第一篇：營改增仍存制度性缺陷 立法需兼顧公平和效率

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http://004km.cn/ 營改增仍存制度性缺陷 立法需兼顧公平和效率

12月2日上午，國務(wù)院新聞辦舉行全面推開營改增試點(diǎn)運(yùn)行情況政策吹風(fēng)會(huì)，財(cái)政部副部長史耀斌、國家稅務(wù)總局總會(huì)計(jì)師王陸進(jìn)介紹了全面推開營改增試點(diǎn)工作的進(jìn)展情況并回應(yīng)了熱點(diǎn)問題。

史耀斌表示，全面推開營改增試點(diǎn)后，相關(guān)營業(yè)稅納稅人都成為增值稅納稅人，實(shí)現(xiàn)了營業(yè)稅到增值稅的稅制轉(zhuǎn)換，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)了企業(yè)活力，在一定程度上也對(duì)沖了經(jīng)濟(jì)下行壓力。從稅制運(yùn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)情況來看，試點(diǎn)總體上取得了良好效果，達(dá)到了預(yù)期目的。

史耀斌表示，增值稅目前的稅率有四檔，分別為17%的基準(zhǔn)稅率、13%、11%和6%的稅率，根據(jù)不同的行業(yè)，選擇適用不同的增值稅稅率。同時(shí)，在征收管理等一些技術(shù)管理方面，還有一些需要完善的地方。從政策上來講，比如稅率就需要簡(jiǎn)并。

另外，史耀斌還明確提出，目前增值稅是按暫行條例和國務(wù)院批準(zhǔn)的試點(diǎn)辦法征收的。立法的工作需要與增值稅改革試點(diǎn)和改革方案有機(jī)結(jié)合，適時(shí)啟動(dòng)增值稅立法工作。

那么，營改增在試點(diǎn)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的同時(shí)，還有哪些需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善的問題?四檔稅率應(yīng)如何進(jìn)行簡(jiǎn)并?增值稅立法的時(shí)機(jī)是否成熟?還需要做哪些準(zhǔn)備工作? 問題

制度設(shè)計(jì)仍存缺陷 2012年1月1日，上海首推交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營改增試點(diǎn)，其后歷經(jīng)郵政業(yè)、電信業(yè)營改增試點(diǎn)，直至2016年5月1日，營改增在全國所有地區(qū)所有行業(yè)全面推開，營業(yè)稅最終退出歷史舞臺(tái)。從營改增實(shí)施效果來看，利大于弊，制度優(yōu)勢(shì)明顯。營改增不僅理順了貨務(wù)勞務(wù)稅制改革的思路，并且倒逼了財(cái)稅體制改革，宏觀意義上的流轉(zhuǎn)稅負(fù)也有所降低。

“但營改增所體現(xiàn)出來的制度設(shè)計(jì)缺陷也不容忽視，必須予以深刻剖析，以期對(duì)增值稅立法有所裨益?！?/p>

此次營改增制度設(shè)計(jì)及試點(diǎn)過程，受到較多的政府行政干預(yù)，缺乏社會(huì)互動(dòng)機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)行業(yè)稅負(fù)“只減不增”的改革要求，營改增制度設(shè)計(jì)決策層采取了一系列特殊性扣除政策和簡(jiǎn)易計(jì)稅方法，以保證過渡期行業(yè)稅負(fù)只減不增，卻造成嚴(yán)重的行政干預(yù)。同時(shí)，營改增制度設(shè)計(jì)缺乏社會(huì)互動(dòng)機(jī)制，缺乏充分的稅收民主參與，應(yīng)引起政府及社會(huì)各界的高度關(guān)注。

其次，此次營改增的制度設(shè)計(jì)缺陷之一是并未將金融經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的藩籬拆除。雖然金融業(yè)實(shí)行稅款抵扣制，增值稅抵扣鏈條趨于完整，體現(xiàn)了稅制的公平性，但對(duì)其下游企業(yè)客戶，即使屬于一般納稅人，僅允許抵扣接受直接收費(fèi)金融服務(wù)所支付的手續(xù)費(fèi)、傭金、管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、開戶費(fèi)、結(jié)算費(fèi)等各類費(fèi)用支出的進(jìn)項(xiàng)稅額，不允許抵扣貸款利息支出的普金網(wǎng)

http://004km.cn/ 進(jìn)項(xiàng)稅額，也不允許抵扣金融商品轉(zhuǎn)讓的進(jìn)項(xiàng)稅額(政策規(guī)定金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓金融商品時(shí)不得開具增值稅專用發(fā)票)，最終導(dǎo)致下游企業(yè)客戶無法抵扣利息支出的進(jìn)項(xiàng)稅額，造成增值稅抵扣鏈條中斷，加重了下游企業(yè)客戶的稅收負(fù)擔(dān)，無法發(fā)揮增值稅消除重復(fù)征稅的制度優(yōu)勢(shì)。

