第一篇：陳光中、馬懷德、秦前紅論“監(jiān)察體制改革”

陳光中、馬懷德、秦前紅論“監(jiān)察體制改革”

陳光中：關于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法

2016年12月25日，全國人大常委會作出《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（下文簡稱《試點決定》），標志著我國監(jiān)察體制改革的正式啟動。此次改革是反腐敗體制的重大改革，也是政治體制的重大改革。改革既創(chuàng)造性地傳承了我國古代監(jiān)察制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，又借鑒了海外反腐敗的有益經驗。一、新監(jiān)察體制的重要特點

（一）監(jiān)察委員會的高位階

新成立的監(jiān)察委員會與政府、法院、檢察院并列，都由人大產生，向人大負責，受人大監(jiān)督。也就是說，在國家機構體系中，將形成在全國人民代表大會統(tǒng)攝下的 “一府一委兩院”的格局。我認為，從統(tǒng)一人大監(jiān)督方式角度出發(fā)，監(jiān)察委員會應當和“一府兩院”一樣向人大作工作報告。當然，鑒于監(jiān)察委員會實行以垂直領導為主的統(tǒng)一集中的領導體制，可以考慮只在全國和省一級實行工作報告制度。這個問題有待在試點階段作進一步探討。

（二）監(jiān)察體制的全覆蓋、無死角

過去黨的紀檢機關只能對黨員實行監(jiān)督，行政監(jiān)察機關只能對行政機關的公職人員實行監(jiān)督。而依據《試點決定》規(guī)定，監(jiān)察委員會對所有行使公權力的公職人員實施全覆蓋的監(jiān)察。

（三）反腐敗力量一體化

改革以前，紀委監(jiān)察和檢察機關反腐敗偵查形成二元分立的格局?，F(xiàn)在通過創(chuàng)建監(jiān)察委員會，將檢察機關的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局及其行使的偵查職權和職務犯罪預防局及其職能轉隸至監(jiān)察委員會，由其統(tǒng)一行使反腐敗職權，將反腐敗力量“擰成一股繩”。

（四）高度的集中統(tǒng)一

反腐敗事業(yè)要堅持黨的領導，監(jiān)察委員會不僅歸紀委領導，同時兩者合署辦公。在條塊關系方面，紀委和監(jiān)察委員會都將采用以垂直領導為主的領導體制。

二、監(jiān)察委員會職權運作的若干問題

（一）監(jiān)察委員會和人民檢察院的關系問題

隨著檢察機關的三大局及其職權并入監(jiān)察委員會以后，檢察機關的份量似乎有所下降。但是人民檢察院作為由憲法賦予的法律監(jiān)督機關的地位不應有所改變。在刑事訴訟中，監(jiān)察委員會和檢察機關的關系屬于分工負責、互相配合、互相制約的關系。雖然紀委作為黨的反腐敗領導機構，對反腐敗工作擁有組織協(xié)調的職權，但是不得因此違規(guī)干預檢察院和法院依法獨立行使職權。最新出臺的《紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》第42條明確規(guī)定：“案件移送司法機關后，執(zhí)紀審查部門應當跟蹤了解處置情況，發(fā)現(xiàn)問題及時報告，不得違規(guī)過問，干預處置工作?！本蜋z察工作而言，對于監(jiān)察委員會移送起訴的案件，檢察機關仍享有獨立的審查和提起公訴的權力。

（二）監(jiān)察委員會調查活動的性質問題

《試點決定》規(guī)定監(jiān)察委員會有“監(jiān)督、調查、處置”三項職權。這里的調查，我認為應當包含兩大部分：一是針對違反黨紀和行政法規(guī)的一般調查；二是針對職務犯罪的特殊調查，相當于原來的職務犯罪的刑事偵查。隨著檢察機關偵查部門及其職權的轉隸，目前將上述兩大部分統(tǒng)稱為調查。但由于針對職務犯罪的調查（實為刑事偵查）程序特點鮮明，不僅要受到即將制定的《國家監(jiān)察法》的規(guī)范，而且需要接受《刑事訴訟法》的規(guī)范。因此我個人認為在試點過程以及正式修法時，不應將一般調查和特殊調查完全混同，而應當予以必要的區(qū)分，并使一般調查和特殊調查先后合理銜接，這樣比較妥當。監(jiān)察委員會對于涉嫌犯罪的調查同公安機關的偵查在性質上應該是一樣的。

（三）是否允許辯護律介入的問題

由于特殊調查相當于刑事偵查，《試點決定》授權監(jiān)察委員會的12項權力，除了談話外，基本與《刑事訴訟法》的偵查措施相對應（留置需要作單獨討論），這就涉及是否允許辯護律師介入的問題。該問題直接關系到程序公正和人權保障。參考香港地區(qū)的反腐敗經驗，《廉政公署（被扣留者的處理）令》第4條明確規(guī)定了廉政公署調查過程中的律師參與。規(guī)定“被扣留者須獲給予合理機會，以便與法律顧問通訊，并在一名廉署人員在場但聽不見的情況下與其法律顧問商議，除非此項通訊或商議對有關的涉嫌罪行的調查或執(zhí)法會構成不合理的阻礙或延遲”。同時，第17條規(guī)定廉政公署在辦案場所須張貼中文及英文告示告知被調查人前述權利。我注意到《試點決定》暫時調整或者暫時停止適用的法律規(guī)定不包括《刑事訴訟法》“辯護和代理”一章，那就意味著在監(jiān)察體制改革中這章規(guī)定依然有效。因此，既然調查活動包含了偵查，并且在程序上與檢察院審查起訴階段相銜接，那么就應當允許辯護律師介入，不能讓腐敗犯罪案件的調查(偵查)成為例外?！缎淌略V訟法》規(guī)定涉嫌國家安全犯罪和恐怖活動犯罪的犯罪嫌疑人在偵查階段有權聘請律師，難道貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪比前面兩個罪還嚴重、還特殊嗎？

（四）妥善處理“雙規(guī)”的問題

“雙規(guī)”作為黨內調查手段，它的產生和適用有特定歷史條件和反腐敗需要。但從全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家的時代背景來審視，“雙規(guī)”存在著合法性缺陷。首先，《立法法》第8條規(guī)定：“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律?！薄稒z查工作條例》作為黨內規(guī)章不能作出限制人身自由的規(guī)定。其次，“雙規(guī)”實際上是和《行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定的“兩指”結合實施的。但《行政監(jiān)察法》第20條明確規(guī)定“兩指”的實施“不得對其實行拘禁或者變相拘禁”，“雙規(guī)”的實際操作通常對被調查人實行近似拘禁長達3個月之久，這與《行政監(jiān)察法》的規(guī)定顯然相沖突。因此我認為此次監(jiān)察體制改革應當順勢而為，將“雙規(guī)”法治化，將黨內“雙規(guī)”改為監(jiān)察強制措施，使其更加符合法治的要求。至于如何將“雙規(guī)”法治化，是使用“留置”來代替，還是將其與刑事訴訟法規(guī)定的強制措施結合起來，尚需要作進一步研究。

三、改革涉及的憲法和法律修改問題

創(chuàng)建監(jiān)察委員會是涉及國家機構的重大政治體制，需要啟動系統(tǒng)的修法工程。首先，需修改《憲法》。監(jiān)察委員會是一個新的國家機構，在國家機構體系中與政府、法院、檢察院處于并列地位，就必須作專節(jié)規(guī)定。另外，《憲法》第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！庇捎诒O(jiān)察委員會具備刑事調查職能，應該也加入該條之中。其次，需制定《國家監(jiān)察法》。我認為《國家監(jiān)察法》非常重要，應該屬于《憲法》之下的基本法律，需要提交全國人大審議通過。再次，需修改《刑事訴訟法》。我作為刑事訴訟法學的一名理論工作者，非常關心這個問題。最后，《試點決定》已經提及的《人民檢察院組織法》、《檢察官法》和《人民政府組織法》等法律也要作出修改。監(jiān)察體制改革關系重大，相關修法要蹄疾步穩(wěn)，需要待試點成熟，才能啟動修改。并且，我認為從科學立法、民主立法角度出發(fā)，修改法律要聽取各方面的意見，包括聽取專家學者的意見，和通過向全社會公開草案聽取全國人民的意見。上述建議旨在推進監(jiān)察體制改革為反腐敗服務、為國家的長治久安服務，促進反腐敗事業(yè)健康發(fā)展，實現(xiàn)在法治框架下有力反腐、依法反腐。

