第一篇：[國研專稿]構(gòu)建我國宏觀審慎管理框架的政策建議

[國研專稿]構(gòu)建我國宏觀審慎管理框架的政策建議

2011-6-7 內(nèi)容摘要：我國金融體系在本次國際金融危機(jī)中受到的影響較小，這主要得益于我國資本項(xiàng)目的不完全開放以及國內(nèi)金融管制的相對(duì)嚴(yán)格。但金融危機(jī)的爆發(fā)也給了我們深刻的啟示，即在金融混業(yè)經(jīng)營以及金融創(chuàng)新不斷加深的趨勢下，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范以及宏觀審慎與微觀審慎之間的協(xié)調(diào)對(duì)一國金融體系的穩(wěn)定至關(guān)重要。因而，本文深入分析了構(gòu)建我國宏觀審慎管理框架的必要性，并結(jié)合我國金融市場發(fā)展階段和特點(diǎn)提出了構(gòu)建適合我國國情的宏觀審慎管理框架的政策建議。

關(guān)鍵詞：宏觀審慎，框架，必要性，政策建議

國際金融危機(jī)的爆發(fā)給了我們深刻的啟示，即系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范、加強(qiáng)宏觀審慎管理對(duì)一國金融體系的穩(wěn)定至關(guān)重要。因而，借鑒和密切關(guān)注宏觀審慎管理框架的國際改革趨勢，構(gòu)建適合我國國情的宏觀審慎管理框架具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)階段構(gòu)建我國宏觀審慎管理框架的必要性分析

當(dāng)前我國的金融監(jiān)管基本停留在微觀審慎監(jiān)管層面，尚未樹立將金融業(yè)視為一個(gè)整體的宏觀審慎管理理念?，F(xiàn)階段我國潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患對(duì)我國金融監(jiān)管體制改革提出了迫切要求。

（一）影響金融穩(wěn)定的宏觀因素潛在風(fēng)險(xiǎn)增大

目前我國宏觀調(diào)控體系中缺乏一個(gè)專門的部門從宏觀審慎的角度把握系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的全貌，深入分析金融體系與宏觀經(jīng)濟(jì)的緊密聯(lián)系和相互影響，不僅影響宏觀經(jīng)濟(jì)決策的準(zhǔn)確性和針對(duì)性，而且不利于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解?，F(xiàn)階段我國金融體系面臨的宏觀風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡與不可持續(xù)因素對(duì)銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量的負(fù)面影響。二是房地產(chǎn)等資產(chǎn)價(jià)格泡沫積累對(duì)金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生壓力。三是地方政府投融資平臺(tái)貸款規(guī)模大幅上升對(duì)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生壓力。四是國際跨境資本流動(dòng)對(duì)我國金融穩(wěn)定的影響加大。

（二）綜合經(jīng)營態(tài)勢下系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范要求增大

近年來，隨著金融綜合經(jīng)營試點(diǎn)發(fā)展以及以理財(cái)產(chǎn)品、私募基金為代表的跨行業(yè)、跨市場的交叉性金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管漏洞不斷增加。一是對(duì)日益發(fā)展壯大的金融控股公司缺乏有效監(jiān)管，尤其是產(chǎn)融結(jié)合下的金融綜合經(jīng)營存在著監(jiān)管空白，其潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。二是對(duì)跨部門、跨市場的交叉性金融業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)增加。

二、我國現(xiàn)有金融體制的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

目前我國初步形成了中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)四家分業(yè)監(jiān)管的格局，正式確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管、一行三會(huì)分工合作的金融監(jiān)管體制。中國人民銀行著重加強(qiáng)制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，同時(shí)也負(fù)責(zé)外匯管理，對(duì)國際金融市場進(jìn)行跟蹤監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，監(jiān)測和管理跨境資本流動(dòng)，監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場、銀行間票據(jù)市場、銀行間外匯市場和黃金市場以及與上述市場有關(guān)的衍生產(chǎn)品交易。2008年中國人民銀行新三定方案中，賦予了人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職能。

（二）我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體系存在的問題

近年來隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，金融業(yè)開放加快，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制已顯現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，其本身所固有的缺陷逐漸顯露。

1.我國金融監(jiān)管體系在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的不足。目前跨部門的問題主要靠“一行三會(huì)”之間的部際聯(lián)席會(huì)議來協(xié)商。從本質(zhì)上看，部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制只是在現(xiàn)行金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制下加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的權(quán)宜之計(jì)，它至少存在以下三方面不足：（1）部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制通常是由國務(wù)院批準(zhǔn)建立的臨時(shí)性金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，因此，缺乏國家層面的法律支持，其強(qiáng)制力和權(quán)威性大打折扣，聯(lián)席會(huì)議做出的決定，往往不能得到徹底貫徹執(zhí)行。（2）部際聯(lián)席會(huì)議通常以多部門簽訂“備忘錄”的形式建立，缺乏有效的約束機(jī)制，一旦部門之間對(duì)某些政策或業(yè)務(wù)產(chǎn)生利益糾葛，很容易導(dǎo)致協(xié)調(diào)無效。（3）中國人民銀行雖然擔(dān)負(fù)著維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，但卻沒有相應(yīng)的維穩(wěn)手段和行政權(quán)威。

2.我國在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的制度建設(shè)方面基本是空白。國內(nèi)在抑制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的制度建設(shè)方面基本是空白。隨著我國金融領(lǐng)域的市場化程度和對(duì)外開放程度不斷加深，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國金融體系的影響將會(huì)越來越明顯。將來一旦經(jīng)濟(jì)減速或金融創(chuàng)新活動(dòng)過度，金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)完全有全面爆發(fā)的可能性。因此，我們應(yīng)該充分利用我國在制度創(chuàng)新方面的后發(fā)優(yōu)勢，未雨綢繆，提前設(shè)計(jì)和規(guī)劃有助于防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)沖擊的金融監(jiān)管體系。

三、構(gòu)建我國宏觀審慎管理框架的政策建議

目前國際社會(huì)關(guān)于宏觀審慎管理框架的研究還沒有定論，各國在實(shí)踐當(dāng)中也主要根據(jù)本國金融體系具體情況來構(gòu)建宏觀審慎管理框架，如各國金融體系的不同決定了宏觀審慎管理模式多樣化；各國對(duì)本國系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的側(cè)重不同決定了宏觀審慎管理范圍不同；各國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及金融業(yè)發(fā)展階段不同決定了包括巴塞爾協(xié)議Ⅲ在內(nèi)的新的國際監(jiān)管規(guī)則在各國運(yùn)用的程序與時(shí)機(jī)不同；新興國家在構(gòu)建宏觀審慎管理框架中應(yīng)更關(guān)注全球流動(dòng)性過剩背景下跨境資本流動(dòng)對(duì)本國金融穩(wěn)定的沖擊等。因此，針對(duì)國際金融體制改革的趨勢，我們應(yīng)客觀分析，并結(jié)合本國國情與利益，構(gòu)建適用于我國金融發(fā)展現(xiàn)狀的宏觀審慎管理框架。

