèn)和允許集體土地流轉(zhuǎn) ,并采用相應(yīng)措施對之加以監(jiān)管。據(jù)《南方日報(bào) 》 報(bào)道 ,廣東省將于 2005年10月 1日起允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市[ 7 ]。.健全土地收購儲備制度 ,改革城市土地租稅費(fèi)體系。其一 ,建立土地收購、儲備制度的主要作用是調(diào)節(jié)土地供需總量 ,即在市場低迷時(shí),吃進(jìn)部分土地 ,增加土地的需求總量;在市場上揚(yáng)時(shí) ,于計(jì)劃之外釋放部分土地 ,擴(kuò)大土地供給。因此 ,土地收購、儲備制度是土地市場的穩(wěn)定器。從上海等城市數(shù)年的運(yùn)作來看 ,土地儲備機(jī)制建立后 ,政府可以更好地

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的運(yùn)作機(jī)制 ,將分散狀態(tài)的土地使用權(quán)逐步歸集于“ 土地儲

備庫 ” ,根據(jù)城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及土地供應(yīng)計(jì)劃 ,對經(jīng)營性土地的供應(yīng)數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局、價(jià)格、時(shí)間等進(jìn)行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定時(shí)供應(yīng)土地 ,達(dá)到城市土地利用的最優(yōu)化。其二 ,要切實(shí)發(fā)揮租稅對國有土地資源配置的杠桿作用。我國目前城市土地租稅費(fèi)體系混亂龐雜 ,致使大量土地收益流失。對其改革的總體思路是“明租正稅、優(yōu)化結(jié)構(gòu) ” :一是明確國家作為國有土地惟一主體的管理職能與所有權(quán)能 ,正確界定租稅費(fèi)內(nèi)涵 ,科學(xué)設(shè)定租稅費(fèi)種類與體地收益分配關(guān)系;三是嚴(yán)格租稅征管 ,規(guī)范土地市場和調(diào)節(jié)土地資源配置;四是租稅的設(shè)定和征管要同整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng) ,要充分考慮納稅義務(wù)人的承受力[ 8 ]。

(三)轉(zhuǎn)換政府職能 ,健全土地法律責(zé)任制度首先 ,按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和落實(shí) 科學(xué)發(fā)展觀的要求 ,中央與地方政府應(yīng)當(dāng)分別正確履行政府職能。中央政府主要履行全局性的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)職責(zé) ,后者則主要行使地方性市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)職責(zé) ,并貫徹統(tǒng)一的國家宏觀調(diào)節(jié)政策。其次 ,堅(jiān)持依法治國、依法行政的土地管理原則。加快國土資源立法 ,推進(jìn)國土資源行政工作法制化與程序化 ,建立權(quán)力制約機(jī)制 ,強(qiáng)化國土資源的行政執(zhí)法及其執(zhí)法監(jiān)督職能。對國土資源特別是土地等重要的資源必須實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)措施 ,必須有廉潔的工作人員 ,建立相對獨(dú)立、具有權(quán)威的國土 資源執(zhí)法監(jiān)察體系。在按法律規(guī)定行使權(quán)力的同時(shí) ,必須規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任 ,規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使 ,防止權(quán)力濫用。行政審批權(quán)應(yīng)大幅度減少 ,行政過錯(cuò)責(zé)任者要受到追究。增強(qiáng)服務(wù)意識 ,提高工作效率。辦事要有時(shí)限 ,受理申請要實(shí)行窗口辦文 ,防止人為延宕和違規(guī)操作。在規(guī)定公民、法人和其他組織的義務(wù)時(shí) ,應(yīng)當(dāng)明確其相應(yīng)權(quán)利 ,并予以切實(shí)保障。

第三篇：中國城市土地使用制度改革

中國城市土地使用制度改革

我國傳統(tǒng)城市土地使用制度是一種對土地實(shí)行行政劃撥，無償無期限使用，禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地的制度。其基本特征就在于:一是行政劃撥，二是無償無限便用，三是禁止轉(zhuǎn)讓。

