第一篇：中央編辦研究中心陳喜生：對(duì)目前省直管縣體制的五點(diǎn)思

中央編辦研究中心陳喜生：

對(duì)目前省直管縣體制的五點(diǎn)思考

（一）要客觀評(píng)價(jià)市管縣體制。

目前，各種媒體對(duì)市管縣體制幾乎出現(xiàn)了一邊倒的指責(zé)之聲，主要集中在以下幾個(gè)方面： 一是“市管縣”體制缺少法律依據(jù)。憲法規(guī)定，我國(guó)地方政府管理層次為“三級(jí)”，即“省、自治區(qū)、直轄市；自治州、縣、自治縣、市；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，在省與縣之間沒有“中間層次”。二是“市管縣”體制增加了層次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。三是市管縣體制下城市的經(jīng)濟(jì)輻射作用普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。市管縣的主要目的是以中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是，并非所有的市都能起到這一作用。四是城市虛化現(xiàn)象嚴(yán)重。市管縣體制雖然推動(dòng)了城市化的發(fā)展，但也造成了城市化進(jìn)程中的另一個(gè)后果，那就是廣域型城市的大量出現(xiàn)。五是“市管縣”體制雖然表面上解決了原來(lái)的地市矛盾，但實(shí)際卻出現(xiàn)了更為尖銳的市縣、區(qū)縣之間的矛盾。市侵害“縣”及農(nóng)村地區(qū)的利益，形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響束縛了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

我們簡(jiǎn)單回顧一下市管縣體制。中共中央1982年第51號(hào)文做出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的決定，首先在江蘇省試點(diǎn)，隨后在全國(guó)試行。實(shí)行市管縣體制，是為了打破市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局，充分發(fā)揮中心城市對(duì)農(nóng)村的拉動(dòng)作用。上世紀(jì)九十年代，市管縣體制伴隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程成為我國(guó)地方行政體制的主要形式。市管縣體制的實(shí)行對(duì)于增強(qiáng)大中城市實(shí)力、發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程起到了積極的促進(jìn)作用。還是以浙江為例，浙江對(duì)全省大多數(shù)縣實(shí)行省直管，但對(duì)杭州和寧波兩個(gè)市，依然實(shí)行“市管縣”、“市帶縣”體制，這兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平都比較高，也沒有出現(xiàn)市管縣的一些矛盾和問題。因此，有必要對(duì)市管縣體制進(jìn)行一次全面認(rèn)真的分析研究，既要客觀評(píng)價(jià)這一體制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用，也要找出新形勢(shì)下它的不足之處，以避免今后出現(xiàn)“一刀切”式的改革。

（二）要從大的制度環(huán)境和地區(qū)差別方面來(lái)重新審視目前的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革。