（一）盡快建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)充分的宏觀審慎管理組織架構(gòu)

吸取國際金融危機(jī)教訓(xùn)并結(jié)合我國現(xiàn)階段實(shí)際情況，有必要盡快明確或設(shè)立負(fù)責(zé)宏觀審慎管理的機(jī)構(gòu)，來負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、防范與應(yīng)對(duì)工作，并賦予相應(yīng)的政策工具。關(guān)于我國宏觀審慎管理組織架構(gòu)的建立，我們提出以下兩種方案可供借鑒。

1.第一種模式：單獨(dú)賦予中央銀行宏觀審慎管理職能。單獨(dú)賦予中央銀行宏觀審慎管理職能，包括逆周期調(diào)節(jié)政策與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管（如對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)重要性金融產(chǎn)品與市場、流動(dòng)性管理等），而三大專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，并對(duì)中央銀行的宏觀審慎管理提供基礎(chǔ)支持。在這一模式下，中央銀行宏觀審慎管理的職能主要有：（1）加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策與金融監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)，促進(jìn)金融監(jiān)管法規(guī)政策之間的統(tǒng)一；（2）組織開發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和評(píng)估系統(tǒng)，研究制定系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的化解和處置機(jī)制；（3）對(duì)具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融產(chǎn)品負(fù)監(jiān)管職責(zé)，有權(quán)直接從金融機(jī)構(gòu)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取相關(guān)金融信息，有權(quán)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出更為嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；（4）發(fā)布經(jīng)濟(jì)景氣指數(shù)或逆周期系數(shù)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，開發(fā)逆周期政策工具并與傳統(tǒng)逆周期工具如利率、匯率、信貸政策等協(xié)調(diào)使用，制定逆周期調(diào)節(jié)操作規(guī)則；（5）加強(qiáng)對(duì)金融體系流動(dòng)性管理和流動(dòng)性危機(jī)應(yīng)對(duì)能力；（6）加強(qiáng)與國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作，加大對(duì)跨境金融風(fēng)險(xiǎn)的防范。

為了保證宏觀審慎管理職能的有效實(shí)施，有必要在中央銀行內(nèi)部設(shè)立專門負(fù)責(zé)宏觀審慎管理委員會(huì)或金融政策委員會(huì)，其成員應(yīng)包括中央銀行行長、負(fù)責(zé)貨幣政策副行長、負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定副行長以及外部專家若干。宏觀審慎管理委員會(huì)應(yīng)每個(gè)季度或每半年對(duì)外公布《金融穩(wěn)定報(bào)告》，提高政策制定的透明度。此外，為了加強(qiáng)央行與各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及相關(guān)部委的信息溝通與交流以及危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)各部門的協(xié)調(diào)，在現(xiàn)有“一行三會(huì)”監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)上，成立金融政策協(xié)調(diào)小組，由副總理牽頭任組長，并增加財(cái)政部、外管局、發(fā)改委等相關(guān)機(jī)構(gòu)，完善信息共享機(jī)制、監(jiān)管政策協(xié)調(diào)機(jī)制以及危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

圖1 單獨(dú)賦予中央銀行宏觀審慎管理職能架構(gòu)圖

該模式最大的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)責(zé)明確，避免了由于職能劃分不明確而導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本過高以及監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管漏洞等問題，有利于建立完善的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)機(jī)制，維護(hù)金融穩(wěn)定。但該模式實(shí)際操作中的挑戰(zhàn)：一是對(duì)人民銀行角色轉(zhuǎn)變提出挑戰(zhàn)，中央銀行將面臨貨幣政策框架的調(diào)整、價(jià)格穩(wěn)定與金融穩(wěn)定之間的權(quán)衡、央行治理和決策架構(gòu)的改革、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和監(jiān)測能力、宏觀審慎監(jiān)管工具運(yùn)用能力等諸多挑戰(zhàn)，人民銀行能否勝任這一角色的轉(zhuǎn)換？二是賦予人民銀行主要的宏觀審慎管理職能，尤其是在對(duì)系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品的監(jiān)管權(quán)力上，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體系的調(diào)整幅度較大，尤其是將面臨來自現(xiàn)有監(jiān)管當(dāng)局的反對(duì)，加大了宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)難度。

2.第二種模式：賦予多個(gè)部門宏觀審慎管理職能。國際上強(qiáng)化宏觀審慎政策的趨勢勢必推動(dòng)我國的金融體制改革，但由于我國金融體系發(fā)展階段與西方發(fā)達(dá)國家仍有較大差距，因此對(duì)我國現(xiàn)有金融體制進(jìn)行重大調(diào)整的難度較大。然而我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制存在的問題也不容忽視，國際金融危機(jī)的教訓(xùn)更值得我們警惕，因此如果考慮到我國金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀和改革的可操作性，可以采取在現(xiàn)有監(jiān)管體系下加強(qiáng)宏觀審慎管理職能。

由于宏觀審慎管理中的逆周期調(diào)節(jié)政策、流動(dòng)性管理等職能與中央銀行的宏觀調(diào)控以及維護(hù)金融穩(wěn)定密切相關(guān)，因此應(yīng)由中央銀行來實(shí)施。而宏觀審慎管理中的宏觀審慎監(jiān)管職能（即對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品的監(jiān)管）可以通過現(xiàn)有三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)來實(shí)施。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)的職能是：（1）開發(fā)金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（如集合風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)等）的識(shí)別和預(yù)警體系，評(píng)估金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；（2）制定統(tǒng)一的宏觀審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管工具；（3）加強(qiáng)國際金融監(jiān)管合作，加強(qiáng)對(duì)跨境金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；（4）每個(gè)季度或每半年對(duì)外公布《系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)成員由三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主席、負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的副主席以及外部專家組成，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)下設(shè)辦公室，組織專門人員負(fù)責(zé)實(shí)施上述職責(zé)，并對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管提出指導(dǎo)意見。辦公室可考慮單獨(dú)設(shè)立或放在現(xiàn)有某家監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部。此外，仍需要建立金融政策協(xié)調(diào)小組，由副總理牽頭任組長，央行、三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)、財(cái)政部、發(fā)改委等部委參加，負(fù)責(zé)金融政策的協(xié)商、信息共享以及制定危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

該模式最大的優(yōu)點(diǎn)是在不對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體制做太大調(diào)整基礎(chǔ)上，一定程度上明確各部門宏觀審慎管理職責(zé)，降低協(xié)調(diào)成本，最大限度地保證宏觀審慎管理職能的有效實(shí)施。但該模式的缺點(diǎn)：一是難以避免各部門宏觀審慎職能的部分重疊和沖突，增加了不同部門宏觀審慎管理政策之間的協(xié)調(diào)難度，影響宏觀審慎管理職能實(shí)施效果；二是對(duì)三大微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)能力以及監(jiān)管水平提出了更高要求。

