第一篇：蕪湖的想法和辦法安徽省蕪湖市農(nóng)村土地使用制度綜合改革調(diào)查

蕪湖的想法和辦法——安徽省蕪湖市農(nóng)村土地使用制度綜

合改革調(diào)查

蕪湖的想法和辦法——安徽省蕪湖市農(nóng)村土地使用制度綜合改革調(diào)查

發(fā)布時間: 2014-01-07 00:00

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許禮華 早在2000年，安徽省蕪湖市成為國土資源部正式批準的全國第一個農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。摸著石頭過河這十三年間，蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索了一系列的制度和辦法，基本達到工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中、盤活農(nóng)村土地資源，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高農(nóng)民收入的目標，試點經(jīng)驗得到了國土資源部的認可。蕪湖的探索一直沒有止步。近年來，在規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中探索征地制度改革，成立新型集體經(jīng)濟組織，促進農(nóng)村組織方式和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，宅基地有償使用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)等方面的實踐探索，標志著蕪湖市的試點走向農(nóng)村土地使用制度綜合改革之路。然而，蕪湖的想法和辦法始終被框定在“試點”層面，蕪湖人深感“如果頂層制度設(shè)計不加以調(diào)整，很多問題就沒辦法得到根本解決?！本驮谖覀兘Y(jié)束對蕪湖的采訪一周后，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（文中簡稱《決定》）發(fā)布?！凹訌姷仍O(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合”、“使市場在資源配置中起決定性作用”、“完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”等重大決定，正是從根本上解決問題的想法和辦法。——題記 上篇：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)探索試驗區(qū)里的那些“試驗” u

根據(jù)企業(yè)投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模以及流轉(zhuǎn)規(guī)模，限定一定比例的流轉(zhuǎn)土地，以只征不轉(zhuǎn)的方式實施征收。、u