強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)雖然得到各方的肯定，試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也明顯加快，但試點(diǎn)過程中也遇到了一些具體問題和困難，主要為：一是省轄市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度減弱。一些地方在地級(jí)市權(quán)力下放后將市級(jí)財(cái)政的財(cái)力更多地投向市區(qū)，幫扶縣（市）發(fā)展的積極性有所降低，項(xiàng)目要求的配套資金遲遲不能到位或劃撥給了另外地方，一些地級(jí)市不愿意再承擔(dān)配套責(zé)任。有媒體形象地描述為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣“有了對(duì)省府的話語(yǔ)權(quán)失了市府的支持度”，使強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)受惠的縣（市）遭遇一連串的尷尬。二是一些地級(jí)市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力，甚至出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象。有些省的部分?jǐn)U權(quán)縣市反映，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)難關(guān)重重，下放的權(quán)力“虛”多“實(shí)”少，也沒有形成完善順暢的運(yùn)行機(jī)制，致使擴(kuò)權(quán)縣（市）心存顧慮，擴(kuò)權(quán)后既高興有些權(quán)限直接對(duì)省，又怕得罪所在設(shè)區(qū)市，進(jìn)退兩難。三是垂直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無(wú)能為力。一些垂直管理部門擴(kuò)權(quán)前是“一個(gè)婆家”，擴(kuò)權(quán)后變成“兩個(gè)婆家”，工作程序重疊，難度加大。四是省管縣體制會(huì)出現(xiàn)省一級(jí)政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。省直部門由原來(lái)的直管十幾個(gè)設(shè)區(qū)市變成幾十個(gè)甚至上百個(gè)設(shè)區(qū)市和擴(kuò)權(quán)縣（市），工作量明顯加大，人手不足矛盾加劇，有些工作的督促檢查鞭長(zhǎng)莫及。五是擴(kuò)權(quán)縣（市）直接對(duì)省后，普遍感到工作機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量、人員素質(zhì)跟不上，難以適應(yīng)業(yè)務(wù)銜接，影響了部分職權(quán)的有效運(yùn)行?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員的權(quán)力掌控、政策把握等都提出新的考驗(yàn)，如果缺乏有效的約束或監(jiān)督不力，極易產(chǎn)生政府的行為短期化或扭曲，存在“由放而亂”的可能性。

我們注意到，很多試點(diǎn)省已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了上面這些問題，并且正在力圖找到解決問題的方法。但是，這些努力在目前看來(lái)還是有限的，主要因?yàn)椋菏紫?，“?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革只是整個(gè)行政管理體制改革的一個(gè)側(cè)面，它不能完全解決市場(chǎng)化改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段背景下政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，擴(kuò)權(quán)帶來(lái)的只是政府體系內(nèi)部權(quán)力配置的變化，而對(duì)于如何處理政府過多規(guī)制和過分干預(yù)經(jīng)濟(jì)這一政府體系乃至宏觀經(jīng)濟(jì)政治體制的共性問題無(wú)能為力。如果不從政府與市場(chǎng)關(guān)系這一更高層次上致力改革，則傳統(tǒng)體制下的種種弊病就無(wú)法根除。其次，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革難以防止形成新的“諸侯經(jīng)濟(jì)”和市場(chǎng)分割。在中央地方分稅制的大框架下，各級(jí)地方政府均有足夠的投資沖動(dòng)，相互獨(dú)立的利益往往使其不顧資源配置的整體效率，特別是改革后縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)得到擴(kuò)大，政府定位模糊不清加上倘若約束不力，則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為，導(dǎo)致為追逐政績(jī)而侵蝕市場(chǎng)機(jī)制，從而加劇市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖，危害區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合和發(fā)展。如果沒有有效的監(jiān)管機(jī)制和體制跟上，很難保證不陷入“放放收收”的怪圈。因此，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”對(duì)省級(jí)政府管理提出了更高的要求，但“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”本身并未提供有效的約束機(jī)制。第三，各省的省情和實(shí)施條件不同，處于不同發(fā)展階段的市縣關(guān)系不同，省市財(cái)政水平和縣域經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展能力各異，都影響對(duì)改革的看法和推進(jìn)。再加之?dāng)U權(quán)主要面向的是強(qiáng)縣，對(duì)廣大的“弱縣”怎么辦？是簡(jiǎn)單放權(quán)還是繼續(xù)依托有較強(qiáng)實(shí)力的地區(qū)中心城市帶動(dòng)發(fā)展，如何定位地級(jí)市的功能、強(qiáng)化其發(fā)展等仍是值得研究的問題。

因此，對(duì)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的意義和價(jià)值，既不能低估，也不能高估，更不能寄希望于畢其功于一役。