圖2 賦予多個(gè)部門宏觀審慎管理職能架構(gòu)圖

（二）開發(fā)適用于我國的宏觀審慎管理政策工具與手段

關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與預(yù)警機(jī)制、宏觀審慎管理的政策工具等，國際金融組織在危機(jī)后進(jìn)行了大量的改革和研究工作。我國在借鑒和吸納國際經(jīng)驗(yàn)以及國際監(jiān)管準(zhǔn)則時(shí)，應(yīng)充分考慮我國現(xiàn)階段金融業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，適時(shí)把握改革進(jìn)度，并開發(fā)適合我國國情的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警體系以及宏觀審慎管理工具。

一是建立科學(xué)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警體系。首先，要完善系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警框架，強(qiáng)化對(duì)金融體系內(nèi)部聯(lián)系、宏觀經(jīng)濟(jì)與金融體系以及經(jīng)濟(jì)金融跨國關(guān)聯(lián)性的監(jiān)測分析。其次，要研究和開發(fā)適合中國國情的指標(biāo)體系和預(yù)警模型，提高系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警的量化分析能力和水平。

二是完善宏觀審慎管理的政策工具。我國應(yīng)密切關(guān)注國際金融監(jiān)管規(guī)則的改革動(dòng)向，抓緊研究新的監(jiān)管規(guī)則對(duì)我國金融穩(wěn)定的影響，制定適合我國國情的宏觀審慎管理工具箱。首先，建立逆周期的宏觀審慎管理制度，開發(fā)包括資本緩沖、可變風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重、前瞻性的貸款損失準(zhǔn)備、超額資本要求等政策工具，編制逆周期調(diào)整系數(shù)或經(jīng)濟(jì)景氣指數(shù)，評(píng)估各類工具單獨(dú)或搭配使用的逆周期調(diào)節(jié)效果以及對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，在此基礎(chǔ)上建立適合我國的逆周期調(diào)節(jié)制度。其次，建立和完善對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度。盡快制定符合我國國情的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的界定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定制度，對(duì)滿足標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)采取有針對(duì)性的監(jiān)管措施；研究對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是否提出更高監(jiān)管要求，對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行壓力測試；對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜性進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估并采取關(guān)于措施，對(duì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)制定處置方案。

（三）建立完善的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制 1.厘清有關(guān)各方的職責(zé)分工。（1）明確財(cái)政在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的保障職能、范圍以及方式；（2）充分發(fā)揮人民銀行最后貸款人的職能，向系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、存款人和投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)提供緊急流動(dòng)性支持等；（3）重視審慎監(jiān)管作為第一道防線的作用，強(qiáng)化對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)制和約束機(jī)制。

2.建立一整套危機(jī)處置機(jī)制。包括：（1）明確處置預(yù)案啟動(dòng)的時(shí)機(jī)，相關(guān)部門在危機(jī)不同階段的職責(zé)；（2）明確危機(jī)處置政策工具、穩(wěn)定手段以及資金來源；（3）明確金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算程序和接管程序等。

3.建立存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度在本次國際金融危機(jī)中發(fā)揮了重要作用，成為危機(jī)時(shí)期金融風(fēng)險(xiǎn)處置的重要平臺(tái)，通過接管、托管、重組或清算等方式化解金融風(fēng)險(xiǎn)。危機(jī)后各國政府陸續(xù)出臺(tái)了強(qiáng)化存款保險(xiǎn)的措施，尤其是賦予了存款保險(xiǎn)公司對(duì)大型問題金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和清算權(quán)利。當(dāng)前，在我國推出存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，適時(shí)推出存款保險(xiǎn)制度，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)的制約，可以彌補(bǔ)監(jiān)管資源的不足以及市場化金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的缺失。

4.加強(qiáng)跨境危機(jī)的國際合作。進(jìn)一步完善跨境危機(jī)處置的制度框架，加強(qiáng)國際合作共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。如積極參與國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定，充分反映我國在跨境危機(jī)處置方面的意見和建議；繼續(xù)推進(jìn)國家和區(qū)域?qū)用娴目缇潮O(jiān)管合作，避免監(jiān)管套利，有效處置跨境風(fēng)險(xiǎn)；探索完善跨境危機(jī)的方法和處置機(jī)制，包括跨境破產(chǎn)清算及東道國和母國協(xié)作機(jī)制等。

（四）其他配套措施

宏觀審慎管理框架的建設(shè)除了政策目標(biāo)、工具、組織安排、危機(jī)應(yīng)對(duì)等大的方面外，還需要諸多配套政策作為補(bǔ)充，以保證宏觀審慎管理職能的有效實(shí)施。

1.建立適當(dāng)?shù)暮暧^審慎管理職能約束機(jī)制?？紤]到宏觀審慎政策的重要性，有必要對(duì)政策制定者的相機(jī)抉擇權(quán)加以適當(dāng)約束或限制。一是公開決策制定框架，包括逆周期調(diào)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重種類、對(duì)核心資本要求的依賴程度；用于校對(duì)的清單和一系列評(píng)估指標(biāo)；壓力測試的細(xì)節(jié)等。二是定期發(fā)布評(píng)估報(bào)告，將信息或決策過程準(zhǔn)確無誤的傳達(dá)給市場及大眾。三是明確責(zé)任。通過明確的立法賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)宏觀審慎管理職能，有利于制度執(zhí)行機(jī)構(gòu)能擔(dān)起責(zé)任，避免責(zé)任推脫或行動(dòng)拖延等。

2.建立完善、切實(shí)可行的信息共享機(jī)制。宏觀審慎管理的信息分析、形式研究、政策決策也必須基于充分、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息和適當(dāng)?shù)姆治瞿Ｐ团c決策工具。這就要求一國的立法機(jī)關(guān)必須在法律上賦予宏觀審慎管理機(jī)構(gòu)獲得微觀審慎管理機(jī)構(gòu)各項(xiàng)監(jiān)管數(shù)據(jù)的權(quán)力，確立信息共享機(jī)制。目前我國雖然建立了一行三會(huì)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，但也僅流于形式，在實(shí)際操作中重要的數(shù)據(jù)、信息難以真正達(dá)到共享效果。因此，在我國的宏觀審慎管理制度建設(shè)當(dāng)中，必須切實(shí)落實(shí)各相關(guān)部門之間的有關(guān)宏觀審慎管理所需信息、數(shù)據(jù)的共享機(jī)制（例如某一權(quán)限內(nèi)的數(shù)據(jù)庫共享），否則宏觀審慎管理制度的建設(shè)只能是一張空文，難以實(shí)施。