馬懷德：《國家監(jiān)察法》的立法思路與重點

在國家監(jiān)察體制改革過程中，應當將修改《行政監(jiān)察法》，制定《國家監(jiān)察法》列入立法議程，以法律的形式將國家監(jiān)察體制改革的成果固定下來，保證制度運作的穩(wěn)定性和長效性。

一、制定《國家監(jiān)察法》的必要性

國家監(jiān)察體制的改革是事關全局的重大政治改革，是監(jiān)察制度的頂層設計，必須在法治的框架內進行，以法律的形式鞏固改革成果，以制度化的約束構建穩(wěn)固的體制，防止以改革和創(chuàng)新思維取代法治思維。國家監(jiān)察體制改革對原本分散在諸多機構中的監(jiān)察權進行了整合，創(chuàng)設了新的國家機關，引起了既有法律體系的大幅度變革，有必要通過制定統(tǒng)一的《國家監(jiān)察法》來重塑國家機關之間的新權力結構。制定《國家監(jiān)察法》是彌補現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的必然要求，是實現(xiàn)反腐制度化、法治化的客觀需要，也是全面推進依法治國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

二、《國家監(jiān)察法》的立法思路

（一）以建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體制為核心目標 目前，我國法治監(jiān)督和反腐職能分布在多個機關中，多頭負責，資源分散，難以形成高效的反腐力量；部分機構如國家預防腐敗部門權威性不夠，對其他國家機關的制約不足，導致監(jiān)督效率不高，預防效果不彰。制定《國家監(jiān)察法》，應當將建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系作為立法的核心目標，對監(jiān)察權力進行重新定位。監(jiān)察委員會在保留原有行政監(jiān)察和預防腐敗職能的情況下，還應當整合承接反貪、反瀆和預防職務犯罪的職能，構建集中行使監(jiān)督權、調查權、處置權的反腐敗國家機構，以機構的權威性保證監(jiān)督的高效性。

（二）堅持有權必有責，用權受監(jiān)督的理念

制定《國家監(jiān)察法》，可考慮以專章或者專節(jié)的方式，對監(jiān)察對象進行專門規(guī)定，拓寬監(jiān)察范圍，覆蓋到所有行使公權力的公職人員。同時，要運用多種手段加強對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督和制約。通過制定《國家監(jiān)察法》，明確監(jiān)察委員會的職責、權限、運轉程序、具體措施，按照法定職責必須為、法無授權不可為的理念規(guī)范監(jiān)察委員會職能。

（三）遵循頂層設計與試點經驗相結合的思路 國家監(jiān)察體制改革的過程中，尚存在一些問題需要通過實踐探索尋找答案，如監(jiān)察委員會以何種形式對人大負責，接受人大監(jiān)督更為適宜；監(jiān)察委員會與司法機關如何進行銜接等。首批試點選擇的三省市各具代表性和典型性，在監(jiān)察體制改革中有可能進行不同面向、不同重點的實踐，應給予充分重視。國家監(jiān)察體制改革在堅持頂層設計的同時，要及時總結試點中發(fā)現(xiàn)的問題，將成功經驗吸收到《國家監(jiān)察法》當中。

（四）重視域外有益經驗與我國實際國情的有機結合 世界各地的監(jiān)察機構在反腐敗、促進良好行政等多個方面發(fā)揮了積極作用，其中的有益經驗可以為我國所借鑒。當然，因國家體制不同，各國監(jiān)察制度的具體架構和立法形式有所不同，運行狀況和實踐樣貌也有所差異。借鑒國外經驗的同時也要注意我國的實際國情。我國監(jiān)察制度起于周朝，興于秦漢，延續(xù)數千年，近代孫中山先生所主張的獨立于立法權、行政權、司法權、考試權之外的監(jiān)察權相關理論同樣對監(jiān)察體制的改革具有啟發(fā)意義。制定《國家監(jiān)察法》需要處理好域外經驗與我國實際國情的有機結合，充分借鑒古今中外的有益經驗，在把握時代發(fā)展趨勢的基礎上與時俱進，不斷創(chuàng)新。

（五）處理好《國家監(jiān)察法》與憲法和其他法律的關系 進行國家監(jiān)察體制改革是否需要修改《憲法》依然存在爭議。從近期看，在不修改《憲法》的情況下設立國家監(jiān)察委員會亦是可行的。但從長遠來看，仍有必要修改《憲法》，以保證國家監(jiān)察體制改革的合憲性。目前的改革方案顯示了監(jiān)察體制的改革方向是“一府一委兩院”的權力格局，這已經變更了我國國家機關的基本架構；同時，監(jiān)察委員會整合了分散在多個系統(tǒng)中的監(jiān)察力量，在實質上提高了監(jiān)察機關的憲法地位，必須通過修憲予以確認；此外，監(jiān)察委員會在辦理貪污、瀆職案件等職務犯罪案件的過程中行使一定的監(jiān)督、調查、處置職能，需要與《憲法》第一百三十五條的規(guī)定相銜接。

三、《國家監(jiān)察法》的立法重點

（一）明確監(jiān)察委員會的法律定位與權力運作機制 制定《國家監(jiān)察法》，應當將明確監(jiān)察機關的法律定位與運作機制作為立法的首要任務。監(jiān)察委員會并非政府職能部門，也非司法機關，而是行使國家監(jiān)察職能的專責機關。在國家機關序列中，監(jiān)察委員會應當處于與一級政府和司法機關平行的地位，即在人大之下形成“一府一委兩院”的權力格局。監(jiān)察委員會應當由同級人大產生，對本級人大及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責。

（二）實現(xiàn)監(jiān)察對象全覆蓋

在新的國家監(jiān)察制度下，監(jiān)察委員會對所有行使公權力的公職人員實施監(jiān)察?！靶惺构珯嗔Φ墓毴藛T”包括但不局限于《刑法》中的“國家工作人員”和《公務員法》中的“公務員”。具體而言，至少包括以下九類人員：中國共產黨各級機關工作人員；各級人民政府工作人員；各級司法機關工作人員；各級人大機關工作人員；各級政協(xié)機關工作人員；民主黨派各級機關工作人員；法律法規(guī)授權組織內行使國家公權力的國家工作人員；科教文衛(wèi)體等事業(yè)單位的工作人員；國有企業(yè)管理人員。

（三）完善監(jiān)察手段和監(jiān)察程序 1.增添預防性措施

制定《國家監(jiān)察法》，應當實現(xiàn)關口前移，加強對權力日常運行過程的監(jiān)督，在重大項目招投標、政府采購等腐敗易發(fā)、頻發(fā)的重點工作環(huán)節(jié)，嘗試引入新的監(jiān)督方式，如現(xiàn)場監(jiān)督等；可嘗試實施監(jiān)察對象的個人重大事項報告制度，要求監(jiān)察對象對其財產收入、配偶子女及其他直系親屬可能發(fā)生利益沖突的情況進行申報。

2.賦予監(jiān)察機關采取必要強制措施的權力

制定《國家監(jiān)察法》，應當考慮賦予監(jiān)察機關包括采取強制措施在內的監(jiān)察手段。國家監(jiān)察委員會除采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施外，還可以進入相關場所或駐地，要求監(jiān)察對象提供其資產、收入及支出的詳細資料，處置違法財產，扣留身份證件，劃撥等措施，以便充分發(fā)揮監(jiān)察和反腐敗職能。

3.以“留置措施”代替“雙規(guī)”“雙指”

“雙規(guī)”“雙指”作為我國紀檢監(jiān)察機關查辦案件時采取的一種特殊調查手段和組織措施，在發(fā)揮一定反腐作用的同時，也存在著諸多問題。具體而言，“雙規(guī)”“雙指”在依據上有欠缺，缺乏嚴格的實體和程序規(guī)范，在實踐中，易超出黨內范圍而適用于非黨員，使公眾混淆黨紀和國法的界限、黨的紀律措施和刑事偵查措施的界限。制定《國家監(jiān)察法》，可通過設置法定的“留置”措施來代替“雙規(guī)”“雙指”等措施。監(jiān)察委員會的留置措施以不超過三個月為宜。從程序上講，對調查對象采取留置措施應當經監(jiān)察委員會集體討論決定。同時，《國家監(jiān)察法》也可以要求監(jiān)察委員會采取留置措施時必須全程錄音錄像，收集保存證據，接受監(jiān)督。