成立土地流轉(zhuǎn)合作社，以“確權(quán)不確地”方式流轉(zhuǎn)土地。“能不能趕快把問題問完？”朱國球與記者商量。對于他來說，顯然，侍弄公司的苗木比接受記者采訪更重要。52歲的朱國球是安徽省蕪湖市南陵縣許鎮(zhèn)鎮(zhèn)大浦新村農(nóng)民，公司里一份苗圃管理的工作，每月給他帶來1800元的收入。公司指的是安徽魯班投資集團下屬的國家級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)—蕪湖東源新農(nóng)村開發(fā)股份有限公司。公司在哪？公司救災大浦新村里。朱國球一家原先所在的村叫阮村。2007年，阮村和其他臨近的兩個村一起作為大浦試驗區(qū)，成為安徽新農(nóng)村建設(shè)示范點。試驗區(qū)總規(guī)劃面積16平方公里，涉及3個村33各村民小組，總?cè)丝?900余人。按照“政府引導、企業(yè)運作、村企共建、政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)推動”的模式，由東源公司投資建設(shè)，共分為土地流轉(zhuǎn)、居民點安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高科技農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等幾個板塊。拿朱國球一家來說，他家原來擁有兩套舊房，面積分別為80平方米和110平方米，供其本人和小兒子居住，拆遷安置中朱國球分得一套153平方米的連體排屋，一套90多平方多層住宅樓，并享受1.5萬元安置戶頭補助。小兒子朱衣祥分得一套153平方連體排屋以及鎮(zhèn)安置點內(nèi)一套120平方的多層住宅樓房，并享受1.5萬元安置戶頭補助。朱國球原擁有土地3.8畝，其中的2.2畝土地流轉(zhuǎn)給了東源公司，但仍享有國家的有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼。據(jù)統(tǒng)計，大浦試驗區(qū)目前共流轉(zhuǎn)土地總面積9516畝。朱國球妻子已滿50周歲，已領(lǐng)取每人每月220元的低保。該戶所有成員均由公司繳納農(nóng)村合作醫(yī)療保險；朱國球小兒子已納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老，公司分別一次性補貼社保資金每人約1萬元。如今的大浦村，不僅是新型農(nóng)民社區(qū)，農(nóng)民享受小洋房、億元、幼兒園等配套齊全的生活，而且還成了國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，組培中心、馴化中心、自動化育秧育苗生產(chǎn)中心、食用菌研究所等儼然現(xiàn)代農(nóng)業(yè)范本。村里的有機果品采摘園、生態(tài)美食園更吸引了眾多愛好鄉(xiāng)村休閑旅游的城里人。國土資源部政策法規(guī)司司長王守智強盜：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須保證原有的承包關(guān)系不改變，這是一條高壓線。承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但所有權(quán)就是集體的，使用權(quán)就是農(nóng)民的，農(nóng)用地的性質(zhì)也不能改變。”記者點評：調(diào)研采訪大浦村試驗區(qū)，我們格外關(guān)注試驗前后用地結(jié)構(gòu)的變化，如果耕地減少了，建設(shè)用地增加了，試驗也就走偏了，據(jù)魯班集團董事長汪錫文介紹，自2008年以來通過土地置換項目，共拆除復耕原有村莊總面積790畝，以安置450余戶，安置房、學校、幼兒園、村委會等建設(shè)用地占地總面積465畝，節(jié)約土地325畝。原來的1616畝荒地、低洼地，通過整治變?yōu)闃藴驶继?，至今已?jīng)建成近2萬畝高標準基本農(nóng)田。農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)中，為了保證國家糧食安全，針對當前的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中非糧化傾向，對流轉(zhuǎn)也應(yīng)設(shè)定一定的條件。據(jù)汪錫文介紹，試驗區(qū)運作至今，企業(yè)已經(jīng)通過銀行貸款、自籌資金、國家補助以及土地整治項目等累計投入資金13億元。企業(yè)贏利情況如何？汪錫文實話實說：“現(xiàn)在主要是靠旅游服務(wù)業(yè)來補貼農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)業(yè)暫時還沒有成氣候，效益還在慢慢顯現(xiàn)過程中?！毖巯拢屚翦a文心里打鼓的事也和此有關(guān)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入大、見效慢，而東源公司投資經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的土地主要流轉(zhuǎn)自農(nóng)民，按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，流轉(zhuǎn)是有期限的，也就是第二輪承包期的剩余年限。一旦承包權(quán)到期農(nóng)民要收回，企業(yè)的投資不就“打水漂”了？蕪湖市國土資源局局長向繼輝將此稱為社會資本面臨的土地流轉(zhuǎn)“履約中的風險”，在他看來，即便在承包期限以內(nèi)，企業(yè)也面臨“履約中的風險”——假如眼見企業(yè)經(jīng)營狀況很好，流轉(zhuǎn)方不履行協(xié)議要收回土地自己經(jīng)營怎么辦？蕪湖市提供了一種思路：能否探索“只征不轉(zhuǎn)”，就是不改變農(nóng)用地的用途，由政府把土地從農(nóng)民手里征來變成國有，然后再供應(yīng)給企業(yè)，如此以來就使企業(yè)脫離了和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的聯(lián)系，或者說與承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。這樣，對于社會資本來說，柒月關(guān)系更加穩(wěn)定。向繼輝建議，具體在操作工程中，可以參照設(shè)施農(nóng)用地管理的有關(guān)規(guī)定——允許一定比例的生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施等配套建設(shè)用地，比照農(nóng)用地管理——根據(jù)企業(yè)投資規(guī)模、投資強度以及流轉(zhuǎn)規(guī)模，限定一定比例的流轉(zhuǎn)土地以只征不轉(zhuǎn)的方式實施征收。記者點評：十八屆三中全會《決定》指出，非公有制經(jīng)濟也是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推動規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，不僅農(nóng)民的利益需要保護，優(yōu)質(zhì)資本的合法權(quán)益也理應(yīng)得到保護。以往的只征不轉(zhuǎn)政策針對的是城市規(guī)劃范圍內(nèi)成片用于生態(tài)、農(nóng)業(yè)用途的非建設(shè)用地（比如國有農(nóng)場、林場等），根據(jù)法定權(quán)限收為國有，但不改變其原有用途。