（三）要從國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略來(lái)思考省直管縣和市管縣的問題。

省直管縣還是市管縣，無(wú)論從理論上，還是實(shí)踐過程中，都是一個(gè)非常有爭(zhēng)議的問題。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，省直管縣還是市管縣，實(shí)質(zhì)上市縣發(fā)展的優(yōu)先地位問題。優(yōu)先發(fā)展城市還是優(yōu)先發(fā)展縣域，實(shí)質(zhì)上又是區(qū)域發(fā)展中的公平與效率問題。城市是社會(huì)發(fā)展效率的載體，堅(jiān)持效率導(dǎo)向，就要優(yōu)先發(fā)展城市?？h域發(fā)展是社會(huì)公平的保障，我國(guó)縣政府管轄下的人口占據(jù)總?cè)丝诘?0%左右，中西部省份縣域人口比例更高，沒有縣域的發(fā)展，就不能保障我國(guó)多數(shù)群眾的利益。改革開放以來(lái)，我國(guó)在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的政策下，優(yōu)先推進(jìn)了城市的發(fā)展，縣域發(fā)展相對(duì)滯后。但是，在當(dāng)前我國(guó)“三農(nóng)”問題比較突出、城鄉(xiāng)差距比較顯著的背景下，加強(qiáng)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有迫切性。省直管縣體制的探索與實(shí)踐表明這種體制有利于縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但必須處理好與中心城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，只有這樣才能處理好我國(guó)區(qū)域發(fā)展中的公平與效率問題。另外，從世界發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，全世界人口的30%以上集中在離海岸線100公園的城市里，60%以上的人口集中在離海岸400公里的城市里，發(fā)展城市能夠最大限度地保證有效利用資源和減少環(huán)境污染，從中國(guó)目前的國(guó)情來(lái)看，優(yōu)先發(fā)展城市仍然是一條正確的戰(zhàn)略選擇。因此，不能只考慮眼前的需要，要從國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略和順應(yīng)世界發(fā)展潮流這個(gè)高度，來(lái)認(rèn)真思考和研究這個(gè)問題。我們的結(jié)論是，在選擇省直管縣還是市管縣體制時(shí)，關(guān)鍵是看是否有利于區(qū)域內(nèi)城市總量的發(fā)展。

（四）要研究省直管縣涉及的相關(guān)法律問題。

目前國(guó)家的法律、法規(guī)規(guī)定了一些必須由市這一級(jí)管理的事權(quán)。盡管我國(guó)憲法上沒有地級(jí)市，但其長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)是按照中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級(jí)行政體制來(lái)建立各種相關(guān)制度的，在許多的法律、法規(guī)和政策性文件中，地級(jí)市的管理權(quán)限得到了明確的承認(rèn)和體現(xiàn)。尤其是行政許可法實(shí)施以來(lái)，地級(jí)市政府部門的一些管理權(quán)限進(jìn)一步得到了相關(guān)法律的明確，權(quán)力下放反而與現(xiàn)行法律、法規(guī)不符合。當(dāng)前，在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革過程中的許多管理權(quán)限下放事實(shí)上是缺乏法律、法規(guī)方面的支持。以安徽省人民政府《關(guān)于在寧國(guó)等12個(gè)縣（市）開展擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限試點(diǎn)工作的通知》為例，該通知指出：“除國(guó)家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，現(xiàn)行須由省轄市審批或管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，均由試點(diǎn)縣自行審批、管理，報(bào)市備案。”其它省的相關(guān)文件中也有類似這樣的規(guī)定，說明現(xiàn)行國(guó)家法律、法規(guī)中明確規(guī)定了一些屬于省轄市管理的權(quán)限，這些具體規(guī)定到底有哪些？目前我們還有待進(jìn)一步的研究。