（四）強化對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約

首先，從“權力監(jiān)督權力”的角度出發(fā)，監(jiān)察委員會要接受人大監(jiān)督。其次，監(jiān)察委員會要接受司法監(jiān)督。監(jiān)察委員會調查終結后移交給檢察院的案件，如果檢察院認為不構成犯罪，有權撤銷案件或者不予批捕。同時，檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，對監(jiān)察委員會做出的決定或者采取的措施有權實施法律監(jiān)督。再次，國家監(jiān)察委員會要進行自我監(jiān)督。此外，從“權利監(jiān)督權力”的角度出發(fā)，監(jiān)察委員會要接受社會和民眾的監(jiān)督，應當引導和借助公眾逐漸覺醒的權利意識和監(jiān)督熱情，充分發(fā)揮互聯(lián)網時代新媒體的特點，開通互聯(lián)網舉報、投訴等平臺，將社會監(jiān)督、民眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督作為監(jiān)督監(jiān)察委員會的有效方式。最后，監(jiān)察委員會要接受黨的監(jiān)督。在具體監(jiān)督機制上，可以成立各級監(jiān)察委員會的投訴委員會，接受對監(jiān)察委員會工作人員的投訴。

（五）明晰監(jiān)察委員會與司法機關的銜接機制

從權力屬性上看，監(jiān)察委員會享有調查權，這一調查權與檢察院的偵查權有所差異，不能完全取代檢察院的偵查權。為保證調查權的順利行使，應當賦予監(jiān)察委員會調取資料、證據，勘驗、鑒定，查封、扣押，進入場所、駐地等等權力，但檢察院的特殊自偵權如技術偵查權等仍應保留。在機構轉隸過程中，一部分檢察技術部門、信息部門應當保留在檢察系統(tǒng)，以保證自偵權的順利實施。當監(jiān)察委員會結束調查，認為被調查對象確實涉及刑事犯罪時，應當將案件移送司法機關，由司法機關行使批捕和公訴權。監(jiān)察委員會無權做出不批捕、不予起訴、免于刑事處罰等決定。在這一過程中，檢察院作為法律監(jiān)督機關，有權對監(jiān)察委員會的調查進行監(jiān)督，認為現(xiàn)有證據無法證明被監(jiān)察對象涉嫌犯罪的，可以撤銷案件，或將案件退回監(jiān)察委員會，或要求監(jiān)察委員會補充調查。轉隸后的檢察院可以成立統(tǒng)一的反職務犯罪部門，在繼續(xù)行使保留權限的同時，與監(jiān)察委員會進行辦案銜接，負責審查監(jiān)察委員會調查移送的案件，協(xié)調對接刑事訴訟程序。

秦前紅：監(jiān)察體制改革的邏輯與方法

監(jiān)察體制改革關乎的乃是國家憲制結構的重大政治改革，為確保改革本身的合法性和可期性，有必要框定監(jiān)察體制改革所應當遵循的基本原則，并以此原則為指引來探求改革的路徑與方法。

一、監(jiān)察體制改革應遵循的原則

若欲使監(jiān)察體制改革具有充分的正當性和科學性，改革勢必以一定的原則作為指引。監(jiān)察體制改革應遵循的原則主要有：

（一）先“變法”后“變革”的邏輯

監(jiān)察體制改革需要遵循先“變法”后“變革”的邏輯，改革所涉及的法律法規(guī)“立改廢”及試點工作所需法律授權問題，都需要改革者與立法者主動銜接，相向而行、同步推進。故而需要適時啟動相關法律的“立改廢”工作，實現(xiàn)立法與改革的銜接。

（二）人民代表大會制度的根本遵循

作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度為此次監(jiān)察體制改革確立了根本遵循，亦即改革的內容不得與人大制度的核心內涵有所抵觸與違背。具體而言，我國人民代表大會制度的主要內容是人大的產生、組織、職權的制度，以及人大與其他國家機關互相關系的制度。其中與監(jiān)察體制改革關系較甚的內容有二：一是人大與監(jiān)察委員會的關系。按照當前的《試點方案》，監(jiān)察委員會由同級人大產生，因此監(jiān)察委員會向人大負責，受人大監(jiān)督便是自然而言之事。如此一來，便需要在研究改革措施和推行改革實踐時，具體厘清監(jiān)察委員會如何由人大產生，監(jiān)察委員會如何向人大負責，人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的方式等內容。二是監(jiān)察委員會與其他國家機關的關系。在當前的改革思路之下，監(jiān)察委員會將與現(xiàn)有的“一府兩院”形成并列平行的關系，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，其無疑可對“一府兩院”施以監(jiān)察和監(jiān)督。但是，我國《憲法》第126條和131條明確規(guī)定了法院與檢察院依法獨立行使審判權與檢察權。因此，監(jiān)察委員會對法院和檢察院實施監(jiān)督時，尚須恪守“審判權與檢察權獨立行使”這一憲法原則。

（三）機構與職能整合的改革思路

監(jiān)察體制改革的思路在于實現(xiàn)既有機構與職能的整合。具體來說，在機構整合層面，其意在于新機構的設立與舊機構的撤銷。其中所謂的新機構即為專門行使監(jiān)察權的監(jiān)察委員會，舊機構則為此前行使監(jiān)察監(jiān)督性質職權的機構，根據當前的改革方案，這些機構主要有行政機關內部的監(jiān)察等部門、檢察機關內部的反貪等部門。與機構整合相伴隨的自然是職能的整合，即將被撤銷的舊機構之職權統(tǒng)一整合至新設立的監(jiān)察委員會，由其行使這些職權。此外，為了監(jiān)察委員會能夠更好地行使監(jiān)察權，可能還需要賦予其現(xiàn)有職權類屬以外的新權力類型。此外，由于反貪污賄賂與反瀆職侵權職能從檢察院“剝離”，加之檢察院法律監(jiān)督職能本身所面臨的諸多質疑，如此一來，隨著監(jiān)察委員會的設立，及其國家監(jiān)察機關地位的確立，檢察院之“國家的法律監(jiān)督機關”之憲法地位是否應作出變更亦是殊值探討的話題。

（四）監(jiān)察權獨立行使的改革理念

我國現(xiàn)行監(jiān)察體制存在的主要問題之一即為監(jiān)察機關的獨立性保障不足。因為現(xiàn)行的監(jiān)察其實只是行政機關內部的一種自律性監(jiān)督，或言之為“同體監(jiān)督”，監(jiān)督者在某種意義上又是被監(jiān)督者。為了構建相對獨立的監(jiān)察監(jiān)督制度，監(jiān)察體制改革所為之的便是將監(jiān)察權從行政權與檢察權當中“剝離”出來，從而形塑出與行政權、審判權、檢察權平行并列的監(jiān)察權，尤其是讓監(jiān)察權獨立于行政權之外。

二、監(jiān)察體制改革的路徑與方法

（一）監(jiān)察體制改革與法律的“立改廢”

首先，國家監(jiān)察體制改革的實質在于國家監(jiān)督權的重新配置，如此一來，作為根本法的憲法便需要“出場”以發(fā)揮其功能，進而實現(xiàn)對改革進程與結果的指引和規(guī)范。在改革的進程中，作為根本法的憲法亦須進行相應的修改，以此為機構的整合與權力的再配置創(chuàng)造相應的憲法空間與制度可能。同時，為這一改革提供充分的正當性基礎。其次，憲法在為監(jiān)察體制改革作出修改之后，仍然有諸多微觀細節(jié)的問題有待其他法律繼續(xù)相應的“立改廢”，以適應改革的需要。具體來說，法律法規(guī)“立改廢”的內容主要有：一是修改《人民檢察院組織法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《刑事訴訟法》、《行政監(jiān)察法》等。二是制定《國家監(jiān)察法》、《監(jiān)察委員會組織法》。

（二）監(jiān)察委員會與其他國家機關的關系

將監(jiān)察委員會置于人民代表大會制度之下，其與其他國家機關的關系主要表現(xiàn)有二。

其一，根據我國《憲法》第3條第1款的規(guī)定，我國的國家機構實行民主集中制的原則。依此邏輯，在監(jiān)察委員會與人大的關系上，則表現(xiàn)為監(jiān)察委員會由人大產生，對人大負責，受人大監(jiān)督。具體來說，“由人大產生”主要表現(xiàn)為人大對監(jiān)察委員會有關人員的任免。此外，監(jiān)察委員會還應當接受人大及其常委會的監(jiān)督，向人大及其常委會作工作報告，并接受其詢問、質詢等。與此同時，在處理人大與監(jiān)察委員會關系之時，還將面臨“監(jiān)察全覆蓋”與“監(jiān)察委員會受人大監(jiān)督”的問題。由《試點方案》、《改革決定》以及既已開展的試點工作可知，監(jiān)察體制改革所欲實現(xiàn)的目標乃是“實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。對此可理解為將各級人大及其常委會的公職人員納入監(jiān)察的對象。然而，鑒于民主集中制及人大與監(jiān)察委員會的關系，監(jiān)察委員會當接受人大及其常委會的監(jiān)督。如何解決此一邏輯上的“悖論”無疑是改革面臨的難題之一。通常來說，代議機構的自律與自治是代議政治的基本原則，國會議事自治之目的在于確保國會行使職權的自主性與獨立性，使免于受其他國家機關之干預。

