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行政性壟斷未破反強(qiáng) 電力改革成電荒的罪魁禍?zhǔn)?/p>

劉紀(jì)鵬、黃燁麗

思辯之一：電力改革帶給人們的是“電荒”?

所有參與或關(guān)注電力體制改革的人，恐怕很少人會(huì)想到：以一種妥協(xié)方式確定的電力體制改革方案出臺(tái)至今兩年時(shí)間以來(lái)，帶給我國(guó)電力行業(yè)和全國(guó)24個(gè)省市人們的信號(hào)，不是這場(chǎng)由政府主導(dǎo)的行業(yè)改革所帶來(lái)的電力價(jià)格降低、電力供應(yīng)保持平穩(wěn)、電力行業(yè)有序發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)的喜訊，相反，在國(guó)家電力公司被拆分為“2+5+4”(兩家電網(wǎng)公司、五家發(fā)電公司和四家輔業(yè)公司)后，五大電力集團(tuán)“跑馬占荒”愈演愈烈的情況下，“電荒”、拉閘限電、“停三開(kāi)四”、電價(jià)上漲的訊號(hào)不絕于耳。今年入夏以來(lái)，國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以前所未有的“備戰(zhàn)備荒”態(tài)勢(shì)，最大限度地發(fā)揮調(diào)頻調(diào)峰的電力輸配、調(diào)劑余缺的功效，但仍然不可避免地頻頻拉響各地電力供應(yīng)緊張的警報(bào)，這不僅使得工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)值和效益深受其害，而且人民的生活用電也受到影響，忍受夏季高溫和電價(jià)上升之苦。缺電正在演變成一場(chǎng)“公共危機(jī)”。中國(guó)正在經(jīng)歷“電荒”時(shí)期，已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

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然而，在“電荒”所引起的無(wú)序慌亂之下，我們必須冷靜思考，要從根源上找出原因，理智地認(rèn)識(shí)電力體制改革，用科學(xué)的態(tài)度和方式來(lái)對(duì)待“電荒”和促進(jìn)電力行業(yè)的健康有序發(fā)展。

思辯之二：“電荒”的出現(xiàn)與拆分國(guó)家電力公司是偶然巧合嗎?

從1998年中國(guó)擺脫缺電的歷史至今不過(guò)五年的時(shí)間，而這五年又恰恰是中國(guó)電力改革力度最大的五年。以拆分國(guó)家電力公司為改革目標(biāo)的電力改革剛一獲得成功，中國(guó)就又步入了“電荒”和電價(jià)上升的困難時(shí)期。這究竟是偶然的巧合，還是決策失誤的客觀必然?我們有必要進(jìn)行電荒的體制性分析。

目前，人們總結(jié)這次“電荒”的原因，國(guó)家發(fā)改委的解釋是主流意見(jiàn)，是由于季節(jié)、氣候原因和國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)快導(dǎo)致的。然而，中國(guó)目前出現(xiàn)的電力緊缺和電價(jià)上升現(xiàn)象，的確有體制和制度性的原因。

從電力改革的角度看，1998年國(guó)電公司成立，長(zhǎng)達(dá)五年的“拉鋸式”電力改革最終實(shí)現(xiàn)了拆分國(guó)家電力公司的目標(biāo)，由于電源項(xiàng)目和電價(jià)的審批都在政府有關(guān)部門(mén)，事實(shí)上，前國(guó)家電力公司的企業(yè)組織壟斷僅是表象，中國(guó)電力壟斷的根源是在于行政性壟斷。因此，盡管拆分了國(guó)家電力公司，但卻僅是“改體不改制”。

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電力改革的真正目標(biāo)是為消費(fèi)者和用戶(hù)提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品，這只能靠市場(chǎng)的培育和完善才能完成。但目前為緩解電力緊張，用行政代替市場(chǎng)的手段越來(lái)越多。即使構(gòu)建了獨(dú)立的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)――電監(jiān)會(huì)，賦予了其對(duì)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的監(jiān)管權(quán)力，然后電力市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制才剛剛開(kāi)始、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)局部試點(diǎn)運(yùn)行，“審核電價(jià)”權(quán)力仍由國(guó)家發(fā)改委控制，電監(jiān)會(huì)監(jiān)管所需的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)電價(jià)的環(huán)境還不具備。由此可見(jiàn)，電力市場(chǎng)環(huán)境并沒(méi)有隨著國(guó)家電力公司的拆分而有所改變，電監(jiān)會(huì)的作用很難真正發(fā)揮，而事實(shí)上，整個(gè)電力體制仍在舊的行政渠道內(nèi)運(yùn)行，中國(guó)電力行政性壟斷的實(shí)質(zhì)不僅沒(méi)有打破，而且有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢(shì)。

思辯之三：是讓“大船慢掉頭”還是“休克式療法”?