貸款利息支出不允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，意味著營改增制度設(shè)計(jì)上對(duì)金融經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)規(guī)定了不同的稅收待遇，有悖于稅收公平原則。

再次，此次營改增的制度設(shè)計(jì)存在的另一個(gè)典型缺陷是，與管理者、勞動(dòng)力等人員有關(guān)的費(fèi)用支出的進(jìn)項(xiàng)稅額不允許抵扣。這類費(fèi)用支出主要有以下三類：一是工資薪金、勞務(wù)費(fèi)用等直接人工費(fèi)用，這些費(fèi)用支出不允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，只允許作為成本或費(fèi)用在企業(yè)所得稅前列支;二是人身保險(xiǎn)費(fèi)不允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，但與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額;三是與人員相關(guān)的交通費(fèi)用不允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，但與貨物相關(guān)的運(yùn)輸費(fèi)用卻允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，管理者、勞動(dòng)力的再生產(chǎn)也需要基本生計(jì)費(fèi)用，工資薪金、勞務(wù)費(fèi)用等支出恰恰是維持生計(jì)的費(fèi)用，屬于補(bǔ)償性支出而非價(jià)值增值額，也需要抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額;交通費(fèi)用不論是人員發(fā)生的還是貨物運(yùn)輸發(fā)生的，本來都屬于轉(zhuǎn)移的價(jià)值，兩者沒有本質(zhì)差別，都應(yīng)該抵扣其進(jìn)項(xiàng)稅額。

此外，蔡昌還指出，為了防止?fàn)I改增后各行業(yè)稅負(fù)出現(xiàn)增長現(xiàn)象，營改增制度設(shè)計(jì)規(guī)定了可以選擇簡(jiǎn)易計(jì)稅方法的多種情形。建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等多個(gè)行業(yè)都允許采用簡(jiǎn)易計(jì)稅方法。

根據(jù)營改增新政要求，以下情況可以選擇簡(jiǎn)易計(jì)稅方法：一是保證平穩(wěn)過渡，防止老項(xiàng)目在“營改增”后出現(xiàn)稅負(fù)激增的現(xiàn)象，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)都允許老項(xiàng)目選擇簡(jiǎn)易計(jì)稅方法;二是對(duì)營改增后抵扣較少的業(yè)務(wù)允許選擇簡(jiǎn)易計(jì)稅方法，這一情形屬于例外事項(xiàng)，具有典型的稅收優(yōu)待性質(zhì)，譬如建筑業(yè)常見的“清包工”、“甲供工程”等業(yè)務(wù)模式，因其不會(huì)產(chǎn)生過多的進(jìn)項(xiàng)稅額而允許選擇簡(jiǎn)易計(jì)稅方法;三是差額計(jì)稅方式下的一些業(yè)務(wù)，也允許選擇簡(jiǎn)易計(jì)稅方法以有效控制其稅負(fù)，如勞務(wù)派遣、人力資源外包服務(wù)等業(yè)務(wù)。

雖然上述多種情形適用簡(jiǎn)易計(jì)稅方法都有一定的理由和條件，但是在營改增制度設(shè)計(jì)中穿插這些與一般計(jì)稅方法迥異的簡(jiǎn)易計(jì)稅方法，無形中破壞了稅制公平性。

營改增有四個(gè)方面的問題需要解決。一要妥善處理營改增過程中遺留問題。對(duì)于建筑業(yè)等部分行業(yè)增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額偏低，或者無法正常取得增值稅專用發(fā)票的情形，以及對(duì)于金融業(yè)等特定行業(yè)的稅收政策調(diào)整，需要進(jìn)一步研究變通性的措施與對(duì)策，確保全流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)公平。

二應(yīng)適當(dāng)簡(jiǎn)并增值稅稅率。除簡(jiǎn)易稅率和出口零稅率外，目前增值稅有6%、11%、13%及17%等四檔稅率。而相對(duì)過多檔次的稅率設(shè)計(jì)并不利于增值稅中性特征的發(fā)揮，也給稅收征管便利性帶來影響。