其二，在監(jiān)察委員會與政府、法院、檢察院等的關系上，則表現(xiàn)為監(jiān)察委員會在法律規(guī)定的范圍內有權對“一府兩院”實施監(jiān)督，但法院與檢察院依法獨立行使審判權與檢察權，不應受到監(jiān)察委員會的干涉。

（三）監(jiān)察委員會的組織結構與職權

與以上討論的監(jiān)察委員會與其他國家機關間的關系不同，監(jiān)察委員會的組織結構指的是監(jiān)察機關相互間的關系，尤其是上下級監(jiān)察機關之間的關系。誠如上述，監(jiān)察體制改革應以人大制度為根本遵循，且須彰顯監(jiān)察權的獨立性原則。在此原則的意旨之下，便需要在監(jiān)察委員會的組織結構中實行所謂的“雙重領導”體制，即監(jiān)察委員會既要對同級人大負責，還要對上級監(jiān)察委員會負責。這種“雙重領導”體制具體如何實現(xiàn)，可參照人民檢察院的組織機構，作如下制度設計：一是省級監(jiān)察委員會主任的任免由同級人大決定，但需經全國人大常委會的批準；二是省級以下各級監(jiān)察委員會主任的任免由同級人大決定，但需報上級監(jiān)察委員會主任提請該級人大常委會批準；三是中央監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作；四是中央監(jiān)察委員會對全國人大及其常委會負責，地方各級監(jiān)察委員會對產生它的國家權力機關和上級監(jiān)察委員會負責。

監(jiān)察委員會具體應行使哪些職權，仍然存在較多的爭論。在當前改革試點工作中，改革者的想法是監(jiān)察委員會履行監(jiān)督，調查、處置職責，包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等具體措施，同時實行黨的紀委與監(jiān)察委員會合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職能。由此可見，監(jiān)察委員會監(jiān)察權之具體權能并非單一的刑事偵查權或行政監(jiān)察權所能涵蓋。此外，不宜將拘留、逮捕等偵查性質的權能歸入監(jiān)察權當中。因為由檢察院轉隸至監(jiān)察委員會的職權乃是“查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪”，而不包括審查逮捕、偵查監(jiān)督等職能。但監(jiān)察委員會可向檢察院提請批準逮捕，檢察院偵查監(jiān)督機構審查決定是否批捕，且批捕后應由公安機關執(zhí)行。如此一來，可在檢察院與監(jiān)察委員會之間形成一定的制約機制，且符合憲法關于公民人身自由權的規(guī)定。

（四）合署辦公與黨紀國法銜接問題

在監(jiān)察體制改革當中，雖然監(jiān)察委員會與紀委合署辦公，但在各自的職權行使上應是“涇渭分明”的，黨要管黨內紀律的問題，法律范圍內的問題應該由國家和政府管。這符合《中國共產黨黨章》對紀委任務的規(guī)定，也符合監(jiān)察體制改革對監(jiān)察委員會憲法地位的安排。

合署辦公后的紀委與監(jiān)察委員會機構與職能的整合，其實質乃是黨內法規(guī)與國家法律間的協(xié)調銜接問題。監(jiān)察委員會作為國家機關，紀委作為執(zhí)政黨內部的紀律檢查機關，二者所執(zhí)行的分別是國家法律和黨內法規(guī)。同時，國家法律與黨內法規(guī)基于發(fā)生機理和性屬的不同而有諸多差異，但若欲使紀委與監(jiān)察委員會在合署辦公的模式下實現(xiàn)兩種監(jiān)督形式的有效銜接，那么，在組織建設、作風和反腐倡廉制度建設等方面的黨內法規(guī)便需要與國家相應領域的法律法規(guī)相協(xié)調。

（五）監(jiān)察權行使的監(jiān)督與制約問題

隨著監(jiān)察體制改革的推進，監(jiān)察委員會將享有較之此前行政監(jiān)察機關更大的監(jiān)督權，故而監(jiān)察委員會亦將面臨權力膨脹與濫用的質疑。有鑒于此，對監(jiān)察委員會施以相當的監(jiān)督與制約自屬必要，《試點方案》亦明確提出：“強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”。

具體而言，可通過如下方式實現(xiàn)對監(jiān)察權的監(jiān)督與制約：其一，強化人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。監(jiān)察委員會由人大產生，自然須接受人大的監(jiān)督。但當前的人大監(jiān)督工作還是一個薄弱環(huán)節(jié)，為此，無疑需要改善人大監(jiān)督不力的現(xiàn)狀。其二，其他國家機關對監(jiān)察委員會的職權行使行為施以必要的制衡。這主要體現(xiàn)在檢察機關通過偵查監(jiān)督權、逮捕批準權等對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督，當然還包括法院通過“非法證據排除規(guī)則”等庭審制度設計實施的間接監(jiān)督。其三，借由規(guī)則以規(guī)范監(jiān)察委員會的職權行使行為，因為程序的設定無疑可以框約監(jiān)察權的行使。當前正在制定的《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》無疑是在這方面的努力。其四，建立監(jiān)察權行使不當，侵犯公民權利的救濟機制，既有監(jiān)察機構內部的救濟，即上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員會的糾錯；亦有監(jiān)察機構外部的救濟，如監(jiān)察權的行使應當接受司法審查等。其五，引入必要的外部監(jiān)督機制。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設初衷即在于消解社會對檢察院辦理職務犯罪案件的疑慮，補強檢察機關職權行使的民主性，防范檢察權的濫用。隨著檢察機關相應職能的整合，同樣可將該制度作適當改進之后引入監(jiān)察委員會，進而實現(xiàn)對其的外部監(jiān)督。中國法治內參

第二篇：秦前紅：監(jiān)察法理解和適用的若干難點問題 法寶推薦

秦前紅：監(jiān)察法理解和適用的若干難點問題

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【作者】秦前紅，武漢大學法學院教授，教育部“長江學者”特聘教授?！緛碓础课浯蟠蠛Ｒ恢郏╳huqinqianhong），本文原載《人民法治·法律實施》2018年第三四期合刊?！韭暶鳌勘疚膬H限學習交流使用，如遇侵權，我們會及時刪除?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱監(jiān)察法）已于2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議上通過，從而為這項涉及全局的重大政治體制改革和已經全面展開的監(jiān)察實踐提供了重要的法律支撐。由于監(jiān)察改革是一項前所未有的重大改革，因此監(jiān)察立法的制度設計除了要總結、固化試點經驗外，其他有關制度的安排不過是沙盤推演。這種推演可能與真正的實踐嚴絲合縫，亦可能與千變萬化的監(jiān)察實踐相差萬里，故理想的立法方式是宜粗不宜細，這是一種至為重要的立法智慧，否則太過具體細化的立法安排若不合時宜，便會透支法律權威，束縛實踐的手腳。但過于原則、粗獷的立法可能因過多的空缺或留白而不能強力指引實踐，甚至造成實踐的困擾。以筆者有限的理解能力和對監(jiān)察實踐的不完全了解，筆者認為下述有關問題是亟需破解的法適用難點問題。

第一、監(jiān)察的對象除了行使國家公權力的公職人員，到底還包括那些人員？按照對監(jiān)察法的整全解釋，筆者認為從理論的邏輯而言，每個中國公民甚至外國人都可能成為監(jiān)察對象。其理據在于：1）、監(jiān)察法第15條已明確規(guī)定是“對下列公職人員和有關人員進行監(jiān)察”。既然該法條將公職人員與其他人員并列，那么立法原意的上“其他人員”就不是公職人員。具體言之，監(jiān)察法第十五條所規(guī)定的“國有企業(yè)管理人員”、“基層群眾自治組織中從事管理的人員”等就不是真正意義的國家公職人員。2）、監(jiān)察法第22條規(guī)定“對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關可以依照前款規(guī)定采取留置措施?！庇捎诟鱾€具體犯罪的涉案人員因具體案情不同而各有不同，因此監(jiān)察法第15條規(guī)定范圍之外的其他人均有可能成為監(jiān)察對象。3）、監(jiān)察法第34條第2款規(guī)定：“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監(jiān)察機關為主調查，其他機關予以協(xié)助?！痹撘?guī)定也拓寬了監(jiān)察的對象范圍。對此，我們必須惕然警然的是，防止因立法的不周延或者解釋的開放性，而造成監(jiān)察范圍的寬大無邊、監(jiān)察權力的毫無邊界。