事實(shí)上，從1998年起，在當(dāng)時(shí)電力緊缺現(xiàn)象得到緩和的情況下，圍繞著中國(guó)電力組織體制的改革，在兩個(gè)環(huán)節(jié)上曾出現(xiàn)激烈的爭(zhēng)論。其一，電力是暫時(shí)過(guò)剩、局部過(guò)剩還是中國(guó)已步入一個(gè)電力長(zhǎng)期過(guò)剩和總體過(guò)剩的時(shí)期。對(duì)這一判斷結(jié)論的體制性決策背后是以拆分國(guó)電公司、推出“0+4”模式(取消國(guó)電公司，組建四大電網(wǎng)公司，實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi))為表象、以競(jìng)價(jià)上網(wǎng)為實(shí)質(zhì)的電力改革的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)到來(lái)。因?yàn)檫@場(chǎng)電力改革無(wú)論從組織體制還是市場(chǎng)競(jìng)價(jià)機(jī)制來(lái)看，都要求在一個(gè)寬松的市場(chǎng)環(huán)境中推進(jìn)。當(dāng)時(shí)，電力已進(jìn)入長(zhǎng)期和總體供大于求的市場(chǎng)環(huán)境，電力改革的時(shí)期成熟，必須全力推進(jìn)的觀點(diǎn)起了主導(dǎo)作

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用，這在客觀上造成了當(dāng)時(shí)我們把主要精力都放在了強(qiáng)調(diào)電力體制的組織拆分，忽視了電力這個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)及其應(yīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中超前發(fā)展的預(yù)測(cè)和規(guī)劃。其二，該不該抓住當(dāng)時(shí)的時(shí)機(jī)推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，電力市場(chǎng)當(dāng)時(shí)已出現(xiàn)了總體上的供大于求，各地區(qū)均實(shí)現(xiàn)了就地平衡。搞全國(guó)聯(lián)網(wǎng)也不會(huì)有交換電量，在經(jīng)濟(jì)上不合理，技術(shù)上不安全。更重要的是，搞跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)會(huì)進(jìn)一步鞏固國(guó)家電力公司的壟斷體制，不利于以拆分國(guó)家電力公司為主要內(nèi)容的電力改革的進(jìn)行。

上述兩種觀點(diǎn)的“內(nèi)耗”性爭(zhēng)論，事實(shí)上是我們國(guó)家行政性審批制度下導(dǎo)致電力行業(yè)發(fā)展與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因之一，也是導(dǎo)致直至今天中國(guó)電力跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，像華北、東北這樣的局部連接也僅是弱連接，當(dāng)發(fā)生電力危機(jī)時(shí)，我們無(wú)法在缺電省和富電省之間進(jìn)行電量的有效規(guī)模性調(diào)度的原因之一。

盡管目前我們對(duì)我國(guó)電力體制改革的模式還不能作出判斷，但至少?gòu)母母锏臅r(shí)機(jī)上看，是值得商榷的。忽視中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特點(diǎn)和電力這個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響，忽視對(duì)電力的規(guī)劃、預(yù)測(cè)及與國(guó)民經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，不是從以最終能夠?yàn)橄M(fèi)者提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的電力產(chǎn)品為改革目標(biāo)去采用“大船慢掉頭”的漸變方式打破壟斷，而是過(guò)多的從政府角度用“休克式療法”的方式拆分國(guó)電公司，這一教訓(xùn)是應(yīng)該進(jìn)行總結(jié)的。

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思辯之四：三年前凍結(jié)政策為“電荒”埋下了“種子”?

從2000年起，出于對(duì)國(guó)家電力公司改革方案的置疑和堅(jiān)決拆分國(guó)家電力公司的考慮，擔(dān)心國(guó)家電力公司在面臨被拆分的改革時(shí)期亂投資甚至是轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，導(dǎo)致國(guó)電系統(tǒng)本身電力電源項(xiàng)目的投資和重組受到嚴(yán)重的制約，當(dāng)時(shí)以行政性的命令凍結(jié)了電力系統(tǒng)對(duì)外投融資和資產(chǎn)重組的全部項(xiàng)目，所有電力行業(yè)的流動(dòng)也就被停止了。曾有說(shuō)法稱(chēng)電力改革的完成就是凍結(jié)政策的結(jié)束，但是何時(shí)才是電力體制改革的完成是根本無(wú)法弄清楚的，也決不是有些人簡(jiǎn)單認(rèn)為的“2+5+4”的掛牌。即使這樣，這一禁令直到2002年底國(guó)家電力公司被解體都沒(méi)有解凍。

顯然，無(wú)論是從整個(gè)國(guó)家電力工業(yè)還是從國(guó)家電力系統(tǒng)來(lái)看，在1999～2003年這三年中，我們把主要精力都放在如何拆分國(guó)家電力公司及對(duì)其改革爭(zhēng)論的漩渦之中。我們看到，這樣的一個(gè)行政命令在這三年限制整個(gè)行業(yè)的資產(chǎn)重組，從某種意義上說(shuō)，才是對(duì)電力產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大影響的根本原因，也是我們今天全國(guó)大面積電荒的“種子”所在。