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http://004km.cn/ 三是漸進(jìn)完善增值稅抵扣制度。囿于各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素，增值稅的抵扣不可避免地存在不充分性，未來的進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣制度需要進(jìn)一步貼近真實(shí)交易情形，盡可能在符合相關(guān)規(guī)定的前提下做到“能抵則抵”，將增值稅制度的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來。

四是逐漸理順中央和地方的財(cái)稅體制問題。此次營改增改革之前，增值稅收入75%劃歸中央，稅收與稅源相背離問題尚不突出，但隨著增值稅全面擴(kuò)圍，中央分享比例下降50%，但該分享機(jī)制缺乏理論支撐，需要進(jìn)一步在理論上梳理并在制度設(shè)計(jì)上闡釋清楚。

應(yīng)該充分肯定營改增在稅務(wù)部門和社會(huì)各界的努力下取得了階段性勝利，基本實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡和改革的目標(biāo)。但是由于營改增特別是今年“四大行業(yè)”全面試點(diǎn)工作推行的相對(duì)準(zhǔn)備時(shí)間較短、涉及納稅人戶數(shù)較多、政策復(fù)雜，在全面試點(diǎn)推行的過程中也出現(xiàn)了國地稅征管基礎(chǔ)信息過渡交接不順、政策及具體征管措施解讀滯后、部分稅務(wù)干部和納稅人對(duì)政策理解不到位、執(zhí)行出現(xiàn)偏差的問題。從七個(gè)月的運(yùn)行情況來看，基本實(shí)現(xiàn)了辦稅秩序良好、征管工作順暢，但有個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)辦稅廳排隊(duì)現(xiàn)象嚴(yán)重、部分納稅人部分時(shí)間段無法完成網(wǎng)上申報(bào)等情況。

稅率

專家建議減為兩至三檔稅率

稅率是稅制設(shè)計(jì)中最為重要的要素之一，它一方面決定了該稅種籌集財(cái)政收入的能力，另一方面也直接影響納稅人的稅負(fù)水平，進(jìn)而間接影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和公平。

多檔稅率并存是我國營改增進(jìn)程中為平衡各方利益而形成的“過渡性”格局，對(duì)于減少改革阻力、順利推進(jìn)營改增是必要的。從營改增全面推開的運(yùn)行效果來看，多檔稅率加上簡(jiǎn)易征收方法和優(yōu)惠政策，基本實(shí)現(xiàn)了稅負(fù)平衡或略微下降的目標(biāo)。

多檔稅率并存會(huì)產(chǎn)生以下弊端。一是會(huì)扭曲增值稅的“稅收中性”，影響資源配置效率。增值稅是公認(rèn)的中性稅種，稅率越少，越能起到稅收中性的作用，稅率越多，選擇越多，稅收中性越難以保證。因此，增值稅如果實(shí)行統(tǒng)一稅率，意味著對(duì)所有商品、服務(wù)價(jià)格施加同樣的影響，相應(yīng)對(duì)所有商品、服務(wù)的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的影響是相同的，因此能夠?qū)Y源配置產(chǎn)生同等影響，顯示出增值稅的中性特征。

二會(huì)加大征管難度，同時(shí)給尋租提供可乘之機(jī)。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)極其復(fù)雜，各種商品和服務(wù)的差別極其細(xì)微，且不斷產(chǎn)生新的商品和服務(wù)，因此很難清晰準(zhǔn)確界定各種商品和服務(wù)適用的稅率，這帶來稅收征管的難度。

同時(shí)，納稅人傾向于選擇適用低稅率，而是否適用低稅率一方面取決于稅法的規(guī)定，也在一定程度上取決于基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)行，尤其是對(duì)特征比較“模糊”、處于高低稅率中間區(qū)的商品，給基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅法執(zhí)行帶來了空間和彈性。在這種情況下，尋租空間自然產(chǎn)生且難以避免，增大了執(zhí)法人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和腐敗概率。

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http://004km.cn/ 從理論的角度分析認(rèn)為，單一稅率最為理想。但從世界范圍觀察，實(shí)行增值稅的國家，多數(shù)選取基本稅率加優(yōu)惠稅率的基本模式，這種模式既在較大限度上保證增值稅稅率中性的要求，也兼顧了社會(huì)政策和產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向，即將與人們生活緊密相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)定為低稅率(包括零稅率)，削弱了增值稅在調(diào)節(jié)收入分配方面的累退性。