需要進一步研究的是，監(jiān)察法并未直接規(guī)定共青團、工會、婦聯(lián)、法學會、律師協(xié)會等組織的相關人員是否屬于監(jiān)察對象。從法解釋的技術而言，如何根據監(jiān)察法的第15條獲得科學、合理的答案，是需要解決的一個問題。

第二，監(jiān)察機構和監(jiān)察人員的派駐或者派出中的若干法律問題。按照監(jiān)察法第12條之規(guī)定，各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規(guī)授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機構、監(jiān)察專員。監(jiān)察法第13條規(guī)定，派駐或者派出的監(jiān)察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進行調查、處置。上述法條所指派駐機構名稱如何確定，派駐或派出具體方式是什么？對派駐機構的授權方式是普遍的規(guī)則授權，還是具體的臨時授權？監(jiān)察法的有關表述都是原則性的，缺乏實操性。更進一步而論，第13條所指派駐機構、派出人員的管理權限到底是一級監(jiān)察委所擁有的12項調查處置權的全部，還是只享有部分權限。對財產比較嚴厲的調查處置措施比如查封、扣押、凍結，對人身嚴厲限制的留置措施，派駐機構、派出人員是否均不享有相關權限？派駐機構、派出人員如何既能充分履職，完成監(jiān)察法賦予之使命，又能因時制宜、因地制宜，尊重不同部門不同領域的運行規(guī)律，比如對法院、檢察院中公職人員的監(jiān)察，不妨礙法院、檢察院獨立行使職權，對大學中有關人員的監(jiān)察，不妨礙大學的辦學自由、學術研究自由，對人大有關公職人員的監(jiān)察，不動搖人民代表大會制度的重要地位等，這些都亟待在實踐中探索總結。在沒有充分把握之前，監(jiān)察機構當戒急用緩，保持權力行使的謙抑。第三，監(jiān)察機關能否監(jiān)察人大代表？對此，監(jiān)察法并沒有做出具體規(guī)定。中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室主持編寫的《中華人民共和國監(jiān)察法釋義》也僅提到可以對人民代表大會及其常務委員機關公務員可以監(jiān)察。包括：（1）縣級以上各級人民代表大會常務委員會領導人員，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席；（2）縣級以上各級人民代表大會常務委員會工作機構和辦事機構的工作人員；（3）各級人民代表大會專門委員會辦事機構的工作人員。這里也并沒有提及人大代表。按照代議機構自治的一般原理，國外或境外的監(jiān)察機構一般不把代議機構的議員納入監(jiān)察范圍，但由于中國5級人大代表絕大多數都是兼職人大代表，如果一刀切地將人大代表排除出監(jiān)察范圍，會使監(jiān)察范圍出現(xiàn)一個大的缺口。如果將人大代表完全納入，則必須理論上解釋人大代表是否具有公職人員身份，還要考量監(jiān)察人大代表可能對人大制度本身帶來的消極影響，以及如果監(jiān)察人大代表并對人大代表采取留置措施時，是否要遵循憲法、代表法對人大代表的特別人身保障程序？還要考慮一旦對人大代表執(zhí)紀、執(zhí)法監(jiān)察或者職務犯罪調查時，是否要啟動程序，剝奪人大代表的任職資格等問題。近年來，各級人大會議舉行期間，紀委部門均派出會風巡視小組，這對提高人大代表的參政議政意識，保障會議的順利進行無疑發(fā)揮了一定的作用，但另一方面，這個問題是否可由人大自身成立獨立的紀律懲戒機構、健全完善人大代表參會制度來解決？紀檢監(jiān)察部門深度介入人大會議事項，與監(jiān)察法不直接規(guī)定監(jiān)察人大代表的立法意旨似乎并不完全契合。第四，司法體制改革的一項重要制度設計，乃是設立法官紀律懲戒委員會、檢察官紀律懲戒委員會，以便按照司法規(guī)律來設計司法責任制度。當下已經展開的向法院、檢察院派駐監(jiān)察機構活動，如何與司法改革的設計保持良性協(xié)調，監(jiān)察派駐機構如何與法院、檢察院的紀律懲戒機構兼容，或者讓監(jiān)察派駐機構很好地嵌入法院、檢察院中去，是一個值得研究的重大問題。

第五、監(jiān)察法第8條規(guī)定了國家監(jiān)察委員會主任的任期限制，即“每屆任期同全國人民代表大會任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。”但監(jiān)察法第9條卻僅規(guī)定“地方各級監(jiān)察委員會每屆任期同本級人民代表大會任期相同”，并沒有規(guī)定相應的連選連任限制。這里的立法意圖是什么？需要有關權威解釋機關做出說明。實踐中還出現(xiàn)因各種原因監(jiān)委會主任任期未滿即改任他職情況，相應的原任監(jiān)察委員會的辭職程序，新任監(jiān)察委員會主任的任命程序均需要明確規(guī)定。第六、監(jiān)察法第53條規(guī)定了各級人大對監(jiān)察委員會和監(jiān)察人員的監(jiān)督方式是“各級人民代表大會的常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查；”縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。”本條所列舉的人大監(jiān)督監(jiān)察委的手段是否包括或者是排除了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》所規(guī)定的其他監(jiān)督手段，比如規(guī)范性文件備案審查、特定問題調查、撤職等，監(jiān)督法與監(jiān)察法在法適用中的具體位階關系和銜接都需要具體研究。

第七、監(jiān)察法第67條規(guī)定，監(jiān)察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法給予國家賠償。我國現(xiàn)有的國家賠償包括行政賠償和刑事司法賠償兩種形式，而監(jiān)察機關被定位為“既不是行政機關，又不是司法機關。”上述兩種國家賠償制度無法與監(jiān)察賠償兼容，這需要盡快通過法律解釋或者立法修改的方式解決上述矛盾。進而言之，是另行單獨確定“監(jiān)察賠償”，還是分別參照“刑事賠償”和“行政賠償”來處理？還有如何合理確定“監(jiān)察賠償”的賠償范圍、賠償程序？比如因紀委監(jiān)察合署辦公，同時行使職務犯罪調查、執(zhí)法、執(zhí)紀等職權，那么在執(zhí)紀過程中產生的損害，是否得將黨的紀委機關列為賠償義務機關？等等，這些問題均值得研究。

第八、監(jiān)察法沒有規(guī)定追訴時效制度，未來若監(jiān)察機關辦理的監(jiān)察案件超出了我國刑法規(guī)定的追訴時效，而監(jiān)察機關堅持向檢察機關移送起訴的，檢察機關、審判機關如何處理？這在法理上似乎沒有任何問題，但實際處理過程中會讓審判機關、檢察機關承受巨大壓力。

第九、檢察院、法院的案件管轄通常是以地域管轄為主的原則，而監(jiān)察機關的案件管轄主要按照與身份級別相適應的屬人管轄原則。這會導致邏輯上可能出現(xiàn)，具有很高等級級別的監(jiān)察機關辦理的案件，最后只是交由基層檢察院提起公訴，由基層法院來進行刑事審判。由此而產生的辦案程序銜接問題，比如檢察院退回調查，法院要求庭上質證甚至啟動非法證據排除，律師要求調取有關被告人（被調查人）有罪無罪、罪重罪輕的全部證據等等，都需要細化的制度規(guī)定。第十、監(jiān)察法第25條規(guī)定：“查封、扣押的財務、文件經查明與案件無關的，應當在查明后三日內解除查封、扣押，予以退還?！保捎诒O(jiān)察法并未明確規(guī)定監(jiān)察機關的辦案期限，因此如何使監(jiān)察機關對企業(yè)、社會組織、公民個人的財產限制保持在適當限度內，符合比例原則、正當程序原則，也需要細化的法律規(guī)定。

第十一、監(jiān)察機關是否應該擁有監(jiān)察法規(guī)制定權、法律議案提起權和合憲性審查的提請權？在我國憲制架構下，原有的中央國家機關都有廣義的立法權，即國家軍事委員會可以制定軍事法規(guī)，兩高可以出臺司法解釋，全國人大及其常委會可以制定法律，若不賦予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權，這既與國家監(jiān)察委員會的憲制地位不符，也使因監(jiān)察法本身制定的簡約帶來的具體因應性的不足無法及時解決，同時還造成將一切監(jiān)察活動納入法治化軌道的目標難以完全落地。另外，監(jiān)察法第3條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會……開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴?！北O(jiān)察機關維護憲法和法律的尊嚴的具體途徑是什么？理論上除了通過監(jiān)察活動，敦促所有國家機關、社會組織和個人遵守憲法和法律，維護憲法權威外，是否還應按照立法法的安排，給予監(jiān)察機關法律案的提起權和合憲性審查的提請權，其實是制度設計的應然之意。