行政劃撥是指土地由政府有關(guān)主管部門調(diào)撥使用，具體包括兩個(gè)方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通過市場購買或租賃獲得，而是按照一定的建設(shè)用地程度，首先申請建設(shè)項(xiàng)目，待有關(guān)部門批準(zhǔn)后，再持有關(guān)批準(zhǔn)文件向土地管理部門提出用地申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)后.，由土地管理部門無償撥給。二是國家因經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)或舉辦社會公共事業(yè).如果齋要土地使用者其時(shí)正在使用的土地，不是通過購買或租賃方式取得，而是運(yùn)用政府行政手段無償調(diào)撥。無償無期限使用是指土地使用者從政府得到用地時(shí)不支付地價(jià)，在使用土地過程中也不繳納地租或土地使用費(fèi)。同時(shí)國家在將土地劃撥給土地使用者時(shí)，也沒有具體規(guī)定明確的土地使用期限。除非基于國家利益需要由新的使用者使用該土地，否則原來的使用者可以無限期地占用。禁止轉(zhuǎn)讓是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈(zèng)與、交換、典當(dāng)?shù)冉灰追绞綄⑼恋剞D(zhuǎn)移給其他單位或個(gè)人使用。

經(jīng)過建國以后長期的實(shí)踐，上述城市土地使用制度的弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在，一是不利于土地資源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)資金的良性循環(huán)，三是不利于準(zhǔn)確評價(jià)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營效果，由于無需考慮用地成本，企業(yè)和事業(yè)單位土地浪費(fèi)嚴(yán)重。改革開放以后，這種土地使用制度更加顯得不適應(yīng)，從20世紀(jì)80年代開始逐漸對城市土地使用制度進(jìn)行改革。大致經(jīng)過如下幾個(gè)階段:

(一)征收土地使用費(fèi)

1982年，深圳開始按城市土地的不同等級向其使用者征收不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)，全國不少城市從1984年開始也陸續(xù)采取這種做法。例如，上海市政府根據(jù)1979年全國人大通過的(中外合資經(jīng)營企業(yè)法)及以后全國人大、國務(wù)院頒布的中外合作、合資和外資企業(yè)法律、法規(guī)對三資企業(yè)征收場地使用費(fèi)或土地使用費(fèi)的規(guī)定，組織有關(guān)部門對土地有償使用的收費(fèi)形式、方法和土地用途、等級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了專題調(diào)查研究。在此基礎(chǔ)上，依照國家有關(guān)法律、法規(guī)制定了《上海市中外合資經(jīng)營企業(yè)土地使用管理辦法》，規(guī)定凡外商投資企業(yè)利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、劃撥的土地，租贊的房屋場地舉辦合資、獨(dú)資企業(yè)，均必須繳納土地使用費(fèi)，并對土地使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、操作程序、調(diào)整方式等作了一系列規(guī)定。該辦法將全市土地按用途和位置分為6類10級，土地使用費(fèi)按不同的土地用途和等級收取，每年每平方米最高為人民幣100元，最低為人民 幣0.5元;土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整間隔期不少于3年，每次調(diào)整幅度不超過標(biāo)準(zhǔn)的30%。依據(jù)這一辦法，上海從1986年11月起對外商投資企業(yè)開征土地使用費(fèi)，在土地有償使用方面跨出了歷史性的第一步。

土地使用費(fèi)系指使用土地資源的費(fèi)用，不包括征地拆遷安置費(fèi)用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。隨著上海城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)石用地性質(zhì)的分類設(shè)置和地段等級的定位與實(shí)際情況不盡一致的矛盾日益突出，并且與物價(jià)指數(shù)的升幅不相協(xié)調(diào)，表現(xiàn)在土地使用費(fèi)偏低，同土地出讓價(jià)格的差距拉大。為了保護(hù)土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，適時(shí)、合理地調(diào)整土地使用的征收標(biāo)準(zhǔn)，有利于優(yōu)化城市土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，真正體現(xiàn)土地

資產(chǎn)的使用價(jià)值，因此，經(jīng)上海市政府批準(zhǔn)先后于1991年7月和1995年7月

兩次對土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、用地性質(zhì)和土地等級進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后的用地性質(zhì)，分為商業(yè)、金融、旅館、綜合、辦公、娛樂，工業(yè)、倉儲、交通、居住(商品房)、教育、科技、衛(wèi)生、體育、文化，種植、養(yǎng)殖等幾類，土地等級分為10級。每年每平方米最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至人民幣170元，最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍保持人民幣0.5元不變。