根據(jù)我國稅收制度與征管現(xiàn)狀，提出了增值稅稅率簡(jiǎn)并優(yōu)化思路。一是降低增值稅基本稅率，簡(jiǎn)并多檔稅率為不超過3檔稅率，分別適用于不同行業(yè)或不同稅目;二是歸并優(yōu)惠稅率，建議在基本稅率基礎(chǔ)上，設(shè)定2檔優(yōu)惠稅率，即非零稅率和零稅率，其中，零稅率的行業(yè)范圍應(yīng)集中于民生及涉農(nóng)商品或服務(wù)，如牛奶、食品、書籍、化肥、種子、農(nóng)機(jī)等;低稅率適用的行業(yè)包括國家扶持的產(chǎn)業(yè)、特殊部門所提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)等。

從世界主要經(jīng)濟(jì)體實(shí)行增值稅的情況看，兩檔稅率甚至一檔基礎(chǔ)稅率占主流。結(jié)合我國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅改革的整體思路，簡(jiǎn)化稅制，適當(dāng)歸并現(xiàn)行的四檔稅率和過渡期征收率勢(shì)在必行。他認(rèn)為，在適度降低稅率并保障稅收政策平穩(wěn)過渡的前提下，實(shí)行兩檔稅率比較現(xiàn)實(shí)，同時(shí)規(guī)范征收率，強(qiáng)化稅收法定原則。

王樺宇同樣提出，從國際上的增值稅稅率規(guī)則來看，稅率一般不會(huì)超過三檔，還有國家直接采取統(tǒng)一的稅率。從稅制優(yōu)化的發(fā)展潮流看，從簡(jiǎn)、從低不僅是當(dāng)下一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的自主選擇，也是未來各主要國家和地區(qū)增值稅稅率安排的總趨勢(shì)。王樺宇認(rèn)為，隨著營改增的全面推進(jìn)，17%的基本稅率目前看起來偏高，一方面是因?yàn)槎惢鶖U(kuò)大了，若稅率不調(diào)整則整體上的流轉(zhuǎn)稅負(fù)會(huì)上升;另一方面，我國增值稅稅率目標(biāo)參考值的確定也需要和國際接軌，貫徹稅負(fù)能力安排的普適性，并確保我國商品和服務(wù)貿(mào)易稅收政策的競(jìng)爭(zhēng)性。

王樺宇建議，未來增值稅的稅率基準(zhǔn)值可考慮在11%~13%之間進(jìn)行確定。當(dāng)然，增值稅稅率的調(diào)整還需要從我國的財(cái)政承受能力和總體的稅制改革方向出發(fā)，因地制宜，循序漸進(jìn)，從而設(shè)計(jì)出既符合國際通用規(guī)則又體現(xiàn)本土特色的增值稅制度。至于從時(shí)間表和路線圖的角度來談，則可在最近3~5年的時(shí)間，將增值稅的稅率從四檔調(diào)整為兩檔，也即高稅率和低稅率兩檔，兩者的選擇區(qū)間可以在11%~17%和6%~8%之間確定;在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，預(yù)估可能會(huì)在5年或更長一點(diǎn)的時(shí)間，將稅率統(tǒng)一為11%~13%左右的水平并確定最終的稅率。

立法

增值稅立法需考慮公平和效率

增值稅立法一直是理論界和實(shí)務(wù)界高度關(guān)注的熱點(diǎn)。2013年，十二屆全國人大常委會(huì)將增值稅法等

若干單行稅法、稅收征管法(修改)列入本屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目。

王樺宇表示，制定一部具有指導(dǎo)意義的增值稅法，并通過法律這種高位階的“法定”形式盡可能減少政治風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，有利于推動(dòng)財(cái)稅體制改革和法治國家建設(shè)進(jìn)程。他建議，未來增值稅立法的步驟可以同時(shí)做如下安排：一是繼續(xù)推進(jìn)營改增和稅制優(yōu)化工作，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)稅體制改革的步伐;二是加快立法研究，適時(shí)推進(jìn)立法，把改革成果和制度性安排用法律的形式固定下來，也有利于增強(qiáng)稅制的規(guī)范性、強(qiáng)制性和有效性。普金網(wǎng)

http://004km.cn/ 增值稅是我國第一大稅，其對(duì)應(yīng)的稅收收入接近稅收總收入的三分之一，影響范圍之廣、影響程度之大不容置疑。增值稅制度能否體現(xiàn)公平正義原則，在很大程度上決定著稅收制度的公平性。因此，增值稅立法必須堅(jiān)持公平正義原則，保證目的正義、程序公平和行為公正。