（五）要著重研究省直管縣應(yīng)該具備的條件。

目前中央發(fā)布的各種文件和中央領(lǐng)導(dǎo)的講話精神強(qiáng)調(diào)的是：在具備條件的地方，可以推進(jìn)省直管縣的改革試點(diǎn)。到底應(yīng)該具備什么樣的條件？還是以湖北和浙江為例：湖北是2004年推動(dòng)的，20個(gè)縣市，239個(gè)事項(xiàng)權(quán)下放，其中包括發(fā)展計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、旅游交通、勞動(dòng)人事、市場(chǎng)監(jiān)督、國(guó)土資源、水利環(huán)保、稅務(wù)財(cái)政等方面，涉及23個(gè)政府部門。浙江是2002年推動(dòng)的，17個(gè)縣市，下放313項(xiàng)審批權(quán)，有一個(gè)說法，叫能放就放，涵蓋了計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、交通、建設(shè)等12大類擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)，幾乎囊括了省市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。實(shí)施的效果，湖北的情況就沒有浙江那么好。浙江的成效非常明顯，縣域經(jīng)濟(jì)得到了很大的發(fā)展，有30個(gè)縣進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。為什么呢？浙江的客觀條件比較有利于實(shí)施省直管縣體制。一是所轄的縣較少。1980年,浙江有11個(gè)地級(jí)市,66個(gè)縣,大致只有一些省份的1/2至1/3。二是面積較小。全省10.18萬(wàn)平方公里,80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內(nèi),即使在交通條件較差的20多年前,多數(shù)縣在半天路程之內(nèi)。三是地級(jí)市實(shí)力較弱。當(dāng)時(shí)浙江僅7個(gè)地級(jí)市,國(guó)民收入僅占全省的23.5%,所以浙江經(jīng)濟(jì)的主體是縣?？梢哉f，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)是“省直管縣”的一個(gè)根本原因。縣級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)到一定程度才需要擴(kuò)大其權(quán)力，提高其自主力，權(quán)力大小要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配，否則權(quán)力資源的浪費(fèi)，并且容易造成權(quán)力的濫用。并不是每一個(gè)省區(qū)都像浙江一樣有發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)獨(dú)成單元。有些地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)比較落后并不是縣級(jí)政府權(quán)力過小的原因，還有其它諸如地理、觀念等因素的制約，不能只靠擴(kuò)大縣的權(quán)力就能解決的；有些市域已經(jīng)形成了良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，例如蘇州，如果由省直管縣會(huì)影響原有的良性結(jié)構(gòu)。

從試點(diǎn)情況看，省直管縣改革要取得實(shí)效，以下幾個(gè)方面的因素非常重要：一是省級(jí)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。即省級(jí)財(cái)政有一定的財(cái)力來(lái)解決縣級(jí)財(cái)政困難或支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，否則，只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出“管理失效”成本。二是縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展能力。省管縣后，縣作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域賦予了更大的發(fā)展自主權(quán)，但自主權(quán)并不代表發(fā)展能力。自主權(quán)的擴(kuò)大并不意味著發(fā)展能力的增強(qiáng)。如果一個(gè)縣（市）在擴(kuò)權(quán)之后．經(jīng)濟(jì)仍然不能得以發(fā)展，省管縣的改革成效難以顯現(xiàn)，那就失去了省直管縣的意義。三是市級(jí)財(cái)政實(shí)力。如果市級(jí)財(cái)力較弱，縣級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，省直管縣，對(duì)縣的發(fā)展成效就會(huì)較好；如果市級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，有能力幫扶縣級(jí)，則市管縣對(duì)縣的發(fā)展效果更好。四是市和所管理的縣是兩個(gè)獨(dú)立平行發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，彼此除行政上的隸屬關(guān)系外，經(jīng)濟(jì)等其它方面的關(guān)系不大。五是有相應(yīng)配套的行政區(qū)劃改革。六是同一區(qū)域內(nèi)的市和縣、縣和縣之間能夠建立相應(yīng)的發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

目前全國(guó)省直管縣的試點(diǎn)工作仍在進(jìn)行之中，我們要密切關(guān)注，認(rèn)真調(diào)查、研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，真正搞清楚實(shí)行省直管縣的合適條件。

來(lái)源：人民網(wǎng)時(shí)政頻道