第十二、正在審議中的刑事訴訟法修改草案將司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民民主權利、損害司法公正的犯罪的偵查權重新賦予檢察院。從此兩種不同的職務犯罪，一種由監(jiān)察委調查，不是刑訴法調整，律師不得介入，一種由檢察院偵查，由刑事訴訟法調整，律師可以依法介入。這是一種富有深意的制度競賽安排。兩種不同制度進路的表現(xiàn)優(yōu)劣與否？或許關乎未來相關制度的重新整合與調適。當然，實質相似的兩種權力卻歸屬于不同的名義之下，個中法理如何圓融，其實值得研究。更為值得關注的，乃是各級監(jiān)察人員，若利用職權實施非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，是否應本著權力制約和相對均衡的原則，交由檢察院來立案偵查？ 第十三、按照監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察人員有客觀全面收集證據的義務，但并未規(guī)定監(jiān)察機關有向司法機關全面移送證據的義務。若監(jiān)察機關并未全面移送時，律師依法行使辯護權利時，可否直接向監(jiān)察機關申請調集證據，或者可否提出申請，經由法院、檢察院來調集相關證據，亦需充分研究相關的程序制度問題。

第十四、監(jiān)察法第十八條規(guī)定：“監(jiān)察機關行使監(jiān)督調查職權，有權依法向有關單位和個人了解情況，收集、調取證據?！比绾卫斫獯藯l款，關涉監(jiān)察機關的權力邊界和行使權力的程序正當性。如果此條被解讀為監(jiān)察委僅僅依憑反腐敗的主觀想象，無需個案的客觀關聯(lián)，即可隨意啟動任何調查，那任何人的權利空間不過是紙糊的籬笆遮擋而已。

本文旨在提出問題并非提出解決問題的藥方。因為上述問題有些或許本來無解，有些問題只能在實踐中進一步展開后，才能找到應對的方案。總而言之，憲法和監(jiān)察法之下的監(jiān)察機關是一個職權廣泛的強力機關，但這個機關應該有權力邊界，應該遵循正當法律程序行使職權，應該接受富有實效的、嚴密的監(jiān)督，這些都是未來監(jiān)察制度完善中的重大問題。一項全新的改革既要給予其必要的試錯空間，又要隨時勒緊法律的韁繩，以防止因制度縫隙太大而導致出現(xiàn)結構性的風險。

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第三篇：秦前紅：國家監(jiān)察委員會制度試點改革中的兩個問題

秦前紅：國家監(jiān)察委員會制度試點改革中的兩個問題

為了整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察的全面覆蓋，黨中央決定建立集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察委員會制度體系。國家監(jiān)察體制改革是國家監(jiān)察制度的頂層設計，這樣事關全局的重大政治改革勢必會牽一發(fā)而動全身，將對既有的政治體制和權力運行機制產生深刻影響[1]。作為法律監(jiān)督機關，檢察機關在監(jiān)察體制改革中所受影響尤為明顯，對這種影響進行理論分析，有利于降低改革風險，厘清各種權力的屬性與邊界，促進各個機關在監(jiān)察體制改革后的銜接與配合。而審計機關在試點改革中則出乎意料地沒有整合到國家監(jiān)察體系之中，個中原因如何，也值得從憲理上予以充分研析。

一、國家監(jiān)察制度試點改革對檢察機關之影響

（一）檢察機關的憲法定位及檢察權的權力屬性需重新厘清

國家監(jiān)察委員會的設立引起了檢察機關職能的改變和調整，現(xiàn)實中檢察權配置的動態(tài)變化實質反應了一定時期對檢察權的權力屬性及檢察機關憲法定位的認識，因而在監(jiān)察體制改革中需重新厘清檢察機關的憲法定位及檢察權的權力屬性。長久以來，圍繞這一命題理論界及實務界展開過廣泛討論?；凇皺z察一體”的權力行使方式，偵查權與公訴權行使之主動性，一種觀點將檢察權定性為行政權；而基于檢察機關廣泛參與司法活動、檢察官自身的獨立性與中立性，一種觀點將檢察權定性為司法權。上述兩種觀點均無法支持現(xiàn)實中檢察機關不同性質監(jiān)督手段的多元性，亦無法從理論層面解釋檢察權自身屬性的多重特征。理論界通過規(guī)范分析的方法，以《憲法》第一百二十九條規(guī)定為依據，將檢察權區(qū)別于行政權與司法權、單獨定性為法律監(jiān)督權的觀點，后來逐漸成為主流。這一觀點從檢察院法律監(jiān)督機關的憲法定位出發(fā)，強調檢察機關公訴、偵查、偵查監(jiān)督、審判及執(zhí)行監(jiān)督所有職能都應該統(tǒng)一到法律監(jiān)督權的屬性中來。以檢察院法律監(jiān)督權主體唯一性、手段專門性、對象特定性的特征，區(qū)分其與人大監(jiān)督、黨內監(jiān)督、社會監(jiān)督等其他監(jiān)督權，并將其他監(jiān)督方式定義為“監(jiān)督法律的行為”而非法律監(jiān)督權的行使。這一觀點間接適應了檢察權多重性質的特征，也符合《憲法》、《檢察院組織法》的文本意涵，然而隨著國家監(jiān)察委員會設立及其職權的逐步明晰，這一觀點同樣需要被再次反思。依據全國人大常務委員會關于國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能將整合至監(jiān)察委員會，意味著原先具有法律監(jiān)督權屬性的一部分監(jiān)督職務犯罪的職能將移轉至國家監(jiān)察委員會。這種檢察機關法律監(jiān)督職能移轉，與上述理論中檢察機關法律監(jiān)督主體唯一性、手段專門性特征不符，隨著檢察機關原先具備的法律監(jiān)督職能的分解，檢察機關是否仍為憲法上唯一的法律監(jiān)督機關同樣值得反思。此外，即使說將檢察機關職務犯罪偵查職能移轉而保留其偵查監(jiān)督職能，實現(xiàn)了偵查與偵查監(jiān)督的分離，充分體現(xiàn)了檢察權配置強調監(jiān)督屬性的趨勢。那么，未來檢察權配置中又應該如何處理公訴權與刑事訴訟監(jiān)督權之間的張力呢？

（二）國家監(jiān)察委員會調查職責的屬性及與檢察機關職能的銜接 依據全國人大常委會關于監(jiān)察體制改革試點工作的決定，檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能將整合至監(jiān)察委員會。上述檢察機關反腐部門最重要的職能無疑是針對職務犯罪的偵查權，此次職能整合似乎意味著國家監(jiān)察委將承擔檢察機關職務犯罪的偵查職能，但決定所具體明示的國家監(jiān)察委員會職責中只有調查而非偵查。國家監(jiān)察委員會調查職責的屬性值得思考，它不但宏觀影響國家監(jiān)察委員會在政治體制中的性質與地位，也微觀影響著改革后檢察機關與國家監(jiān)察委會間職能的銜接。如果說國家監(jiān)察委員會調查權就是檢察機關職務犯罪的偵查權，那么國家監(jiān)察委員在監(jiān)督執(zhí)法中與檢察機關工作銜接可以直接參考當前刑事訴訟中檢察機關與公安機關之間的訴偵關系，即檢察機關對國家監(jiān)察委的調查權啟動行使立案監(jiān)督，對調查權行使全過程進行偵查監(jiān)督，對其移交起訴的案件是否符合起訴條件進行訴前監(jiān)督。如果說國家監(jiān)察委員會調查權并非是檢察機關原先職務犯罪的偵查權，那么這種調查職責的屬性究竟是什么，是類似人大制度中特定問題的調查權，還是具有紀律屬性的紀律檢查權，抑或是一種新的監(jiān)督執(zhí)法權。調查職責的不同屬性，將直接決定檢察機關是否可以參考現(xiàn)有刑事訴訟規(guī)則對其進行必要的監(jiān)督，也將影響諸如調查獲取的相關證據是否可以直接成為訴訟證據等諸多與檢察機關職能銜接的問題。