在增值稅法制度安排上，應(yīng)確保納稅人在相同的經(jīng)濟(jì)條件下同等待遇;在稅制設(shè)計(jì)上，應(yīng)兼顧橫向公平與縱向公平;在稅收征管上，應(yīng)堅(jiān)持普遍征收、平等課征和量能課稅的原則。增值稅立法過程中，還必須統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)上的公平性和法律上的公平性：經(jīng)濟(jì)上的公平性主要指稅收負(fù)擔(dān)帶來的經(jīng)濟(jì)后果，而法律上的公平性不僅考慮稅收負(fù)擔(dān)的合理分配，也從稅收立法、執(zhí)法、司法等角度考慮稅收公平性問題。納稅人既可以要求實(shí)體利益上的稅收公平，也可以要求程序上的稅收公平。納稅人遭受稅務(wù)執(zhí)法、司法中的不公平待遇，完全可以利用法律手段通過稅務(wù)行政復(fù)議、稅務(wù)訴訟制度得到合法權(quán)益的維護(hù)。

增值稅立法必須制定一個(gè)合理的制度框架，稅制設(shè)計(jì)不僅需要考慮稅收中性，還需要考慮公平和效率問題。借鑒我國《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》的立法經(jīng)驗(yàn)，以分稅制為主線的增值稅整體稅制框架設(shè)計(jì)可以概括為“一條主線，三項(xiàng)功能，七大板塊”。

所謂“一條主線”，是指增值稅立法以分稅制為主線，將增值稅作為分稅制體系中最重要的一個(gè)稅種大力培育，使之成為流轉(zhuǎn)稅的核心，以實(shí)現(xiàn)稅制公平導(dǎo)向。所謂“三項(xiàng)功能”，是指增值稅立法必須發(fā)揮增值稅的資源配置、收入分配和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)等三項(xiàng)功能，充分發(fā)揮增值稅對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。

所謂“七大板塊”，是指增值稅立法必須科學(xué)設(shè)計(jì)稅制要素的七大板塊———納稅人、稅率、稅基、納稅時(shí)間、納稅地點(diǎn)、特殊規(guī)定、征收管理。在稅制要素的這七大板塊中，必須特別重視“征收管理”，因?yàn)樵鲋刀愂侵醒肱c地方共享稅，必須對(duì)征稅權(quán)的劃分、發(fā)票使用與管理、稅收征管體制、中央和地方增值稅分成比例等進(jìn)行明確界定，否則就無法嚴(yán)格規(guī)范增值稅的征管工作。

此外，還需要特別關(guān)注“特殊規(guī)定”，因?yàn)樵鲋刀惙êw的征稅范圍廣泛，已經(jīng)完全取代營業(yè)稅，必須區(qū)分行業(yè)類別與業(yè)務(wù)類別設(shè)計(jì)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶厥庑远愂照?。譬如，由于金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等行業(yè)特殊，所設(shè)計(jì)的不同行業(yè)的增值稅政策必須有所不同，以體現(xiàn)政策的行業(yè)適用性和特殊性。

徐風(fēng)照表示，從1994年稅制改革以來，我國的增值稅經(jīng)歷了從生產(chǎn)型向消費(fèi)型過渡、全面推行營改增等重要過程，從當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大環(huán)境和稅制改革的整體思路來看，提升稅收立法級(jí)次、推動(dòng)依法治稅符合依法治國、提高社會(huì)治理能力建設(shè)的總體要求，現(xiàn)在的征管能力及征管信息特別是“金稅三期”建設(shè)也為增值稅立法創(chuàng)造了良好的外部條件。

推動(dòng)增值稅立法在完善稅制、實(shí)現(xiàn)稅收中性原則、體現(xiàn)降低間接稅比重、提高直接稅比重的頂層改革目標(biāo)方面還有很多準(zhǔn)備工作需要去做，一部適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、滿足最廣大納稅人根本利益的增值稅法需要社會(huì)各界的共同努力。

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徐風(fēng)照最后表示，為鞏固營改增全面試點(diǎn)的改革成果，稅務(wù)部門一是要進(jìn)一步理順政策，統(tǒng)一解讀口徑，真正實(shí)現(xiàn)“書同文，車同軌”;二是在辦稅流程特別是備案事項(xiàng)及發(fā)票審批環(huán)節(jié)做好“減法”，提升效率，提高納稅服務(wù)水平;三是積極落實(shí)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠，從納稅人的根本需求出發(fā)，在降低稅負(fù)降低成本中做好“加法”，累積“乘法”效應(yīng)，提升“營改增”后續(xù)管理水平，為增值稅立法創(chuàng)造良好條件。