如果為了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，把這項制度使用的外延擴大至土地流轉(zhuǎn)中，需要格外強調(diào)的是，其紅線和前提是農(nóng)民自愿并且不改變農(nóng)用地用途?！笆褂脵?quán)和承包經(jīng)營權(quán)不統(tǒng)一，在所有權(quán)里也沒有把使用權(quán)剝離出來，只征不轉(zhuǎn)恰恰是把使用權(quán)剝離出來，一次將使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)全部補償?shù)轿??！蹦狭昕h國土局副局長朱和保從土地產(chǎn)權(quán)體系研究角度出發(fā)，提出了自己的看法。他認為，承包經(jīng)營權(quán)部署以法律的形式而是契約的形式存在，它是從使用權(quán)派生出來的，而不是全部的使用權(quán)，因此承包權(quán)不能代表使用權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)并不是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這正是制約農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的一個瓶頸。當前，亟需在法律上明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，使用權(quán)同時隨之流轉(zhuǎn)。如同集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，朱和保認為，蕪湖現(xiàn)在探索的正是集體農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?！叭趸袡?quán)，強化使用權(quán)，試點就成了?！睒I(yè)內(nèi)專業(yè)認為，農(nóng)用地應(yīng)該包含所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)。在頒發(fā)集體土地所有權(quán)證的時候，同時要明確集體農(nóng)用地使用權(quán)的歸屬。記者點評：流轉(zhuǎn)的前提是產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能清楚。集體土地產(chǎn)權(quán)制度研究是建立和完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制的核心問題之一，也是切實保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的關(guān)鍵。盡管已經(jīng)經(jīng)過多年的實踐探索，但是農(nóng)民到底擁有什么權(quán)利、權(quán)益到底如何體現(xiàn)等疑問在理論、法律層面仍沒有清晰完整的答案。以三中全會《決定》精神為指導，修改《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等有關(guān)法律的首要準備就是加快土地權(quán)利體系研究，包括集體土地產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)權(quán)能內(nèi)容、產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式等。大浦社區(qū)在安置區(qū)內(nèi)，將一部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，用來安置原來三個村農(nóng)民。而按照法律規(guī)定，只有本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員才能申請宅基地，實際上“社區(qū)”這個形式仍然是把所有權(quán)弱化。但是問題隨之而來。大浦社區(qū)在法律上能否作為集體經(jīng)濟組織？這是當?shù)剞r(nóng)村土地使用經(jīng)濟制度綜合改革的又一個困惑。朱和保告訴記者，盡快確權(quán)登記發(fā)證中集體土地所有權(quán)應(yīng)該盡量下沉，能到村民小組的要盡量到村民小組，但南陵縣在頒發(fā)集體土地所有權(quán)證時全部發(fā)放到村，而沒有發(fā)到村民小組一級，原因就在于當?shù)氐拇迕裥〗M不具備農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立核算的性質(zhì)，而村本身是自治組織，也不具備集體經(jīng)濟組織的職能，所以就發(fā)到了“某某村集體經(jīng)濟組織”?！皩嶋H上，這個集體經(jīng)濟組織是空的。”在南陵縣的另一個村——三里鎮(zhèn)雙河村，這樣的困惑已經(jīng)得到了徹底解決。2008年，雙河村成立土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社，合作社成員共同出資50萬元，在工商行政管理局進行了注冊登記，并且制定了合作社章程、社員盈余分配制度、監(jiān)事會理事會等多項管理制度。社員們以“確權(quán)不確地”的形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。據(jù)向繼輝介紹，所謂確權(quán)不確地，就是土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，但具體位置不定，把這些權(quán)利集中在一起，通過股份化合作設(shè)統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)。這樣土地流轉(zhuǎn)就由一家一戶變?yōu)橛梢粋€有機的公司化的組織來運作，更有利于保護農(nóng)民的權(quán)益，更有利于適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民不僅享受規(guī)模流轉(zhuǎn)的收益，還能分享公司化運作的利潤、分紅。流轉(zhuǎn)給工商資本后，農(nóng)民成為產(chǎn)業(yè)工人，還有工資性收入。記者點評：“確權(quán)不確地”，實際上是農(nóng)民以股份的形式體現(xiàn)自己的承包經(jīng)營權(quán)，原家庭承包關(guān)系并不改變?！按_權(quán)不確地”加速了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動，提高了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的效率。十八屆三中全會提出要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，農(nóng)民專業(yè)合作社既是一種新型集體經(jīng)濟組織，也是一種新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式，其帶有的集約化、專業(yè)化、組織化特征，使農(nóng)民克服了自身小規(guī)模經(jīng)營的弊端，有利于對農(nóng)民權(quán)益的保護，同時與農(nóng)村經(jīng)濟組織方式、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)。當然，既要看到合作社的好處，也要明確成立合作社的前提是農(nóng)民自愿自治，政府不可強制，只能引導。中篇：集體經(jīng)營性建設(shè)用地 使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索升級之道與制度之門 u