3.提高履行宏觀審慎管理職能所需的分析能力。為了有效地履行宏觀審慎職能，提高政策的科學(xué)性和前瞻性，需要培養(yǎng)專業(yè)人員的分析能力。履行宏觀審慎管理職能所需要的各種分析能力，僅僅把各種微觀審慎方面的隱患簡單相加并不能推導(dǎo)出正確的宏觀審慎政策。此外，非金融經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與金融領(lǐng)域之間的交互作用也應(yīng)是宏觀審慎管理應(yīng)考慮的關(guān)鍵因素。因此，宏觀審慎管理職能的實(shí)施需要培養(yǎng)大量專業(yè)的研究人員，建立專業(yè)的分析框架。4.重視會(huì)計(jì)制度在宏觀審慎管理中的作用。本輪危機(jī)表明，評(píng)估金融產(chǎn)品價(jià)值的方法和會(huì)計(jì)制度將對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為和金融體系產(chǎn)生重大影響。為此，國際社會(huì)對(duì)如何改革會(huì)計(jì)制度以強(qiáng)化金融體系穩(wěn)定進(jìn)行了廣泛討論。目前國際上根據(jù)預(yù)期損失來安排準(zhǔn)備金的會(huì)計(jì)制度修改方法仍在討論之中，我國應(yīng)密切關(guān)注國際會(huì)計(jì)制度改革動(dòng)向，并研究國際會(huì)計(jì)制度改革對(duì)我國金融體系的影響以及如何制定適合我國金融穩(wěn)定的會(huì)計(jì)制度。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所“宏觀審慎管理框架研究”課題組

課題負(fù)責(zé)人：夏斌 巴曙松

課題組成員：雷薇 范建軍

執(zhí)筆：雷薇

第二篇：訪中國人民銀行行長周小川——建立更加完善的金融宏觀審慎政策框架

訪中國人民銀行行長周小川——建立更加完善的金融宏觀審慎政策框架

記者：非常感謝周行長接受《中國金融》雜志的采訪。前不久召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出將實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策，這是貨幣政策取向的重要轉(zhuǎn)變。請(qǐng)問“穩(wěn)健”的內(nèi)涵是什么？貨幣政策為何要從適度寬松轉(zhuǎn)為穩(wěn)?。?/p>

周小川：正確把握穩(wěn)健貨幣政策的內(nèi)涵有三個(gè)關(guān)鍵：一是要控制好貨幣供給總量，保持貸款總量合理適度增長，實(shí)現(xiàn)中央提出的把好流動(dòng)性總閘門的要求。二是要繼續(xù)優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，把信貸資金更多投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)特別是“三農(nóng)”和中小企業(yè)，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大局。三是要防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，努力維護(hù)金融體系穩(wěn)定

為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的沖擊，近兩年多來我國實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，成效顯著，我國在全球經(jīng)濟(jì)中率先實(shí)現(xiàn)企穩(wěn)回升。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長，回升向好態(tài)勢進(jìn)一步鞏固，經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能較為充足。但隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、較快回升，我國也出現(xiàn)了通脹預(yù)期加大、通脹壓力上升等問題。美國等主要經(jīng)濟(jì)體持續(xù)實(shí)施量化寬松的貨幣政策，又使國際流動(dòng)性溢出效應(yīng)更加明顯，進(jìn)一步加劇了輸入性通脹壓力。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議深入分析了我們面臨的形勢，明確提出2011年要實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策。貨幣政策取向從適度寬松轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，主要有以下幾方面考慮：一是危機(jī)極端狀態(tài)已經(jīng)緩解，外需相對(duì)穩(wěn)定，我們完全可以通過實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。二是貨幣政策回歸穩(wěn)健有利于加強(qiáng)通脹預(yù)期管理，防范資產(chǎn)價(jià)格泡沫。三是穩(wěn)健的貨幣政策有利于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。四是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變也要求貨幣政策及時(shí)回歸穩(wěn)健。

記者：根據(jù)“十二五”規(guī)劃建議，我國要在未來五年轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)包容性增長，這對(duì)金融業(yè)發(fā)展提出了很大的挑戰(zhàn)。人民銀行作為中央銀行，如何協(xié)調(diào)管理金融市場及市場內(nèi)各主體，從而實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)？

周小川：實(shí)現(xiàn)包容性增長，就是讓經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。金融業(yè)作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，發(fā)揮著服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源優(yōu)化配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要功能。在實(shí)現(xiàn)包容性增長的過程中，金融業(yè)應(yīng)努力通過發(fā)展金融市場，加快金融創(chuàng)新，優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，增加社會(huì)財(cái)富，讓發(fā)展成果為人民共享。

近年來，人民銀行作為中央銀行，以維護(hù)幣值穩(wěn)定、并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為使命，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極推進(jìn)金融業(yè)改革、開放和發(fā)展，金融宏觀調(diào)控體系不斷完善，金融市場功能進(jìn)一步發(fā)揮，金融服務(wù)水平顯著提升，成功經(jīng)受了國際金融危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，有力支持和促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。今后，人民銀行將緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)包容性增長的目標(biāo)，在協(xié)調(diào)管理金融市場及市場內(nèi)主體方面努力做好以下工作：一是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，增強(qiáng)調(diào)控的針對(duì)性、靈活性和有效性，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行，為金融市場發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。二是加快發(fā)展金融市場，改善社會(huì)融資結(jié)構(gòu)，提高直接融資比例，引導(dǎo)更多資金配置到“三農(nóng)”、中小企業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和競爭力。三是根據(jù)市場需求，加快金融市場產(chǎn)品創(chuàng)新，豐富我國金融市場的產(chǎn)品體系，為非金融企業(yè)尤其是中小企業(yè)融資提供更多工具，并為市場參與者管理各類風(fēng)險(xiǎn)提供便利。四是豐富市場投資人群體，通過“廣泛參與”與“合理分享”，讓更多各類投資人分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場發(fā)展的成果，增加居民財(cái)產(chǎn)性收入。五是通過加強(qiáng)金融宏觀審慎管理，建立和完善金融市場風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警體系，動(dòng)態(tài)跟蹤金融市場風(fēng)險(xiǎn)的變化情況，加強(qiáng)投資者利益保護(hù)，維護(hù)金融市場穩(wěn)定和國家金融安全。

記者：現(xiàn)在各部門也都在研究制定“十二五”規(guī)劃，未來幾年，金融改革的基本指導(dǎo)思想和重點(diǎn)是什么？

周小川：未來幾年，金融改革應(yīng)該堅(jiān)持以下指導(dǎo)思想：一是必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)各項(xiàng)工作，把握金融業(yè)發(fā)展的科學(xué)規(guī)律，提升金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。二是必須堅(jiān)持按照市場化方向推動(dòng)金融改革，充分發(fā)揮市場主體自身的活力，處理好有效監(jiān)管和市場化發(fā)展的關(guān)系。三是必須堅(jiān)持對(duì)內(nèi)、對(duì)外開放，拓展國內(nèi)金融市場的廣度和深度，在“引進(jìn)來”的同時(shí)，鼓勵(lì)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)“走出去”。四是必須堅(jiān)持探索有中國特色的金融發(fā)展之路，將國際經(jīng)驗(yàn)與我國國情相結(jié)合，提升金融改革的有效性。