1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布了(中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例)、規(guī)定從1988年11月1日起實(shí)施，將土地使用費(fèi)改為征收土地使用稅。

(二)實(shí)行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓

對外商投資企業(yè)開征土地使用費(fèi)以后，不少外商反映，土地使用權(quán)不能用來抵押，也不能轉(zhuǎn)讓，對資金周轉(zhuǎn)不利，希望政府能將土地賣給他們。這是一個(gè)涉及我國土地制度和如何更有利于吸收外資的重要問題。1987年下半年深圳率先進(jìn)行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，國家出讓土地使用權(quán)并允許進(jìn)行土地使用權(quán)抵押。1987年12月經(jīng)國務(wù)院審定批準(zhǔn)，上海市政府頒布了(上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》，其要點(diǎn)是:土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，由市政府將國有土地以指定的地塊、年限、用途和其他條件，供土地使用權(quán)受讓人開發(fā)經(jīng)營，由土地受讓人支付土地使用權(quán)出讓金;土地使用權(quán)受讓人可以按規(guī)定將土地使用權(quán)再行轉(zhuǎn)讓。

1988年3月22日，上海召開土地使用權(quán)有償出讓發(fā)布會，將一塊位于虹橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)，面積為12 900平方米，可用于酒店、辦公樓、住宅用途的土地，以出讓50年使用權(quán)的方式首次公開向國內(nèi)外招標(biāo)。試點(diǎn)工作按照國際慣例進(jìn)行，通過公告、投標(biāo)指引、投標(biāo)、決標(biāo)和評標(biāo)委員會審定。來自日本、美國、中國香港的6家企業(yè)參與投標(biāo)，結(jié)果日本孫氏企業(yè)有限公司以2 805萬美元的出讓金中標(biāo)，并于1988年8月8日簽約。土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓極大地推動(dòng)了土地使用制度改革，主要表現(xiàn)在:一是土地使用權(quán)作為特殊商品進(jìn)人流通領(lǐng)域，探索了一條“以地生財(cái)”的新途徑。二是按市場機(jī)制配置土地，沖破了舊的用地模式，使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展凝聚在城市土地上的巨大能量得以釋放。三是完善了各級政府在房地產(chǎn)市場中的主導(dǎo)地位。土地使用權(quán)出讓由政府壟斷，政府除了有法律授予的司法管轄權(quán)、行政管理權(quán)以外，更多地從土地所有者的經(jīng)濟(jì)地位出發(fā)，用經(jīng)濟(jì)的手段、方法調(diào)控房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。四是土地使用權(quán)可以按國際慣例流通，如抵押、轉(zhuǎn)讓等，不但符合商品經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)市場發(fā)展的規(guī)律和需要，而且加快了上海房地產(chǎn)市揚(yáng)的培育和健康發(fā)展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面積980方平方米，批租土地上建造的各類商品房只限于外商投資企業(yè)自用或向境外的企業(yè)和個(gè)人銷售，初步形成了外銷的土地一級市場。

1992年初，鄧小平南方重要談話發(fā)表以后，上海擴(kuò)大開放‘加大對外招商力度，并在城市建設(shè)、管理體制上實(shí)行“兩級政府、兩級管理”，調(diào)動(dòng)了市、區(qū)(縣)兩級政府的積極性。外商看好上海市場并紛至沓來，土地批租出現(xiàn)了前所未有的好勢頭。1992年上海批租地塊幅數(shù)猛增，全年批租土地205幅，面積2071.5萬平方米，分別是前4年的17倍和2.1倍。其中市區(qū)舊區(qū)改造地塊91幅，面積達(dá)90萬平方米。1993年是上海土地批租面積最多的一年。全年批租土地244幅，面積4 914.93萬平方米。批租用地結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，花園別墅用地明顯下降。工業(yè)用地上升較快。1994年是上海批租地塊幅數(shù)最多的一年。全年批租土地455幅，面積1 568萬平方米。其中郊區(qū)縣批租土地261幅，面積795.03萬平方米，分別占57.4%與50.7%，呈上升趨勢。1995年土地批租勢頭有所回落，全年批租土地