流轉(zhuǎn)必須符合規(guī)劃和用途、產(chǎn)業(yè)政策以及節(jié)約集約用地準入條件。u

流轉(zhuǎn)收益分配從農(nóng)民拿小頭，調(diào)整為主要歸鎮(zhèn)、村兩級所有。u

融資難，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值大打折扣。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，當務(wù)之急是修改法律，突破制度性壁壘。早在2000年，安徽省蕪湖市成為國土資源部正式批準的全國第一個農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。2003年國土資源部在蕪湖召開了試點總結(jié)研討會，蕪湖堅持以保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)為根本，已編制和實施高起點的規(guī)劃為前提、以盤活存量建設(shè)用地為主題、以依法辦事規(guī)范操作為基礎(chǔ)等經(jīng)驗得到了認可。之后的十年，蕪湖集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)走上了深化、升級的道路，在集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地同權(quán)的實現(xiàn)路徑、流轉(zhuǎn)收益分配調(diào)整、在流轉(zhuǎn)乃至流轉(zhuǎn)中的節(jié)約集約利用等方面不斷探索。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中如何處理好政府和市場的關(guān)系？國土資源部部長姜大明指出：“由于建設(shè)用地的不可逆轉(zhuǎn)性，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見手的作用，也要發(fā)揮看得見的手的作用，兩手都要抓，兩手都要硬?！薄凹w建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必須在政府的主導下進行，不設(shè)條件的流轉(zhuǎn)入市，可能產(chǎn)出并不好?！睋?jù)向繼輝介紹，蕪湖市對集體經(jīng)營性建設(shè)用地參照國有建設(shè)用地，納入整個建設(shè)用地管理范疇?！赌狭昕h集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》明確規(guī)定：流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃，遵守土地用途管制。集體建設(shè)用地用于經(jīng)營性用途以及有兩個以上意向用地者的，實行公開交易；初次流轉(zhuǎn)最高期限不得超過相同用途國有土地使用權(quán)出讓最高年限，再次流轉(zhuǎn)年限不得超過初次流轉(zhuǎn)合同約定年限的剩余年限；初次流轉(zhuǎn)的價格不得低于當?shù)卣魇胀愅恋氐难a償標準；再次流轉(zhuǎn)的價格按市場評估價確定；流轉(zhuǎn)土地經(jīng)批準改變用途的，原則上按市場價補交土地出讓金；具備收回條件的，收回原土地使用權(quán)后重新招拍掛出讓等。據(jù)向繼輝介紹，在蕪湖市，大部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地位于省級開發(fā)區(qū)以內(nèi)、因此流轉(zhuǎn)除了必須符合規(guī)劃和用途管制外，還要符合產(chǎn)業(yè)政策和開發(fā)區(qū)在投資強度、容積率、稅收貢獻等節(jié)約集約用地方面規(guī)定的準入條件。他還透露，蕪湖市國土局最近正在和法院等司法部門進行溝通，如果債權(quán)債務(wù)糾紛中涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在司法處置前，法院應(yīng)與國土部門協(xié)商一致，而不能直接處置。“這些辦法的目的都是把集體經(jīng)營性建設(shè)用地用好管好?！庇浾唿c評：十八屆三中全會《決定》強調(diào)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還要以嚴格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。也就是說，集體經(jīng)營性建設(shè)用死不僅要享受與國有建設(shè)用地的同等權(quán)利，也要履行同樣的義務(wù)。只有實行統(tǒng)一規(guī)劃、遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一平臺，強化統(tǒng)一管理，才能形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的建設(shè)用地市場體系。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，必須由政府主導，關(guān)鍵問題在于主導，關(guān)鍵問題在于怎樣主導。政府的主導不是用行政的力量直接干涉，真正科學的方向是以用途管制、規(guī)劃等政策來引導流轉(zhuǎn)——把規(guī)劃做好，把用途管制住，同時嚴格登記制度，非法入市的不給登記，使買的不敢買，賣的不敢賣。南陵縣國土局局長程晉華告訴記者，實際上，近年來集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和數(shù)量并不大。雖然同地同價同權(quán)一直是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點探索追求的大方向，然而，實踐中遭遇諸多制度性壁壘，很難實現(xiàn)同價同權(quán)。集體建設(shè)用地的價值如何體現(xiàn)？一個重要的考量標準就是能否抵押貸款融資、能否處置，而不僅僅是停留在企業(yè)財務(wù)報表上的一串數(shù)字。為此，蕪湖市國土局積極和當?shù)厝诵械冉鹑诓块T會商，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押貸款。據(jù)程晉華介紹，“盡管金融部門也發(fā)文了，但坦率的說，實際能抵押貸款的非常少，與巨大的社會需求相比是杯水車薪。主要還是有決策權(quán)的地方銀行在做這類抵押貸款業(yè)務(wù)，而國字頭銀行的抵押貸款審批權(quán)在上級，上級銀行往往出于對實現(xiàn)抵押權(quán)風險的擔憂，而不批準抵押。”按照《土地管理法》、《擔保法》等現(xiàn)行法律規(guī)定，集體建設(shè)用地只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行處置，這個屏障無法突破。即便可以抵押，評估的價值也比國有建設(shè)用地低幾成，其上建設(shè)的房屋的評估價值也不例外。企業(yè)寧可選擇更加安全、更有保障的國有土地使用權(quán)。程晉華告訴記者，早些年的流轉(zhuǎn)中，一些大型企業(yè)尤其是國有企業(yè)不太愿意用集體流轉(zhuǎn)的土地，主要是一些中小型企業(yè)為了降低成本，選擇流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地。但是，近年來，一些流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的中小企業(yè)夜紛紛要求改為由政府征收，然后按國有建設(shè)用地招拍掛出讓。在南陵縣近年來流轉(zhuǎn)的100余宗共計1500畝土地中，已有近一半征為國有。記者點評：融資難，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價值大打折扣，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場萎縮甚至停滯。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實行同等入市、同權(quán)同價，無疑是一項復雜的系統(tǒng)工程，當務(wù)之急是加快推擠相關(guān)法律法規(guī)的修改，包括《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔保法》等，在法律上真正破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)桎梏，給集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同等的名份，同等的待遇。唯有如此，才能建立一個真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，而這個市場所能產(chǎn)生一系列積極影響，不僅是有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，同時也將形成真實反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度的土地價格形成機制，大打提升土地資源的配置效率。合力確定和分配流轉(zhuǎn)收益一向是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的核心問題。蕪湖在流轉(zhuǎn)之初，流轉(zhuǎn)收益由市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟組織四級分享，分成比例是1：2：5：2，農(nóng)民得到的是小頭。近年來，蕪湖市以切實保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)為原則，把更多流轉(zhuǎn)收益留給了農(nóng)民。目前經(jīng)評估測算，蕪湖市的流轉(zhuǎn)收益金按不同區(qū)位，由最初的1~3元/平方米，逐步調(diào)整到4~6元/平方米，分配比例則調(diào)整為縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟組織三級按按1：4：5比例分成，流轉(zhuǎn)收益主要歸鎮(zhèn)、村兩級所有?！版?zhèn)一級政府因為在基礎(chǔ)設(shè)施方面進行大量投入，確需一定的回報?！毕蚶^輝向記者解釋。記者點評：以農(nóng)民利益為先為要，是集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配需要牢牢把握的原則。十八屆三中全會《決定》突破了以往只有城市規(guī)劃圈外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以流轉(zhuǎn)的政策，縮小了征地范圍，拓寬了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場發(fā)展的空間，本意在于賦予農(nóng)民更多更長久的土地財產(chǎn)權(quán)益。如果沒有合理的分配機制，農(nóng)民不僅不能獲得更多的土地財產(chǎn)權(quán)，反而可能失去的更多。同時，必須制定嚴格的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益管理制度，保證收益來自于集體，最終用于集體，防止挪用與流失。下篇：宅基地流轉(zhuǎn)探索“特殊”的財產(chǎn)權(quán)，“慎重穩(wěn)妥”實現(xiàn)更多的權(quán)利 u