金融改革的重點(diǎn)，一是健全金融宏觀調(diào)控體系，建立和完善逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。二是穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化改革。三是進(jìn)一步完善人民幣匯率形成機(jī)制。四是建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系和處置機(jī)制。提升金融業(yè)穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)。五是繼續(xù)深化金融機(jī)構(gòu)改革。建立存款保險(xiǎn)制度。六是深化外匯管理體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換。

記者：正如您剛才提到的，加強(qiáng)金融宏觀審慎管理是下一步金融改革的重點(diǎn)，這也是國際社會(huì)在反思此次金融危機(jī)教訓(xùn)過程中取得的共識(shí)。能否請(qǐng)您詳細(xì)介紹一下中國在這方面的舉措？

周小川：國際金融危機(jī)重大教訓(xùn)之一是，不能只關(guān)注單個(gè)金融機(jī)構(gòu)或單個(gè)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，還必須從系統(tǒng)性角度防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而宏觀審慎管理正是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的良藥。在深刻分析國際金融危機(jī)教訓(xùn)、深入總結(jié)國內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、準(zhǔn)確把握金融管理制度改革方向的基礎(chǔ)上，黨的十七屆五中全會(huì)《關(guān)于制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出了“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”的要求。按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，人民銀行正在研究加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范、構(gòu)建逆周期金融宏觀審慎管理制度框架的有關(guān)工作，重點(diǎn)是建立逆周期信貸調(diào)控機(jī)制和強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎管理。一是建立金融體系穩(wěn)健性分析監(jiān)測和評(píng)估制度，強(qiáng)化宏觀審慎分析，把握宏觀經(jīng)濟(jì)走勢及其風(fēng)險(xiǎn)變化，建立系統(tǒng)穩(wěn)健性監(jiān)測評(píng)估指標(biāo)體系。二是建立和完善逆周期的貨幣信貸動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制。把貨幣信貸和流動(dòng)性管理的總量調(diào)節(jié)與構(gòu)建宏觀審慎政策框架結(jié)合起來，實(shí)施差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整措施，豐富和補(bǔ)充政策工具，引導(dǎo)貨幣信貸適度增長，提升金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。研究建立逆周期的動(dòng)態(tài)資本緩沖和前瞻性撥備安排，維護(hù)金融體系穩(wěn)定，提升金融支持經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性。三是強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、市場和工具的監(jiān)管制度。建立和完善我國金融控股公司監(jiān)管規(guī)則和制度，督促金融控股公司加強(qiáng)公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理，彌補(bǔ)監(jiān)管真空和不足。四是構(gòu)建多層次的金融體系，完善金融市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，完善有序的風(fēng)險(xiǎn)處置安排，建立存款保險(xiǎn)制度。降低金融體系的關(guān)聯(lián)性，防止金融主體“羊群效應(yīng)”等。五是加強(qiáng)部門配合，實(shí)現(xiàn)宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的有效協(xié)調(diào)和補(bǔ)充，人民銀行和金融監(jiān)管部門根據(jù)職責(zé)分工實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的分析和研判，促進(jìn)貨幣政策和監(jiān)管政策措施的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)化解和處置行動(dòng)的配合，加強(qiáng)金融穩(wěn)定信息共享等。

在提升我國金融業(yè)穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)普通股和留存收益在銀行資本中的主導(dǎo)地位和作用，提高對(duì)資產(chǎn)證券化、衍生品交易等業(yè)務(wù)產(chǎn)品的資本要求，適當(dāng)提高資本充足率的最低標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定杠桿率標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)資本約束，強(qiáng)化流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，研究建立逆周期的資本緩沖和前瞻性撥備安排，研究制定針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的更高的資本、流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露等要求。

記者：您是“整體改革理論”的主要貢獻(xiàn)者。近幾年在黨中央國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，人民銀行會(huì)同有關(guān)部門穩(wěn)步推進(jìn)大型商業(yè)銀行改革，取得了豐碩成果?？梢哉f，這也是“整體改革理論”的成功實(shí)踐。請(qǐng)您談?wù)劇罢w改革理論”的精髓及其對(duì)金融改革的重要意義。

周小川：“整體改革理論”強(qiáng)調(diào)的是改革開放的整體性，也就是要系統(tǒng)地從傳統(tǒng)的集中型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。改革要配套進(jìn)行，要在搞活企業(yè)、建立和完善社會(huì)主義統(tǒng)一市場、實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理模式轉(zhuǎn)換等方面相互協(xié)調(diào)，還要與法律體系建設(shè)和社會(huì)體系改革相互協(xié)調(diào)。“整體改革理論”既強(qiáng)調(diào)改革的整體性，也強(qiáng)調(diào)在不同時(shí)期突出重點(diǎn)，合理安排各項(xiàng)改革的順序，朝“最優(yōu)順序”努力?！罢w改革理論”的基礎(chǔ)是漸進(jìn)主義，要求處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的關(guān)系，使改革盡量平穩(wěn)、取得成效，同時(shí)給大家?guī)砀＠?，不斷?shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。

金融改革是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的重要組成部分。在改革過程中，我們始終考慮到金融改革與其他改革的配套協(xié)調(diào)以及金融體系改革的整體性。改革開放初期，各個(gè)領(lǐng)域的改革需要消耗相當(dāng)多的資源，當(dāng)財(cái)政資源緊張、體制上又缺少靈活性時(shí)，主要是金融業(yè)承擔(dān)了改革成本。而當(dāng)改革發(fā)展到一定階段后，我們就把改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了金融行業(yè)。在亞洲金融危機(jī)后，我們抓住了一個(gè)有利的時(shí)間窗口，推進(jìn)國有商業(yè)銀行改革，取得了突破性進(jìn)展。金融機(jī)構(gòu)改革為利率市場化改革和匯率形成機(jī)制改革奠定了基礎(chǔ)。目前，各項(xiàng)金融改革穩(wěn)步有序地推進(jìn)。正是因?yàn)閳?jiān)持了“整體改革”，我國的金融改革才能平穩(wěn)進(jìn)行，成效顯著。

記者：伴隨著改革的有序推進(jìn)，公眾都對(duì)金融業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，也不排除對(duì)金融企業(yè)大而不強(qiáng)、效率較低、創(chuàng)新不足等提出質(zhì)疑的情況。您對(duì)此如何評(píng)價(jià)？

周小川：“十一五”期間，我國金融機(jī)構(gòu)改革取得突破性進(jìn)展，股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)日益完善，經(jīng)營管理方式得到轉(zhuǎn)變，資本充足率大幅提高，資產(chǎn)質(zhì)量大為改觀，綜合競爭力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力大幅提高。2010年第三季度末，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)達(dá)到906395.6億元，資本充足率達(dá)到11.6%，不良貸款率為1.20%。