258幅，面積640.3萬平方米，但用地結(jié)構(gòu)趨向合理，工業(yè)用地比重明顯上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至200(，年底，上海市出讓外銷地塊2 282幅，土地面積12366.74公頃。

1995年I月I日起，上海加大土地使用制度改革的力度，規(guī)定新增的商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等內(nèi)資六類用地、原用地改變?yōu)榱愑玫匾约艾F(xiàn)有建筑物改變?yōu)榱愑猛镜模急仨毻ㄟ^土地出讓取得土地使用權(quán)。土地出讓金按外資內(nèi)銷地塊的出讓金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，同時(shí)規(guī)定花園住宅、高標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)銷商品房(僑匯房)轉(zhuǎn)讓均須補(bǔ)交土地出讓金。內(nèi)資六類用地的開發(fā)只限于內(nèi)銷，轉(zhuǎn)作外銷時(shí)應(yīng)按批租地價(jià)補(bǔ)交出讓金。把內(nèi)資六類項(xiàng)目用地納人土地有償使用的軌道，標(biāo)志著土地使用權(quán)出讓從外資企業(yè)擴(kuò)展到內(nèi)資企業(yè)，擴(kuò)大了土地有償使用的頂蓋面。同年，為優(yōu)化國有工商企業(yè)生產(chǎn)要素的配置和中心城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)，上海開展盤活工商企業(yè)國有房地產(chǎn)試點(diǎn)。其思路是把國有工商企業(yè)使用的土地以內(nèi)部轉(zhuǎn)賬的方式出讓給工商企業(yè)集團(tuán)，將價(jià)值顯化后的土地資產(chǎn)注人企業(yè)集團(tuán)的總資產(chǎn)，納人國有資產(chǎn)考核，降低企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率，促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度改革，調(diào)動(dòng)企業(yè)集團(tuán)通過聯(lián)營、人股、置換、重組等多種形式盤活土地存量的積極性，鼓勵(lì)市中心區(qū)域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)按規(guī)劃要求向近郊或郊縣工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)移。這是上海將內(nèi)資存量土地納人土地有償使用軌道所采取的特殊政策，進(jìn)一步深化了土地使用制度改革。

(三)修改憲法和土地管理法，制定全國性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條件

1986年6月公布的(中華人民共和國土地管理法)規(guī)定了土地不得出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。1987年以后，土地使用制度改革逐漸深人人心，土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的相關(guān)內(nèi)容也出現(xiàn)在各類重要文件中。1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別進(jìn)行了修改，將原來不得出租和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定修改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了(中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土·地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題進(jìn)行了明確的規(guī)定。1994年7月5日全國人大常委會通過了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，明確規(guī)定了“國家依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度”，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題進(jìn)一步加以明確。

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第四篇：城市土地使用布局結(jié)構(gòu)理論

城市土地使用布局結(jié)構(gòu)理論

同心圓理論

伯吉斯于1923年提出，他試圖創(chuàng)立一個(gè)城市發(fā)展和土地使用空間組織方式的模型，并提供了一個(gè)圖示性的描述

a 劇中的圖形區(qū)域是中央商務(wù)區(qū)（CBD）是整個(gè)城市商業(yè)、社會活動(dòng)、市民生活和公共交通的集中點(diǎn) b 第二環(huán)是過渡區(qū)，是CBD的外圍地區(qū)，是衰敗的居住區(qū)

c 第三環(huán)是工人居住區(qū)，主要是由產(chǎn)業(yè)工人（藍(lán)領(lǐng)工人）和低收入的白領(lǐng)工人居住的集合式樓房，獨(dú)戶住宅或較便宜的公寓所組成d 第四環(huán)是良好住宅區(qū)，這里主要居住的中產(chǎn)階級，他們通常是小商業(yè)主、專業(yè)人員、管理人員和政府工作人員登，有獨(dú)立的住宅和高級公寓和旅館等，以公寓住宅為主

e 第五環(huán)是通勤區(qū)，主要是一些富裕的、高質(zhì)量的居住區(qū)，上層社會和中上層社會的郊外住宅坐落在這里，還有一些小型的衛(wèi)星城居住在這里的人大多在CBD工作，上下班往返于兩地之間