目前盤活宅基地以增減掛鉤為載體，沒有項目，結(jié)余的建設(shè)指標就不能利用。u

在保證耕地不減少質(zhì)量有提高、建設(shè)用地不增加的前提下，應(yīng)允許村集體經(jīng)濟組織在本村范圍內(nèi)調(diào)整建設(shè)用地布局，實現(xiàn)“自我占補平衡”。u

增減掛鉤節(jié)余指標跨縣流轉(zhuǎn)，必須保證指標收益最終歸農(nóng)民所有。2010年蕪湖市在推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，開始啟用一個新的重要抓手——土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。這一年的8月，蕪湖市全面啟動“土地整治工程”，通過實施土地開發(fā)復墾整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（置換）試點項目，對田、水、路、林、村、房進行綜合整治。截至目前，蕪湖市共申報國家和省級土地整理項目11個，總規(guī)模15.92萬畝，新增耕地面積8341畝，總投資2.63億元；2008年以來，蕪湖市共實施完成市、縣級開發(fā)復墾整理項目共393個，面積3.8萬畝，新增耕地面積5.8萬畝，總投資3.5億元。實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目31個，獲取掛鉤周轉(zhuǎn)指標7200畝。土地綜合整治為土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了有利條件。據(jù)統(tǒng)計，至2012年底，全市農(nóng)用地流轉(zhuǎn)總面積47.6萬畝，占承包耕地面積的23%。50畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)15.87萬畝。500畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)大戶65個，面積6.21萬畝。土地綜合整治的功能又不只如此?！斑@個抓手實際上解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化缺地、新農(nóng)村建設(shè)缺錢、耕地保護缺動力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)缺抓手這四個問題?！毕蚶^輝認為。土地綜合整治發(fā)揮的多重功能，很大程度上是因為整治涉及農(nóng)村一種特殊的集體建設(shè)用地即宅基地。像全國其他地方一樣，蕪湖市也存在建設(shè)用地“雙增加”的現(xiàn)象——農(nóng)民進城后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加；從村宅基地不退，符合分戶條件的，又申請新的宅基地，沒有建設(shè)用地指標的就形成違法用地，宅基地總量不減少反而增加。通過土地綜合整治退出來的宅基地，既可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部使用，分配給滿足申請資格的農(nóng)民使用，也可以通過增減掛鉤項目把指標拿到城里使用。記者點評：“雙增加”現(xiàn)象的根源在于，宅基地作為農(nóng)民的一種福利，只有使用權(quán)，價值無法體現(xiàn)。建立退出機制，有助于實現(xiàn)對宅基地的有效管理，有助于維護農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。據(jù)蕪湖市國土局的調(diào)研，當?shù)剞r(nóng)村基于合法繼承形成的一戶多宅現(xiàn)象并不少見，這個群體對于宅基地有償退出有強烈的意愿（也是這個群體，對于通過宅基地低壓貸款獲得更多財產(chǎn)性收入意愿較為強烈）。然而，目前盤活宅基地主要依靠增減掛鉤項目，沒有項目作為載體，節(jié)余的建設(shè)用地指標就沒法用。盤活農(nóng)村宅基地能否不局限于增減掛鉤項目？蕪湖提出一種想法——允許農(nóng)村宅基地的自我占補平衡。所謂宅基地自我占補平衡，是指農(nóng)村一些年代比較久遠的宅基地可能不符合規(guī)劃，需要按照新的規(guī)劃來建，原來的榨季第要復耕。在耕地不減少、建設(shè)用地總量不增加的前提下，允許農(nóng)民自己調(diào)整宅基地的位置。復墾后將節(jié)約的零星指標集中統(tǒng)一使用，指標收益歸集體經(jīng)濟組織所有。提起宅基地管理，程晉華想說的話太多?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)用不能解決合法住房需求的，只能通過增減掛鉤項目來解決，但是增減掛鉤項目指標就那么多，一些農(nóng)民因為沒有被納入項目區(qū)對國土部門很不理解，而國土部門只能給他們反復做解釋。”在上報國土資源部的蕪湖市農(nóng)村土地使用制度綜合改革試點方案中，蕪湖市的思路是以市場方式促進就是鼓勵宅基地有償退出，對退出宅基地的給予補償和獎勵。農(nóng)民放棄拆基地后，不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益，不影響其作為農(nóng)民身份享有的原有政策待遇。在保證耕地不減少質(zhì)量有提高、建設(shè)用地不增加的前提下，允許村集體經(jīng)濟組織在本村范圍內(nèi)對建設(shè)用地布局進行調(diào)整。探索宅基地“有償退出”，而非宅基地“流轉(zhuǎn)”，更非宅基地“入市”，這正是國土資源部在宅基地使用制度改革上的一貫提法。部政策法規(guī)司四張王守智認為，這也符合十八屆三中全會改革完善宅基地制度的原則，即謹慎穩(wěn)妥?！霸谵r(nóng)村土地使用制度改革進程中，農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)不能作為一種個體性、自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，而應(yīng)該放到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程這個大的平臺和視野中。緊扣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這個主題，通過建立農(nóng)民多余空閑宅基地的有償退出激勵機制，達到保護農(nóng)民權(quán)益、增加耕地面積，提升城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用效率的多重目的。”“十八屆三中全會《決定》將宅基地明確為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，但是這種財產(chǎn)權(quán)和其他的財產(chǎn)權(quán)并不一樣”，王守智認為，“宅基地是農(nóng)民依據(jù)自己的農(nóng)民身份劃撥而來的，在宅基地制度改革中一定要強調(diào)宅基地對于農(nóng)民生存立命之本的特殊意義?！庇浾唿c評：對于農(nóng)民零散的宅基地，既要改善居住條件，又要保障農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)利，對于農(nóng)民閑置的宅基地，既要能夠收回來，使其流動起來，又要保障農(nóng)民宅基地權(quán)利，在技術(shù)上，確實是個比較棘手的難題。十八屆三中全會《決定》強調(diào)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓等。在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，這正是未來改善完善宅基地制度的方向。向繼輝認為，就增減掛鉤項目本身來講，本著充分體現(xiàn)農(nóng)民節(jié)余的指標只能在本縣域內(nèi)進行流轉(zhuǎn)，如能允許跨縣在更大范圍內(nèi)使用，將能更加充分顯化指標的極差收益。當然，跨縣域流轉(zhuǎn)的前提和原則是指標收益必須確保返給農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。事實上，在國務(wù)院2010年1月批準實施的《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》中，示范區(qū)獲得了一項特殊的土地政策：“允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤只包在示范區(qū)內(nèi)調(diào)劑使用?！笔徍鳛槭痉秴^(qū)的核心城市之一，呼吁這項政策能夠盡快落實。指標限定在縣域內(nèi)使用，制度設(shè)計者的主要初衷是為了保證中小城市的用地需求，促進中小城市發(fā)展，跨縣域流轉(zhuǎn)可能造成建設(shè)用地指標向大城市過度集中。這種擔憂確實有其合理性。在制度設(shè)計上，也許有辦法避免這種情況。例如，蕪湖市規(guī)定，土地整治取得的建設(shè)用地指標除滿足項目區(qū)農(nóng)民建房、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)外，預留不少于10%指標用于項目區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)。“類似這種思路，可以規(guī)定掛鉤指標必須留存一定的比例用于本縣”，向繼輝建議。記者點評：增減掛鉤實質(zhì)是通過對土地利用格局的優(yōu)化，為突破計劃經(jīng)濟思維下土地資源配置方式尋得一條出路，出于多種考慮，政策上進行了諸多限制，隨著實踐的發(fā)展，一些過細、過于僵化的環(huán)節(jié)有必要做出調(diào)整。實施增減掛鉤，應(yīng)講監(jiān)管的重點聚焦在指標收益的去向，不論是跨縣，抑或是在更廣闊區(qū)域內(nèi)使用，都必須保證指標收益最終歸農(nóng)民所有。