但是，面對(duì)當(dāng)前和未來的環(huán)境變化和挑戰(zhàn)，我國金融企業(yè)特別是商業(yè)銀行還有很多需要進(jìn)一步改革和完善的重要方面：一是仍然過度依賴貸款增長的粗放型發(fā)展模式；二是過度依賴存貸利差的盈利模式；三是過度依賴對(duì)大企業(yè)、大項(xiàng)目，包括對(duì)政府背景下的項(xiàng)目的貸款所產(chǎn)生的增長和盈利；四是單純或者過多寄希望于未來進(jìn)行跨越性經(jīng)營和業(yè)務(wù)雷同情況下的同業(yè)競爭；五是快速的信貸擴(kuò)張，快速的資產(chǎn)擴(kuò)張，依賴頻繁的融資進(jìn)行支撐的模式。

針對(duì)上述問題，我們必須要有清醒的認(rèn)識(shí)，要有緊迫感、危機(jī)感，加快調(diào)整和轉(zhuǎn)變。第一，更加注重傳統(tǒng)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，注重實(shí)現(xiàn)集約式、內(nèi)涵式、以效益和質(zhì)量為核心的新發(fā)展模式；第二，更加注重資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量的優(yōu)化，這是銀行實(shí)現(xiàn)流動(dòng)性、盈利性和安全性的最基礎(chǔ)和最重要的支持和保證；第三，更加注重通過機(jī)制的創(chuàng)新和業(yè)務(wù)、工具、服務(wù)的創(chuàng)新，來支撐綜合競爭力、品牌和市場影響力；第四，銀行應(yīng)立足自身?xiàng)l件，走差異化競爭和以特取勝之路，將資源集中于具有比較優(yōu)勢的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，著力提高核心競爭力，真正形成競爭對(duì)手難以模仿的差異化競爭優(yōu)勢。努力營造富有活力的銀行業(yè)格局，既有國際一流大銀行，也有扎根地方的小銀行；既有專注于提供小企業(yè)服務(wù)的銀行，也有著重為“三農(nóng)”服務(wù)的銀行。

同時(shí)，要進(jìn)一步推動(dòng)利率市場化改革和完善人民幣匯率形成機(jī)制，強(qiáng)化市場對(duì)金融企業(yè)的約束，完善金融機(jī)構(gòu)的市場環(huán)境。

記者：在未來金融改革中，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換成為重要內(nèi)容，央行將會(huì)采取哪些措施？

周小川：近年來，資本項(xiàng)目外匯管理改革取得了一定的成績，可兌換程度不斷擴(kuò)大。下一階段，將進(jìn)一步深化資本項(xiàng)目外匯管理改革，加強(qiáng)跨境資本流出入的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測分析，在有效防范跨境資金異常流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的前提下穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換。

一是推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換的著力點(diǎn)將放在目前部分可兌換或不可兌換的項(xiàng)目上，主要措施包括：以直接投資便利化為出發(fā)點(diǎn)，率先實(shí)現(xiàn)直接投資基本可兌換；以便利跨境融資為重點(diǎn)，加快改革對(duì)外債權(quán)債務(wù)外匯管理；以擴(kuò)大個(gè)人用匯自主權(quán)為著力點(diǎn)，進(jìn)一步放松個(gè)人其他資本項(xiàng)目跨境交易；以資本市場開放為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高證券投資可兌換程度。二是在繼續(xù)推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換的進(jìn)程中，對(duì)現(xiàn)有的資本項(xiàng)目法規(guī)進(jìn)行整合，逐步構(gòu)建簡明清晰的資本項(xiàng)目外匯管理法規(guī)體系。三是強(qiáng)化跨境資金流動(dòng)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和預(yù)警，防范跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。■

第三篇：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難與問題分析及政策建議

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難與問題分析及政策建議

閆永博

【摘要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國五級(jí)政府架構(gòu)中處于基層地位，財(cái)政實(shí)力較弱，規(guī)模較小。而且，我國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)源缺乏，收入有限，這一點(diǎn)在農(nóng)業(yè)稅廢止之后表現(xiàn)尤其明顯。但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開支巨大，要承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投資的主要部分，支付龐大的編制外機(jī)關(guān)工作人員工資，還要分擔(dān)農(nóng)村社會(huì)保障投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨嚴(yán)重的困難，赤字浩大，負(fù)債沉重,究其根本原因，在于不盡合理的財(cái)政管理體制。雖然我國自1994年以來開始推行分稅制，但在基層，分稅制仍不完善和規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的事權(quán)與其所掌控的財(cái)權(quán)之間不一致，事權(quán)過大，而財(cái)權(quán)過小。上級(jí)政府對(duì)財(cái)政收支的管理過度集中，而且各部門在制定財(cái)政開支決策時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不但機(jī)制僵化，還要滿足多頭上級(jí)部門的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)和要求。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所面臨的困難和問題的根本途徑是繼續(xù)深化財(cái)政管理體制改革，完善和規(guī)范分稅制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)一致；同時(shí)，還應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源，減少財(cái)政供養(yǎng)人員的數(shù)量，提高財(cái)政資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的最優(yōu)化配置。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制；分稅制；轉(zhuǎn)移支付；政策建議

[Abstract] In the five-storeyed government system of our country, village and township government is in a position of grass roots.Its financial strength is weaker and smaller.Further more, most rural districts are in low level of economy, and are short of sources of financial revenue.It has been noticeable especially after agricultural tax abolished.On the other hand, the finance of village and township government has a larger expenditure.For example, It must take on the better part of rural compulsory education outlay;it must pay the wage of the workers without authorized;and it must share in the funds of rural social security and infrastructural construction.Therefore, village and township government is faced with severe difficulties in finance, such as great deficit and debt.The radical cause about such difficulties and problems is the financial control system incongruous with reason.While our country has actualized system of tax division between central and local governments from 1994, the system is still imperfect at the grass roots.The duties and

1the financial resources of village and township government are out of line.The duties are too many and the financial resources are too poor.Superior authorities’ supervising upon financial revenue and expenditure is too centralized, and various departments’ criterions is not harmonious when they make expenditure decisions.Consequently, village and town finance not only is rigid, but also must fulfill various superior departments’ criterions and requirements.In order to resolve the difficulties and problems of village and town finance radically, we should deepen financial restructuring, perfect system of tax division between central and local governments, and conform the village and township government’s duties to its financial resources.At the same time, we should also develop rural economy, increase the sources of village and town financial revenue, reduce the number of the workers who are supplied by finance, improve availability factor of funds, and optimize the allocation of financial resources.[Keywords] financial system;system of tax division between central and local governments;transfer payment;policy proposal

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制在我國的財(cái)政體系中處于基礎(chǔ)性地位，對(duì)于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村發(fā)揮著重要作用。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著一定的困難。如何順利解決以及能否順利解決這些困難，關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施。因此，直面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、積極研究解決方法策略，是目前刻不容緩的重大課題。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所面臨的主要問題和困難