（三）人民監(jiān)督員制度體系和監(jiān)督職能面臨調試和改革 人民監(jiān)督員制度是人民群眾有序參與司法渠道、健全和完善檢察權依法獨立行使的外部監(jiān)督制約機制。黨的十八屆三中、四中全會強調加強人民監(jiān)督員制度建設，明確其監(jiān)督重點為檢察機關辦理職務犯罪的全過程。依據司法部會同最高人民檢察院出臺的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》以及最高人民檢察院出臺的《關于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》兩個文件，我們能夠清楚地看到人民監(jiān)督員制度適用范圍是檢察機關辦理直接受理立案偵查案件工作中存在的11種情形。隨著國家監(jiān)察委員會的設立，及其對檢察機關反腐敗特別是反貪機構和職務犯罪預防機構的職能的整合，以形成對檢察權運行外部監(jiān)督為初衷，且主要監(jiān)督檢察機關辦理職務犯罪的人民監(jiān)督員制度必然需要面臨調試和改革。目前來看，有三種方式可以采取且各具優(yōu)劣。1.將檢察機關中的人民監(jiān)督員制度并入國家監(jiān)察委員會，并維持現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍。這種方式意味著，將檢察機關原先負責人民監(jiān)督員工作的機構和人員一并劃入國家監(jiān)察委員會，維持人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍即針對辦理職務犯罪，只是將人民監(jiān)督員制度實踐中涉及檢察機關的部分全部調整為國家監(jiān)察委員會辦理職務犯罪的相關部門。而其他諸如人民監(jiān)督員制度的啟動、人民監(jiān)督員制度的適用范圍以及人民監(jiān)督員評議復議制度皆可遵循既有的人民監(jiān)督員制度規(guī)定，由最高國家監(jiān)察委員會通過制定相關規(guī)范性文件或者通過制定《國家監(jiān)察法》進行確定。這種方式優(yōu)點在于尊重了人民監(jiān)督員制度既有的實踐經驗，現(xiàn)實容易操作，避免制度變革帶來的不確定性，且有機會借助國家監(jiān)察委員會立法契機將人民監(jiān)督員制度通過立法加以確定。2.將檢察機關中的人民監(jiān)督員制度并入國家監(jiān)察委員會中，將其監(jiān)督范圍擴大到國家監(jiān)察委員會的所有監(jiān)督行為。不同于第一種方式，這種方法在將檢察機關原先負責人民監(jiān)督員工作的機構和人員一并劃入國家監(jiān)察委員會的同時，擴大了人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，即不僅針對國家監(jiān)察委員會辦理職務犯罪的行為進行監(jiān)督，而且擴展到對國家監(jiān)察委員會所有監(jiān)督行為進行監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會的設立整合了反腐資源，提高了反腐效率。與此同時，我們也應當看到，監(jiān)督職能如此集中的一個機構，在其職能形成和擴張過程中，自身也應當受到必要的監(jiān)督和制約。除了來自紀委的內部監(jiān)督外，人大及社會公眾的外部監(jiān)督同樣不可或缺。這種方式豐富了新形勢下人民監(jiān)督制度的內涵，有利于通過社會公眾監(jiān)督而對國家監(jiān)察委員會形成必要的權力制；缺點在于人民監(jiān)督員制度將面臨職能調整和重新設計，由此也會產生較大不確定性。3.維持檢察機關人民監(jiān)督員制度不變，將其監(jiān)督范圍調整為檢察機關除職務犯罪外的其他法律監(jiān)督活動。這種方式意味著檢察機關中原先負責人民監(jiān)督員工作的機構和人員均保持不變，而將人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍調整為檢察機關除辦理職務犯罪外的其他法律監(jiān)督活動。這種方式適應了國家監(jiān)察委員會對檢察機關反貪、反瀆職能的整合，同時也尊重了目前人民監(jiān)督員制度的實踐經驗；缺點在于與人民監(jiān)督設計初衷相違背，即針對檢察機關查辦職務犯罪案件過程中容易出現(xiàn)的問題、外部監(jiān)督環(huán)節(jié)相對薄弱的環(huán)節(jié)而設立。此外，人民監(jiān)督員制度在實踐中的成熟度以及人民監(jiān)督員自身履職能力是否能夠支持其全面進入刑事訴訟活動是值得論證和思考的。

（四）檢察機關職能機構及工作重心面臨調整和轉變 隨著國家監(jiān)察委員會的設立及其職權逐步明晰，檢察機關的職能機構及工作重心面臨調整和改變。依據全國人大常委會關于監(jiān)察體制改革試點工作的決定，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能將整合至監(jiān)察委員會。雖然上述決定只涉及職能的整合而并未具體明確如何進行機構撤并和人員轉隸，但是檢察機關中相關部門的職能和機構必將面臨調整。由于檢察機關內部各部門相互配合，除了決定明確提出的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪的部門外，與上述部門在監(jiān)督職務犯罪過程中業(yè)務銜接的其他部門同樣面臨機構調整或職能增減，包括負責查辦和預防刑事執(zhí)行過程中職務犯罪的刑事執(zhí)行檢察部門，受理和查辦涉及職務犯罪各類控告、申訴和舉報案件的控告申訴部門，以及為職務犯罪查辦提供涉及技術性問題的證據進行審查或鑒定工作的檢察技術部門。一直以來，檢察機關偵辦職務犯罪是檢察機關法律監(jiān)督工作的重點，也是檢察機關樹立其法律監(jiān)督權威性的抓手。隨著反腐職能的移轉，可預見的是檢察機關工作重心也將隨之改變，檢察機關將更多地發(fā)揮其公訴權、審判監(jiān)督權等其他法律監(jiān)督職能，從而維持其自身的職能與價值[2]。

（五）司法體制改革中的關于檢察機關的部分改革內容需要重新調適 隨著國家監(jiān)察委員會的設立及其職權逐步明晰，司法體制改革中的關于檢察機關的部分改革內容可能熔斷或需重新調試。這些改革內容主要是加強和創(chuàng)新檢察機關反腐職能建設的司改內容，因檢察機關反腐職能的移轉而需要重新調整。例如依據最高檢發(fā)布的《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》，檢察機關在司法體制改革中的重點任務有“健全反腐敗法律監(jiān)督機制，提高查辦和預防職務犯罪的法治化水平”，而這其中又涵蓋了推動反腐敗制度建設、加強查辦職務犯罪規(guī)范化建設、加強查辦和預防職務犯罪能力建設等一系列改革措施和制度創(chuàng)新。除此之外，隨著國家監(jiān)察委員會的出現(xiàn)，原先公檢法分工負責、互相配合、互相制約的權力運行機制被改變，如何實現(xiàn)上述機關與國家監(jiān)察委員會制度的銜接，將是司法體制改革不可回避的新命題，因而諸如《“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中提及的“構建新型訴偵、訴審、訴辯關系”的司改內容，勢必因為國家監(jiān)察委員會缺位而將面臨調整和改變。

二、審計職能緣何沒有整合到監(jiān)察體系之中

國家監(jiān)察體制改革的實質在于實現(xiàn)國家監(jiān)督機構與職能的整合，優(yōu)化國家監(jiān)督權的配置模式。至于如何優(yōu)化國家監(jiān)督權的配置模式，此次試點工作的方案是設立監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，并將政府行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會。中共中央辦公廳于2016年11月印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》之后，便有不少關于監(jiān)察委員會職權的探討與爭論，其中爭論的問題之一即為政府審計部門的審計職能是否有必要并入監(jiān)察委員會。我個人以為，審計職能不宜整合至監(jiān)察委員會，但需實現(xiàn)審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的有效銜接。因為審計職權的特性與監(jiān)察機關的屬性決定了審計職能不宜整合至監(jiān)察委員會，亦即審計職權的行使具有獨立性與專業(yè)性的特征，若整合至監(jiān)察機關將致使此特征遭到減損；加之監(jiān)察委員會的屬性定位乃是反腐敗機構，而審計機關的職能卻并不限于此。