扇形理論

霍伊特于1939年提出，他保留了同心環(huán)模式的經(jīng)濟(jì)地租機(jī)制，加上了放射狀運(yùn)輸線路的影響，即線性易達(dá)式和定向慣性的影響

a 城市的核心只有一個(gè)，交通線路由市中心向外呈放射狀分布

b 隨著城市人口的增加，城市將沿交通線路向外擴(kuò)大，同一使用方式的土地從市中心附近開始逐漸向周圍移動(dòng)，由軸狀延伸二形成整體的扇形

c 也就是說，對于任何的土地使用均是從市中心既有的同類土地使用的基礎(chǔ)上，有內(nèi)向外擴(kuò)展，并繼續(xù)留在同一扇形范圍內(nèi)

多核心理論（其空間布局非常富有彈性）

a 哈里斯和烏爾曼于1945年提出

b 城市的核心不止一個(gè)（最大的特點(diǎn)）

c 他們通過對美國大部分城市的研究，提出影響城市活動(dòng)的四項(xiàng)基本原則

有些活動(dòng)要求設(shè)施位于城市中為數(shù)不多的地區(qū)（如中心商務(wù)區(qū)要求非常方便的可達(dá)性，而工廠需要有大量的水源）

有些活動(dòng)受益于位置的相互接近（如工廠和工人住宅區(qū)）

有些活動(dòng)對其他活動(dòng)會產(chǎn)生對抗或有消極影響，就會要求這些活動(dòng)有所分離（如高級住宅區(qū)與濃煙滾滾的鋼鐵廠不會互相比鄰）

有些活動(dòng)承擔(dān)不了理性場所的費(fèi)用，而不得不布置在不很合適的地方（如倉庫被布置在冷清的城市邊緣地區(qū)）

第五篇：我國城市土地使用制度存在問題分析

我國城市土地使用制度存在問題分析

[摘要] 政府既是規(guī)則的制訂者、執(zhí)行者，又是市場的管理者和交易者，對政府行為缺乏有效監(jiān)督和制約，乃是我國土地資源流失與失控的深層次原因。應(yīng)以土地權(quán)利為核心，以物權(quán)理論為基礎(chǔ)來構(gòu)建、創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度，健全土地法律責(zé)任制度。

[關(guān)鍵詞] 土地使用制度；土地使用權(quán)；土地市場；城市土地

隨著改革開放的持續(xù)深入，我國目前土地使用制度中的深層次問題不斷顯露，在一定程度上阻礙了改革的深化。因此在堅(jiān)持基本國策和深化土地使用制度改革的基礎(chǔ)上制定一整套符合經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之需的政策尤其重要，此乃發(fā)展我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會的客觀要求。

一、我國城市土地市場運(yùn)行中的主要問題以及原因

(一)土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)單一。

長期以來，城市土地到底屬于哪級政府所有或由多級政府分享，現(xiàn)有法律未作明確界定；土地使用權(quán)的有償出讓和劃撥之間界線模糊。大量應(yīng)以出讓方式取得的土地轉(zhuǎn)而通過劃撥方式流入市場，使得國家土地收益大量流失；國有土地和農(nóng)村集體土地兩種土地所有權(quán)不對等，法律規(guī)定只有國有土地才能直接入市，集體土地惟有通過國家征用變成國有后方可入市。國家在法律上和名義上壟斷了土地供應(yīng)。

(二)土地市場機(jī)制欠成熟。

劃撥土地入市地價(jià)偏低。按照我國現(xiàn)行土地使用制度，劃撥土地使用權(quán)入市必須向市縣政府繳納不低于標(biāo)定地價(jià)30％的出讓金，從

各地實(shí)際運(yùn)作來看，達(dá)到40％的地方甚少，一般都低于40％。因而為了少繳或不繳出讓金難免形成“隱形土地市場”，造成大量國有資產(chǎn)流失，加劇了社會分配不公的矛盾。其次，協(xié)議出止土地比重過高；租稅費(fèi)體系龐雜、杠桿功能失調(diào)；城市土地市場供需矛盾突出等問題相當(dāng)突出。城市化進(jìn)程的加快使各項(xiàng)設(shè)施用地、交通用地和旅游用地等需要量迅速增加，造成耕地銳減