㈠ 財(cái)政實(shí)力弱小，且財(cái)源缺乏

全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都存在實(shí)力弱、財(cái)源缺的問題。這在一些落后地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)尤其明顯。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

⒈經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，結(jié)構(gòu)不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入?yún)T乏。目前全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然以農(nóng)業(yè)為主，第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重比較低，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尤為滯后，傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尚未改變。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低，在以農(nóng)戶為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式下，機(jī)器聯(lián)合作業(yè)往往無法大規(guī)模展開，因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高。在一些人口密集地區(qū)，人均耕地非常少，比如山東許多農(nóng)村地區(qū)的人均耕地只有一畝左右，這就造成農(nóng)村存在大量剩余勞動(dòng)力。第三產(chǎn)業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍不活躍，農(nóng)村的大量剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移存在困難。上述種種因素，造成全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入?yún)T乏，缺少財(cái)源。

⒉政策性減收增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。近年來，一些省份陸續(xù)取消農(nóng)業(yè)稅，全國人大更是通過決議從2006年1月1日起在全國范圍內(nèi)廢止農(nóng)業(yè)稅。除此之外，國家還出臺(tái)了其他有關(guān)“三農(nóng)”的稅費(fèi)減免政策。這些政策一方面減輕了農(nóng)村負(fù)

擔(dān)，有利于農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，另一方面也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增加了壓力。

㈡ 財(cái)政支出巨大，且增長迅速

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不僅實(shí)力弱、財(cái)源缺，而且支出巨大，支出的增長速度也很快。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要支出在以下方面：

⒈教育投資，主要是義務(wù)教育的投資。在我國，農(nóng)村地區(qū)的教育投資主要由地方政府負(fù)擔(dān)，而且主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，目前農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)之中，來自中央財(cái)政的僅占約2%，來自省地（市）財(cái)政的僅占約11%，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)約9%，其余的約78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

⒉工作人員的工資支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)雖小，但政府、人大、政協(xié)、司法等機(jī)關(guān)俱全，除了正式編制的公務(wù)員，還有相當(dāng)多的編制外工作人員。這些編制外人員的工資、獎(jiǎng)金、福利等待遇主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要負(fù)責(zé)復(fù)員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人的政策性安置工作，這同樣需要財(cái)政支持。截至2003年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)的人員數(shù)量已經(jīng)達(dá)到870.9萬人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)約200人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的約70％用于支付人員經(jīng)費(fèi)（數(shù)據(jù)來源：海南省人民政府網(wǎng)站）。

⒊用于社會(huì)保障方面的開支。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求建立完善的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。對(duì)于農(nóng)村弱勢群體的保護(hù)和保障是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國五級(jí)政府體系的基礎(chǔ)，在建立、健全農(nóng)村社會(huì)保障方面發(fā)揮著重要的作用。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力有限，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有能力完全履行社會(huì)保障的政府職能。

⒋用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開支。國家對(duì)交通、通訊、能源、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施的投資項(xiàng)目都要求地方財(cái)政分擔(dān)一定比例的資金。以廣東乳源為例，各鎮(zhèn)為實(shí)施“村村通”工程修建鄉(xiāng)村公路，平均每公里需投資15萬元左右，省財(cái)政每公里補(bǔ)貼十萬元，其余資金則需要縣鄉(xiāng)財(cái)政分擔(dān)，其中主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。這對(duì)于一個(gè)國家級(jí)貧困縣而言，是一筆不小的開支。

㈢ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字驚人，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

保守估計(jì)，現(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債應(yīng)為2200億元以上，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)約400萬元以上。全國70％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在財(cái)政赤字。以山東省為例，2000年全省平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債占當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的82.2％，其中以棗莊市為最，高達(dá)180.9%（數(shù)據(jù)來源：牛竹梅，《鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀、負(fù)面影響及消減對(duì)策》，《山東經(jīng)濟(jì)》2002年第1期）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字由來已久，非常復(fù)雜和普遍，解決的難度也很大，這對(duì)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和黨組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)等都產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的成因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之所以出現(xiàn)上述困難和問題，除了上文已經(jīng)提到的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、財(cái)源缺乏、開支巨大等因素之外，深層次的原因在于當(dāng)前的財(cái)政體制。

㈠ 事權(quán)與財(cái)權(quán)的背離

對(duì)于財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分不匹配、不對(duì)稱，是現(xiàn)行財(cái)政體制的主要弊端。我國自1994年開始實(shí)行分稅制的財(cái)政管理體制，原則上實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的分級(jí)預(yù)算制度，界定中央和地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，著眼于增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。但是，由于省級(jí)以下的分稅制改革始終沒有取得明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分出現(xiàn)了背離現(xiàn)象，因此我國目前實(shí)行的仍是不徹底的分稅制。當(dāng)前的現(xiàn)狀是，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)層層向上集中，事權(quán)則層層下移，上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的事權(quán)（責(zé)任）與其可支配財(cái)力之間極不對(duì)稱。

㈡ 財(cái)政體制的形式尚不規(guī)范和科學(xué)

分稅制要求各級(jí)政府之間的財(cái)政資金依照稅種劃分方法進(jìn)行配置安排。我國實(shí)際上有五級(jí)政府（《憲法》規(guī)定是四級(jí)政府結(jié)構(gòu)），開立28個(gè)稅種，如何把這28個(gè)稅種在五級(jí)政府之間進(jìn)行合理劃分是一件很困難的事。在分稅制改革過程中，各地對(duì)于財(cái)政體制的形式都作了探索，目前全國各地的做法尚不規(guī)范和統(tǒng)一，與分稅制的要求尚有相當(dāng)大的差距。歸納起來，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的形式主要有以下四種模式：

⒈緊縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支，大部分財(cái)政收入收歸縣市統(tǒng)一支配，按既定的人數(shù)和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃撥資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)財(cái)政盈余或赤字時(shí)，由其自行消化或彌補(bǔ)。

⒉大部分收入上交縣市，支出也由縣市負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本依賴縣市財(cái)政，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要開支或出現(xiàn)財(cái)政緊張時(shí)，向縣市申請(qǐng)撥款，且沒有明確的款額標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)質(zhì)上是一種“大鍋飯”體制。

⒊統(tǒng)收統(tǒng)支，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支，收入上交縣市，支出由縣市下?lián)?，收支兩條線。

⒋確定財(cái)政撥款的基數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入按照一定的基數(shù)上交，縣市亦按照一定的基數(shù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)作稅收返還，這是一種形式上的“分稅制”。

在上述種種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制滯后，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮和履行。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)范圍過于狹窄，大多數(shù)收入都需要上交，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫形同虛設(shè)，名不副實(shí)。另一方面，由于上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理過緊或過松，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的活力受到壓制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏開源節(jié)流、提高管理水平和資金使用效率的積極性與主動(dòng)性。