（一）審計職權整合至監(jiān)察機關有礙審計獨立的實現(xiàn) 設立審計機關是現(xiàn)代公共財政制度的一種制度設置，現(xiàn)代民主國家大多設立了審計機關?，F(xiàn)代各國審計體制雖各有不同，但均以保障審計獨立為第一原則，獨立性被視為審計工作最為重要的特征。最高審計機關國際組織在《利馬宣言：審計準則指南》當中便指出最高審計機關的獨立性，認為審計機關必須獨立于被審計單位之外。這是因為審計機關通常屬于在經濟領域中履行監(jiān)督職責的機構，而監(jiān)督的有效進行勢必要求監(jiān)督者保有相對于被監(jiān)督者的獨立地位。我國《憲法》亦有“審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權”的規(guī)定，同時《審計法》更是從組織結構、經費來源、人員產生等三方面對審計獨立作了制度設計。此外，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，亦明確提出“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權”。當前的審計機關雖屬于政府部門，但其并非單純的行政審計，在某種意義上亦可認為是國家審計[3]。因為“與本級人民政府財政部門直接發(fā)生預算繳款、撥款關系的部門、單位的預算執(zhí)行情況和決算”亦屬于審計監(jiān)督的范圍，例如中央紀委、中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大常委會辦公廳等單位的預算執(zhí)行情況、決算和其他財政財務收支，便被納入國家審計署的審計范圍。如此一來，監(jiān)察機關亦應屬于審計之對象。于此層面而言，若將審計機關及其職權整合至監(jiān)察機關，將在相當程度上致使審計權的獨立行使難以實現(xiàn)；且獨立于監(jiān)察機關之外的審計權，亦將有利于制約監(jiān)督監(jiān)察權力。雖然在我國臺灣地區(qū)，其“監(jiān)察院”名義上有審計權，然而“審計部”雖隸屬于“監(jiān)察院”，但“審計部”在組織結構、人員產生、權力行使等層面皆有著較強的超然與獨立地位，且在臺灣地區(qū)“憲法”增修時也曾考慮將“審計部”轉隸至“立法院”或另外專設。當然，我國當前審計獨立的實現(xiàn)亦不乏諸多滯礙，這無疑需要在日后予以改進。

（二）審計職權整合至監(jiān)察機關有礙專業(yè)審計的達成 通常來說，國家審計是一種專職和專業(yè)監(jiān)督行為，具有很強的專業(yè)性、技術性和政策性，對審計人員的專業(yè)知識水平和實踐技能要求很高，故而審計人員必須具備與從事審計工作相適應的專業(yè)知識與業(yè)務能力。例如，我國臺灣地區(qū)“審計部組織法”第二條便將“富有會計、審計學識經驗”，“曾任?？埔陨蠈W校會計、審計課程教授十年以上”，“具有會計、審計學科之權威著作”等，規(guī)定為審計長的任職資格[4]435440。此外，在我國“八二憲法”制定過程中，便有人主張將審計機關置于全國人大之下，但負責憲法起草的彭真則指出，全國人大“主要是搞立法，搞不了審計”。與此類似，德、日等西方國家亦將審計權交由專業(yè)人士執(zhí)掌，而非有立法權的民意代表機關來掌握。于此層面而言，將審計職權交由審計機關行使，更利于其效能與作用的實現(xiàn)和發(fā)揮。與此同時，審計機關所審計的乃是國家財政收支和財務活動，而審計結論的真實與客觀，則仰仗于審計機關對財政、財務工作的熟知。在我國的實踐中，財政和財務活動大多是由行政機關所執(zhí)掌，依此邏輯，由隸屬于政府的審計部門來進行審計工作亦將有助于專業(yè)審計的達成。這也是國家審計署設置有教科文衛(wèi)審計司、資源環(huán)境審計司、交通運輸審計局、衛(wèi)生藥品審計局、廣電通訊審計局、政法審計局等諸多內設機構和派出審計局的原因。同樣地，在“八二憲法”制定過程中，有不少人主張將審計機關置于全國人大常委會之下，但考慮到審計機關需要熟悉被監(jiān)督單位，特別是熟悉它們的財政、財務開支和經濟業(yè)務活動，這是做好審計工作的基本條件，反復考慮之后還是決定將審計機關設在政府之下。在這個意義上來說，若將審計職能轉隸至監(jiān)察機關，將在相當程度上有礙于審計職權的有效開展，進而致使審計工作面臨諸多障礙和困境。

（三）審計職權的效能包括但不限于貪污腐敗的治理 國家審計是依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，由于其經濟監(jiān)督的專業(yè)優(yōu)勢，使得國家審計天然具有反腐敗治理功能。審計機關作為專門的經濟監(jiān)督機關，其通過審核檢查被審計單位的財政收支、財務收支和有關經濟活動，可以揭露出其中存在的違法亂紀、侵占資產和損失浪費等行為。從審計機關發(fā)揮的現(xiàn)實作用來看，反腐倡廉也是國家審計的主要成效之一。國家審計監(jiān)督作為一種制度性設計，幾乎覆蓋所有財政資金和政府機構，其無疑最有條件發(fā)現(xiàn)國家財富被直接侵吞或間接侵占，也最有可能發(fā)現(xiàn)和揭露大案要案線索，在國家反腐倡廉建設中發(fā)揮著重要作用。由此可見，貪污腐敗的治理乃是審計職權極為重要的效能之一。這也是人們主張將審計職能并入監(jiān)察機關的重要原因。然而，審計職權的效能包括但并不限于貪污腐敗的治理，審計機關還承擔著相當多的反腐之外的職能，例如：參與政府預算編制，進行預算編制審計；財政存量資金審計，揭示存量資金的規(guī)模、盤活存量等情況；揭示經濟社會運行中的風險隱患，維護國家經濟安全。在當前進行的國家監(jiān)察體制改革試點工作中，改革者為監(jiān)察委員會預設的性質定位為反腐敗機構。根據全國人大常委會審議通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，所欲整合至監(jiān)察委員會的職能是“人民政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能”。這些需要整合的職能有一個共同點，即其皆為專門治理貪腐、整頓吏治而設。故而將此類職能并入監(jiān)察機關這一反腐敗機構自屬必要與正當。而與之相對應的是，審計職能雖有貪腐治理的作用，但其亦不乏相當多的財政、金融等領域的效能。因此，若將審計職能整合至監(jiān)察機關，既與監(jiān)察委員會的性質定位不相符合，亦將有礙于審計機關其他效能的充分發(fā)揮。

（四）加強監(jiān)察機關與審計機關在反腐敗工作中的協(xié)作 誠如上述，主張將審計職能并入監(jiān)察機關的原因之一，即為審計是監(jiān)察的重要手段，但并不能以此證成將審計職能整合至監(jiān)察委員會具有充分的正當性與合理性。除上述理由之外，還在于權力的制約與平衡，這也是現(xiàn)代法治國家實現(xiàn)分權政制的原因。因為計、偵查、批捕等，勢必造成監(jiān)察機關“位高權重”，進而失去必要的監(jiān)督與制約。有鑒于此，將審計職權保留至審計機關，批捕職權保留至檢察機關，一則可以防止監(jiān)察權的過分膨脹，二則可借此對監(jiān)察權施以制衡。當然，鑒于審計機關是發(fā)現(xiàn)國家工作人員重大經濟違法違規(guī)問題以及貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件線索的重要部門，監(jiān)察機關在履行職責時亦將難免需要借助審計的方法。對此，可于反腐敗工作中，在監(jiān)察機關與審計機關之間建立必要的協(xié)作配合制度，以此實現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的有效銜接。其實，在國家監(jiān)察體制改革之前，作為懲治職務犯罪專門機關的檢察機關，便與審計機關建立起了一定的協(xié)作配合機制。早在1990年8月，最高人民檢察院與審計署便印發(fā)了《關于進一步加強檢察機關和審計機關工作聯(lián)系的通知》，此后，兩單位于2000年3月共同發(fā)布了《關于建立案件移送和加強工作協(xié)作配合制度的通知》，在2004年11月最高人民檢察院和審計署《關于進一步加強檢察機關與審計機關在反腐敗工作中協(xié)作配合的通知》也印發(fā)實施。隨著監(jiān)察委員會的設立，檢察機關職務犯罪懲治的職能轉隸至監(jiān)察機關，同時轉隸的還有行政監(jiān)察和預防腐敗，加之監(jiān)察機關與紀委合署辦公。因此，有必要在借鑒檢察機關與審計機關工作協(xié)作配合經驗的基礎上，建立監(jiān)察機關與審計機關在反腐敗工作中的協(xié)調機制。2014年9月印發(fā)的《國務院關于加強審計工作的意見》，亦明確提出“建立健全審計與紀檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協(xié)調機制”。簡單來說，這一協(xié)調機制主要包括工作聯(lián)系協(xié)調機構的建立、信息交流和情況通報、案件線索的移送等。參考文獻[1]秦前紅.困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察———我國監(jiān)察體系的憲制思考[J].中國法律評論，2017，（1）.[2]童之偉.對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化[J].法學評論，2017，（1）.[3]程乃勝.國家審計全覆蓋視域中的我國審計法律制度完善[J].法學評論，2016，（4）.[4]法治斌，董寶城.憲法新論[M].臺北：元照出版公司，2010.