第二篇：對安徽省農(nóng)村綜合改革問題的調(diào)查與思考

對安徽省農(nóng)村綜合改革問題的調(diào)查與思考

杜志雄 檀學文

安徽省繼率先開展農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、農(nóng)村稅費改革后，繼續(xù)開農(nóng)村綜合改革先河。該省自2000年開展實施農(nóng)村稅費改革后，于2001年即開始實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，2005年實施三項改革為重點的農(nóng)村綜合改革試點。到2006年10月為止，安徽省已經(jīng)在18個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村綜合改革試點。本文對到2006年10月份為止安徽省的改革試點情況包括主要做法、成效以及面臨的問題進行初步回顧和分析。

一、安徽省農(nóng)村綜合改革的基本情況和主要經(jīng)驗

1.安徽農(nóng)村綜合改革試點的基本情況。2005年6月，安徽省委、省政府出臺《關(guān)于開展農(nóng)村綜合改革試點、建立農(nóng)村基層工作新機制的意見》，決定全省農(nóng)村稅費改革進入新階段，改革的重點轉(zhuǎn)向以深化三項改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。改革的主要內(nèi)容可歸納為“一個轉(zhuǎn)變、三個建立、一個改進”，即轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立農(nóng)村基層管理新體制，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機制，建立“三農(nóng)”社會化服務(wù)新體系以及改進農(nóng)村工作考核評價辦法。改革主要涉及五個方面。第一，適當調(diào)整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃和村級規(guī)模，在稅費改革已經(jīng)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村基礎(chǔ)上，進一步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的數(shù)量。試點縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從363個減少到265個；行政村數(shù)量由6153個減少到4685個。第二，精簡并調(diào)整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，將原有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為3~4個辦公室。截至目前，試點縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)由改革前的1475個減少到905個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡2137個。第三，積極嘗試推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導體制改革，黨政正職實行“一肩挑”、黨政領(lǐng)導班子成員交叉任職，大量精簡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職數(shù)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職數(shù)一般為7~9名。試點縣共減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職數(shù)2138名，減幅達48.1%；已有49.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了黨政正職“一肩挑”，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也正在陸續(xù)實施中。第四，嘗試推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般設(shè)置3~4個事業(yè)單位，數(shù)量從改革前的2601個減少到1251個。第五，廣泛推行鄉(xiāng)村為民服務(wù)全程代理制，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置為民服務(wù)中心、在村設(shè)立代理點，為農(nóng)民提供“一站式”服務(wù)。改革在建立“能上能下”的“選官”機制、“競爭擇優(yōu)”的用人機制，建立為民服務(wù)中心，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政和事業(yè)人員編制、分流富余人員等方面取得明顯進展。