㈢ 財(cái)政支出決策權(quán)過渡集中且標(biāo)準(zhǔn)紊亂

我國實(shí)行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，中央政權(quán)具有最高權(quán)威，地方政權(quán)在中央政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)。體現(xiàn)在財(cái)政制度方面，中央對(duì)財(cái)政支出的決策集中控制，并在分稅制的要求下向地方財(cái)政逐步適度放權(quán)，給地方財(cái)政一定因地制宜的空間和余地。但目前的實(shí)際情況是，中央作出的財(cái)政支出決策往往并非由財(cái)政部統(tǒng)一決定，而是由各部委自行決定，這就造成中央各部委在進(jìn)行財(cái)政決策時(shí)存在隨意性和互相攀比的現(xiàn)象。地方各級(jí)政府部門也是如此。作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

府就處在一個(gè)非常被動(dòng)的地位，一方面財(cái)力有限，另一方面又必須滿足多頭上級(jí)部門的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)和要求。

三、結(jié)論與建議

㈠ 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所面臨的困難和問題，根源在于現(xiàn)行的財(cái)政體制

按《憲法》規(guī)定，我國實(shí)行四級(jí)政府架構(gòu)，即中央、省級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，但在現(xiàn)實(shí)中省級(jí)與縣級(jí)之間還有個(gè)地市級(jí)，因此實(shí)際上是五級(jí)政府結(jié)構(gòu)，這在全世界都是很少見的。以目前的稅種分配而言，尚無法做到使每一級(jí)政府都有穩(wěn)定的稅源和稅基，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少大宗穩(wěn)定的收入來源。

從長遠(yuǎn)來看，國家應(yīng)減少財(cái)政層級(jí)，精簡政府架構(gòu)，實(shí)行中央、省、縣三級(jí)政府架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政“扁平化”。這樣不但可以減少政府工作人員的人數(shù)，減少財(cái)政開支，而且可以提高財(cái)政資金的使用效率，提高政府提供公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，從而有利于強(qiáng)化政府職能，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。實(shí)現(xiàn)財(cái)政“扁平化”是大勢所趨，但從短期來看，根據(jù)我國目前的國情，實(shí)現(xiàn)財(cái)政“扁平化”的條件尚未完全成熟，因此不可操之過急。減少政府財(cái)政層級(jí)是一個(gè)遠(yuǎn)期規(guī)劃，為了實(shí)現(xiàn)這一規(guī)劃，我們應(yīng)該按照分稅制的思路逐步推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，做到各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配與協(xié)調(diào)，完善分級(jí)財(cái)政制度。

㈡ 應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的首要途徑是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)源增多了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入自然就可以增加。

首先，應(yīng)該大力發(fā)展工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)民營企業(yè)發(fā)展壯大，立足本地特點(diǎn)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，開辟新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和財(cái)源；其次，應(yīng)該保證農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不變，樹立新型農(nóng)業(yè)理念，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展適銷對(duì)路、優(yōu)質(zhì)環(huán)保的農(nóng)產(chǎn)品，樹立地方農(nóng)產(chǎn)品品牌，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；再次，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、工農(nóng)相輔的格局，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，走“城鎮(zhèn)＋農(nóng)村、公司＋農(nóng)戶”的道路；最后，積極主動(dòng)地吸引外來投資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)外向型發(fā)展，加強(qiáng)本地與外界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與交往，引進(jìn)資本，引進(jìn)人才，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

㈢ 改革財(cái)政管理體制，完善分稅制

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的根本途徑是改革現(xiàn)行的財(cái)政管理體制，克服制度弊端，完善分稅制。

首先，應(yīng)該明確各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，一級(jí)政府一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)一級(jí)事權(quán)，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，其所承擔(dān)的責(zé)任與其所掌控的資源有背離之勢，應(yīng)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負(fù)。應(yīng)該增加中央與省市撥款在農(nóng)村義務(wù)教育、社會(huì)保障等事業(yè)經(jīng)費(fèi)中所占的比重，合理劃分各級(jí)財(cái)政在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的分擔(dān)比例。

其次，加強(qiáng)財(cái)政收支管理。一方面，要依法征稅，打擊偷、逃、騙稅行為，另一方面，要強(qiáng)化預(yù)算管理，提高預(yù)算的透明度和監(jiān)管力度，完善政府采購制度，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)理財(cái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的最優(yōu)化配置。

再次，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度?，F(xiàn)在部分地區(qū)實(shí)行的稅收返還、定額補(bǔ)助以及專項(xiàng)撥款等制度是一種很好的轉(zhuǎn)移支付辦法，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和完善，實(shí)現(xiàn)公開化、透明化，減少轉(zhuǎn)移支付過程中的隨意性和盲目性，真正體現(xiàn)政府轉(zhuǎn)移支付的扶貧幫困與政策引導(dǎo)作用。

最后，應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)，減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該清理各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象，取締非法收費(fèi)項(xiàng)目，并且統(tǒng)一規(guī)范管理合法的收費(fèi)項(xiàng)目；應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算和開支的監(jiān)督與管理，增大預(yù)算開支的透明度；應(yīng)該建立財(cái)政開支的跟蹤監(jiān)督與效益評(píng)估機(jī)制，杜絕低效投資，提高財(cái)政資金的使用效率。

㈣ 減員增效，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員配置，減少財(cái)政開支

首先，應(yīng)該規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事編制管理，明確各部門的崗位設(shè)置，增強(qiáng)機(jī)關(guān)編制管理的嚴(yán)肅性；其次，應(yīng)該精簡機(jī)構(gòu)，撤并冗余部門和機(jī)構(gòu)，分流機(jī)關(guān)工作人員和干部職工，盡量減少財(cái)政供養(yǎng)人員的數(shù)量；再次，對(duì)于一些經(jīng)營性的部門和單位應(yīng)該實(shí)行市場化、企業(yè)化運(yùn)作，使之與財(cái)政相脫離；最后，各級(jí)政府應(yīng)該采取嚴(yán)厲措施，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員數(shù)量的管理與限制，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)規(guī)模反彈、膨脹。

要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所面臨的困難和問題，是一件復(fù)雜的系統(tǒng)工程，絕非短期內(nèi)可以完成的。尤其是普遍存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字問題，必須審慎對(duì)待，做到明確責(zé)任、全面清理。在解決這些困難和問題的過程中，我們應(yīng)該堅(jiān)持分稅制的原則和標(biāo)準(zhǔn)，兼顧各方利益，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致的原則，效率優(yōu)先，注重公平，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的穩(wěn)定和健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

2006年4月

參考文獻(xiàn)：

⑴ 王玉華、趙宇、曲順蘭，《中國稅制》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003。

⑵ 浙江省財(cái)政學(xué)會(huì)，《財(cái)政改革熱點(diǎn)問題探索》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005。⑶ 項(xiàng)懷誠，《中國財(cái)政管理》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001。

⑷ 牛竹梅，鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀、負(fù)面影響及消減對(duì)策，《山東經(jīng)濟(jì)》2002年第1期。