對(duì)近年來(lái)電力發(fā)展中出現(xiàn)的失誤給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的教訓(xùn)，我們必須進(jìn)行認(rèn)真的反思，目的是建立科學(xué)的決策和糾錯(cuò)機(jī)制，最終形成電力這個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

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對(duì)策之一：渡過(guò)難關(guān)，需打破行政壟斷

首先，在目前電力緊缺時(shí)期，應(yīng)注重盡快培育市場(chǎng)，而非強(qiáng)化行政手段。絕不能用行政手段代替市場(chǎng)，靠越演越烈的行政手段限電，甚至回到各省之間利用行政手段進(jìn)行電量分配的老路上去。前提是敢于正面反思五年來(lái)的電力體制改革，找出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)改革打破行政壟斷，渡過(guò)電力改革的難關(guān)。

其次，要化“電荒”壞事為好事，變消極因素為積極因素。重點(diǎn)要明確主體，搞好我國(guó)電力工業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃，建立并形成電力與煤炭、運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)上下游連動(dòng)的整體市場(chǎng)體系。

第三，盡快培育和完善電力市場(chǎng)。在電力盈余的地區(qū)和季節(jié)時(shí)段盡快實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。不管任何季節(jié)、任何時(shí)段，也不考慮電力的盈余時(shí)期還是緊缺時(shí)期，采用固定的行政審批電力價(jià)格是行不通的。要借鑒并吸取美國(guó)加州電力危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，適當(dāng)允許電力價(jià)格在一定范圍內(nèi)波動(dòng)。

第四，根據(jù)中國(guó)“兩個(gè)80%”的特點(diǎn)，即“全部電量中的80%是工業(yè)用電，工業(yè)用電中80%又是重工業(yè)用電”的特點(diǎn)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)在總體上需要靠市場(chǎng)和電力價(jià)格這樣的經(jīng)濟(jì)手段為杠桿，來(lái)調(diào)整不合理的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。目前中國(guó)的裝機(jī)容量是4億千瓦，約占美國(guó)9億千瓦的1/2，而中國(guó)2003年的GDP值卻僅有美國(guó)的1/9。我們?cè)诋a(chǎn)業(yè)結(jié)

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構(gòu)上是需要進(jìn)行調(diào)整的，從電力需求側(cè)進(jìn)行調(diào)整的潛力也是巨大的。通過(guò)改變用電側(cè)結(jié)構(gòu)，提高電力能源的利用效率，優(yōu)化中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在重化工業(yè)、制造業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)之間的合理結(jié)構(gòu)，就必須從電力發(fā)展的內(nèi)延擴(kuò)大再生產(chǎn)入手，來(lái)帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)并建立電力和國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

對(duì)策之二：謹(jǐn)防電荒“后遺癥”

五大電力集團(tuán)獨(dú)立運(yùn)行不久，在出現(xiàn)電荒的背景下，已開(kāi)始快馬加鞭上新項(xiàng)目，出現(xiàn)大干快上的景象，更有3年以后才可以發(fā)電的項(xiàng)目已經(jīng)列上了議事日程，有的已經(jīng)動(dòng)用巨資開(kāi)始啟動(dòng)，加之外商、民營(yíng)資本的進(jìn)入速度加快，這種在沒(méi)有明確負(fù)責(zé)電力規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的權(quán)威機(jī)構(gòu)的正確引導(dǎo)，沒(méi)有原有的國(guó)電公司通過(guò)自身內(nèi)部行政性協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮作用情況下的繁榮“泡沫”，不能不令人擔(dān)憂!

我們不能把“電荒”給予我們的思考僅僅停留在對(duì)過(guò)去錯(cuò)誤的表面認(rèn)識(shí)上，要充分意識(shí)到，電力行業(yè)的改革任務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成，離原國(guó)家電力公司所規(guī)劃的“四步走”戰(zhàn)略目標(biāo)還有很大差距，全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、完善的電力交易市場(chǎng)體系的建立，不能靠簡(jiǎn)單的項(xiàng)目上馬或者“頭痛醫(yī)頭”、“腳痛醫(yī)腳”的所謂偏方來(lái)完成。

在“電荒”聲聲不絕之時(shí)，我們也必須高度警惕其“后遺癥”的危害。在未來(lái)三年，一方面在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自然規(guī)律下，發(fā)電企業(yè)之間

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將會(huì)出現(xiàn)新的購(gòu)并重組浪潮;另一方面，全國(guó)各地很可能將會(huì)出現(xiàn)不止一個(gè)與“二灘”項(xiàng)目類(lèi)似的發(fā)出的電賣(mài)不出去而導(dǎo)致嚴(yán)重虧損的現(xiàn)象，其帶給發(fā)電企業(yè)的決不是一個(gè)項(xiàng)目的損失。在徹底取消舊體制與完善的電力市場(chǎng)交易體系和監(jiān)管體制建立的同時(shí)，對(duì)“后遺癥”的醫(yī)治，需要有清醒的頭腦和高明的醫(yī)術(shù)，要保證在體制上、意識(shí)上、責(zé)任主體上的全部到位。