2.安徽農(nóng)村綜合改革試點的經(jīng)驗。第一，改革指導思想和目標明確。始終把調(diào)整政府職能、為農(nóng)民提供高效、低成本服務(wù)的目標擺在第一位。這次綜合改革的直接動因是，稅費改革以后，基層政府已從大量的“催糧、催錢”等事務(wù)性工作中解脫出來，工作重心和職能具備了向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的條件。省、市、縣三級政府出臺的有關(guān)文件中，均要求通過體制的變革和機制的創(chuàng)新達到增強服務(wù)“三農(nóng)”的能力的目標。改革措施也基本體現(xiàn)這個指導思想。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導體制改革中提倡黨政正職“一肩挑”和黨政領(lǐng)導班子成員交叉任職后，同一項工作就只有一位分管領(lǐng)導負責，解決了以前黨、政主管領(lǐng)導分別負責卻又分工不明確、決策周期長、相互推諉、效率低下的弊端。各試點縣政府根據(jù)政事分開和公益性與經(jīng)營性分開的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和事業(yè)單位進行了精簡和調(diào)整，通過設(shè)置社會事務(wù)辦公室突出了政府社會服務(wù)的職能；通過將事業(yè)單位承擔的管理職能、公益服務(wù)職能和經(jīng)營性功能的剝離，將原“七站八所”整合為若干服務(wù)中心以承擔公益性服務(wù)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級通過新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳（中心）和相應(yīng)的村級代辦點為農(nóng)民辦理各項事務(wù)提供免費、“一站式”服務(wù)，大大提高了為民服務(wù)的效率、節(jié)約了辦事成本。

第二，改革的具體模式多種多樣，容許試點單位根據(jù)實際情況選定改革模式和進程，允許嘗試和創(chuàng)新。如休寧縣在全縣設(shè)置8個農(nóng)技中心站，并在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置為民服務(wù)中心；銅

陵縣撤銷站所后，將必需的服務(wù)人員充實到三個辦公室中，不再專門設(shè)置服務(wù)中心；寧國市和舒城縣在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)置經(jīng)濟技（農(nóng)業(yè)）術(shù)服務(wù)中心和社會事務(wù)服務(wù)中心以執(zhí)行原來的職能；南陵縣則直接撤銷所有“七站八所”，將其人員和事務(wù)全部推向市場，不再設(shè)置服務(wù)中心。

第三，積極探索為民服務(wù)機制的創(chuàng)新。首先，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位改革后，將市場機制和競爭機制初步引入政府公共服務(wù)，積極探索公共服務(wù)從“花錢養(yǎng)人”向“花錢養(yǎng)事，以事養(yǎng)人”的新機制轉(zhuǎn)變。改制后的為民服務(wù)中心不再是政府的一部分，而是成為政府服務(wù)的采購對象，和政府簽訂采購服務(wù)的合同，完成目標后才能得到全部的合同款項。目前，各地實施較多的是重大動物疫病的強制免疫服務(wù)。一些地方還在嘗試其他公益事業(yè)和服務(wù)政府采購的做法，如休寧縣是一個茶葉大縣，考慮下一步對茶葉病蟲害防治也實施政府采購的辦法。其次，在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，各地正在建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級主體構(gòu)成的“執(zhí)法上收、服務(wù)延伸、網(wǎng)絡(luò)健全、機制優(yōu)化”的為農(nóng)服務(wù)新體系。有些地方還配合事業(yè)單位改革，選派優(yōu)秀年輕干部直接到村任支部書記、農(nóng)技服務(wù)員、綜治信息員等，實現(xiàn)了為農(nóng)服務(wù)重心的下移。

二、安徽省農(nóng)村綜合改革面臨的問題和思考

1.深化農(nóng)村綜合改革面臨的問題。安徽省農(nóng)村綜合改革試點成效初步表現(xiàn)在，農(nóng)村公共服務(wù)資源得到整合，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府職能開始向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，基層干部的工作積極性得到增強，試點地區(qū)的農(nóng)民群眾也從服務(wù)方式創(chuàng)新中初步嘗到了實惠。然而，鑒于改革的復雜性，在到目前為止的改革進程中也暴露出一些問題，需要在深化改革和擴大試點時給以充分重視。第一，目前的改革試點主要是來自上級政府的推動，來自基層的動力不足。各地改革試點的進度不盡相同，有的地方比較滯后，有些地方還是有為改革而改革的現(xiàn)象，改革的初衷難以實現(xiàn)，一定程度上存在偏離改革目標的傾向。

第二，綜合改革的配套機制和后續(xù)保障措施尚不夠完善，如何繼續(xù)推進和鞏固具有不確定性。如“花錢買服務(wù)”的做法雖然是一個有益的嘗試，但由于購買對象還比較單

一、缺乏競爭壓力；況且他們還是要從財政領(lǐng)取基本工資，因此這種改革只能是臨時的措施。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的編制和崗位確定后，富余人員原則上都將合理地分流。通過競爭上崗的行政和事業(yè)人員將面臨考核和兩年或三年一次的競崗。屆時考核不合格者和競崗不勝任者如何處置又將成為新的問題，如果只是單純的內(nèi)部調(diào)換崗位并沒有太大的實質(zhì)意義。況且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制屬于國家公務(wù)員，受公務(wù)員法約束，法律規(guī)定的進入和退出機制也會對綜合改革的原則構(gòu)成挑戰(zhàn)。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革根本目標是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民服務(wù)的效率和質(zhì)量以及為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制和制度保障，但究竟怎樣才能真正提高還有待深入探討。對于農(nóng)民來說，目前改革的效果主要體現(xiàn)在為民服務(wù)全程代理制上，其他效果短期內(nèi)還難以體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導體制改革和事業(yè)單位改革模式能否更好地為農(nóng)民提供公共服務(wù)和適用農(nóng)業(yè)技術(shù)還有待于觀察。

第四，綜合改革主要還停留在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，縣及縣以上機構(gòu)基本沒有變化?；谖覈畽C構(gòu)自上而下的科層結(jié)構(gòu)，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機構(gòu)改革，下改上不改，在上級政府部門均強調(diào)本部門重要性、要求設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革還存在體制復歸和反彈的可能。另一方面，上級政府和部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核機制也無根本變化，還是以考核經(jīng)濟發(fā)展指標為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在謀求經(jīng)濟增長的內(nèi)在動力，這種潛在的職能定位自然會影響綜合改革的成效。

2.深化農(nóng)村綜合改革、切實增強為農(nóng)民服務(wù)能力。第一，應(yīng)積極穩(wěn)妥地把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和領(lǐng)導體制改革影響深入。我國社會經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)進入以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展階段。農(nóng)村綜合改革符合“三個代表”重要思想以及建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會的需要，雖然面臨著一些難題，但深化改革和制度創(chuàng)新勢在必行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和領(lǐng)導體制改革絕對不能退縮和反復。同時，新農(nóng)村建設(shè)是一項長期的規(guī)劃目標，農(nóng)村綜合改革也是長期的任務(wù)。對此既要有充分的思想準備，也要進行戰(zhàn)略性的規(guī)劃和設(shè)計。需制定階段性改革目標，穩(wěn)步推進。

第二，綜合改革的目標應(yīng)是提高為農(nóng)民服務(wù)的效率和質(zhì)量，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村服務(wù)。從這個定位出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所應(yīng)履行的政府職能仍是非常重要的。但它究竟應(yīng)該如何定位，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間究竟應(yīng)如何進行管理和服務(wù)職能的合理分工，目前還缺乏明確、統(tǒng)一的認識。我們了解到，目前存在兩種主要觀點，一種觀點認為要在現(xiàn)有改革基礎(chǔ)上強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)和社會事務(wù)管理職能，應(yīng)充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；另一種觀點認為在很多地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能已經(jīng)沒有必要，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣級政府的派出機構(gòu)以履行其服務(wù)職能，從而進一步簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。我們認為這兩種模式并非相互排斥的關(guān)系，它們可能分別適用于不同的發(fā)展水平和社會經(jīng)濟條件，改革要因地制宜，不可搞一刀切。同時，也應(yīng)借鑒古今中外的經(jīng)驗和做法，開展深入的研究，為地方提供具有可操作性的建議。

第三，從長期看，農(nóng)村綜合改革必須上下聯(lián)動，整體推進。但目前還是要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面改革為主，可以嘗試縣、鄉(xiāng)聯(lián)動改革。農(nóng)村綜合改革在推進過程中，已經(jīng)觸及到國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略、二次分配、投資體制、人事制度、評價標準和部門利益等重大問題。由于農(nóng)村綜合改革是國家行政體制整體改革的一部分，只有國家整體改革的推進才能真正保證農(nóng)村綜合改革目標的實現(xiàn)。然而國家層面的改革難度更大，進程更長，不可能一步到位。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)著眼于自身內(nèi)部機制的改善，在聯(lián)動改革方面可以在有條件的地方，嘗試進行縣級機構(gòu)改革，通過改革確立縣鄉(xiāng)兩級治理新架構(gòu)和合理的責權(quán)分工。

第四，在實施農(nóng)村綜合改革、政府逐步從市場和經(jīng)濟領(lǐng)域退出之后，應(yīng)高度重視發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作組織及其他市場中介機構(gòu)的橋梁作用，將合作組織真正培育成農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的有機組成部分。政府和各類農(nóng)業(yè)合作組織都可以為農(nóng)民提供服務(wù)，其中后者是農(nóng)民的自我服務(wù)組織。雖然，政府應(yīng)當承擔提供公共物品和公共服務(wù)的主要責任，但這并不意味著政府需要事必躬親。政府的能力是有限的，必須有所為有所不為，可以花錢養(yǎng)事，花錢買服務(wù)。當前改革中嘗試的“花錢買服務(wù)”還只是針對從事業(yè)單位改制過來的那些準公共機構(gòu)，具有局限性。實際上，農(nóng)業(yè)合作組織作為農(nóng)民的自我組織、自我服務(wù)的機構(gòu)，最了解農(nóng)民的需要和市場的變化，最具備為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的激勵機制。政府可以釋出一定的公共資源，將自己需要干但干不了，或是干得了但成本高的事委托給合作組織和龍頭企業(yè)，通過這些市場中介組織的作用實現(xiàn)政府的目標。